鄒碧穎

2020年8月18日，由澳門特區(qū)政府和珠海市人民政府共同舉辦橫琴口岸新旅檢區(qū)域開通儀式，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)一條新的“超級通道”投入使用。全國政協(xié)副主席何厚鏵、澳門特區(qū)行政長官賀一誠、廣東省省長馬興瑞等出席。圖/中新

珠海、澳門再迎國家重磅政策利好。

9月5日晚，中共中央、國務(wù)院公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（下稱《總體方案》），明確通過“一線”和“二線”的劃分在珠海橫琴島設(shè)立海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，在這片總面積約106平方公里的土地上，發(fā)展橫琴粵澳深度合作區(qū)，支持澳門更好融入國家發(fā)展大局。

《總體方案》明確了橫琴粵澳深度合作區(qū)的四大戰(zhàn)略定位，即促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的新平臺、便利澳門居民生活就業(yè)的新空間、豐富“一國兩制”實踐的新示范、推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的新高地，并制定了2024年、2029年、2035年需要達(dá)到的三大目標(biāo)與相關(guān)舉措。

橫琴島是珠海146個海島中最大的一個島嶼，位于珠海市南部、珠江口西側(cè)，與澳門一衣帶水，與香港也僅有一小時以內(nèi)的交通時間。實際上，自2009年起，通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》等政策，處于“一國兩制”交匯點的橫琴開始就對接澳門開展了大量探索與嘗試。

中山大學(xué)港澳珠三角研究中心副主任林江向《財經(jīng)》記者分析，橫琴的存在之所以特別，很大程度上是由于中央看重澳門的長期繁榮穩(wěn)定。這些年，對于澳門經(jīng)濟(jì)的狀況，外界看法不一樣，有觀點認(rèn)為澳門財政狀況還不錯，但長期以來，澳門的中小企業(yè)很難受益于大樓建設(shè)、酒店開張等大型基建項目。而新冠肺炎疫情發(fā)生后，澳門旅游博彩業(yè)受到的沖擊其實相當(dāng)大。

“這些年，中央一直在提‘澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化，但澳門回歸20多年了，這方面的進(jìn)展并不特別順利，橫琴上寄托著希望。國家新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)，多了去了，但就缺一個能夠?qū)Π拈T長期繁榮穩(wěn)定有積極幫助的區(qū)域?！绷纸f，現(xiàn)在離開內(nèi)地，澳門很難維持長期穩(wěn)定。

天津師范大學(xué)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)研究所所長孟廣文向《財經(jīng)》記者表示，橫琴已經(jīng)擁有不錯的平臺與空間，但仍需提高發(fā)展效益與速度。澳門能為橫琴提供國際化的經(jīng)驗、自由的經(jīng)濟(jì)制度，引入廣闊深入的全球化合作資源。橫琴也有助于改善澳門因空間狹小導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)單一困境。橫琴粵澳深度合作區(qū)的建立將有利于保障“一國兩制”、促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的深化。

在利好消息刺激下，外界普遍猜測橫琴能否成為下一個深圳。短期來看，橫琴新區(qū)概念股9月6日發(fā)力拉升，珠海港、寶萊特漲逾8%，珠海中富等多只股票走強(qiáng)。但多位專家指出，長期看，珠海、澳門的發(fā)展能否快速追趕，最終實現(xiàn)與深圳、香港比肩，仍待進(jìn)一步觀察。

物理圍網(wǎng)背后的“一國兩制”新探索

曾經(jīng)的橫琴島是邊防禁區(qū)，蕉林綠野，農(nóng)莊寥落，島上橋路不通，以漁業(yè)為主。

2009年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)實施《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，將橫琴島納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，提出逐步把橫琴建設(shè)成為“一國兩制”下探索“粵港澳”合作新模式的示范區(qū)。但彼時，橫琴的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)薄弱，島上戶籍人口8000多人，實際常住人口僅有4000多人，多為漁民。

《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》要求，經(jīng)過10年到15年的努力，把橫琴建設(shè)成為連通港澳、區(qū)域共建的“開放島”，經(jīng)濟(jì)繁榮、宜居宜業(yè)的“活力島”，知識密集、信息發(fā)達(dá)的“智能島”，資源節(jié)約、環(huán)境友好的“生態(tài)島”。同時實行“分線管理”的模式，橫琴口岸為“一線管理”，橫琴大橋進(jìn)出口貨物查驗場、金海大橋進(jìn)出口貨物查驗場均為“二線管理”。

此后幾年，橫琴相繼迎來國家新區(qū)、自貿(mào)區(qū)兩個政策大禮包。2009年11月，珠海橫琴新區(qū)成為繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)后的第三個國家級新區(qū)。2011年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于橫琴開發(fā)有關(guān)政策的批復(fù)》，同意在珠海橫琴實行比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊的優(yōu)惠政策，明確橫琴按照“一線”放寬、“二線”管住、人貨分離、分類管理的原則實施分線管理。

2015年，廣東自貿(mào)試驗區(qū)橫琴片區(qū)正式掛牌，對符合一定條件的企業(yè)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。廣東財經(jīng)大學(xué)教授黎有煥接受《財經(jīng)》記者采訪時曾評價，廣東的橫琴、前海、南沙三大自貿(mào)片區(qū)中，橫琴和前海的創(chuàng)新制度是最多、力度最大。而林江介紹，對于征收15%企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策，廣東曾提出“下不為例”，就連后來的南沙也沒有這一權(quán)限。

此次《總體方案》為何還要繼續(xù)加碼利好政策？

林江分析，橫琴之前走過的一些路子還不太明確。橫琴早期引入了長隆國際海洋度假區(qū)等大項目，后期也引入了一些大型國企、央企。但由于一些國企、央企的經(jīng)濟(jì)效益欠佳，以及財政管理愈發(fā)嚴(yán)格，相關(guān)企業(yè)與珠海橫琴的項目合作受到了些許影響?！皬V東的三大自貿(mào)片區(qū)，橫琴相對要慢一點。這時候推出方案，也是要給橫琴打氣，讓它走出這個困境?！绷纸f。

這些年，珠海與澳門之間的便利化政策一直在不斷推進(jìn)，并取得了明顯進(jìn)展。在珠海金融行業(yè)工作多年的王藻（化名）告訴《財經(jīng)》記者，澳門車牌的汽車在橫琴島上行駛，已經(jīng)不需要辦理特殊的出入境手續(xù)。在新冠肺炎疫情發(fā)生之前，從珠海去澳門非常方便，大概排隊三四十分鐘過兩次邊檢。現(xiàn)在疫情期間，從珠海拱北口岸出發(fā)，“直接過就行了，根本沒有人等待”。

建設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)也再次提及“分線管理”的模式。王藻希望，今后橫琴關(guān)口一開，經(jīng)過一次邊檢即可。林江介紹說，盡管以前就有“分線管理”的類似提法，但并未落實，這次《總體方案》的特殊之處在于，提出利用物理圍網(wǎng)隔離，連“澳門大學(xué)橫琴校區(qū)和橫琴口岸澳門管轄區(qū)，由全國人大常委會授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府管理”等內(nèi)容都規(guī)定得很具體了。

《總體方案》明確，橫琴與澳門特別行政區(qū)之間設(shè)為“一線”;橫琴與中華人民共和國關(guān)境內(nèi)其他地區(qū)之間設(shè)為“二線”。人員進(jìn)出高度便利，“一線”實行一次放行通關(guān)模式，加快推進(jìn)澳門大學(xué)橫琴校區(qū)與橫琴口岸的專用通道建設(shè)，探索在澳門大學(xué)橫琴校區(qū)與合作區(qū)之間建設(shè)新型智能化口岸，高度便利澳門大學(xué)師生進(jìn)出合作區(qū)?！岸€”對人員進(jìn)出不作限制。

同時，貨物“一線”放開、“二線”管住。對合作區(qū)經(jīng)“二線”進(jìn)入內(nèi)地的物品，研究制定相適應(yīng)的稅收政策?！耙痪€”放開方面，《總體方案》提出，將研究調(diào)整橫琴不予免（保）稅貨物清單政策，除國家法律、行政法規(guī)明確規(guī)定不予免（保）稅的貨物及物品外，其他貨物及物品免（保）稅進(jìn)入;“二線”管住方面，對合作區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的不含進(jìn)口料件或者含進(jìn)口料件在合作區(qū)加工增值達(dá)到或超過30%的貨物，經(jīng)“二線”進(jìn)入內(nèi)地免征進(jìn)口關(guān)稅。

同時，《總體方案》提出，合作區(qū)要嚴(yán)格落實“非禁即入”，在“管得住”前提下，對具有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，原則上取消許可和審批，建立健全備案制度，不斷放寬投資限制。

稅收優(yōu)惠方面，對合作區(qū)符合條件的產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。對在合作區(qū)設(shè)立的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)新增境外直接投資取得的所得，免征企業(yè)所得稅。對在合作區(qū)工作的境內(nèi)外高端人才和緊缺人才，其個人所得稅負(fù)超過15%的部分予以免征。對在合作區(qū)工作的澳門居民，其個人所得稅負(fù)超過澳門稅負(fù)的部分予以免征。

王藻介紹，港珠澳大橋的珠?？诎陡浇呀?jīng)有一家很大的免稅商場，像海南那樣的化妝品免稅代購熱不一定會重現(xiàn)。而孟廣文分析說，現(xiàn)在橫琴粵澳深度合作區(qū)的企業(yè)所得稅還是比較有利的，今年6月G7成員國就全球最低企業(yè)稅率設(shè)為15%達(dá)成一致，15%的稅率設(shè)置符合國際趨勢，雖然仍比香港和澳門略高，但相較中國現(xiàn)有體制下的珠海、深圳存在一定優(yōu)勢。

孟廣文認(rèn)為，橫琴島通過空間的一體化，保證了人員、貨物、資金、信息、技術(shù)等要素的自由流動。在“一線”與“二線”之間，珠海與澳門的空間相融合，成為一個可以發(fā)揮雙方優(yōu)勢的新平臺，同時設(shè)立開發(fā)管理機(jī)構(gòu)、提供一定稅收優(yōu)惠、通過有力的制度安排來賦能合作區(qū)域發(fā)展。

例如，《總體方案》提出，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，粵澳雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會，在職權(quán)范圍內(nèi)統(tǒng)籌決定合作區(qū)的重大事項。合作區(qū)管委會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區(qū)行政長官共同擔(dān)任，澳門特別行政區(qū)委派一名常務(wù)副主任，粵澳雙方協(xié)商確定其他副主任。成員單位包括廣東省和澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門、珠海市政府等。

對此，孟廣文認(rèn)為，跨邊境、跨國界的開發(fā)合作區(qū)都存在管理的合作問題，這種制度設(shè)計并不鮮見，例如荷蘭、德國、比利時的合作區(qū)也有類似的公管體制。澳門作為特別行政區(qū)，雖屬中華人民共和國領(lǐng)土，但是在“一國兩制”之下仍然具有相對的獨立性，因此也有必要考慮這點。合作區(qū)倘若僅靠澳門管理，帶動力量有限，雙方共管將有利于發(fā)揮雙方資源優(yōu)勢。

林江分析，粵澳共商共建共管共享的體制具有一定新意，類似制度在香港與深圳合作的前海、河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)就沒有實行。這可能會成為“一國兩制”模式的新探索，在著力維持澳門現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會制度的同時，促進(jìn)澳門最大限度融入粵港澳大灣區(qū)的廣闊腹地。倘若澳門的融入取得了突破性進(jìn)展，也可以反過來為香港與深圳、香港與廣東關(guān)系提供新參考。

粵西都市圈的經(jīng)濟(jì)中心呼之欲出？

在孟廣文看來，空間一體化、制度一體化與功能一體化相輔相成?，F(xiàn)在的澳門突出的產(chǎn)業(yè)僅有一個旅游博彩業(yè)，太單一，32.9平方公里的陸地面積也限制了澳門的多元化發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展能力，而橫琴粵澳深度合作區(qū)的建立，將為澳門提供良好的發(fā)展空間條件。

按照澳門特別行政區(qū)統(tǒng)計暨普查局2018年的數(shù)據(jù)，澳門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)占到95%，制造業(yè)僅占0.5%。而第三產(chǎn)業(yè)中，又以博彩及博彩業(yè)、酒店業(yè)、不動產(chǎn)業(yè)務(wù)等為主。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，澳門經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險的能力堪憂，疫情沖擊下的2020年，澳門GDP收縮56.3%，博彩服務(wù)出口、其他旅游服務(wù)出口分別下跌80.4%、73.4%，整體服務(wù)業(yè)出口額下跌74.9%。

澳門發(fā)布的《2021年財政年度施政報告》指出，澳門已經(jīng)深切感受到“一業(yè)獨大”帶來的巨大風(fēng)險，迫切需要深入探索和開拓經(jīng)濟(jì)適度多元的路子，時不我待。2020年，新任澳門行政長官的首份施政報告指出，要推動多元化發(fā)展，澳門需要有發(fā)展空間。希望有一日，橫琴打造成為第二個澳門。希望澳門的制度能夠引入到橫琴，成為可以共享、讓澳門發(fā)展的地方。

與之相對的是，隨著橫琴新區(qū)的建設(shè)，越來越多澳資企業(yè)前往珠海尋找發(fā)展空間。目前，橫琴擁有澳資企業(yè)超過4300家，注冊資本規(guī)模超過1300億元。2020年，橫琴新區(qū)GDP達(dá)406.99億元，是2009年開發(fā)建設(shè)時的143倍，年均增長率超過43%。橫琴口岸及綜合交通樞紐、橫琴國際科技創(chuàng)新中心、十字門中央商務(wù)區(qū)、橫琴先進(jìn)智能計算平臺等均是重點建設(shè)項目。

“橫琴的中醫(yī)藥剛剛開始，也有旅游產(chǎn)業(yè)，國企央企落地了一些高科技項目，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)還沒到形成產(chǎn)業(yè)鏈的時候。珠澳之間原來有一些合作項目，比如通過十字門中央商務(wù)區(qū)推動澳門中小企業(yè)到橫琴來投資。中醫(yī)藥還是有一個現(xiàn)實基礎(chǔ)，澳門大學(xué)有中醫(yī)藥研究所。澳門也有設(shè)計的便利，但沒有制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)工人也很缺乏，所以就決定了澳門必須聯(lián)手珠海。”林江說。

珠海曾在1980年與深圳一道成為中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但40年過去，珠海經(jīng)濟(jì)顯然已落后于深圳。王藻在珠海念大學(xué)，結(jié)婚后又繼續(xù)定居珠海，在她看來，珠海目前有打印器材、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，但經(jīng)濟(jì)肯定沒有深圳發(fā)達(dá)，節(jié)奏比深圳慢很多，房價也會低一些。

孟廣文分析，中國最初想依托澳門對外開放的渠道和實力帶動珠海發(fā)展，但澳門的實力和香港不能同日而語，它的規(guī)模很小、產(chǎn)業(yè)單一，不具備擴(kuò)散可能性，驅(qū)動力不足，造成珠海的發(fā)展速度要慢些。而深圳不同，依托英聯(lián)邦體系廣泛的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系，從早期的出口加工、貿(mào)易，再轉(zhuǎn)型服務(wù)業(yè)、中國自主創(chuàng)新之都，出現(xiàn)了很多知名的獨角獸科技企業(yè)。

此次出臺的國家新政帶來了新的發(fā)展契機(jī)?！犊傮w規(guī)劃》提出，在合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的新產(chǎn)業(yè)，包括科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會展商貿(mào)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融業(yè)。大力發(fā)展集成電路、電子元器件、新材料、新能源、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。支持發(fā)展毛坯鉆石加工，打造世界級毛坯鉆石、寶石交易中心。

在孟廣文看來，澳門具備香港欠缺的與葡語國家的國際聯(lián)系，橫琴粵澳深度合作區(qū)的產(chǎn)業(yè)設(shè)計一方面基于澳門原有的產(chǎn)業(yè)及其拓展國際合作的有利條件，另一方面也考慮到了橫琴和國家科技的發(fā)展方向。比如澳門原來的金融和博彩業(yè)相關(guān)，不是服務(wù)制造業(yè)的金融，而今后橫琴粵澳深度合作區(qū)要發(fā)展的現(xiàn)代金融業(yè)，應(yīng)該是服務(wù)于制造業(yè)需求的現(xiàn)代金融業(yè)。

林江認(rèn)為，此次新政帶來的機(jī)遇主要來自兩大方面：

第一，通過珠澳合作將香港、甚至深圳拉攏過來?！犊傮w規(guī)劃》提到科技創(chuàng)新的重要性，但澳門、珠海缺乏科技創(chuàng)新力量，珠澳可聯(lián)手扮演“二傳手”角色，開拓粵西地區(qū)市場。例如湛江、云浮、云投等城市需要現(xiàn)代服務(wù)業(yè)支持，但是很難直接引進(jìn)港深的科創(chuàng)資源，如果珠海、澳門在中間，項目就更容易進(jìn)入粵西地區(qū)，從而促進(jìn)大灣區(qū)粵西地區(qū)與粵東地區(qū)的對接。

第二，在很長的一段時間內(nèi)，珠江西岸的城市發(fā)展并不突出。江門、中山與珠海之間的關(guān)系非常微妙，既談不上很密切，也算不上不密切。新時代中央要求城市融合發(fā)展，珠中江三城不能再各管各事，需要一個引領(lǐng)融合的城市龍頭，如果單靠珠海，中山、江門不一定情愿。但如果珠海加上澳門，一道成為珠江西岸的區(qū)域中心，團(tuán)結(jié)江門、中山會更為容易。

林江提醒，單憑珠澳兩個城市，未必能形成珠江西岸都市圈，必須以珠澳為核心，聯(lián)合粵西城市甚至廣東其他城市?！八蕴岱ㄊ恰畽M琴粵澳深度合作區(qū)，而不是‘珠澳深度合作區(qū)，是廣東省出面，中山、江門，甚至茂名、云浮、湛江，得認(rèn)老大，所以它的意義就在這里，在珠江西岸人工形成一個經(jīng)濟(jì)中心?！绷纸f，格局出來后，能不能做成，還要看各方智慧。

實際上，粵港澳大灣區(qū)，主要是港澳二市加珠三角，而珠三角即珠江西岸和東岸。這些年，珠江東岸的香港、深圳、廣州、東莞發(fā)展矚目，而珠江西岸發(fā)展相對滯后，且欠缺一個經(jīng)濟(jì)中心。林江說，“珠海不是經(jīng)濟(jì)中心。澳門也不是經(jīng)濟(jì)中心，頂多算半個國際城市，因為在產(chǎn)業(yè)上算不上是一個真正的國際城市。珠江西岸和東岸的資源配置很不合理，發(fā)展不平衡?！?/p>

2021年的廣東省政府工作報告已經(jīng)提出構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局，其中要支持汕頭、湛江加快建設(shè)省域副中心城市。建立廣州與湛江、深圳與汕頭深度協(xié)作機(jī)制，加快打造現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶東西兩翼重要發(fā)展極。

林江評價說，如果湛江代表粵西市場，汕頭代表粵東市場，那么珠海還能作為海洋城市，成為湛江、汕頭之間的重要連接口。

在他看來，珠海和澳門聯(lián)手打造一個重要的合作平臺，不僅可以連接珠澳，還能整合深圳、香港資源。港珠澳大橋通車后交通十分便利，但香港金融界人士到澳門、橫琴發(fā)展，還要看粵西地區(qū)為香港服務(wù)業(yè)提供的機(jī)遇?！叭绻f橫琴作為珠澳合作聯(lián)手、拓展粵西地區(qū)廣闊市場的前哨陣地，把深圳、香港的一些人才、科技、創(chuàng)新資源嫁接過來，橫琴還是很有價值的?！?/p>

不過，孟廣文提醒，珠澳能對合作區(qū)的建設(shè)起到多少支撐作用，值得思考。盡管澳門有一定制度優(yōu)勢，但與澳門具有長期聯(lián)系的葡語系國家經(jīng)濟(jì)普遍不是很發(fā)達(dá)，且澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一、科技研發(fā)較為薄弱，除了繼續(xù)對外開放、擴(kuò)展經(jīng)貿(mào)合作之外，對于合作區(qū)的科技研發(fā)與高端制造能發(fā)揮多大的帶動作用，仍然需要繼續(xù)探討。珠海的支撐作用也須持續(xù)觀察。

孟廣文建議，橫琴粵澳深度合作區(qū)一定要基于澳門、珠海，但超越澳門、珠海，納入到粵港澳大灣區(qū)格局與國家“雙循環(huán)”的對外開放戰(zhàn)略中進(jìn)行拓展?！吧钲诘慕?jīng)濟(jì)奇跡和模式發(fā)展有多大的可復(fù)制性？我覺得可以供很多國家參考，但實際上很難取得這樣的成功。橫琴粵澳深度合作區(qū)應(yīng)該有一個新的發(fā)展模板、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)奇跡?！泵蠌V文說。