摘要

程序是控制和約束權(quán)力的最佳手段。學(xué)校要制定教育懲戒實施細(xì)則，細(xì)化“調(diào)查——討論——告知——聽證——決定——送達——申訴——備案與存檔”的程序設(shè)計，制約和監(jiān)督學(xué)校內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)或人員依法行使職權(quán)，保障學(xué)生依法享有知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)和申訴權(quán)。

關(guān)鍵詞

教育懲戒? 程序建構(gòu)? 學(xué)生權(quán)利

2021年3月1日生效的《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》），填補了我國教育立法的一項空白，第一次把教師和學(xué)校都列為適格的懲戒主體，突破了此前教師僅能對學(xué)生進行批評教育的立法限制;豐富了教育懲戒措施的種類，擴大了學(xué)校和教師的選擇權(quán);明確了教育懲戒應(yīng)當(dāng)遵循的原則，對法律禁止的教師不當(dāng)管理行為劃出了紅線;創(chuàng)設(shè)了分級懲戒的操作模式;提出了家長和學(xué)生參與教育懲戒、形成育人合力的途徑?！兑?guī)則》的出臺對于保障學(xué)校和教師依法履行教育職責(zé)、維護正常的教育教學(xué)秩序、落實《中國教育現(xiàn)代化2035》、推進依法治國戰(zhàn)略具有重要作用。

孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。”[1]如果教師和學(xué)校的教育懲戒權(quán)不受制約，就有可能出現(xiàn)學(xué)校和老師權(quán)力無度擴張，擠壓、侵害學(xué)生合法權(quán)利的問題，并誘發(fā)師生矛盾以及家校沖突。中國裁判文書網(wǎng)已經(jīng)披露了多起類似事件，這背離了教育懲戒的立法本意，也背離了立德樹人的教育目標(biāo)。所以，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督十分重要與必要。

教育懲戒展現(xiàn)出的是一種不平等主體之間管理與被管理的縱向法律關(guān)系，符合行政責(zé)任制度的基本特性。因此，從性質(zhì)上看，教育懲戒是一種特殊的行政懲戒，教育懲戒權(quán)的運行應(yīng)當(dāng)遵循行政法的基本原則[2]。借助程序規(guī)則維護被管理者的合法權(quán)利是行政法的一項基本原則。在教育懲戒中惟有強化學(xué)生的程序權(quán)利，也就是在調(diào)查、決定、執(zhí)行的全過程，通過設(shè)置合理的環(huán)節(jié)，給處于弱勢地位的學(xué)生及其家長以申辯、了解真相、獲得公正處理的機會，才能保障其合法權(quán)益不受侵犯。

程序是對主體作出某種行為的步驟、方式、時間和順序等的規(guī)定。程序的本質(zhì)特點就在于步驟性和交涉性[3]。通過程序建構(gòu)，在不同的環(huán)節(jié)為學(xué)生植入替自己申辯的機會，可以維護學(xué)生的合法權(quán)益;可以防止學(xué)校或教師在教育懲戒上的恣意妄為、獨斷專行或感情用事，實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督;可以使廣大學(xué)生“看見陽光，感受到公平和正義”;能夠保證懲戒結(jié)果的公平。正如羅爾斯所說：“純粹程序正義的一個鮮明特征是：決定正當(dāng)結(jié)果的程序必須實際地被執(zhí)行，因為在這些情形中沒有任何獨立的、參照它即可知道一個確定的結(jié)果是否正義的標(biāo)準(zhǔn)”[4]。

一個完整的教育懲戒過程包含著調(diào)查、討論、告知、聽證、決定、送達、申訴、備案與存檔等多個前后相繼的環(huán)節(jié)。學(xué)校要堅持科學(xué)性原則，堅持以學(xué)生為本位，堅持權(quán)利救濟與權(quán)力監(jiān)督相結(jié)合的實踐準(zhǔn)則，在不同的環(huán)節(jié)通過程序正義來實現(xiàn)實質(zhì)正義，維護學(xué)生的合法權(quán)益。

一、調(diào)查

調(diào)查是教育懲戒的發(fā)軔，是一切后續(xù)工作的起點。學(xué)生的違紀(jì)調(diào)查一般緣起于違紀(jì)現(xiàn)場被查獲、被他人舉報或本人坦白等。調(diào)查由政教處（德育處、學(xué)生處）等學(xué)生管理部門組織，教育實踐中，不是特別復(fù)雜的違紀(jì)行為，也可以由學(xué)生管理部門安排班主任實施調(diào)查。

在調(diào)查過程中，學(xué)生的陳述權(quán)和申辯權(quán)必須得到充分的尊重和保護，調(diào)查人員必須與學(xué)生面對面交流，了解事發(fā)當(dāng)時的真實情形和學(xué)生目前的思想認(rèn)識，同時，聽取學(xué)生的意見。在此過程中，調(diào)查人員也可以要求學(xué)生提交檢查等書面材料。調(diào)查人員可以檢查涉及違規(guī)違紀(jì)的場所、物品，但是，不得侵犯學(xué)生的隱私權(quán)。檢查女生相關(guān)的場所、物品時，應(yīng)當(dāng)由女教師進行。證據(jù)是違紀(jì)行為定性的重要依據(jù)，證據(jù)必須通過合法的程序取得且真實有效、確鑿充分并能形成證據(jù)鏈，嚴(yán)格排除非法證據(jù)，嚴(yán)控有瑕疵的證據(jù)、材料。

調(diào)查人員要撰寫調(diào)查報告，經(jīng)過調(diào)查被確定為違紀(jì)行為較輕的，可以建議班主任批評教育并同時終止學(xué)校層面的懲戒處理程序。

二、討論

討論是基于調(diào)查階段獲得的材料和信息，學(xué)校負(fù)責(zé)教育懲戒的部門初步研究擬給予違規(guī)違紀(jì)學(xué)生施加何種懲戒措施的環(huán)節(jié)。《規(guī)則》第六條規(guī)定，學(xué)?？梢愿鶕?jù)情況建立校規(guī)校紀(jì)執(zhí)行委員會等組織機構(gòu)，吸收教師、學(xué)生及家長、社會有關(guān)方面代表參加，負(fù)責(zé)確定可適用的教育懲戒措施，監(jiān)督教育懲戒的實施。學(xué)校未成立教育懲戒專門議事機構(gòu)的，可由政教處（學(xué)生處、德育處）等部門承擔(dān)討論職能，但是，擬給予學(xué)生開除學(xué)籍處分的，必須要由學(xué)校行政辦公會討論。為保證公正、公平、合理，調(diào)查人員參加討論會時僅可以匯報調(diào)查結(jié)果并回答與會人員的提問，不能參與對討論意見的最終表決。為了避免主觀、武斷，防止個別與會人員濫用權(quán)力，討論過程中一定要發(fā)揚民主，最后要通過合議制、民主表決的方式作出最終討論決定。

經(jīng)過討論被確定為違紀(jì)行為較輕的，可以安排班主任批評教育并同時終止學(xué)校層面的懲戒處理程序。

三、告知

告知是處分決定公布之前，學(xué)校有關(guān)部門提前告訴學(xué)生擬給予的懲戒措施、懲戒依據(jù)以及對懲戒處理有異議者提出聽證申請的時間和途徑。告知的目的是為了讓學(xué)生提前對懲戒措施有充分的思想準(zhǔn)備，更重要的是在告知過程中可以聽取學(xué)生的陳述和申辯，有利于保障學(xué)生的合法權(quán)利。同時，告知也是聽證的前提，當(dāng)學(xué)生對擬給予的懲戒措施或者懲戒依據(jù)有異議時，可以依照法定程序提出聽證申請，進入聽證環(huán)節(jié)，保障學(xué)生的聽證權(quán)。

告知是不可忽略的環(huán)節(jié)，跳過告知環(huán)節(jié)就破壞了程序的完整性，一旦發(fā)生法律糾紛，學(xué)校就很被動，在高校已經(jīng)發(fā)生過多起類似事件。例如，西北民族大學(xué)林X因與同學(xué)打架被學(xué)校開除，林某起訴后，法院判定，學(xué)校在作出處分決定前未能充分聽取他的陳述和申辯，程序不符合要求，故判學(xué)校敗訴[5]。告知要采用書面形式，制作《XX學(xué)校教育懲戒告知書》，應(yīng)包含以下四個方面，一是學(xué)生的基本信息，二是調(diào)查獲知的違紀(jì)事實，三是擬給予的懲戒措施及其依據(jù)，四是提出聽證申請的途徑。

四、聽證

聽證是指聽取利害關(guān)系人的意見。教育懲戒中的聽證是指在學(xué)校做出教育懲戒決定之前，由學(xué)校指派專人主持聽取調(diào)查人員和當(dāng)事人就違紀(jì)事實、懲戒理由及其適用依據(jù)進行陳述、質(zhì)證和辯論的法定程序。聽證有助于學(xué)校客觀全面地查清事實真相，做出公平公正的懲戒決定，實現(xiàn)良法善治;有利于當(dāng)事學(xué)生和家長充分表達自己的意見，維護其合法權(quán)益，化解家校矛盾。

在美國，各公立高校都設(shè)有聽證制度，并成立專門、公正的聽證主持機構(gòu)，通過廣泛的受理范圍、客觀的聽證組織機構(gòu)和聽證人員、嚴(yán)格的聽證會召開形式以及聽證記錄的保密性等，為學(xué)生提供正當(dāng)程序所要求的權(quán)利保障[6]。

按照《規(guī)則》第十四條的規(guī)定，學(xué)校擬對學(xué)生實施嚴(yán)重教育懲戒和紀(jì)律處分前，必須告知學(xué)生或家長擬對當(dāng)事學(xué)生作出的懲戒措施及其依據(jù)，并告訴學(xué)生或家長有申請聽證的權(quán)利，如需聽證，需要在規(guī)定日期之內(nèi)提出申請。學(xué)校收到學(xué)生或家長提出的聽證申請之后進行形式審查，符合條件的作出受理決定，并通知學(xué)生或家長聽證的時間、地點、注意事項，不符合聽證條件的，作出書面說明。

聽證會設(shè)主持人1人，可以由學(xué)校的法律顧問擔(dān)任，也可以根據(jù)需要指定其他人擔(dān)任。聽證小組不少于3人，且必須為單數(shù)，一般由學(xué)校管理干部、教師代表、家長代表組成，但是，前期調(diào)查人員、與當(dāng)事學(xué)生有利害關(guān)系的人員要回避。當(dāng)事學(xué)生及家長可以委托代理人參加聽證會，當(dāng)事學(xué)生、家長、代理人無正當(dāng)理由不參加聽證會的，聽證取消。鑒于聽證會涉及有待確認(rèn)的違紀(jì)行為，有可能影響學(xué)生的社會聲譽，所以一般不公開組織，不允許無關(guān)人員旁聽。

聽證會議程：（1）主持人宣布聽證紀(jì)律、聽證參加人的權(quán)利和義務(wù)，征詢當(dāng)事人是否申請回避。（2）調(diào)查人員提出當(dāng)事人違紀(jì)事實、證據(jù)和處理建議。（3）當(dāng)事人或其代理人陳述、申辯和質(zhì)證。（4）第三人陳述。（5）主持人就有關(guān)問題詢問、調(diào)查。（6）聽取當(dāng)事人最后陳述。（7）主持人宣布聽證結(jié)束，其他人員離場。（8）聽證小組合議，按照少數(shù)服從多數(shù)原則形成聽證意見并報告學(xué)校有關(guān)負(fù)責(zé)人。

五、決定

決定是根據(jù)調(diào)查獲知的學(xué)生違規(guī)違紀(jì)事實以及學(xué)校的校規(guī)校紀(jì)規(guī)定，有教育懲戒處分權(quán)的部門召開專門會議，集體討論對學(xué)生的懲戒決定。學(xué)校設(shè)立了專門教育懲戒機構(gòu)的，由專門機構(gòu)作出決定，沒有專門機構(gòu)的，一般由政教處（學(xué)生處、德育處）作出處理決定，涉及變更學(xué)生身份、影響學(xué)生重要權(quán)益的，如留校察看和開除學(xué)籍，需要由學(xué)校校長辦公會研究決定。

懲戒決定要以事實為依據(jù)，以校規(guī)校紀(jì)為準(zhǔn)繩，遵循教育規(guī)律，既能使當(dāng)事學(xué)生認(rèn)識和改正錯誤，也能讓其他學(xué)生引以為戒，達到嚴(yán)肅校紀(jì)、教育本人與防患于未然的統(tǒng)一;要遵循法治原則，做到客觀公正;要選擇適當(dāng)措施，與學(xué)生過錯程度相適應(yīng)。學(xué)校要制作《教育懲戒決定書》，使用學(xué)校公文標(biāo)準(zhǔn)的字體、字號、格式，并按要求編號、蓋章。處分決定書應(yīng)當(dāng)載明被處分學(xué)生的基本信息、違紀(jì)事實、懲戒措施以及依據(jù)，對本懲戒決定不服的申訴途徑和行使期限及其他必要內(nèi)容。

六、送達

送達是學(xué)校在規(guī)定日期內(nèi)把《教育懲戒決定書》送給學(xué)生或其家長的行為?！侗本┦兄行W(xué)學(xué)生獎勵和處分辦法》要求處分決定作出三日內(nèi)送達學(xué)生本人及父母或其他法定監(jiān)護人。

送達是申訴的前置條件，直接涉及到學(xué)生切身利益，不是可有可無的環(huán)節(jié)。2017年8月，興義民族師范學(xué)院本科生安XX因考試作弊被開除學(xué)籍以后，該生以“將處分決定上傳到班級QQ群不屬于直接送達本人”為由狀告學(xué)校，法官據(jù)此判決學(xué)校敗訴[7]。在中小學(xué)，履行送達手續(xù)可以把學(xué)生或家長約請到學(xué)校當(dāng)面送達，并要求接收人簽字，當(dāng)事人拒不簽字的，送達人要做好記錄。學(xué)生或家長拒不到校的，報請學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，采取其他方式，但是，盡量不要采用留置送達的方式。

七、申訴

申訴是指學(xué)生或其家長對學(xué)校施予的教育懲戒或紀(jì)律處分不服，依照有關(guān)規(guī)定向?qū)W校提出申請，要求學(xué)校改變或重新作出處理決定。

《規(guī)則》第十七條規(guī)定，學(xué)生及家長對學(xué)校給予的嚴(yán)重教育懲戒和紀(jì)律處分不服的，可以在15個工作日內(nèi)向?qū)W校提起申訴。同司法程序相比，校內(nèi)申訴程序具有時間和空間上的優(yōu)勢，它能夠便利、高效地解決糾紛，最大程度地保護學(xué)生隱私，并從源頭上防止學(xué)校管理權(quán)力的濫用[8]?；谛姓ā皟?nèi)部申訴不加重處理”原則，學(xué)校要消除學(xué)生顧慮，保障學(xué)生申訴權(quán)利的順利行使。《規(guī)則》頒布后，各學(xué)校都應(yīng)設(shè)立學(xué)生申訴委員會作為處理教育懲戒校內(nèi)申訴的常設(shè)機構(gòu)，其職責(zé)包括受理申訴申請、組建調(diào)查小組、協(xié)調(diào)申訴小組開展調(diào)查、作出申訴決定等。

學(xué)生申訴委員會設(shè)主任1人，可以由德育副校長擔(dān)任，申訴委員會委員若干人，由學(xué)校辦公會推薦的管理干部、工會推薦的普通教師代表、家委會推薦的家長代表和學(xué)生會推薦的學(xué)生代表組成。為減少行政干擾，保證申訴委員會獨立工作，要適當(dāng)控制管理干部的比例。為最大限度地確保學(xué)生權(quán)益，提高申訴工作的專業(yè)性和規(guī)范性，家長代表最好具有一定的法律知識背景。為保證公正處理申訴事宜，學(xué)校紀(jì)律懲戒委員會成員不能兼任申訴委員會委員。

申訴的步驟：（1）學(xué)生或家長提交申訴申請書，申請書應(yīng)當(dāng)載明學(xué)生基本情況、申訴的事項、理由及要求等。（2）申訴委員會在規(guī)定期限內(nèi)對申訴申請做出予以受理、不予受理、暫不受理的決定并及時告知申訴人。對不予受理的要說明原因，對暫不受理的要提示補正材料。（3）對決定受理的，要在5個工作日內(nèi)啟動申訴程序。（4）申訴委員會可以從委員中指定承辦人員組建調(diào)查小組。（5）調(diào)查小組可根據(jù)情況采用書面審查或會議審查的方式進行處理。會議審查的，學(xué)生或家長可以在會上發(fā)言對其行為進行解釋，學(xué)校工作人員有權(quán)對學(xué)生行為提出控訴并對重要情節(jié)合理調(diào)查。（6）申訴委員會閉門召開會議，作出維持、變更或者撤銷原教育懲戒或者紀(jì)律處分的決定，并在15個工作日內(nèi)將決定書送達申訴人。

《規(guī)則》第十八條規(guī)定，學(xué)生或者家長對申訴處理決定不服的，可以向?qū)W校主管教育部門申請復(fù)核;對復(fù)核決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

八、備案與存檔

1.備案

備案是指學(xué)校對某學(xué)生作出具體的教育懲戒措施后，就此事專門向主管教育行政部門報告事由，由主管部門對該事項存案以備查考。備案的實質(zhì)是讓上級主管機關(guān)知道某件事，但是不需要上級主管機關(guān)批準(zhǔn)同意，備案程序并未改變學(xué)校在教育懲戒中的主體地位。

依據(jù)教育部《中小學(xué)生學(xué)籍管理辦法》和各省（市、區(qū)）規(guī)定，給予高中學(xué)生開除學(xué)籍處分的，學(xué)校必須報教育主管機關(guān)備案。例如，《山東省普通中小學(xué)學(xué)籍管理規(guī)定》第二十二條：按照學(xué)校規(guī)定給予學(xué)生開除學(xué)籍處分的，學(xué)校應(yīng)及時報主管教育行政部門備案[9]。由于上級主管機關(guān)具有對下級學(xué)校的監(jiān)督權(quán)，在備案過程中，主管教育行政部門如果發(fā)現(xiàn)學(xué)校的教育懲戒行為違反法律規(guī)定，侵害學(xué)生合法權(quán)益的，可以責(zé)令學(xué)校作出改正，所以，備案制度也是對學(xué)生權(quán)益的保護措施之一。

備案材料要齊全，學(xué)生違紀(jì)處分的事實情況說明、證據(jù)材料、事件調(diào)查過程及結(jié)果、處分決定、法律依據(jù)等全過程涉及的所有材料，都應(yīng)進行準(zhǔn)確完整的備案，并按相關(guān)規(guī)定歸入學(xué)生檔案[10]。

2.存檔

按照學(xué)籍管理規(guī)定的要求，學(xué)生的重要獎懲信息要記入學(xué)生檔案。例如，2018年2月26日開始實施的《北京市中小學(xué)學(xué)生獎勵和處分辦法》第十九條規(guī)定：“記過、留校察看、開除學(xué)籍處分記入學(xué)生檔案”[11]。

由于中小學(xué)生年齡尚小，自控力差，遇事容易沖動，在成長過程中違規(guī)違紀(jì)在所難免，但是，學(xué)生的懲戒記錄一旦留在檔案中就會對學(xué)生的終身成長留下污點。學(xué)校可以設(shè)立污點消除制度，對達到規(guī)定條件的受懲戒學(xué)生給予撤銷懲戒并銷毀違紀(jì)材料，讓受懲戒的學(xué)生放下包袱，改過自新，健康成長，這符合學(xué)生自主發(fā)展和自我教育的要求，符合教育懲戒的基本原則。撤銷懲戒的時間一般在受警告和嚴(yán)重警告三個月后，受記過、留校察看半年后。撤銷懲戒應(yīng)由學(xué)生本人提出書面申請，經(jīng)師生評議，由班主任初步審核并提出意見，報學(xué)校批準(zhǔn)，撤銷懲戒的權(quán)限與作出懲戒的權(quán)限相同[12]。

“程序正當(dāng)、證據(jù)充足、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分恰當(dāng)”是教育懲戒的基本要求，以嚴(yán)格、規(guī)范的程序細(xì)節(jié)保障懲戒結(jié)果的公正、公平，維護學(xué)生的合法權(quán)益是教育懲戒制度建設(shè)的落腳點。當(dāng)教師或?qū)W校按照《規(guī)則》第十四條的要求對學(xué)生施加“嚴(yán)重教育懲戒”和紀(jì)律處分時，必須嚴(yán)格遵按程序要求;當(dāng)教師或?qū)W校給學(xué)生施加《規(guī)則》第八條的“一般教育懲戒”或第九條的“較重教育懲戒”時，因為懲戒的影響相對輕微，對學(xué)生利益損傷不大，可以簡化程序，但是，學(xué)校和教師依然不能率性而為，畢竟，程序是控制和約束權(quán)力的最佳手段。

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