任德靖

（中共寧夏回族自治區(qū)委員會(huì)黨校，寧夏 銀川 750021）

黃河發(fā)源于巴顏喀拉山北麓的約古宗列盆地，自西向東流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東九省區(qū)，注入渤海，全長5464 千米，流域面積達(dá)75.2 萬平方千米，是我國的第二大長河。2019 年9 月，習(xí)近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)指出:“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，加強(qiáng)協(xié)同配合，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展?！薄耙獏f(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)國家治理、保障黃河長治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量教育發(fā)展、改善中國人民服務(wù)群眾學(xué)習(xí)生活、保護(hù)我們傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河?！盵1]跳出寧夏一域看黃河，站位全國大局謀發(fā)展。黃河流域大部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境“痼疾”多、發(fā)展路徑倚重倚能“轉(zhuǎn)舵”慢，對外開放程度低、貧困人口多、貧困程度深，面臨抓保護(hù)與促發(fā)展的雙重歷史重任。[2]習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話，為推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。

一、協(xié)同治理視域下黃河流域推進(jìn)大治理的總體思路

保護(hù)黃河，是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)；治理黃河，是關(guān)系人民、關(guān)系國家的大事；保護(hù)和治理黃河，是流域人民歲月靜好、生活幸福之所在。協(xié)同推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的過程，不可避免地要重視黃河流域發(fā)展的系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)劃、整體有序推進(jìn)和協(xié)同治理。

（一）協(xié)同治理理論內(nèi)涵及特點(diǎn)

1.在整個(gè)治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，多樣化的治理主體是協(xié)同治理的重要前提。治理主體不再是一個(gè)單一政府,社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織及公民同樣被納入?yún)f(xié)同治理理論體系中,盡管看上去體系中的各個(gè)子系統(tǒng)都是作為獨(dú)立的個(gè)體存在，但是它們之間存在著相互影響和合作的關(guān)系，對于需要解決公共問題，政府不必單獨(dú)面對，可以和所有相關(guān)治理主體共同面對，通過公共手段解決。由于協(xié)同治理涉及的主體來自不同領(lǐng)域，可用的社會(huì)資源范圍也擴(kuò)大了，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。

2.該理論能夠讓各參與主體在無序過程中自發(fā)的形成合作有序的狀態(tài)，并且能夠運(yùn)行起來就要求參與主體的互動(dòng)過程要基于平等協(xié)商原則,以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。互動(dòng)的方式主要表現(xiàn)為參與者之間要共享信息資源、公共事務(wù)決策要由相關(guān)主體共同參與以及參與主體之間要彼此監(jiān)督?；?dòng)的過程中，組織之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生競爭，因此協(xié)同互動(dòng)的方式也涉及協(xié)調(diào)和化解競爭矛盾的問題，趨利避害，使組織之間趨于合作。

3.由于治理環(huán)境中存在諸多不確定性因素,這就決定了這種治理模式不能局限于某一單一固定化的治理模式,而是需要因地因需動(dòng)態(tài)調(diào)整的復(fù)合多樣治理模式。所以，當(dāng)公共事務(wù)呈現(xiàn)出不同的發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，參與主體在處理和解決公共事務(wù)的過程中，要根據(jù)具體的情況采取靈活可行的措施，適度調(diào)整解決方案。這個(gè)調(diào)整是一個(gè)完整體系的調(diào)整，涉及參與主體、組織架構(gòu)、協(xié)同發(fā)展機(jī)制、方法路徑等多個(gè)方面。

4.治理的推進(jìn)過程應(yīng)有條不紊地進(jìn)行。有序開展的充分必要條件是各參與主體要遵守共同制定的規(guī)則，涵蓋有序的主體行為及和諧的主體之間的關(guān)系。有序地開展治理，就需要有清晰明確的參與主體在協(xié)同治理的大系統(tǒng)下以政府為主導(dǎo)，各主體（即各子系統(tǒng)）共同遵守規(guī)則，有序運(yùn)作，共同治理的過程。

協(xié)同治理理論是時(shí)代發(fā)展的需要，是對治理理論與時(shí)俱進(jìn)的重新審視。協(xié)同治理理論將治理體系及體系內(nèi)部各要素之間的競爭、協(xié)作關(guān)系更為詳盡地展現(xiàn)。

（二）推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃

黃河是一個(gè)有機(jī)整體，黃河的高質(zhì)量發(fā)展也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。這要兼顧自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的共同發(fā)展。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，表象在黃河，根子在流域。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就要順應(yīng)自然屬性，尊重自然規(guī)律，實(shí)施全流域統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同治理；協(xié)調(diào)流域上、中、下游和人與自然的關(guān)系，提高資源、環(huán)境和生態(tài)安全的承載能力，必須在區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及綜合治理等方面統(tǒng)籌好黃河從源頭到河口的方方面面。因此，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展要站在流域系統(tǒng)治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展角度，將沿黃區(qū)域城市建設(shè)、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、文化傳承、沿水景觀等一體規(guī)劃布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的黃河流域發(fā)展新格局。這就需要以協(xié)同推進(jìn)大治理為政策導(dǎo)向，站在系統(tǒng)規(guī)劃和全局高度打破一地一段一岸的局限，避免過度開發(fā)與利用資源導(dǎo)致的自然系統(tǒng)發(fā)展滯后，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)上下游互補(bǔ)性發(fā)展，通過推進(jìn)各系統(tǒng)的和諧共生，實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要具備整體推進(jìn)的思路

流域是一種特殊類型的區(qū)域。它以河流為中心，由分水嶺分割。這是一個(gè)完整性強(qiáng)、相關(guān)性高的領(lǐng)域。不僅流域內(nèi)的各種自然要素密切相關(guān)，流域上中下游、干支流、左右岸之間也存在著明顯的相互制約、相互影響的關(guān)系。因此，流域內(nèi)任何一個(gè)區(qū)域的開發(fā)都必須考慮流域整體利益，考慮給整個(gè)流域管理帶來的影響和后果。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展還要協(xié)調(diào)好水資源開發(fā)各目標(biāo)主體之間的關(guān)系。一是推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，必須從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念出發(fā)。以黃河流域中上游的寧夏段為例，寧夏段的開發(fā)也要按照全流域整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照流域治理的要求，遵守頂層研究設(shè)計(jì)，在系統(tǒng)的、整體性高質(zhì)量發(fā)展的前提下，遵循治理管理機(jī)制。流域治理與其他要素亦有著緊密的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，在推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，要?jiǎng)?chuàng)造條件加強(qiáng)沿河8 省區(qū)的技術(shù)合作和人才交流。在頂層設(shè)計(jì)下建立共同的科技資源，創(chuàng)新開放共享的基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，以創(chuàng)新帶動(dòng)發(fā)展，以發(fā)展動(dòng)力實(shí)現(xiàn)新舊轉(zhuǎn)型。二是在以生態(tài)保護(hù)為導(dǎo)向的同時(shí)，黃河流域各管理主體可以在協(xié)商一致的原則下，統(tǒng)籌完善生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制，完善多個(gè)主體共同參與的環(huán)境治理體系。探尋建立跨區(qū)域的水質(zhì)監(jiān)測體系，大氣污染防控體系，尤其注意建立跨省污染的預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。三是推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)著眼于整體布局。開放是高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，在對內(nèi)開放方面，要充分挖掘各地區(qū)的比較優(yōu)勢，搭建區(qū)域間的開放合作平臺(tái)，主動(dòng)吸收高端人才，采納先進(jìn)技術(shù)，優(yōu)化各要素，引導(dǎo)具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力和巨大發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)集聚，與其他地區(qū)政府?dāng)y手推動(dòng)跨區(qū)域的合作。合作要采用多種層次、形式多樣的途徑。在對外開放方面，受限于中美貿(mào)易摩擦加劇、全球價(jià)值鏈重構(gòu)等制約，沿黃河流域的8省區(qū)應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，以提高出口企業(yè)的生產(chǎn)率為著力點(diǎn)，積極參與共建“一帶一路”建設(shè)，協(xié)助企業(yè)持續(xù)增強(qiáng)貿(mào)易競爭優(yōu)勢，打造全面開放的新格局。

（四）推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要協(xié)同治理的理念

黃河流經(jīng)9 個(gè)省區(qū)、329 個(gè)縣，要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要建立起區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等多方面的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。要協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理和高質(zhì)量發(fā)展，就要根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展思路，發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上進(jìn)行分工協(xié)作，探索建立一體化發(fā)展規(guī)劃和跨區(qū)域的利益共享機(jī)制。在體制機(jī)制的制定過程中，需要充分發(fā)揮協(xié)同治理理念的優(yōu)勢，從流域全局發(fā)展視角出發(fā)，著眼于地方發(fā)展的特點(diǎn)，協(xié)調(diào)好政府與市場、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，因地制宜，調(diào)整各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏。此外，要圍繞保護(hù)和治理的大格局，按照“共抓大保護(hù)、推進(jìn)大治理”的戰(zhàn)略思路，重點(diǎn)加強(qiáng)黃河水流經(jīng)本地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和治理。以子系統(tǒng)的優(yōu)化處理實(shí)現(xiàn)黃河流域這個(gè)總系統(tǒng)的高質(zhì)量發(fā)展。

那一聲饒哥是在服裝廠喊出來的。那是幾年后她和饒哥的一次邂逅，當(dāng)著服裝廠宣傳科的那么多人，那么多姐妹，那聲脆脆的饒哥就脫口沖了出來。饒哥最初是懵懂的，看見一個(gè)女孩兒垂著頭，一縷劉海攏在耳際，白晰的耳垂從黑發(fā)中拱出來，像兩顆剛出頭的嫩筍，一雙小烏眼明晃晃地照人，細(xì)脖子白白凈凈。饒哥先是卡了，后來聽見女孩說：“小秋啊，我是小秋啊?！钡埜邕€是愣著，好久，在小秋的又一次提醒后，被叫做饒哥的饒建才醒過來，馬上驚喜地看著麥小秋，麥小秋還仄著頭，亮亮的額頭快要抵到了胸前。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的體制和機(jī)制保障

黃河治理的實(shí)踐，體現(xiàn)出的是千百年來中國人對自然的認(rèn)識之變。習(xí)近平總書記指出：“讓黃河成為造福人民的幸福河?！比粢獙?shí)現(xiàn)黃河流域中上游的高質(zhì)量發(fā)展，體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新是必不可缺少的環(huán)節(jié)，需要進(jìn)行深入探討。以探索符合市場運(yùn)行規(guī)律的合作機(jī)制，促進(jìn)黃河流域中上游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，力求形成促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的合力。這就需要有頂層設(shè)計(jì)，要轉(zhuǎn)變政府工作職能定位，采取簡政放權(quán)等方式打造良好的營商環(huán)境，統(tǒng)籌推進(jìn)資源的自由流動(dòng)，進(jìn)而提高其配置效率，實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）建立黃河流域水資源協(xié)同治理委員會(huì)

浙江省實(shí)施的“河長制”已在全國推廣。從各地實(shí)施后反饋的效果來看，其積極作用是遠(yuǎn)超于其消極作用的。建議在黃河流域中上游的管理機(jī)構(gòu)中引入“河長制”。一方面是對“河長制”的進(jìn)一步健全完善，另一方面也是強(qiáng)化流域內(nèi)管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的創(chuàng)新。“河長制”的問責(zé)主體一般是責(zé)任主體的上下級（下級多為環(huán)保管理部門），由于經(jīng)濟(jì)利益等各種錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系的存在，問責(zé)很難得到全面貫徹落實(shí)。如果出現(xiàn)上級對下級問責(zé)的時(shí)候，上級還需承擔(dān)連帶責(zé)任，這種情況下，很難保證問責(zé)結(jié)果的真實(shí)性。到目前為止，這個(gè)問責(zé)制的實(shí)踐仍然是好消息報(bào)道得多，壞消息報(bào)道得少，真正的“否決票”幾乎零概率出現(xiàn)。目前“河長問責(zé)制”是一種基本上有利于“河長”的制度進(jìn)行設(shè)置。[3]黃河流域的河長可以起到補(bǔ)充、監(jiān)督和配合的作用，通過與流經(jīng)各地的河長配合，協(xié)同管理黃河水資源。此外，等距劃分河段，并且在相應(yīng)河段的顯著位置設(shè)置“河長”標(biāo)志，標(biāo)明主要責(zé)任人、聯(lián)系方式以及責(zé)任范圍，以此方便廣大人民群眾及時(shí)監(jiān)督和回應(yīng)流域情況。以寧夏為例，《寧夏回族自治區(qū)全面推行河長制工作方案》提出，建立健全并加快推行河長制各項(xiàng)制度，包括建立河長責(zé)任制、部門聯(lián)動(dòng)制、全民參與制，實(shí)行斷面交接制、聯(lián)合督察制、考核問責(zé)制，實(shí)行河長會(huì)議制、河長工作聯(lián)席會(huì)議制、推進(jìn)工作評估驗(yàn)收制等；建立信息共享制度，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)平臺(tái)等現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，通過頂層設(shè)計(jì)，建立寧夏江河湖泊管理保護(hù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)江河湖泊的精準(zhǔn)管理與江河湖泊生態(tài)保護(hù)的信息共享局面和動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。

2019 年7 月29 日至8 月2 日，黃河上中游管理局組織黃河水土保持西峰治理監(jiān)督局、寧夏回族自治區(qū)水利廳及項(xiàng)目所在地市、縣水行政主管部門組成聯(lián)合督查組，對黃河流域?qū)幭暮佣味诜篮楣こ獭⑸虾R換流站750KV 接入工程、750KV 太陽山—六盤山—平?jīng)鲚斪冸姽こ碳皩幭姆e家井礦區(qū)宋新莊煤礦4 個(gè)部管生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作開展了監(jiān)督檢查。這種在治理上補(bǔ)短板，協(xié)同治理的方式可以更好地做好一個(gè)段的工作。在國外的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，河流流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力更大，而在我國的流域體系中，黃河流域管理機(jī)構(gòu)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的協(xié)調(diào)員職責(zé)更多。[4]因此，建議借鑒美國TVA 管理模式，即流域管理機(jī)構(gòu)既要具有政府的某些權(quán)力，又要具有企業(yè)的某些優(yōu)勢，如靈活性和主動(dòng)性。主要包括以下特點(diǎn):一是屬于政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)，對中央負(fù)責(zé)；二是法律賦予高度的自治權(quán)；三是有專門的經(jīng)費(fèi)可以進(jìn)行自主開發(fā)?？梢栽邳S河流域委員會(huì)內(nèi)設(shè)立一個(gè)全流域水資源聯(lián)合管理委員會(huì)，然后由黃河流經(jīng)省市的第一領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任流域各級河流領(lǐng)導(dǎo)成員，直接協(xié)調(diào)各省的治理活動(dòng)。同步進(jìn)行的就是要制定并簽署統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)協(xié)議，各省在協(xié)議規(guī)定的范圍內(nèi)的共同依規(guī)治理黃河。

（二）建立黃河流域上下游的信任機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

流域的不同地區(qū)之間必須通過高效的溝通管理機(jī)制，以防范和解決各種糾紛。這些糾紛包括因水資源利用不當(dāng)、水資源污染以及破壞生態(tài)活動(dòng)等各方面所導(dǎo)致的各類糾紛。但是“典型的市場環(huán)境治理或科層治理工作機(jī)制研究已經(jīng)無法進(jìn)行解決跨界水資源多維屬性的復(fù)雜社會(huì)問題，其治理效果和效率在不斷降低”[5]。因此，要建立黃河流域上下游的良好溝通機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以加強(qiáng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間管控。

首先，建立信任機(jī)制。溝通的前提是信任。信任機(jī)制是協(xié)同治理的基礎(chǔ)性機(jī)制，是為上下游溝通與對話搭建的軟平臺(tái)。建立信任機(jī)制可以帶來最理想化的結(jié)果。（1）組織之間的信任越強(qiáng)，政府的強(qiáng)制性公共權(quán)力就越少，組織之間的合作關(guān)系就越靈活；（2）可以有效提高治理效率。[6]美國印第安納大學(xué)帕克赫認(rèn)為，信任的產(chǎn)生可以通過三種不同方式實(shí)現(xiàn)，分別是以企業(yè)制度、管理過程以及社會(huì)文化為基礎(chǔ)產(chǎn)生。因此，在黃河流域可以通過加強(qiáng)信任機(jī)制建設(shè)，培育壯大社會(huì)組織，挖掘并宣傳黃河文化，營造共同治理的良好氛圍。

其次，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其中，水流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償作用機(jī)制是生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)。黃河流域的總體開發(fā)需要頂層設(shè)計(jì)，需要各省區(qū)的通力合作，可以通過健全完善“黃河流域水資源與水環(huán)境管理監(jiān)督委員會(huì)”的職能，強(qiáng)化對黃河流域水資源和水環(huán)境的管理和監(jiān)督。其中，水流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)。黃河流域的整體發(fā)展需要各省區(qū)協(xié)同合作，“黃河流域水資源與水環(huán)境管理監(jiān)督委員會(huì)”可以作為頂層設(shè)計(jì)中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從制度層面對黃河流域的水資源、水環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一管理監(jiān)督，環(huán)保部和水利部參與其中，具體成員由各省政府領(lǐng)導(dǎo)組成。在此體制下，通過對黃河流域水資源的管理，形成流域大保護(hù)大治理大利用的多方工作機(jī)制，避免條塊分割，不斷打破流域各省區(qū)各自為政的局面，形成流域各省區(qū)高質(zhì)量協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的新格局。這種由最高機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，地方政府聯(lián)盟的機(jī)構(gòu)所形成的制度，一方面從整體利益出發(fā)，具有權(quán)威性；另一方面可以兼顧各地方的利益，為各省區(qū)提供工作上的政策指導(dǎo)。此外，把環(huán)保部和水利部納入?yún)⑴c范圍，對貫徹落實(shí)中國國家安全環(huán)保教育政策和水利政策也可以起到監(jiān)督作用，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的效能，這也為各省區(qū)制定政策，研究企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提供了具有約束力的體制機(jī)制保障。

三、黃河流域中上游以協(xié)同推進(jìn)大治理為政策導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展路徑探索

習(xí)近平總書記指出：“黃河水資源就這么多，搞生態(tài)建設(shè)要用水，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吃飯過日子也離不開水，不能把水當(dāng)作無限供給的資源。要以水資源為最大剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和工業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理的用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，在全社會(huì)實(shí)施節(jié)水行動(dòng)，促進(jìn)用水由粗放型向節(jié)約型密集型轉(zhuǎn)變。”[7]合理開發(fā)利用水資源，必須立足于黃河流域的大局，統(tǒng)籌安排。寧夏是唯一黃河水流經(jīng)全域的省區(qū)，因此，文章以中上游流經(jīng)地寧夏為例。

（一）因地制宜、分類施策，實(shí)現(xiàn)黃河流域的開放發(fā)展

實(shí)現(xiàn)黃河流域的現(xiàn)代化發(fā)展，應(yīng)以廣袤的土地和開放包容的方式與其他地區(qū)合作，實(shí)現(xiàn)雙贏，在實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)不同地區(qū)不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，以開放促發(fā)展。黃河流域中上游的各地區(qū)要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，積極融入黃河流域經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)中來。在黃河流域?qū)嵤└咚降膶ν忾_放，發(fā)揮對相關(guān)國家、相鄰國家的輻射作用，高水平的對外開放不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且涵蓋政治與文化的交流溝通。因?yàn)辄S河是中華文明的主要發(fā)源地，有深厚的歷史底蘊(yùn)，還有南方所不具有或缺少的獨(dú)特西部風(fēng)光?？梢酝ㄟ^打造黃河流域不同區(qū)域的優(yōu)質(zhì)品牌，實(shí)現(xiàn)黃河流域高水平的對外開放，向國際傳遞真實(shí)、全面的中華文化、黃河文化，最終實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、文化優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。以黃河流域中上游流經(jīng)的寧夏區(qū)域?yàn)槔?，寧夏地區(qū)與南方在氣候、生態(tài)自然上存在較大差異，這里有南方所不具有或缺少的沙漠、沙棘、野果、海子、戈壁灘、峽谷、古塔、寺廟、窯洞、荒山、羊群、梯田、土坯房、胡麻花、古梨樹等。寧夏地方雖小，卻涵蓋了西北地區(qū)地形地貌和景觀景致的所有特征。如果將這些傳統(tǒng)農(nóng)耕文化遺產(chǎn)和人文景觀與黃河流域的其他景觀協(xié)同合作開發(fā)，把黃河文化作為紐帶，作為優(yōu)勢，并賦予文化內(nèi)涵，提高其產(chǎn)品附加值，生產(chǎn)具有黃河特色的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，通過進(jìn)行區(qū)域特色環(huán)境的改造和完善基礎(chǔ)設(shè)施條件，形成一條特色的旅游線路，吸引國內(nèi)游客，將推動(dòng)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）黃河流域中上游的高質(zhì)量發(fā)展需要綠色發(fā)展戰(zhàn)略為其筑牢生態(tài)之基

黃河流域中上游水資源流經(jīng)全域的省區(qū)只有寧夏。寧夏深居內(nèi)陸，遠(yuǎn)離海洋，是全國水資源最為貧乏的省區(qū)之一，地表水資源最少，僅有9.71立方米，只有全國平均值的6%。[8]黃河過境水是寧夏最可依賴的水源，在境內(nèi)流程397 千米，多年平均過境流量325 億立方米，國家調(diào)配可利用水資源40 億立方米（實(shí)際利用僅為33.0 億立方米，且逐年減少），寧夏人均水資源占有量僅為黃河流域的1/3，全國的1/12。[9]寧夏不僅是一個(gè)相對缺水的地區(qū)，同時(shí)寧夏也是工農(nóng)業(yè)用水有效利用率相對偏低的地區(qū)。究其深層次原因，就是寧夏仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，用于農(nóng)業(yè)的水利設(shè)施老化嚴(yán)重，用于灌溉的引水渠道頻繁出現(xiàn)滲漏現(xiàn)象，有些地區(qū)的灌溉方式仍普遍以大水漫灌和串聯(lián)灌溉為主，這不僅降低了水資源的利用效率，還存在抬高地下水位，致使土壤鹽漬化的狀況出現(xiàn)。此外，寧夏的水資源在南北分布上也極不平衡。在嚴(yán)重缺水、水資源利用率不高、水資源分布不均衡的情況下，水污染也不可小覷。除了工業(yè)和城市污水外，影響農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食生產(chǎn)的重要因素還有農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染。在推進(jìn)黃河流域發(fā)展的過程中，必須堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的思想，以生態(tài)優(yōu)先作為黃河流域的發(fā)展背景，規(guī)避以過度開發(fā)資源為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長方式。黃河流域?qū)幭亩嗡禐?zāi)害防御中心（原名黃河治理辦公室）根據(jù)寧夏各縣（市、區(qū)）“十三五”發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃等，制定了2018年、2019 年、2020 年萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量比2015 年下降比例、萬元工業(yè)增加值用水量比2015 年下降比例、灌溉水利用系數(shù)、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率、工業(yè)用水重復(fù)利用率、再生水回用率等水資源高效利用策略方面的控制指標(biāo)。

見表1.1 及續(xù)表1.1。

表1.1 寧夏各縣（市、區(qū)）不同階段水資源高效利用策略控制指標(biāo)安排表

續(xù)表1.1 寧夏各縣（市、區(qū)）不同階段水資源高效利用策略控制指標(biāo)安排表

此外，在寧夏南部山區(qū)，坡改梯田的修建經(jīng)過了人工修筑、人機(jī)結(jié)合和以機(jī)修為主三個(gè)發(fā)展階段。將坡耕地改造成梯田，能夠有效地接納和蓄存天然降水。據(jù)觀測，梯田可以攔蓄“山地徑流92.4%以上，控制泥流87.6%以上”的水土流失，基本上可以做到“水不出田、泥不下坡”[10]。實(shí)踐證明，坡改梯田具有明顯的蓄水、保墑作用。著眼于黃河流域水資源的綜合利用與調(diào)度，以黃河流域的水土資源管理作為各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束，通過在全社會(huì)全民中實(shí)施節(jié)水行動(dòng)，科學(xué)合理規(guī)劃企業(yè)、加大研究節(jié)水技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此推動(dòng)我國用水主要方式的轉(zhuǎn)變與用水工作效率的提高，避免黃河流域的水資源浪費(fèi)或污染。綠色發(fā)展的方式歸于綠色，目的仍是發(fā)展，走水資源高效利用的道路，可以是實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的選擇。

（三）將黃河流域作為一個(gè)有機(jī)整體，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展需要頂層設(shè)計(jì)，需要協(xié)調(diào)各省區(qū)共同發(fā)展，即以黃河流域的總體布局為抓手，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏。具體情況而言，針對黃河上游的三江源頭地區(qū)，各省區(qū)可以根據(jù)其地區(qū)的社會(huì)實(shí)踐能力，在堅(jiān)定不移走高質(zhì)量管理發(fā)展建設(shè)道路的前提下，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源的有效利用發(fā)展理論基礎(chǔ)上，力促實(shí)踐研究創(chuàng)新。例如依據(jù)本地市場規(guī)律，發(fā)展具有本地特色的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，精準(zhǔn)施策、對癥下藥，建設(shè)獨(dú)具地域特色的現(xiàn)代信息產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。經(jīng)過幾年的探索，黃河流域中上游寧夏段引黃灌區(qū)形成了以稻田養(yǎng)殖為代表的土地綜合種養(yǎng)技術(shù)，采用“用養(yǎng)結(jié)合”的方式，利用耕地資源，發(fā)展了平耕、深松少耕、沙地耕作、平溝耕作、壟溝耕作等適宜本地水土的田間管理制度，以實(shí)現(xiàn)精耕細(xì)作，涵養(yǎng)水源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

此外，寧夏還在引黃灌溉區(qū)大力發(fā)展稻田綜合種養(yǎng)技術(shù)，這種技術(shù)充分利用了生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，具體做法是充分利用水稻這一載體，把水稻的獨(dú)有特點(diǎn)用于水產(chǎn)的遮陽和有機(jī)食品的供給，進(jìn)而形成一個(gè)循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖。如此一來，一個(gè)簡單易操作的生物鏈就形成了。這種做法雖然簡單易操作但卻是可以實(shí)現(xiàn)雙贏的舉措。這種簡易的管理系統(tǒng)一方面可以減少對農(nóng)藥、化肥等外部化學(xué)物質(zhì)的依賴，另一方面可以給水產(chǎn)供給一些食物，進(jìn)而形成一個(gè)綠色、健康的營養(yǎng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。黃河流域中上游寧夏段采用了一個(gè)區(qū)域的小循環(huán)系統(tǒng)。

那么，以此為借鑒，整個(gè)黃河流域可以因地制宜，在條件允許的區(qū)域形成一個(gè)大的生態(tài)圈。在黃河流域的中上游地區(qū)，最好規(guī)劃到上游環(huán)境信息保護(hù)的具體管理辦法，在黃河流域整體發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境資源戰(zhàn)略研究思路下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w工作環(huán)境進(jìn)行分析調(diào)整。在通盤的規(guī)劃下，系統(tǒng)考慮國家政策的一致性與連貫性，抓住防止水土流失這一工作重點(diǎn)，制定與流域生態(tài)相適應(yīng)的環(huán)境安全保護(hù)規(guī)劃。區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展需要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善作為基本支撐，黃河流域也需要通過信息、數(shù)據(jù)的大通道提高發(fā)展水平。依托全國水土保持信息化、寧夏水利信息化、“智慧寧夏”信息網(wǎng)絡(luò)資源，繼續(xù)完善中上游水土保持門戶網(wǎng)站、公文處理系統(tǒng)，重點(diǎn)抓好水土保持業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，推進(jìn)預(yù)防監(jiān)督的一體化動(dòng)態(tài)監(jiān)控、綜合治理圖斑的精細(xì)化管理、監(jiān)測工作的即時(shí)動(dòng)態(tài)信息采集與分析。通過提升數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共管理服務(wù)發(fā)展水平，逐步實(shí)現(xiàn)黃河流域居民社會(huì)生活質(zhì)量水平的提高。與此同時(shí)，完善相應(yīng)的鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施，通過完善交通樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)物流高效配送，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)沿黃河沿線有關(guān)省市的有機(jī)融合，促進(jìn)流域內(nèi)省區(qū)資源要素互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓黃河流域人民實(shí)現(xiàn)共同富裕。