章 元 劉茜楠

(復(fù)旦大學(xué) 中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心，上海 200433； 復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，上海 200433)

《Science》創(chuàng)刊125周年之際，總結(jié)了人類面臨的125個重大科學(xué)難題，其中一個是：“為什么撒哈拉沙漠地區(qū)的扶貧努力都失敗了”？與這一重大科學(xué)難題形成鮮明對比的是，中國在減貧方面取得了巨大成功。在2021年2月25日召開的脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上，習(xí)近平總書記向全世界莊嚴(yán)宣布，經(jīng)過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產(chǎn)黨成立一百周年的重要時刻，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，中國完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。盡管有學(xué)者認(rèn)為中國的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)過低，但這并不改變中國減貧成功的事實。例如，將世界銀行2015年最新提出的3.2美元貧困線(2011年P(guān)PP)應(yīng)用于世界銀行的PovcalNet數(shù)據(jù)庫，測算中國1981年以來城鄉(xiāng)兩部門的貧困發(fā)生率，從表1中可以看出：即使采用最新的高標(biāo)準(zhǔn)貧困線，城鄉(xiāng)兩部門的貧困發(fā)生率也都呈現(xiàn)出顯著下降態(tài)勢。

表1 中國城鄉(xiāng)兩部門的貧困發(fā)生率(貧困線=每人每天3.2美元)

中國創(chuàng)造的減貧奇跡無疑將載入人類社會經(jīng)濟發(fā)展史冊，然而國際學(xué)界對中國取得的減貧成就和扶貧政策效果還有一些不準(zhǔn)確的認(rèn)識?？茖W(xué)、準(zhǔn)確地評價中國的反貧困成就以及扶貧政策的效果，闡釋中國反貧困的成功經(jīng)驗，對于發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的理論創(chuàng)新和其他發(fā)展中國家制定反貧困政策都有重要的啟示。因此，本文將針對學(xué)界對于中國反貧困政策和成就的基本論點展開辨析，并利用具全國代表性意義的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)以及省級面板數(shù)據(jù)提供檢驗證據(jù)。

一、 文獻(xiàn)綜述

(一) 中國扶貧政策效果不佳？

20世紀(jì)80年代以前，中國政府主要通過轉(zhuǎn)移支付的形式將資金或財物發(fā)放給貧困農(nóng)戶，但這種“輸血式”扶貧并不能提升貧困戶的“造血”能力。1986年，中央政府成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。由于當(dāng)時農(nóng)村貧困人口基數(shù)大、分布范圍廣，領(lǐng)導(dǎo)小組決定瞄準(zhǔn)貧困人口較多的縣，分兩批共計確定了592個國定貧困縣，然后針對它們進(jìn)行開發(fā)式扶貧：一是通過中國農(nóng)業(yè)銀行安排扶貧貼息貸款，二是國家計委采用以工代賑的形式為貧困縣建設(shè)道路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(1)朱玲和蔣中一(1994)系統(tǒng)研究了以工代賑緩解貧困的效果，認(rèn)為這一政策把救濟、增長和發(fā)展有機地聯(lián)系在了一起，以勞動力密集型技術(shù)為特征的這一政策發(fā)揮了貧困地區(qū)勞動力資源豐富的優(yōu)勢，有助于改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)，同時增加貧困者的就業(yè)和收入。參見朱玲、蔣中一著：《以工代賑與緩解貧困》，上海：三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年。，三是由財政部直接注入發(fā)展資金。

然而，針對2013年底之前扶貧政策的研究則大多認(rèn)為其效果不佳。例如，Khan認(rèn)為政府的八七扶貧攻堅計劃的微觀干預(yù)與整個發(fā)展計劃缺乏互補性(2)Khan Azizur Rahman, “Poverty in China in the Period of Globalization, New Evidence on Trend and Pattern,” Discussion Paper 22, Development Polices Department of International Labour Office, Geneva, 1998.。Rozelle等運用四川和陜西的數(shù)據(jù)詳細(xì)分析了貧困率降低的原因，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中國的扶貧政策對緩解貧困幾乎沒有作用(3)Rozelle Scott, Linxiu Zhang and Jikun Huang, “China’s War on Poverty,” Working Paper No.60, Center for Economic Research on Economic Development and Policy Reform, Stanford Institute for Economic Policy Research, Stanford University, 2000.。Fan的研究認(rèn)為，在眾多的政府投資中，扶貧貸款對緩解貧困的作用最小，他認(rèn)為主要原因在于扶貧貸款目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制的低效率以及對資金的錯誤使用。Jalan和Ravallion將總貧困分解為暫時性貧困與慢性貧困后研究發(fā)現(xiàn)，中國的開發(fā)式扶貧對緩解暫時性貧困無能為力(4)Jalan Jyotsna and Martin Ravallion, “Transient Poverty in Postreform China,” Journal of Comparative Economics 26.2(1998): 338-357. Jalan Jyotsna and Martin Ravallion, “Is Transient Poverty Different? Evidence for Rural China,” Journal of Development Studies 36.6 (2000): 82-99.。另外，世界銀行2001年的《中國戰(zhàn)勝農(nóng)村貧困：世界銀行國別報告》也對中國的扶貧政策效果進(jìn)行了討論，其中提到，Jalan和Ravallion基于政府扶貧項目覆蓋縣的1985年和1990年住戶調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，國定貧困縣的家庭消費增長率高于原來的預(yù)期。Park等基于1981～1995年中國的縣級數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，1985～1992年間的扶貧投入使人均收入每年增長2.28%，1992～1995年間增長0.91%(5)Park Albert, Sangui Wang and Guobao Wu, “Regional Poverty Targeting in China,” Journal of Public Economics 86.1 (2002): 123-153.。但是Jalan和Ravallion指出，Park等的估計可能在相當(dāng)程度上夸大了扶貧項目的影響，因為他們并未把所有的扶貧公共支出都計算在內(nèi)。另外，Park和Wang研究了2001年開始針對貧困村的政府投入項目的影響，發(fā)現(xiàn)這些投資項目雖然顯著提高了貧困村的政府投資和村集體投資數(shù)額，但并沒有顯著增加更窮農(nóng)戶的收入或消費，卻使富裕農(nóng)戶收入和消費提高了6.1%～9.2%(6)Park Albert and Sangui Wang, “Community-based Development and Poverty Alleviation: An Evaluation of China’s Poor Village Investment Program,” Journal of Public Economics 94.9-10 (2010): 790-799.。

從上述文獻(xiàn)可以看出，國際學(xué)界對于中國實施的開發(fā)式扶貧的效果大多持否定意見。

(二) 農(nóng)業(yè)部門的增長對于中國減貧最重要？

既然國際學(xué)界對于中國的開發(fā)式扶貧政策效果的評價如此悲觀，那又如何解釋中國反貧困獲得的巨大成就？這一問題的答案蘊含在中國的快速經(jīng)濟增長中。在對于減貧的研究中，經(jīng)濟學(xué)家們普遍強調(diào)經(jīng)濟增長的意義，而且基于中國數(shù)據(jù)的研究基本上都發(fā)現(xiàn)改革開放所推動的經(jīng)濟增長是降低農(nóng)村貧困的重要因素(7)Rozelle Scott, Linxiu Zhang and Jikun Huang, “China’s War on Poverty,” Working Paper No.60, Center for Economic Research on Economic Development and Policy Reform, Stanford Institute for Economic Policy Research, Stanford University, 2000.。哪個部門的增長對于農(nóng)村減貧更重要？現(xiàn)有研究的觀點并不一致。例如，世界銀行認(rèn)為，由于農(nóng)業(yè)收入構(gòu)成了貧困人口收入的主體，在農(nóng)業(yè)增長速度緩慢的地區(qū)，貧困減少的速度就慢，而在農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速并能夠趕上其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度時，貧困減少的速度就快(8)世界銀行：《中國戰(zhàn)勝農(nóng)村貧困：世界銀行國別報告》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2001年。；類似地，Ravallion 等人也認(rèn)為，就降低農(nóng)村貧困而言，農(nóng)業(yè)部門的增長遠(yuǎn)比工業(yè)和服務(wù)業(yè)的增長重要(9)Ravallion Martin and Shaohua Chen, “China’s (Uneven) Progress against Poverty,” World Bank Policy Research Working Paper 3408, World Bank, 2004. Montalvo Jose G. and Martin Ravallion, “The Pattern of Growth and Poverty Reduction in China,” World Bank Policy Research Working Paper 5069, World Bank, 2009. Ravallion Martin, “Are There Lessons for Africa from China’s Success against Poverty?” World Bank Policy Research Paper 4463, World Bank, 2008.。

但是，也有一些研究提出了完全相反的觀點。例如，Khan認(rèn)為中國更注重與世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型時期的增長模式更加不平衡，從而對貧困的緩解產(chǎn)生負(fù)向作用。他認(rèn)為，其中一個原因在于個人收入的增長相對于GDP增長的滯后，另一更重要的原因是收入分配的更加不均等，包括不同省份之間的、不同地區(qū)之間的、各地區(qū)內(nèi)部的不均等(10)Khan Azizur Rahman, “The Impact of Recent Macroeconomic and Sectoral Changes on the Poor and Women in China,” International Labour Organization, South Asia Multidisciplinary Advisory Team, New Delhi, 1996.。還有研究認(rèn)為，中國工業(yè)部門的生產(chǎn)率增長對于降低農(nóng)村貧困比農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)率的增長更重要。在控制了不同部門的生產(chǎn)率水平之后，發(fā)現(xiàn)工業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率是貧困降低的主要動力，而農(nóng)業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率與貧困降低只是微弱的正相關(guān)，原因在于農(nóng)產(chǎn)品價格相對于工業(yè)產(chǎn)品價格更低，使得農(nóng)業(yè)人口無法從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的增長中獲得相應(yīng)的好處(11)CSLS, “China’s Productivity Performance and Its Impact on Poverty in the Transition Period,” Centre for the Study of Living Standards Research Report 2003-07, Ottawa, 2003.。另外，Christiaensen等人利用國別數(shù)據(jù)研究了農(nóng)業(yè)部門增長的減貧效果，結(jié)果發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)在最窮的國家中的減貧效果更有效，但是對于不那么窮的國家，非農(nóng)業(yè)部門的減貧效果則更好(12)Christiaensen Luc, Lionel Demery and Jesper Kuhl, “The (evolving) Role of Agriculture in Poverty Reduction—An Empirical Perspective,” Journal of Development Economics 96 (2011): 239-254.。此外，還有研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長對減貧的作用在不同的國家中有異質(zhì)性，原因在于不同部門的增長及其勞動力密集程度對勞動力工資水平會產(chǎn)生不同的影響。基于國別的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長對減貧的最大貢獻(xiàn)來自于非技能勞動力密集型的農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和制造業(yè)(13)Norman V. Loayza and Claudio Raddatz, “The Composition of Growth Matters for Poverty Alleviation,” Journal of Development Economics 93 (2010): 137-151.。另外，著名發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家Bardhan和Udry也強調(diào)認(rèn)為，一般來說，通過經(jīng)濟增長幫助貧困人口的最重要方式就是增加他們能夠得到具有生產(chǎn)力的就業(yè)機會，包括在農(nóng)場和城市非正式部門的自我雇傭機會(14)Bardhan Pranab and Christopher Udry, Development Microeconomics (Oxford: Oxford University Press, 1999).。

顯然，農(nóng)業(yè)部門的增長無法解釋中國農(nóng)村減貧的巨大成功。一個明顯的事實是：中國農(nóng)業(yè)GDP的比重從1982年的32.8%顯著下降至2020年的7.7%，而這一過程卻伴隨著中國絕對貧困的徹底消滅。因此，非農(nóng)部門的增長對于降低農(nóng)村貧困應(yīng)該扮演著重要的角色。例如，我們的前期研究發(fā)現(xiàn)，這一重要角色就是中國的工業(yè)化，其為大量的農(nóng)村低技能勞動力提供了相對高收入的就業(yè)機會，使得他們?nèi)谌氲娇焖俟I(yè)化所推動的經(jīng)濟增長軌道(15)章元、許慶、鄔璟璟：《一個農(nóng)業(yè)人口大國的工業(yè)化之路：中國降低農(nóng)村貧困的經(jīng)驗》，《經(jīng)濟研究》2012年第11期。章元、許慶：《農(nóng)業(yè)增長對于降低農(nóng)村貧困真的更重要嗎？反思世界銀行的觀點》，《金融研究》2011年第6期。。

二、 中國反貧困政策效果再檢驗

(一) 如何科學(xué)評價中國扶貧政策的效果？

我們認(rèn)為，對中國扶貧政策的效果進(jìn)行全面、科學(xué)評價，需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x、準(zhǔn)確的度量和全面的檢驗。

第一，我們需要擺脫僅僅關(guān)注收入貧困或者消費貧困的局限，注重多維貧困。由于數(shù)據(jù)可得性的限制，關(guān)于貧困的研究大多選擇收入或者消費等單一指標(biāo)來度量貧困，或者采用貧困發(fā)生率來度量。但是，一個家庭的收入貧困和消費貧困可能有不同的表現(xiàn)：一個消費不貧困但收入貧困的家庭可能在負(fù)債消費，這顯然不是一種正常狀態(tài)；一個收入不貧困但消費貧困的家庭，可能在被迫儲蓄以應(yīng)對未來的某種不確定性或者可能的沖擊。有學(xué)者指出，應(yīng)綜合考慮收入和消費標(biāo)準(zhǔn)，將中國城鎮(zhèn)貧困分為持久性貧困、暫時性貧困和選擇性貧困，發(fā)現(xiàn)它們的影響因素和決定機制不同(16)李實、John Knight：《中國城市中的三種貧困類型》，《經(jīng)濟研究》2005年第10期。。另外，經(jīng)濟學(xué)家在最近十幾年來越來越認(rèn)識到貧困的多維性，即貧困絕不僅僅體現(xiàn)為收入或者消費低于貧困線，而且還體現(xiàn)在沒有干凈的飲水、文盲、無沖水廁所、不能獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生保障等。因此，貧困的一個研究前沿是將多個不同的維度進(jìn)行量化并綜合為一個指數(shù)，其中被利用最廣的是A-F指數(shù)(17)Alkire Sabina and James Foster, “Counting and Multidimensional Poverty Measurement,” Journal of Public Economics 95.7 (2011): 476-487.。例如，中國為貧困農(nóng)戶提供醫(yī)療保險支持，可能無法直接增加其收入或者消費，但能夠幫助他們抵御疾病沖擊，從而有助于提高其健康水平。最后，貧困發(fā)生率的局限性在于無法反映貧困深度，因而很容易在政策評價時導(dǎo)致有偏估計。為此，要對扶貧政策進(jìn)行評價，不能忽略其對多維貧困以及貧困深度的效果。

第二，我們不僅需要關(guān)注反貧困政策的直接效果和短期效果，還要關(guān)注它的間接效果和長期效果。一項政策的直接減貧效果取決于它能否直接提高農(nóng)戶的收入或其他福利指標(biāo)，但有些政策可能通過其他機制來影響農(nóng)戶的福利。例如，F(xiàn)an等研究農(nóng)村公共投資與經(jīng)濟增長和貧困減少的關(guān)系后發(fā)現(xiàn)：政府在教育上的支出對貧困減少具有第一重要的作用，對農(nóng)業(yè)增長具有第二重要的作用；政府在技術(shù)研究與推廣上的支出對農(nóng)業(yè)增長具有第一重要的作用，對于貧困減少具有第三重要的作用;而在農(nóng)村電訊上的投資對于貧困減少具有第二重要的作用，對于農(nóng)業(yè)增長具有第三重要的作用。他們的另一個研究也得出了類似的結(jié)論：農(nóng)業(yè)研發(fā)、灌溉、農(nóng)村教育、基礎(chǔ)設(shè)施等提高生產(chǎn)的投資不但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有貢獻(xiàn)，而且還能夠減輕貧困和降低不均等(18)Fan Shenggen, Zhang Linxiu and Zhang Xiaobo, “Growth and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments,” EPTD Discussion Paper, No.66, International Food Policy Research Institute, Environment and Production Technology Division, 2000. Fan Shenggen, Linxiu Zhang and Xiaobo Zhang, “Growth, Inequality and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments,” Research Report 125, International Food Policy Research Institute, Washington D.C., 2002.。在對比了中國與印度后，F(xiàn)an發(fā)現(xiàn)，在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行更多的投資不僅會減少貧困，而且還能帶來更高的經(jīng)濟回報。他認(rèn)為中國取得了減貧的巨大成就，這主要歸功于一系列的政策和機構(gòu)改革、農(nóng)村居民獲得社會服務(wù)和生產(chǎn)性資產(chǎn)的公平途徑，以及在農(nóng)村地區(qū)的公共投資。盡管繼續(xù)消除貧困對中國來說尤其艱難，但是政府仍然可以通過更好地設(shè)計其政策，特別是公共投資政策以促進(jìn)增長，進(jìn)而減輕貧困和地區(qū)間的不均等(19)Fan Shenggen, “Public Investment and Poverty Reduction, What Have We Learnt from India and China?” Paper prepared for the ADBI Conference, “Infrastructure Investment for Poverty Reduction: What Do We Know?” Tokyo, June 12-13, 2003.。還有研究發(fā)現(xiàn)，給貧困居民提供干凈的飲水不僅能夠提高他們的健康水平，而且還能夠顯著提升兒童的人力資本積累(20)Zhang Jing and Lixin Colin Xu, “The Long-run Effects of Treated Water on Education: The Rural Drinking Water Program in China,” Journal of Development Economics 122 (2016): 1-15.。李實的實證研究則發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村勞動力向外流動有助于提高農(nóng)村居民的收入。一方面，外出勞動者打工收入的一部分被匯回了老家；另一方面，勞動者外出打工減少了農(nóng)村剩余勞動力，提高了留守勞動者的勞動生產(chǎn)率(21)李實：《中國農(nóng)村勞動力流動與收入增長和分配》，《中國社會科學(xué)》1999年第2期。。此外，一些扶貧項目為貧困地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而這些設(shè)施可以在很長時間內(nèi)對農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活帶來持續(xù)的直接和間接影響。例如，針對西班牙的高速公路對城市郊區(qū)化影響的研究發(fā)現(xiàn)，古羅馬和1760年波旁王朝的道路建設(shè)對西班牙的現(xiàn)代高速公路建設(shè)依然有正向的促進(jìn)作用(22)Miquel-ángel Garcia-López, Adelheid Holl and Elisabet Viladecans-Marsal, “Suburbanization and Highways in Spain when the Romans and the Bourbons Still Shape Its Cities,” Journal of Urban Economics 85 (2015): 52-67.。我們的研究還發(fā)現(xiàn)，21世紀(jì)初的農(nóng)村稅費改革不僅減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且可以通過降低村民之間的收入差距進(jìn)而提升農(nóng)戶對公共品供給的積極性。

(二) 研究數(shù)據(jù)

本文使用的微觀數(shù)據(jù)來自北京師范大學(xué)中國收入分配研究院“中國家庭收入調(diào)查”項目的2002年農(nóng)戶樣本，即CHIP 2002。該調(diào)查隨機抽樣了中國22個省、121個縣中的961個行政村，最后得到了9200個農(nóng)戶樣本，大量中外研究者都將其視為具有全國代表性意義的數(shù)據(jù)而使用。由于該數(shù)據(jù)的時間年份較早，因此我們采用每天1美元的貧困線，并用2011年購買力平價進(jìn)行折算。度量農(nóng)戶貧困時，會分別采用收入貧困和消費貧困，以及兩種貧困的缺口等指標(biāo)。

本文所使用的第二個數(shù)據(jù)為1993～2017年的省級面板數(shù)據(jù)，其中，省級貧困指標(biāo)是根據(jù)Shorrocks和Wan創(chuàng)建的方法推算而來：該方法首先將各省統(tǒng)計年鑒的農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民的收入分組數(shù)據(jù)(即每個收入段內(nèi)的人口比重)還原為個體層面的收入觀察值，然后進(jìn)行貧困和收入差距的度量(23)Shorrocks Anthony and Guanghua Wan, “Ungrouping Income Distributions: Synthesising Samples for Inequality and Poverty Analysis,” K. Basu and R. Kanbur ed. Arguments for A Better World: Essays in Honor of Amartya Sen, Oxford University Press, 2009.。這里采用的貧困線為2011年購買力平價折算的每天1.9美元和3.2美元。

(三) 扶貧政策效果再評價

1.改善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有明顯的減貧作用

中國早期的開發(fā)式扶貧的一項重要內(nèi)容就是為貧困地區(qū)解決基礎(chǔ)設(shè)施短板：修路、架橋、通電、通電話、建設(shè)水利設(shè)施等。進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略中也是一個重要內(nèi)容?；A(chǔ)設(shè)施是生產(chǎn)和生活的必要條件，它們理論上會通過便利生產(chǎn)和生活而有助于降低貧困。為此，我們利用CHIP 2002村問卷中提供的基礎(chǔ)設(shè)施信息進(jìn)行檢驗，回歸結(jié)果報告在表2中。從中可以看出，通公路、通電、通電話的年數(shù)這三個度量基礎(chǔ)設(shè)施的變量在所有的模型中都顯著為負(fù)，這意味著它們不僅能夠顯著降低貧困發(fā)生率，而且還能顯著縮小收入和消費貧困缺口。

表2 基礎(chǔ)設(shè)施的減貧作用

實際上，有其他研究也發(fā)現(xiàn)，其他發(fā)展中國家的類似項目也能顯著促進(jìn)增長和降低貧困。例如，印度政府曾對Uttarakhand進(jìn)行過以提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的區(qū)域開發(fā)，有研究用燈光來度量產(chǎn)出增長，并利用斷點回歸方法識別了這一政策的效果，發(fā)現(xiàn)它帶來的產(chǎn)出提升高達(dá)28%，且村莊公共品、農(nóng)業(yè)就業(yè)和農(nóng)戶的福利等指標(biāo)也都相繼上升(24)Shenoy Ajay, “Regional Development through Place-based Policies: Evidence from A Spatial Discontinuity,” Journal of Development Economics 130 (2018): 173-189.。這一研究結(jié)論與本文的研究結(jié)論保持一致，這表明為貧困地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確實能夠有效降低農(nóng)村貧困，且效果持續(xù)存在。

2.水稻保護(hù)收購價具有明顯的減貧效果

從21世紀(jì)初開始，中國政府開始進(jìn)行農(nóng)村稅費改革，一方面逐步取消農(nóng)業(yè)稅費，另一方面實施種糧補貼以及退耕還林還草補貼，其中對糧食實施直接補貼或者保護(hù)價收購。雖然這一政策的目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和增加農(nóng)民收入以及保護(hù)糧食安全，而并非為了減貧，但它本身也應(yīng)該能夠通過提高貧困戶的農(nóng)業(yè)收入(特別是種糧收入)而具有減貧效果。CHIP 2002詢問了當(dāng)?shù)刂饕Z食的保護(hù)收購價格，因此我們可以直接檢驗這種價格保護(hù)機制是否有助于降低農(nóng)村貧困。由于樣本中關(guān)于小麥和玉米的觀察值較少，因此我們僅檢驗水稻保護(hù)收購價的減貧效果。從表3的回歸結(jié)果中可以看出：水稻的保護(hù)收購價在所有的模型中都顯著為負(fù)，這表明政府針對水稻實施按保護(hù)價敞開收購的政策不僅能夠?qū)崿F(xiàn)其本身的目標(biāo)，而且還能起到有效降低貧困發(fā)生率和縮小貧困缺口的效果。

表3 水稻補貼的減貧作用

3.勞動力市場發(fā)育具有直接的減貧作用

盡管主要由第一產(chǎn)業(yè)帶來的家庭經(jīng)營收入在農(nóng)戶可支配收入中占重要地位，但它的比重則呈下降趨勢。例如，它的比重在1998年為67.86%，而2019年下降到了35.97%，這一下降趨勢與快速減貧并不一致；反之，農(nóng)戶的工資性收入占可支配收入的比重則持續(xù)上升，1998年為26.32%，2019年則上升到41.09%。在工資性收入比重上升的背后，城鄉(xiāng)勞動力市場的發(fā)育起到了重要作用。對于貧困戶而言，他們擁有的簡單勞動力會從勞動力市場發(fā)育中通過更多的就業(yè)機會和更高的工資回報獲益，從而有助于減貧。為了檢驗這一機制是否存在，我們利用CHIP 2002中提供的兩個指標(biāo)進(jìn)行檢驗：一是家庭收入來源中務(wù)工人員寄回來的收入；二是村問卷中得到的本地工資水平?；貧w結(jié)果報告在表4中。從中可以看出，這兩個反映城鄉(xiāng)勞動力市場發(fā)育的變量在所有的模型中都顯著為負(fù)，即它們都能顯著降低貧困發(fā)生率和縮小貧困缺口。

表4 勞動力市場發(fā)育的減貧作用

4.干凈的飲水能夠顯著降低多維貧困

淡水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活所必需的，但這對于干旱少雨的西北和喀斯特地貌的西南地區(qū)農(nóng)戶而言，獲得干凈的飲水卻是一件成本很高的事情。不干凈的飲水中常常有致病細(xì)菌和病毒，會嚴(yán)重危害健康甚至生命。為此，1994年初開始實施的《國家八七扶貧攻堅計劃》就確立了基本解決貧困戶人畜飲水困難的目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，政府又進(jìn)一步提出解決干凈飲水的新目標(biāo)。但現(xiàn)有文獻(xiàn)對于飲水工程減貧效果的評價并不多。特別地，獲得干凈的飲水是否有助于降低收入和消費貧困，并且還有助于提升農(nóng)戶的健康水平？為了回答這一重要問題，本文繼續(xù)利用CHIP 2002的數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗。該數(shù)據(jù)中包含有被調(diào)查戶的飲水類型，我們將自來水定義為干凈的飲水，然后用家庭醫(yī)療總支出作為家庭成員健康水平的代理變量，回歸結(jié)果報告在表5中。從中可以看出：首先，干凈的飲水在前4個模型中大多顯著為負(fù)，這表明它確實有助于減貧；其次，在第5個模型中，為了克服內(nèi)生性，我們進(jìn)一步控制了家庭的收入水平，從中也可斷定它的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，由此可以得出結(jié)論：干凈的飲水確實有助于提高農(nóng)戶的健康水平，從而降低其醫(yī)療支出。這一結(jié)果也意味著，為貧困戶提供干凈的飲水不僅有減貧作用，而且還有提升健康水平的作用。

表5 干凈的飲水對減貧和提升健康的效果

5.醫(yī)療保險也有顯著的減貧效果

在農(nóng)村地區(qū)，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象非常普遍。據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2003)》提供的數(shù)據(jù)，在一些農(nóng)村貧困地區(qū)，有24.3%的農(nóng)戶靠借錢或欠債來支付醫(yī)藥費，5.5%的農(nóng)戶為了看病而變賣家產(chǎn)，因病欠債的農(nóng)戶有47%存在溫飽問題(25)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2003)》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2003年。。疾病不僅可能會使患病者喪失勞動能力，而且還要額外支出醫(yī)藥費甚至需要其他家庭成員的照料，因此會嚴(yán)重降低家庭的收入水平和增加醫(yī)藥支出負(fù)擔(dān)；而醫(yī)療保險則能通過給患病者分擔(dān)部分醫(yī)藥費而減輕其負(fù)擔(dān)，并使得在沒有醫(yī)療保險的情況下部分無法就醫(yī)的患者能夠得到及時的診治，因此參加醫(yī)療保險理論上應(yīng)該有減貧效果。CHIP 2002的問卷中詢問了家庭成員中有醫(yī)療保險的數(shù)量，這為我們檢驗它是否有減貧功能提供了可能?；貧w結(jié)果見表6所示。從中可以看出：參加醫(yī)療保險這個變量在絕大部分模型中都顯著為負(fù)，這表明家庭成員中參加醫(yī)療保險者越多，越有利于降低貧困發(fā)生的概率以及縮小貧困缺口。這印證了醫(yī)療保險不僅能夠提高農(nóng)民的健康水平，而且還能夠減貧。因此，醫(yī)療保險作為一種廣義的扶貧政策，顯然是有助于降低多維貧困。

表6 參加醫(yī)療保險的減貧效果

6.信貸扶貧是世界難題：僅僅依靠信貸政策未必能有效減貧

國際學(xué)界對中國信貸扶貧效果的批評較多，但這種批評忽視了信貸扶貧其實是一個世界難題，正如小微企業(yè)貸款難這一問題在中國目前仍然難以得到有效解決一樣。導(dǎo)致這一難題有很多原因：一是信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，這迫使商業(yè)銀行不得不惜貸；二是針對貧困戶的貸款額度較小，導(dǎo)致銀行的經(jīng)營成本遠(yuǎn)高于給大企業(yè)的大額貸款。另外，學(xué)界還忽視了另一個重要因素：貧困的決定是多因素的，缺乏信貸僅僅是其中一個原因，而要擺脫貧困，僅僅給貧困戶提供信貸可能根本無法緩解貧困。這是因為，投入信貸資金進(jìn)行生產(chǎn)活動，同時還需要生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品市場、管理經(jīng)驗等眾多要素，這些要素對于生產(chǎn)和增收缺一不可，而這些也恰恰是貧困戶所缺乏的。因此，本文認(rèn)為貧困戶除了需要少量資金用于平滑消費外，對于信貸資金的需求并不高；即使有足夠的信貸資金給予他們，也未必能有效緩解貧困。

以非正規(guī)借貸為例，在CHIP 2002樣本中，有借出款的農(nóng)戶占比僅為1.63%，戶均借出金額也僅為4309元；在樣本農(nóng)戶中，被調(diào)查年份有非正規(guī)借入款的農(nóng)戶也僅占9.03%，戶均借入款也僅為4242.92元。這些數(shù)據(jù)表明，即使是信息不對稱程度不那么嚴(yán)重的非正規(guī)借貸，農(nóng)戶對信貸資金的需求并不高，這也意味著正規(guī)金融對非正規(guī)金融的替代作用有限。下面我們可以進(jìn)一步利用CHIP 2002樣本來檢驗貧困戶的信貸需求是否更高。為了克服貧困與借貸行為之間的雙向因果內(nèi)生性，我們利用農(nóng)戶1998年是否貧困、對2002年是否有非正規(guī)借款行為進(jìn)行回歸，結(jié)果報告在表7中。從中可以看出，1998年貧困虛擬變量在兩個回歸模型中都為負(fù)，但不顯著，這意味著貧困戶的非正規(guī)借款需求并不比非貧困戶高，這意味著我們通常所預(yù)期的貧困戶比非貧困戶更需要借款，在現(xiàn)實中并不一定成立。

表7 貧困戶的借入款并不顯著更高

下面我們進(jìn)一步檢驗非正規(guī)借款是否有助于減貧。為此，我們檢驗兩個變量的影響：調(diào)查當(dāng)年農(nóng)戶是否有借入款、農(nóng)戶當(dāng)年債務(wù)總額，回歸結(jié)果報告在表8中。從中可以看出：當(dāng)年有借入款以及債務(wù)總額在模型1和模型3中都顯著為正，這表明借入款反而有可能加劇當(dāng)年的收入貧困；它們在模型2和模型4中都為負(fù)，且債務(wù)總額都顯著，這表明農(nóng)戶借貸的目的更多是消費(平滑消費)而不是增收(擴大生產(chǎn))。因此，寄希望于為貧困戶提供信貸資金就能幫助他們脫貧是不現(xiàn)實的。中國的信貸扶貧政策效果固然不高，但這是一個世界難題，對中國也不能苛求。

表8 家庭負(fù)債與收入和消費貧困

(四) 中國還做對了什么？

1.工業(yè)化的顯著減貧效應(yīng)：來自省級數(shù)據(jù)的證據(jù)

正如前文所述，經(jīng)濟增長對減貧的顯著作用是經(jīng)濟學(xué)界的一個共識。但是對于中國哪個部門的增長才是減貧的主要推動力，學(xué)界并沒有達(dá)成共識。盡管部分研究提供了一些證據(jù)表明工業(yè)化和城市化通過吸納農(nóng)村剩余勞動力有力地促進(jìn)了農(nóng)村貧困的下降，但基于現(xiàn)有研究大多面臨著缺乏宏觀層面貧困度量指標(biāo)的困境，本文則利用一個較長時段的省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)一步檢驗不同省份的就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)對農(nóng)村減貧的影響。

基于此目的，我們首先檢驗三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重對于減貧的效果是否存在差異?；貧w結(jié)果報告在表9中。從中可以看出：首先，無論是采用1.9美元貧困線還是3.2美元貧困線，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重都顯著為正，這表明從事第一產(chǎn)業(yè)的比重越高，農(nóng)村貧困發(fā)生率就越高；其次，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重始終顯著為負(fù)，這表明更多的勞動力進(jìn)入第二產(chǎn)業(yè)能夠顯著降低農(nóng)村貧困，且這一結(jié)果對不同的貧困線保持穩(wěn)??；最后，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重在1.9美元貧困線時為負(fù)但不顯著，而在3.2美元貧困線時甚至顯著為正，這表明第三產(chǎn)業(yè)比重的上升并不利于降低農(nóng)村貧困。

表9 三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重的減貧效果

下面進(jìn)一步檢驗三次產(chǎn)業(yè)GDP的比重對于農(nóng)村減貧的效果是否存在差異。從表10的回歸結(jié)果中可以看出：(1)第一產(chǎn)業(yè)GDP比重在兩個模型中的回歸系數(shù)都為正，這再次表明第一產(chǎn)業(yè)比重的上升不利于降低農(nóng)村貧困；(2)第二產(chǎn)業(yè)GDP比重在兩個模型中的回歸系數(shù)都顯著為負(fù)，再次表明第二產(chǎn)業(yè)比重的上升確實能夠顯著降低農(nóng)村貧困；(3)第三產(chǎn)業(yè)GDP的比重在兩個模型中都顯著為正，也再次表明第三產(chǎn)業(yè)比重的上升不利于降低農(nóng)村貧困。

表10 三次產(chǎn)業(yè)GDP比重的減貧效果

本文對于上述結(jié)果的解釋是：中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，加上早期采取的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門的比較利潤較低，因此農(nóng)業(yè)比重越大，越不利于降低農(nóng)村貧困率；反之，城市工業(yè)部門的比較利潤較高，這些部門的增長速度較快，創(chuàng)造的稅收也較多，因此能夠通過吸納農(nóng)村剩余勞動力而顯著降低農(nóng)村貧困率。

2.精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)性

2013年11月習(xí)近平總書記到湘西考察時，要求當(dāng)?shù)氐姆鲐毠ぷ饕胺诸愔笇?dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，這是習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想在中國被首次正式提出。隨后，中央政府發(fā)布文件并對精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行了設(shè)計和部署。2015年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議強調(diào)“十三五”期間脫貧攻堅的目標(biāo)為“兩不愁三保障”——到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。國務(wù)院扶貧辦對此的解釋為：第一，不愁吃：口糧不愁，主食細(xì)糧有保障；第二，不愁穿：年有換季衣服，日有換洗衣服；第三，義務(wù)教育：農(nóng)戶家庭中有子女上學(xué)者負(fù)擔(dān)較重，雖然人均純收入高于貧困線，但也要統(tǒng)籌考慮納入扶貧對象；第四，基本醫(yī)療：農(nóng)戶家庭成員因患大病或長期慢性病，影響家庭成員正常生產(chǎn)與生活，需要經(jīng)常住院治療或長期用藥治療，剛性支出較大，雖然人均純收入高于貧困線，但也要統(tǒng)籌考慮納入扶貧對象；第五，住房安全：農(nóng)戶居住用房是C、D級危險房屋的，雖然人均純收入高于貧困線，也要統(tǒng)籌考慮納入扶貧對象。由上述解釋可以看出，中國實施的精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)不再單純考慮收入貧困，而是綜合考慮了貧困戶的收入、食物消費、衣著消費、教育負(fù)擔(dān)、醫(yī)療保險、住房條件等六個維度，這無疑是多維貧困前沿思想在中國扶貧實踐中的科學(xué)體現(xiàn)。

精準(zhǔn)扶貧之所以重要，是因為準(zhǔn)確地找到需要幫扶的對象本身就是一個世界難題。一是農(nóng)戶的收入水平往往難以精確度量，比如很多實物收入并未折成現(xiàn)金收入；二是一些扶貧政策有福利性質(zhì)，這會導(dǎo)致希望得到幫扶的農(nóng)戶會故意隱瞞自己的收入；三是與分配資源有關(guān)系的非貧困戶會向干部進(jìn)行尋租而獲得幫扶。因此，依據(jù)農(nóng)戶的收入水平來確定幫扶對象往往會導(dǎo)致瞄準(zhǔn)失?。欢绻罁?jù)可觀測的家庭特征來瞄準(zhǔn)貧困戶，則可以大大克服上述問題，“兩不愁三保障”中瞄準(zhǔn)的幾個可觀測指標(biāo)就具有較高的科學(xué)性。下面我們檢驗家庭可觀測特征是否與家庭貧困具有高度相關(guān)性。如果存在顯著的相關(guān)性，那么依據(jù)這些可觀測特征而不是(或者不僅僅是)家庭收入(或消費)來確定扶貧對象，將會提高貧困識別的精確性和科學(xué)性。基于CHIP 2002問卷中的信息，我們選擇了房屋建筑材料是否為土坯、做飯用燃料是否為柴草、家庭中未成年人數(shù)量、老人數(shù)量、殘疾人數(shù)量等5個變量，對家庭是否屬于收入貧困進(jìn)行回歸，結(jié)果報告在表11中。

表11 家庭可觀測特征與收入貧困

從表11的回歸結(jié)果中可以明顯看出：無論是分別單獨控制這5個變量，還是一起控制它們，其回歸系數(shù)都顯著為正，這表明農(nóng)戶的這些可觀測特征與其收入貧困高度正相關(guān)。因此，基于這些可觀測指標(biāo)進(jìn)行貧困識別能夠克服信息不對稱導(dǎo)致的難題，具有較高的科學(xué)性。過去幾年中，由習(xí)近平總書記推動的精準(zhǔn)扶貧實踐直接瞄準(zhǔn)貧困家庭而不是貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村，并且按照多個維度去識別貧困戶，對貧困戶的不同致貧原因采取不同的幫扶措施，因而大大提高了瞄準(zhǔn)效率和扶貧資金的減貧效果。在這一科學(xué)思想的推動下，中國于2021年2月25日正式宣布，按照中國政府制定的2010年貧困線，將近1億貧困人口全部脫離了絕對貧困。

三、 中國反貧困成就的經(jīng)驗

結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)和上述檢驗結(jié)果，我們可總結(jié)出中國反貧困的如下成功經(jīng)驗及其對其他發(fā)展中國家的啟示：

第一，工業(yè)化、城市化和全球化所推動的經(jīng)濟增長，為低技能農(nóng)村剩余勞動力提供了大量的就業(yè)機會，是中國反貧困政策取得良好效果的重要原因。經(jīng)濟增長是降低貧困的核心動力，但并非所有的經(jīng)濟增長都能夠帶來貧困的降低，這要取決于經(jīng)濟增長的模式。就中國而言，工業(yè)化、城市化和全球化創(chuàng)造了龐大數(shù)量的低技能勞動力的就業(yè)崗位，這一增長模式明顯是益貧的(pro-poor)，在城市部門發(fā)展勞動力密集型產(chǎn)業(yè)更有助于降低農(nóng)村貧困。實際上，中國古人對扶貧的要訣早已有了深刻的認(rèn)識：“授人以魚不如授人以漁”，這也是中國反貧困政策的核心要義。

第二，為貧困人口或者欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供道路、灌溉、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，幫助貧困人口連通要素與市場并打破貧困陷阱是政府在反貧困之戰(zhàn)中最應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域。道路基礎(chǔ)設(shè)施的改善意味著市場的擴大和社會分工的加深，貧困農(nóng)戶不僅可以將生產(chǎn)出來的產(chǎn)品以更高的價格銷售到更廣闊的市場中，而且還能夠借助于便利的交通直接外出務(wù)工，將自己的勞動力融入到城市化和全球化的價值鏈生產(chǎn)中。通過外出打工的民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)以及技術(shù)擴散，對貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展帶來了積極的影響，并有助于打破原來的低水平均衡狀態(tài)。

第三，在為貧困人口提供硬件基礎(chǔ)設(shè)施的同時，還應(yīng)該為他們提供基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健體系，以使他們的人力資本提高到一定水平，并足以把握住工業(yè)化和全球化所提供的就業(yè)機會。過去幾十年，中國政府通過財政轉(zhuǎn)移支付來增強貧困地區(qū)政府投資教育和醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施的能力，這些投入無疑能夠有助于提高農(nóng)村剩余勞動力的人力資本水平，并能夠勝任工業(yè)化、城市化和全球化所創(chuàng)造的就業(yè)崗位。

第四，寄希望于主要通過農(nóng)業(yè)發(fā)展來減貧，對于人均耕地資源稀少的人口大國并非可行之路。盡管很多經(jīng)典的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)文獻(xiàn)都強調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展對于降低農(nóng)村貧困的關(guān)鍵作用，但是對于人均耕地面積不足2畝的中國而言，僅僅依靠農(nóng)業(yè)部門的壯大顯然難以擺脫貧困。中國的農(nóng)業(yè)主要是解決“吃飯問題”，而解決龐大人口的貧困問題，則必須依靠城鎮(zhèn)部門。

第五，建立一個全覆蓋的社會保障體系對于擺脫貧困必不可少。通過貧困人口參與生產(chǎn)，由他們自己通過努力來脫貧。但是，對于那些“老弱病殘”的弱勢群體而言，他們喪失了基本的人力資本和進(jìn)行生產(chǎn)的能力，此時一般的扶貧政策往往難以奏效。因此，須政府出面，建立一套最低生活保障體系來對他們進(jìn)行“兜底”。建立一套程序簡化、標(biāo)準(zhǔn)明確、規(guī)則公平、過程透明的低保體系，對擺脫貧困來說具有極其重要的意義。