摘要：基于最高人民法院判定海事調(diào)查責(zé)任認(rèn)定書影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的前提，對海事調(diào)查行為的性質(zhì)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。海事調(diào)查并非是一種行政行為，它是多種行為組成的行為鏈，且行為與行為之間既具有獨立性，也具有起承轉(zhuǎn)合的順序關(guān)系。各行為根據(jù)產(chǎn)生的不同法律效果，體現(xiàn)出不同的行為性質(zhì)。對海事調(diào)查行為的司法審查，應(yīng)限于影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的責(zé)任判定行為。對于不影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的其他內(nèi)容，不應(yīng)納入司法審查范圍。

關(guān)鍵詞：水上交通事故;海事調(diào)查;可訴性;安全調(diào)查

中圖分類號：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2021）03-0097-08

On the possibility of administrative

lawsuit in maritime accident investigation

YU Deng-jun

（Dalian Maritime Safety Administration of the Peoples Republic of China，Dalian 116300，China）

Abstract：According to the ruling of the Supreme Peoples Court， the confirmation of maritime investigation responsibility affects the rights and obligations of the parties， based on this， the paper systematically sorts out the nature of maritime investigation. Maritime investigation is not an administrative act， it is a chain of various behaviors which are independent and sequential with each other. Depending on the different legal effects， the nature of behavior is also different. The judicial review of maritime investigation should be limited to the liability judgement which affects the rights and obligations of the parties. The judicial review should not include the contents which have no effect on the rights and obligations of the parties.

Key words：waterborne traffic accident; maritime investigation; lawsuit possibility; safety investigation

2020年3月以前，海事調(diào)查責(zé)任認(rèn)定不可訴應(yīng)該是行政機關(guān)和司法機關(guān)的共識。最高人民法院民四庭王淑梅法官《在全國海事審判實務(wù)座談會上的總結(jié)講話》（2017年）中第17條“海事行政案件等其他問題”第2項對海事調(diào)查可訴性的問題也作出了詳細(xì)解釋，認(rèn)為《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）第2條規(guī)定了行政訴權(quán)的范圍，即行政訴訟針對的是侵犯了當(dāng)事人合法權(quán)益的行政行為。事故責(zé)任認(rèn)定書是行政機關(guān)通過調(diào)查對當(dāng)事人責(zé)任進(jìn)行劃分的書證，是證據(jù)的一種，并不能直接影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。如果該認(rèn)定書確系錯誤，當(dāng)事人可以向上一級機關(guān)申請重新認(rèn)定，也可通過提供足以推翻認(rèn)定書的證據(jù)并由法院在訴訟過程中另行認(rèn)定。[1]?？诤Ｊ路ㄔ?、海南省高級人民法院、廣州海事法院、大連海事法院近年來也有多起關(guān)于水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書不可訴的司法案例。

但在《行政訴訟法》已經(jīng)修訂，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，簡稱《行訴法解釋》）已經(jīng)實行，且沒有新司法解釋出臺的情況下，一份作出于2019年5月20日的最高人民法院復(fù)函卻徹底顛覆了各界的共識。

《最高人民法院民四庭關(guān)于對〈交通運輸部海事局關(guān)于商請明確海事調(diào)查結(jié)論是否可訴的函〉的復(fù)函》[法民四（2019）15號，簡稱《復(fù)函》]觀點是很明確的，“將水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書排除行政訴訟受案范圍沒有法律依據(jù)”。自該《復(fù)函》于2020年3月廣為人知以來，至少已有3起針對海事調(diào)查提起的行政訴訟案件被海事法院受理并進(jìn)入了實質(zhì)審理階段。因此，之前的司法共識已經(jīng)被打破，根據(jù)該《復(fù)函》，“水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書”是可訴的。于

由于長期以來均認(rèn)為海事調(diào)查是不可訴的，理論界對海事調(diào)查行為的性質(zhì)與可訴性問題較少進(jìn)行全面的分析和研究。現(xiàn)該《復(fù)函》既然明確根據(jù)海事調(diào)查作出的事故責(zé)任認(rèn)定書是可訴的，就很有必要對海事調(diào)查行為的性質(zhì)與可訴性問題進(jìn)行全面的審視，并明確海事調(diào)查行為可訴性的范圍。

基于法律制度應(yīng)具有的安定性和可預(yù)測性，筆者以當(dāng)前司法實踐為視角，并遵循以下三個原則來探討海事調(diào)查的可訴性問題。

第一，盡管《復(fù)函》僅系司法復(fù)函，并非司法解釋，但鑒于其對法院審判工作的影響，“是對司法解釋的一種必要的補充，對保障法律的正確使用和審判工作的順利進(jìn)行起著不可或缺的指導(dǎo)作用”，[2]基于《復(fù)函》明確水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書可訴的前提，進(jìn)一步討論可訴的對象及范圍。

第二，不能完全顛覆之前所有關(guān)于海事調(diào)查的認(rèn)識。之前關(guān)于海事調(diào)查的不可訴性共識，是基于現(xiàn)有《行政訴訟法》及司法解釋關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，以及當(dāng)前中國行政法律規(guī)范體系下關(guān)于行政行為的定義、種類和性質(zhì)的認(rèn)識而得出的，同時也是基于相同性質(zhì)的行為（如道路交通事故調(diào)查、安全生產(chǎn)事故調(diào)查）應(yīng)具有適用法律上的統(tǒng)一性這一基本原理而得出的。因此，不能無限擴(kuò)大《復(fù)函》的適用范圍，而應(yīng)基于當(dāng)前中國行政訴訟對可訴行政行為的基本認(rèn)識重新審視海事調(diào)查的可訴性問題。

第三，海事調(diào)查行為盡管是海事部門依職權(quán)作出的，但其法律性質(zhì)與道路交通事故調(diào)查并不完全相同，應(yīng)考慮中國海事法律規(guī)范的涉外性特征。基于國際上對海事調(diào)查的共性認(rèn)識和國內(nèi)法轉(zhuǎn)化時的規(guī)范定義重新審視海事調(diào)查行為，確定其行為性質(zhì)。海事調(diào)查行為并非典型的行政行為，具有多重的法律屬性。某些方面具有行政行為的特征，某些方面不具有行政行為的特征。

一、事故調(diào)查行為可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行《行政訴訟法》對于行政訴訟受案范圍采取了“概括列舉式+排除式”的規(guī)定方法?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定了12項明確屬于行政訴訟受案范圍的情形，《行訴法解釋》第1條第1款又對行政訴訟受案范圍進(jìn)行了概括性定義

;第13條規(guī)定了不屬于行政訴訟受案范圍的四種排除性情形，《行訴法解釋》第1條第2款、第2條對該四種情形進(jìn)行了相關(guān)定義和解釋，并明確了10種不屬于行政訴訟受案范圍的情形。

綜合《行政訴訟法》《行訴法解釋》的規(guī)定，可以把行政訴訟受案范圍概括性歸納為：對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系構(gòu)成實際影響的行政行為。從排除式角度理解，則“非行政行為”和“對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系不構(gòu)成實際影響的行政行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。水上交通事故調(diào)查處理被列入《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》，盡管對其究竟屬于哪種性質(zhì)的行政行為尚存在爭議，但總體上其應(yīng)屬于行政行為。因此，判斷其是否可訴主要是基于“是否構(gòu)成對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實際影響”。因此，對事故調(diào)查行為的可訴性討論也應(yīng)圍繞“是否對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系構(gòu)成實際影響”展開。

支持水上交通事故調(diào)查不可訴的理由如下。一是事故調(diào)查報告并不直接確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其作為民事案件的證據(jù)使用，能否最終被人民法院采信，應(yīng)按民事訴訟證據(jù)舉證、質(zhì)證與認(rèn)證的有關(guān)規(guī)定，由人民法院根據(jù)查明的案件事實決定是否采納，只有經(jīng)人民法院確認(rèn)并依法作出判決后，才能對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，屬于《行訴法解釋》第1條第2款第10項的情形。二是認(rèn)為事故調(diào)查屬于行政機關(guān)內(nèi)部程序性行為，不產(chǎn)生外部法律效果。事故調(diào)查責(zé)任認(rèn)定是調(diào)查部門在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，運用專業(yè)技術(shù)手段就事故各方的地位和作用及事故發(fā)生的因果關(guān)系、責(zé)任大小等所作出的結(jié)論性意見，是處理水上交通事故工作中的一個環(huán)節(jié)，該行為并不產(chǎn)生外部法律效力，也屬于《行訴法

解釋》第1條第2款第5項的情形。三是事故調(diào)查是為作出其他外部行政行為（如行政處罰）而實施的準(zhǔn)備、論證行為，是一個過程性行為，屬于《行訴法解釋》第1條第2款第6項的情形

。四是該行為未賦予當(dāng)事人行政權(quán)利或科處行政義務(wù)，不具有強制力。

支持水上交通事故調(diào)查可訴的理由如下。一是事故責(zé)任認(rèn)定顯著影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于事故責(zé)任認(rèn)定書是行政機關(guān)出具的，按照民事證據(jù)規(guī)則，具有優(yōu)先適用效力，在民事訴訟中很難通過證據(jù)規(guī)則予以推翻，實際上是顯著影響了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。二是事故責(zé)任認(rèn)定一經(jīng)作出即直接影響當(dāng)事人法律責(zé)任的承擔(dān)，可能使當(dāng)事人承擔(dān)民事賠償、被行政處理或行政處罰、甚至可能會承擔(dān)刑事責(zé)任，明顯會對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響。三是盡管道路交通事故責(zé)任認(rèn)定系不可訴，但不可訴之原因并非對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒有影響，而是因為《中華人民共和國道路交通安全法》（簡稱《道路交通安全法》）第73條將事故責(zé)任認(rèn)定定性為證據(jù)，且全國人大法工委于2005年對《道路交通安全法》第73條進(jìn)行了立法解釋。而在其他事故調(diào)查責(zé)任認(rèn)定對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系有影響的情況下，并沒有法律規(guī)范對可訴性予以排除。[3]

從最高人民法院當(dāng)前司法實踐的傾向性發(fā)展來看，由于類型化行政行為法定分類的缺失，較少通過行政行為的類型判斷是否可訴，只要對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系構(gòu)成影響即為可訴的傾向性越來越明顯。

因此，對于事故調(diào)查行為可訴性問題的分析，就可以簡化為分析“海事調(diào)查過程中哪些行為對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)構(gòu)成實際影響”。包括水上交通事故調(diào)查在內(nèi)的事故調(diào)查，就其整個調(diào)查過程而言貫穿著多種行為或有法律意義的活動，事故調(diào)查本質(zhì)上是多種手段或行政行為的組合運用，涉及很多元素或要素。而這些元素或要素并非均會影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，只有影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的調(diào)查行為方具有可訴性，而不影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的調(diào)查行為不具有可訴性。

二、事故調(diào)查行為的法律性質(zhì)

要解決上述問題，不容回避的一個問題是：中國的海事調(diào)查到底是什么性質(zhì)的行為？根據(jù)國際海事組織海上安全委員會2008年通過的《海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標(biāo)準(zhǔn)和建議做法規(guī)則》（簡稱《國際海事事故調(diào)查規(guī)則》），海事調(diào)查是一種獨立于刑事調(diào)查、行政調(diào)查和民事調(diào)查的調(diào)查，其宗旨并不在于追究和判明責(zé)任，而是防止事故的再次發(fā)生。該規(guī)則第一部分和第二部分已納入《國際海上人命安全公約》第XI章，于2010年起強制實施。該規(guī)則下的海事調(diào)查主要在于查明導(dǎo)致事故發(fā)生的真實原因和實際狀況，以提升海上人命和財產(chǎn)之保護(hù)。毫無疑問，《國際海事事故調(diào)查規(guī)則》下的事故調(diào)查行為是不可訴的。

但在中國，根據(jù)《海上交通事故調(diào)查處理條例》，海事調(diào)查要查明事故發(fā)生的原因，判明當(dāng)事人的責(zé)任，其性質(zhì)與《國際海事事故調(diào)查規(guī)則》規(guī)定的海事調(diào)查并不相同，既包括安全調(diào)查，也包括能直接引起法律后果的行政調(diào)查。

中國行政法律規(guī)范體系下的事故調(diào)查的性質(zhì)在行政法研究領(lǐng)域所涉甚少，也沒有較為統(tǒng)一的共識。余凌云教授在其《行政法講義》一書中專門用獨立的章節(jié)論述了“行政調(diào)查”。[4]但其論述的行政調(diào)查是一個非常大的概念，甚至把各類檢查行為和即時強制行為均包括其中，并非僅指事故調(diào)查。結(jié)合安全生產(chǎn)事故調(diào)查、交通事故調(diào)查、海事調(diào)查等司法案例，對事故調(diào)查行為性質(zhì)的認(rèn)識主要有如下幾種觀點。

第一，認(rèn)為事故調(diào)查屬于不成熟的行政行為。成熟性原則起源于美國的司法判例，是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程度，才能允許進(jìn)行司法審查。[5]《行訴法解釋》第1條第2款第6項規(guī)定的其實就是不成熟的行政行為。原則上，不成熟的行為司法機關(guān)不應(yīng)審查，即使當(dāng)事人認(rèn)為預(yù)備性的、中間性的和程序性的決定違法，也應(yīng)在最后決定作出以后，將其和最后決定一起提請法院審查。

第二，認(rèn)為事故調(diào)查屬于行政確認(rèn)行為。筆者查閱了部分省市公布的政府部門權(quán)責(zé)清單，發(fā)現(xiàn)很多地方的公安部門均將交通事故責(zé)任認(rèn)定作為行政確

認(rèn)事項。[6]一般認(rèn)為， 行政確認(rèn)是一種獨立的行政行為類型，也是《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政訴訟的案由的通知》中所規(guī)定的案由類型之一。行政確認(rèn)行為原則上應(yīng)是可訴的?！稄?fù)函》明確水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書可訴，但并沒有對其行為性質(zhì)進(jìn)行分析。從各法院支持可訴性的判決分析，似乎傾向于認(rèn)為水上事故責(zé)任認(rèn)定是行政確認(rèn)行為。

第三，認(rèn)為事故調(diào)查屬于行政調(diào)查行為。學(xué)界尚未形成對行政調(diào)查行為的統(tǒng)一認(rèn)識。有學(xué)者將行政調(diào)查定義為行政主體在行政程序開啟之后、行政決定作出之前，為了查明案件事實依據(jù)職權(quán)所進(jìn)行的資料收集、證據(jù)獲取的活動。[7]還有學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)查可以被定義為動態(tài)方式實現(xiàn)行政目的并有獨立價值的一般性制度。[8]不論如何，行政調(diào)查的核心在于收集證據(jù)、認(rèn)定事實。就水上交通事故調(diào)查而言，“海事管理機構(gòu)作為行政主體有法定調(diào)查權(quán)。調(diào)查中，通過現(xiàn)場勘驗、詢問證人、提取證據(jù)等一系列過程獲取信息、認(rèn)定分析事實，找出事發(fā)原因。從性質(zhì)上看，它應(yīng)當(dāng)屬于行政調(diào)查的范疇，從調(diào)查啟動的時機分析，其屬于事后調(diào)查的類型?！盵9]

第四，認(rèn)為事故調(diào)查屬于準(zhǔn)行政行為。而準(zhǔn)行政行為的典型形態(tài)表現(xiàn)為“受理、登記、證明、確認(rèn)（認(rèn)定）、鑒定、答復(fù)”等形式。[10]如有學(xué)者指出：“海事調(diào)查取證就是一種準(zhǔn)行政行為，而海事處理是一種行政行為。海事調(diào)查取證本身并不直接產(chǎn)生法律的效力和后果，但是它對海事處理這一產(chǎn)生法律效果的行政行為有直接影響?！盵11]吳兆麟教授認(rèn)為海事行政主體對海上交通事故的調(diào)查行為是一種準(zhǔn)行政行為。[12]

筆者認(rèn)為，由于水上交通具有國際性，盡管各國海事管理體制不盡相同，但有一個共同的特點，有關(guān)海事管理的國內(nèi)法規(guī)很多都是根據(jù)國際公約或航運慣例結(jié)合本國實際情況轉(zhuǎn)化而來，也有很多海事國內(nèi)法主要用于實現(xiàn)強制性公約的國內(nèi)法轉(zhuǎn)化。因此，海事管理的國內(nèi)法律法規(guī)既體現(xiàn)了本國的特殊情況，也體現(xiàn)了國際公約的強制性要求，既有履約性條款，也有國內(nèi)特殊性條款。中國關(guān)于海事調(diào)查的法律體系實際上體現(xiàn)了上述特點。

海事部門是代表中國履行海事公約的水上交通安全主管機關(guān)。其既具有《國際海上人命安全公約》《國際海事調(diào)查安全規(guī)則》要求的水上交通事故或事件的安全調(diào)查職責(zé)，也具有《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）《海上交通事故調(diào)查處理條例》要求的“判明責(zé)任”的行政調(diào)查職責(zé)。因此，中國海事部門組織開展的海事調(diào)查應(yīng)具有兩種法律屬性，一是安全調(diào)查的屬性，這是國際公約的強制性要求，也是國際國內(nèi)對于海事調(diào)查開展目的的共性認(rèn)識

，二是行政調(diào)查的屬性，判明事故各方責(zé)任，并在某些情況下提出懲戒性處置的建議。

但長期以來，不管是針對海事調(diào)查報告，還是針對事故責(zé)任認(rèn)定，較為共性的認(rèn)識均是不可訴的。

在修訂后的《海上交通安全法》生效前，無論是立法層面，還是海事調(diào)查的實踐層面，都未從法律程序上對兩種調(diào)查性質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。修訂后的《海上交通安全法》分別規(guī)定了事故調(diào)查程序和事故責(zé)任認(rèn)定程序，間接地區(qū)分了安全調(diào)查和行政調(diào)查。在其生效后，事故調(diào)查組出具的海事調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)同時涵蓋安全調(diào)查和行政調(diào)查兩部分內(nèi)容。安全調(diào)查對事故的組織因素、人的因素和機器因素進(jìn)行分析論證，向各航運公司和主管機關(guān)提出安全管理建議。行政調(diào)查對事故責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。對于行政調(diào)查的情況，海事部門應(yīng)當(dāng)作出海上交通事故責(zé)任認(rèn)定書，海事調(diào)查報告中的行政調(diào)查程序就變?yōu)榱耸鹿守?zé)任認(rèn)定程序的中間環(huán)節(jié)。

因此，海事調(diào)查并不是一種行政行為，它是多種行為的組合，且行為與行為之間既具有獨立性，也具有起承轉(zhuǎn)合的順序關(guān)系。各行為作為整體調(diào)查過程的某個階段或某個因素，體現(xiàn)出不同的法律性質(zhì)。海事調(diào)查的主要行為構(gòu)成如圖1所示。

從行為法律性質(zhì)上看，海事調(diào)查應(yīng)是各種行為組成的行為鏈，各行為根據(jù)產(chǎn)生的不同法律效果，體現(xiàn)出不同的行為性質(zhì)。“對事故信息的報告、接收與立案”，具備準(zhǔn)行政行為的特征。對事故開展“調(diào)查取證”，安全調(diào)查與行政調(diào)查是同步開展的，因此對于圍繞事故性質(zhì)及責(zé)任認(rèn)定而開展的調(diào)查取證，應(yīng)屬于準(zhǔn)行政行為，是后續(xù)處置行為的階段性行為、程序行為。對于圍繞安全調(diào)查性質(zhì)而開展的事故直接原因、間接原因等原因分析旨在防止類似事故再次發(fā)生的調(diào)查或質(zhì)詢，由于海事部門并不追求行政法律效果，因此應(yīng)屬于行政事實行為。對于“處理程序”的責(zé)任認(rèn)定行為應(yīng)屬于行政確認(rèn)行為，實施的

行政處罰應(yīng)屬于行政處罰行為，出具的安全管理建議應(yīng)屬于行政指導(dǎo)行為，組織的調(diào)解應(yīng)屬于行政調(diào)解行為。對調(diào)查結(jié)果的公開應(yīng)屬于準(zhǔn)行政行為。

三、海事調(diào)查行為鏈具有可訴性的范圍

綜合上述支持可訴性的觀點、最高人民法院的復(fù)函、各級法院對水上交通事故和安全生產(chǎn)事故可訴性的案例，從行政訴訟可訴性的維度來看，海事調(diào)查行為鏈中具有獨立性、終局性和對外性特征并影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為具有可訴性，其他行為并不具有可訴性，具體體現(xiàn)在以下兩點。一是將事故認(rèn)定為責(zé)任事故，且對事故相關(guān)方判定了責(zé)任。以向當(dāng)事人出具水上交通事故結(jié)論書作為表現(xiàn)形式。二是對事故責(zé)任方實施具有懲戒性的行政行為，如行政處罰。

如果海事部門在海事調(diào)查行為鏈中并沒有將事故認(rèn)定為責(zé)任事故，也未進(jìn)行責(zé)任劃定，那么其事故調(diào)查應(yīng)屬于安全調(diào)查，不影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系，此時海事調(diào)查行為鏈中并沒有可訴性的行為。

因此，筆者認(rèn)為針對海事調(diào)查的司法審查應(yīng)主要著眼于事故責(zé)任認(rèn)定行為，應(yīng)對“水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書”確定的當(dāng)事人責(zé)任進(jìn)行合法性審查。不能將“水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書”等同于“海事調(diào)查報告”，也不能等同于整個海事調(diào)查行為鏈的所有行為、程序或因素。

（一）海事調(diào)查報告不具有可訴性

事故調(diào)查報告形成于事故調(diào)查行為鏈中的調(diào)查取證階段，系對調(diào)查取證情況的全面總結(jié)。海事調(diào)查報告在法律性質(zhì)上不能等同于水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書。海事調(diào)查報告系針對水上交通事故調(diào)查取證而形成的文書，水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書系對當(dāng)事人處理程序中對事故進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定而形成的文書。因此，當(dāng)事人有權(quán)針對水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書提請行政訴訟，訴的標(biāo)的是行政機關(guān)的責(zé)任認(rèn)定行為。海事調(diào)查報告并不具有可訴性，理由如下。

首先，就內(nèi)容而言，海事調(diào)查報告涵蓋了安全調(diào)查的內(nèi)容，也包括了行政調(diào)查的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，對船舶狀況、證書狀況、船員狀況等哪些要素進(jìn)行事實性陳述，對事故哪些原因?qū)儆谥苯釉颉⒛男儆陂g接原因的歸類分析，對事故中船舶、設(shè)備或設(shè)施存在缺陷的技術(shù)性結(jié)論，對哪些通航要素進(jìn)行調(diào)查與事實性陳述，對事故重要要素進(jìn)行選擇，對于事故損失的初步核實，搜救情況等屬于安全調(diào)查的內(nèi)容，不影響對當(dāng)事各方的責(zé)任認(rèn)定。與事故發(fā)生有關(guān)的取證情況、不安全行為分析、事故認(rèn)定、事故結(jié)論等屬于行政調(diào)查的內(nèi)容，且具有對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的影響性。由于調(diào)查活動是一并開展的，有時安全

調(diào)查與行政調(diào)查的內(nèi)容具有交叉性，對于交叉性的

內(nèi)容宜以是否與責(zé)任認(rèn)定有關(guān)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

其次，就海事調(diào)查程序而言，海事調(diào)查報告系對調(diào)查取證情況的全面總結(jié)，形成于海事調(diào)查行為鏈的調(diào)查取證階段，尚沒有產(chǎn)生法律效果，是一種準(zhǔn)行政行為。此時，對于安全調(diào)查而言，海事調(diào)查報告已經(jīng)對事故原因形成了清晰的結(jié)論，對影響事故的不安全因素也予以查清，并形成了向相關(guān)主管機關(guān)、非當(dāng)事方但系事故原因相關(guān)方的安全管理建議，已經(jīng)實現(xiàn)了安全調(diào)查的主要目的。但對于行政調(diào)查而言，盡管海事調(diào)查報告也具有責(zé)任劃定的內(nèi)容，但該內(nèi)容在責(zé)任認(rèn)定行為中尚處于中間性、過程性的環(huán)節(jié)，尚需通過法定程序轉(zhuǎn)化為對當(dāng)事人構(gòu)成影響的權(quán)利義務(wù)。此時具有責(zé)任認(rèn)定內(nèi)容的海事調(diào)查報告，在法律屬性上，筆者認(rèn)為比較接近行政處罰中的“案件調(diào)查報告”。

再次，調(diào)查報告屬于行政行為的內(nèi)部過程性結(jié)論，尚未具備外化的特征，不具有外部的法律效力。從之前關(guān)于可訴不可訴的共識到《復(fù)函》，實際上都明確指出對相對人權(quán)利義務(wù)造成影響的是經(jīng)過外化的水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書，而不是調(diào)查報告。最終，海事部門通過各種法定程序向當(dāng)事人送達(dá)的也是責(zé)任認(rèn)定書，而非事故報告。《中國行政審判指導(dǎo)案例（2010版）》的1號案例中，最高人民法院認(rèn)為內(nèi)部過程性行為在外化后方具備可訴性。什么是外化？最高人民法院在“安徽國漢建設(shè)監(jiān)理咨詢有限公司、湖北省松滋市人民政府再審案”中確認(rèn)，湖北省松滋市人民政府對安全生產(chǎn)事故調(diào)查報告的批復(fù)明確了當(dāng)事各方的責(zé)任，并提出了包括處罰在內(nèi)的下一步處置建議，這屬于外化的過程。因此，作出調(diào)查報告仍屬于內(nèi)部程序，尚未外化。具體到海事調(diào)查，由于存在向當(dāng)事人出具水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書的環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)方屬于將調(diào)查報告外化的行為，調(diào)查報告和上級機關(guān)的批復(fù)均不屬于外化的過程。

最后，海事調(diào)查報告是作出水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書的主要證據(jù)，但并非唯一證據(jù)，在事故調(diào)查中采集的與當(dāng)事人各方責(zé)任有關(guān)的證據(jù)均是作出責(zé)任認(rèn)定的證據(jù)。實際上，即使是支持海事調(diào)查可訴的觀點，包括《復(fù)函》，也沒有否定海事調(diào)查報告及責(zé)任認(rèn)定書的證據(jù)屬性，只是認(rèn)為海事部門作出的責(zé)任認(rèn)定影響了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，且該責(zé)任認(rèn)定很難通過民事證據(jù)規(guī)則予以推翻。因此，海事調(diào)查報告除具有對事故警示性的教育、宣傳作用外，其對相對人權(quán)利義務(wù)影響的內(nèi)容最終通過責(zé)任認(rèn)定書的形式體現(xiàn)。從行政調(diào)查程序而言，其對事故形成的調(diào)查情況系證據(jù)。

（二）可訴性應(yīng)限定于責(zé)任判定的內(nèi)容

由于之前的共識是海事調(diào)查不可訴，因此沒有形成對海事調(diào)查報告性質(zhì)的統(tǒng)一認(rèn)識，很多人將海事調(diào)查報告與責(zé)任認(rèn)定書相混淆。海事調(diào)查報告中不涉及相對人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容沒有外化的過程，而涉及相對人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容通過責(zé)任認(rèn)定書予以外化，因此行政訴訟應(yīng)審查的是“水上交通事故責(zé)任認(rèn)定”行為的合法性，而非整個海事調(diào)查行為鏈的合法性。

依據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋，法院應(yīng)審查“作出責(zé)任認(rèn)定的主體是否合法、作出責(zé)任認(rèn)定的程序是否合法、作出責(zé)任認(rèn)定的內(nèi)容是否合法”等與責(zé)任認(rèn)定行為有關(guān)的合法性問題。海事調(diào)查報告僅作為審查程序合法和內(nèi)容合法的證據(jù)，應(yīng)通過證據(jù)審查規(guī)則圍繞“三性”進(jìn)行審查。

在當(dāng)前正在審理的3起關(guān)于海事調(diào)查的行政訴訟案件中，就多次出現(xiàn)原告一方對照《海事調(diào)查報告》逐頁逐句進(jìn)行質(zhì)疑，如為什么A輪寫了最低配員的情況，而B輪沒有寫最低配員的情況？為什么對A當(dāng)事人用語表述為“安全意識淡薄”，而對B當(dāng)事人用語表述為“未保持足夠警惕”，從語義表達(dá)上有傾向性。還有的當(dāng)事人把對事故直接原因和間接原因的分類、分析視作行政行為，要求海事管理機關(guān)舉證證明作出此種分類、分析的依據(jù)。但事實上，正如筆者反復(fù)強調(diào)的，海事調(diào)查具有多元的法律屬性，逐頁逐句審查海事調(diào)查報告的內(nèi)容，并不符合行政訴訟應(yīng)僅對行政行為的合法性進(jìn)行審查這一原則。

綜上，對于海事調(diào)查的行政訴訟審查，應(yīng)審查“責(zé)任認(rèn)定”的合法性，并非海事調(diào)查報告的合法性。應(yīng)通過對包括海事調(diào)查報告、事故調(diào)查中形成的與責(zé)任認(rèn)定有關(guān)的證據(jù)等材料，對責(zé)任認(rèn)定的主體職權(quán)職責(zé)、作出程序和合法性進(jìn)行審查，不宜不當(dāng)擴(kuò)大審查范圍。這也是與《復(fù)函》關(guān)于“水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書”可訴的定性、之前學(xué)界和司法界關(guān)于可訴問題的共識相吻合的。

四、對海事調(diào)查責(zé)任認(rèn)定的訴訟審查范圍及不可訴的具體情形

可能會有觀點提出質(zhì)疑， 無論是訴海事調(diào)查報

告還是訴責(zé)任認(rèn)定書，司法審查的范圍都是一樣的，都是對海事調(diào)查整個過程的合法性進(jìn)行審查。[13]但筆者認(rèn)為，不同的訴的標(biāo)的意味著審查內(nèi)容和審查方式是不同的。

如果訴的標(biāo)的是責(zé)任認(rèn)定，司法審查應(yīng)聚焦于責(zé)任認(rèn)定作出主體的合法性、責(zé)任認(rèn)定程序的合法性和責(zé)任認(rèn)定內(nèi)容的合法性，此時海事調(diào)查報告是作出責(zé)任認(rèn)定的證據(jù)之一，應(yīng)按照證據(jù)三性的審查方式進(jìn)行審查，[14]即訴訟審查的范圍應(yīng)限于海事調(diào)查中責(zé)任認(rèn)定行為的合法性。但如果訴的標(biāo)的是海事調(diào)查報告，司法審查的范圍就會大大延展，也會包括對非責(zé)任認(rèn)定內(nèi)容的審查，如海事調(diào)查報告對事故搜救情況描述是否全面等。此時，司法審查聚焦于“事故調(diào)查報告作出主體的合法性、事故調(diào)查報告作出程序的合法性和事故報告所有內(nèi)容的合法性”，按照行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，并非按照證據(jù)審查規(guī)則進(jìn)行審查。

當(dāng)海事部門未作出責(zé)任認(rèn)定時，海事調(diào)查行為仍為不可訴。當(dāng)事人應(yīng)通過民事訴訟程序解決民事爭議。因水上交通事故調(diào)查的特殊性，其與道路交通事故和安全生產(chǎn)事故的取證難度不可同日而語，有時根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)材料海事部門無法給出責(zé)任認(rèn)定。但基于《國際海事調(diào)查安全規(guī)則》關(guān)于海事調(diào)查安全調(diào)查的定性，海事部門應(yīng)對事故可能發(fā)生的原因進(jìn)行分析，提出相關(guān)改進(jìn)措施和向相關(guān)部門提出改進(jìn)或注意的建議，這屬于典型的安全調(diào)查基本要求。此時形成的調(diào)查報告未劃定事故責(zé)任，并提出了下一步對當(dāng)事人懲戒性或負(fù)擔(dān)性的行政處理或處罰建議。該調(diào)查報告屬于未影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為，應(yīng)為不可訴。

事故責(zé)任認(rèn)定書認(rèn)定為無責(zé)任的當(dāng)事人不應(yīng)享有訴權(quán)。認(rèn)定某當(dāng)事人無責(zé)任，則事故責(zé)任不影響其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，該當(dāng)事人不應(yīng)享有訴權(quán)。最高人民法院在“胡敬偉訴黑龍江省齊齊哈爾市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行政糾紛案”

中對此也進(jìn)行了明確。

在水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書為外化性行為時，上級機關(guān)的批復(fù)不具有可訴性。與安全生產(chǎn)事故不同，水上交通事故對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系外化的行為系出具水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書，上級的批復(fù)仍屬于內(nèi)部的程序性行為。

當(dāng)海事部門未出具責(zé)任認(rèn)定書，但海事調(diào)查報告包括了責(zé)任認(rèn)定或提出下一步行政處罰的具體建議時，此時的調(diào)查報告應(yīng)具有兩種屬性，對于影響相對人權(quán)利義務(wù)的部分也是可訴的，但應(yīng)按照責(zé)任認(rèn)定書的標(biāo)準(zhǔn)審查。

五、關(guān)于通過訴訟程序進(jìn)一步加強對當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的建議

其實海事調(diào)查行為是否可訴并不是問題的核心，也不應(yīng)該是問題的核心。問題的核心在于如何通過正當(dāng)?shù)脑V訟程序依法保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。一個不容回避的事實是，行政訴訟之提請基本都是為了解決后續(xù)的民事糾紛。行政訴訟程序僅是解決民事糾紛的手段和方式。因此，單純地使水上交通事故責(zé)任認(rèn)定可訴并不是最優(yōu)的問題解決方法。

一方面，訴訟成本是比較高的，如包括律師費在內(nèi)的費用成本，

以及當(dāng)事人為此付出的時間成本。由于海上事故現(xiàn)場還原和證據(jù)采集的難度，負(fù)全部或主要責(zé)任的一方完全可以通過行政訴訟延長另一方獲得賠償時間，增加其獲得賠償?shù)碾y度。行政程序完結(jié)后，該方還可以通過民事程序繼續(xù)耗費另一方的精力和金錢。這常常會讓故意拖延履行其賠付義務(wù)的一方獲得更多的談判優(yōu)勢。

另一方面，有一個問題不容回避，主張可訴的觀點認(rèn)為民事程序很難推翻專業(yè)的海事調(diào)查報告。那么，行政程序就會容易推翻嗎？答案是否定的。行政訴訟是對行政行為的合法性審查。除非行政行為明顯不合理，否則一般不涉及合理性的問題。對行政行為的合法性評價也應(yīng)根據(jù)調(diào)查階段所能獲得的證據(jù)。而海事調(diào)查是自由裁量空間較大的行為，其法定程序較為簡單，主要責(zé)任認(rèn)定因素也均由證據(jù)支持。反而不如民事訴訟中，海事調(diào)查責(zé)任認(rèn)定僅作為證據(jù)使用，與其他證據(jù)材料相互印證，就存在的合理懷疑或不一致進(jìn)一步補充取證。若要從實體上推翻海事調(diào)查的責(zé)任認(rèn)定，這兩種訴訟程序中顯然民事程序是有優(yōu)勢的。

再者，當(dāng)事人的最終訴求是解決民事糾紛。最保障當(dāng)事人利益的訴訟糾紛解決機制顯然是民事訴訟。假定行政訴訟維持了海事部門的事故責(zé)任結(jié)論，基于有效判決的羈束力，后續(xù)民事訴訟就沒有意義了。行政訴訟畢竟是合法性審查，且事故認(rèn)定的責(zé)任屬性與民事責(zé)任在法律效果上也不能等同。有的法院還運用了行政附帶民事訴訟程序，一方面這并不符合目前行政訴訟關(guān)于此程序的適用條件，另一方面如果另一方當(dāng)事人提出異議，這也很難運作。畢竟二者的審理方式存在較大差異。

其實海事部門的事故認(rèn)定責(zé)任書之所以很難推翻，主要問題不在于訴訟程序。而在于水上交通事故的特殊性，關(guān)于事故的證據(jù)很難獲取。不要說當(dāng)事人，海事部門在開展海事調(diào)查中所獲得證據(jù)的充分性和直接性也是遠(yuǎn)不如道路事故的，這也是水上事故的特殊性決定的。而在民事案件審理過程中，海事法院和當(dāng)事人均不知道海事部門獲得了哪些證據(jù)，當(dāng)事人除了海事調(diào)查報告之外，沒有其他關(guān)于事故的證據(jù)，自然很難在民事程序中對事故開展有效的質(zhì)證。但這本質(zhì)上是證據(jù)問題，而不是訴訟程序問題。如果能解決當(dāng)事人舉證能力受限的問題，民事訴訟顯然是更能解決糾紛的方式。

因此，筆者建議應(yīng)著重強化當(dāng)事人的舉證能力，讓證據(jù)在民事程序中充分被質(zhì)證。各級海事部門可應(yīng)法院調(diào)取證據(jù)的要求或律師調(diào)查令，向案件雙方提供調(diào)查中形成的所有證據(jù)材料，必要時海事調(diào)查官甚至可以作為證人或?qū)＜页鐾ソo予解釋或意見。通過強化雙方的舉證和質(zhì)證能力，發(fā)揮民事訴訟解決民事糾紛的應(yīng)有作用，定紛止?fàn)帯?/p>

即使通過行政訴訟撤銷了水上交通事故責(zé)任認(rèn)定，民事糾紛解決了嗎？行政訴訟畢竟是用于解決行政爭議、監(jiān)督行政機關(guān)依法履職的，并不是解決當(dāng)事人之間的民事爭議的。

對公民權(quán)益之保護(hù)永無止境，讓所有的證據(jù)全部在民事訴訟程序中舉證、質(zhì)證，從而劃定民事責(zé)任是更符合法律制度的保護(hù)。

六、結(jié)語

綜上，目前中國行政訴訟受案范圍取決于三個要素：行政行為的類型、是否影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律或法規(guī)是否給予排除性規(guī)定。當(dāng)三個要素全部符合，才納入行政訴訟的受案范圍。海事調(diào)查報告既不是獨立的行政行為，也未直接對相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響，不具有可訴性。而事故責(zé)任認(rèn)定書經(jīng)《復(fù)函》確認(rèn)了其對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系是構(gòu)成影響的，本應(yīng)具備可訴性。但新修訂的《海上交通安全法》第85條借鑒了《道路交通安全法》第73條的規(guī)定，應(yīng)是屬于第三個要素——法律進(jìn)行了排除性規(guī)定。因此，在經(jīng)過《復(fù)函》短暫的可訴性階段后，可以預(yù)見到盡管事故責(zé)任認(rèn)定書對相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系構(gòu)成了影響，但因《海上交通安全法》進(jìn)行了排除性規(guī)定，將會很快回歸到不可訴階段。

立法之所以作出排除性規(guī)定，是因為海事調(diào)查主要解決的仍為民事糾紛，仍應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人或法院通過調(diào)查取證的方式取得充足的證據(jù)，通過民事訴訟程序認(rèn)定雙方民事責(zé)任的大小及相應(yīng)的賠償責(zé)任。各級海事部門應(yīng)積極引導(dǎo)、積極配合，向法院或雙方當(dāng)事人提供所有調(diào)查所采集的證據(jù)，以民事訴訟解決民事糾紛。

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收稿日期：2021-04-30

作者簡介：于登君（1982-），男，遼寧大連人，公職律師，中華人民共和國大連海事局督察處副處長，E-mail：512951704@qq.com。