王宏偉 劉艷

摘要：遼西地區(qū)建平縣是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的大縣，因此，實(shí)施耕地有效保護(hù)和保障土地占補(bǔ)平衡是不容忽視的問(wèn)題。本文就建平縣土地保護(hù)與占補(bǔ)平衡的保證對(duì)策加以分析，提出了相應(yīng)的對(duì)策與措施。

關(guān)鍵詞：占補(bǔ)平衡，對(duì)策;耕地;保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.211

實(shí)施耕地保護(hù)與占補(bǔ)平衡的保障措施，是自然資源部門(mén)不可忽視的問(wèn)題，該項(xiàng)業(yè)務(wù)涉及不可再生資源的合理規(guī)劃和利用。實(shí)施耕地保護(hù)與占補(bǔ)平衡的措施實(shí)施以來(lái)，建平縣自然資源部門(mén)嚴(yán)格按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，但實(shí)施中也存在一定困難和問(wèn)題?，F(xiàn)將目前建平縣土地資源保護(hù)與保障土地占補(bǔ)平衡的主要對(duì)策分析如下，供各地在生產(chǎn)中借鑒和參考。

1建平縣土地資源保護(hù)與占補(bǔ)平衡存在的主要問(wèn)題

1.1永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)不盡徹底

建平縣全域基本農(nóng)田劃定工作自2015年啟動(dòng)到2016年底結(jié)束，歷時(shí)近兩年時(shí)間，雖然該項(xiàng)工作對(duì)原基本農(nóng)田布局做了進(jìn)一步的優(yōu)化和調(diào)整，解決了部分項(xiàng)目的用地問(wèn)題。但尚有部分項(xiàng)目用地?zé)o法在短期內(nèi)明確用地范圍，導(dǎo)致出現(xiàn)最后明確的用地范圍涉及占用基本農(nóng)田，而根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三章第十五條規(guī)定：“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用。國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址無(wú)法避開(kāi)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，…必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！奔慈舴巧鲜鰲l款中的項(xiàng)目是不允許使用基本農(nóng)田的，最終造成項(xiàng)目難以落地。例如：公路項(xiàng)目用地涉及基本農(nóng)田，導(dǎo)致項(xiàng)目難以推進(jìn)。

1.2實(shí)施土地整治和落實(shí)補(bǔ)充耕地不盡完善

首先，山地丘陵地區(qū)，可開(kāi)墾利用的耕地后備資源緊張，且面積小，分布零散，群眾小塊并大塊主觀(guān)意愿不強(qiáng)，土地整治實(shí)施難度大;其次，《意見(jiàn)》中雖明確拓展補(bǔ)充耕地途徑，可通過(guò)實(shí)施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等方面新增耕地用地落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，較難執(zhí)行。原因如下：（1）可進(jìn)行復(fù)墾農(nóng)村居民點(diǎn)因地理位置、面積、實(shí)施成本過(guò)大（包括拆舊區(qū)的群眾補(bǔ)償、整理費(fèi)用、安置費(fèi)用，建新區(qū)占地的補(bǔ)償和安置，這都需要大筆資金墊付，但這些資金往往難以在實(shí)施掛鉤工程時(shí)籌措到位），且群眾意愿不高，甚至不同意實(shí)施;（2）如果處于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，因此部分可復(fù)墾位置又因涉及地質(zhì)災(zāi)害不適宜實(shí)施;（3）根據(jù)日常巡查及上級(jí)下發(fā)的廢棄采礦用地實(shí)施增減掛鉤調(diào)查圖斑進(jìn)行實(shí)地核實(shí)，發(fā)現(xiàn)大部分存在義務(wù)主體或?qū)嵉匾呀ǔ山ㄖ?，不適宜復(fù)墾。（4）此外還存在有部分可實(shí)施圖斑因歷史原因存在權(quán)屬爭(zhēng)議無(wú)法實(shí)施[1]。

1.3落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任工作不夠細(xì)化

《意見(jiàn)》指出，由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地整治，通過(guò)土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)等推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充，落實(shí)耕地補(bǔ)充任務(wù)。

2實(shí)施耕地保護(hù)與占補(bǔ)平衡的對(duì)策建議

2.1建立永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃?rùn)C(jī)制

建議將凡屬地方民生工程項(xiàng)目、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都可納入允許使用基本農(nóng)田范疇，同時(shí)建立永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃?rùn)C(jī)制，對(duì)涉及占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目，在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡并通過(guò)論證后給予補(bǔ)劃基本農(nóng)田，要求補(bǔ)劃質(zhì)量不降低，數(shù)量不減少，以達(dá)到基本農(nóng)田總量不變，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡[2]。

2.2開(kāi)墾耕地應(yīng)盡量選質(zhì)地好的后備土地資源

通過(guò)開(kāi)發(fā)后備土地資源補(bǔ)充耕地的質(zhì)量主要取決于后備土地資源的先天條件，如果要開(kāi)墾的后備土地資源的先天條件不足或自然質(zhì)量不高，即使投入再多的人力、物力，也難以獲得高質(zhì)量的耕地。因此，在現(xiàn)有的后備土地資源中，選擇適宜開(kāi)墾而且宜耕性較好的土地，是保證開(kāi)墾后的耕地質(zhì)量較高的先決條件。

2.3完善耕地保護(hù)考核體系

建議盡快完善耕地保護(hù)考核體系，樹(shù)立耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一的思想，拓寬耕地占補(bǔ)平衡思路。對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的考核不單純地進(jìn)行數(shù)量平衡的考核，更重要的是要注重質(zhì)量平衡的考核。耕地是質(zhì)與量的統(tǒng)一體，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的考核實(shí)質(zhì)是對(duì)耕地生產(chǎn)能力占補(bǔ)平衡的考核。在明確這一根本目的的基礎(chǔ)上可以采取“以質(zhì)抵量”來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡這一目標(biāo)。比如：在占用1畝質(zhì)量較好的耕地時(shí)，若補(bǔ)充的1畝耕地與其質(zhì)量不相當(dāng)時(shí)，還應(yīng)投入一定資金用于改造一定數(shù)量的中、低產(chǎn)田來(lái)平衡占用和補(bǔ)充耕地兩者質(zhì)量的差異，或者直接以改造較大面積的中、低產(chǎn)田來(lái)代替補(bǔ)充耕地，而達(dá)到耕地生產(chǎn)能力的平衡，并可以有效的避免開(kāi)發(fā)耕地帶來(lái)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)耕地生產(chǎn)能力占補(bǔ)平衡，需要建立在補(bǔ)充耕地與占用耕地的針對(duì)性比較和耕地質(zhì)量量化的基礎(chǔ)上，科學(xué)地確定耕地開(kāi)墾費(fèi)的數(shù)量和改造中低產(chǎn)田的數(shù)量及標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要嚴(yán)把耕地占補(bǔ)平衡考核、驗(yàn)收關(guān)，確保耕地質(zhì)量不變劣，生產(chǎn)能力不降低。

2.4完善管理體制和機(jī)制

一是建議將縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)整理機(jī)構(gòu)納入財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位。二是適當(dāng)下放土地開(kāi)發(fā)整理立項(xiàng)和驗(yàn)收的權(quán)利。按現(xiàn)行的管理體制，土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)審批權(quán)限在市以上國(guó)土資源部門(mén)，一些后備資源優(yōu)良但面積較小的項(xiàng)目不能立項(xiàng)。特別是丘陵地帶，成片、大規(guī)模的后備資源相對(duì)匱乏，因此建議適當(dāng)下放土地開(kāi)發(fā)整理的立項(xiàng)和驗(yàn)收權(quán)利，由縣（市、區(qū)）級(jí)國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)小面積的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)、驗(yàn)收工作。

2.5加強(qiáng)對(duì)新開(kāi)墾耕地的后續(xù)管理

各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)新開(kāi)墾耕地的后續(xù)管理，制定具體措施鼓勵(lì)單位和個(gè)人加大對(duì)新開(kāi)墾耕地質(zhì)量的改良力度，加大后續(xù)資金投入力度，并落實(shí)種植措施，逐步提高新開(kāi)墾耕地的質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙卉，郭建超.淺談耕地占補(bǔ)平衡存在的問(wèn)題及對(duì)策——以天津市為例[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2014（10）：57-59.

[2]王玫瑰，楊玲.強(qiáng)化要素保障 探索占補(bǔ)新舉措——淺析東陽(yáng)市耕地占補(bǔ)平衡工作[J].浙江國(guó)土資源，2019（11）：28-30.