林 江，王瓊瓊，徐世長

一、引言

環(huán)境保護是每個國家面對的挑戰(zhàn)。環(huán)境與經(jīng)濟的矛盾已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的突出問題，環(huán)境問題不僅阻礙經(jīng)濟持續(xù)增長，也危害人民健康，引發(fā)社會沖突，不利于社會穩(wěn)定。其中，大氣污染是我國第一大環(huán)境污染問題。

優(yōu)質(zhì)的空氣屬于公共品，具有非競爭性和非排他性，純粹依靠市場并不能解決環(huán)境問題，需要政府解決市場機制失靈。我國是政治中央集權(quán)制國家。計劃經(jīng)濟時期，中央政府與地方政府是“命令”與“服從”的關(guān)系。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟體制逐步完善，地方政府擁有越來越多的權(quán)力，二者之間逐步形成一種契約關(guān)系。組織模式表現(xiàn)為以此為載體的“委托方—代理方”，中央政府制定政策，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，環(huán)境保護政策也是如此自上而下的推行。

央—地間委托—代理關(guān)系有三個特征：一是存在信息不對稱，地方政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)和管理，掌握大量本轄區(qū)內(nèi)信息，中央政府獲取地方信息的直接方式多來自地方政府上報，難以獲取全部信息，處于信息劣勢（楊海生等，2008）。二是中央政府無法直接提供環(huán)境保護等公共品，只能通過撥付款項的方式委托地方政府治理（傅勇，2008）。三是央—地間存在權(quán)力和利益的分配（王永欽等，2007），二者利益并非完全一致。市場化改革以來，我國長期采取以GDP 為主的相對績效評估標(biāo)準(zhǔn)。在“央地分權(quán)”背景下，中央政府握有地方官員的晉升決策權(quán)，其制定的績效考核制度直接影響地方官員治理地方的行為決策。央—地在環(huán)境治理中的目標(biāo)機制不同，也會導(dǎo)致環(huán)保政策的推行存在困難，使得環(huán)境治理效果不盡如人意。

為保護城市環(huán)境，遵循和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，原國家環(huán)境保護局于1997 年在全國開展創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市的活動，激勵督促地方政府探索實施城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效途徑?！皣噎h(huán)境保護模范城市”稱號是中央政府對地方政府的獎勵，但這種獎勵機制也存在“委托—代理人”問題。中央政府委托地方政府提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境，鼓勵地方政府積極創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市，但地方環(huán)保信息被地方政府掌握，地方政府基于信息不對稱和追求地方利益的博弈，在信息報送過程中存在逆向選擇和道德風(fēng)險行為，會選擇性地“修飾”信息，提供有利于自己的環(huán)境保護信息。

如何切實調(diào)動地方政府治理環(huán)境的積極性，如何統(tǒng)籌管理國民經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，如何有效推進環(huán)境友好型城市經(jīng)濟發(fā)展模式，是各級決策者亟需解決的關(guān)鍵問題，也是環(huán)境經(jīng)濟學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者廣泛關(guān)注的重大課題。鑒于此，本文以“國家環(huán)境保護模范城市”的創(chuàng)建為切入點，利用中國生態(tài)環(huán)境部官方公布的環(huán)境污染數(shù)據(jù)和第三方公布的衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)，研究央—地環(huán)保激勵政策的委托—代理人問題。

二、文獻綜述

“央地分權(quán)”是中國特色的分權(quán)模式，其獨特之處體現(xiàn)在中央政府對地方政府經(jīng)濟上放權(quán)、政治上集權(quán)，對地方官員的提拔和晉升握有決定權(quán)（周黎安，2007）。中央政府下放財權(quán)和經(jīng)濟決策權(quán)的同時，也將醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障和環(huán)境保護等公共品的部分供給責(zé)任下放至地方，財權(quán)和支配權(quán)的擴張增加了地方政府處理本地區(qū)其他事務(wù)的決策權(quán)。中國中央政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和財政分權(quán)的同時，掌握了政治上的集中以及獎懲地方官員的權(quán)利，這是財政激勵和政治激勵能夠得到有效激勵的強有力保障（傅勇，2008）。中國經(jīng)濟取得巨大成就的重要原因之一就是中國特色的經(jīng)濟增長激勵機制，但經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境污染問題，也與中央政府對地方政府財政激勵和政治激勵的考核機制密切相關(guān)（孫偉增等，2014）。地方政府雖然依靠財政分權(quán)這種激勵模式積極推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)了中國經(jīng)濟的高速增長，但是在承擔(dān)與中央政府和市場經(jīng)濟所需要的政府職能時卻缺乏動力（王永欽等，2007）。中央政府作為委托方，希望地方政府完成多目標(biāo)任務(wù)，包括經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護等，但在評價過程中難免側(cè)重評價一些容易衡量的任務(wù)。然而，強化任何一個任務(wù)的激勵都將造成代理人的努力配置扭曲，影響其他維度的完成（Holmstrom&Milgrom，1991）。事實上，受發(fā)展階段影響，我國對地方政府的考核均是以GDP 等經(jīng)濟指標(biāo)的增長作為主要的政績考核（徐現(xiàn)祥等，2007），長期忽視環(huán)境考核，缺乏環(huán)境保護責(zé)任追究制度（沈坤榮和金剛，2018），環(huán)境治理中存在中央政府積極推進而地方政府消極執(zhí)行的“治理悖論”。

在“唯GDP 論”的政績考核導(dǎo)向下，地方政府為了取得更好的經(jīng)濟增長政績，爭奪流動性要素和資源，在執(zhí)行環(huán)境政策上存在相互攀比式的競爭，周邊省份環(huán)境保護投入少監(jiān)管弱時，本地區(qū)也會趨同（楊海生等，2008）。央—地之間環(huán)保激勵的委托—代理關(guān)系存在動態(tài)的重復(fù)博弈，動態(tài)演化取決于中央政府監(jiān)管力度、成本、處罰力度等和地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度、成本、收益和損失（姜珂和游達明，2016）。只有當(dāng)環(huán)境質(zhì)量與官員晉升、土地財政明確相關(guān)時，地方政府對環(huán)境改善的投入才會增加（Wu et al.，2014）。

創(chuàng)建模范城市對城市環(huán)境質(zhì)量帶來一定程度的改善?！皠?chuàng)模”時城市工業(yè)二氧化硫的減排效果顯著（黃亮雄和才國偉，2012）；空氣污染具有移民效應(yīng)（李明和張亦然，2019），模范城市的住房銷售面積有所增加（席鵬輝和梁若冰，2015）；環(huán)保模范城市空氣污染的減少顯著提升了居民幸福感（儲德銀等，2017）。同時，模范城市與非模范城市間經(jīng)濟增長水平、綠色發(fā)展水平的差距均在擴大（陸琳憶等，2020）。政府治霾可以同時提升大氣環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量（陳詩一和陳登科，2018）。不過，也有學(xué)者認(rèn)為自從中央政府在模范城市評獎中強調(diào)藍天天數(shù)之后，地方政府就更有動力少報空氣污染指數(shù)（Chen et al.，2012）。

目前較少有文獻研究這一政策對城市空氣質(zhì)量的實施效果及背后的政治激勵。雖然Chen et al.（2012）分析了城市獲獎前后官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)的變化，但未有效識別城市獲獎對空氣質(zhì)量的因果影響，也未在央—地分權(quán)的框架下分析其委托—代理人問題。本文在其基礎(chǔ)上做了進一步深入的研究。并做出如下貢獻：一，以“國家環(huán)境保護模范城市”獎為切入點，研究中央政府對地方政府的環(huán)保激勵政策的有效性，分析央—地環(huán)保激勵政策的委托—代理人問題；二，分析央—地環(huán)保激勵政策委托—代理人問題背后的作用機制；三，進一步深入分析其背后的政治動機。

三、典型性事實

（一）國家環(huán)境保護模范城市

“國家環(huán)境保護模范城市”①1997 年，原國家環(huán)境保護局對全國正在實施城市環(huán)境定量考核的47 個城市率先開展創(chuàng)建“國家環(huán)境保護模范城市”的活動。申請“創(chuàng)?！钡某鞘校粌H要求經(jīng)濟持續(xù)增長率超過全國平均增長率，而且需具備全國衛(wèi)生城市稱號、城市環(huán)境綜合整治的定量考核位居本?。ㄗ灾螀^(qū)）前列、環(huán)保投資達標(biāo)等，涵蓋社會經(jīng)濟、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境管理等多方面。稱號是我國城市環(huán)境保護方面的最高榮譽。1997年當(dāng)年有6個城市“創(chuàng)?！背晒?，2012年底，曾共有84個城市（區(qū)）曾經(jīng)獲得該稱號②國家環(huán)境保護模范城市的評選指標(biāo)自1997年以來歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整。為始終保持先進性，在全國層面更具可比性，自2015 年年底，國家環(huán)保模范城市暫緩授牌，對技術(shù)指標(biāo)及考核體系再次統(tǒng)一調(diào)整、升級，2012 年后暫未公布新“創(chuàng)?！背晒Φ某鞘?。，大多集中在東部沿海地區(qū)。

（二）官方API、官方PM10和官方藍天天數(shù)

城市官方PM10、官方API和官方藍天天數(shù)是評選“創(chuàng)?！钡闹匾笜?biāo)③PM10通常指粒徑在10 微米以下的可吸入顆粒物的總質(zhì)量濃度，PM2.5指粒徑小于2.5 微米的所有顆粒物的總質(zhì)量濃度，二者衡量的都是可懸浮顆粒物的濃度，只在顆粒物的半徑存在差異，二者數(shù)值顯著正相關(guān)，且數(shù)值越大對人體健康危害越大。官方空氣污染指數(shù)（API）是將常規(guī)監(jiān)測的幾種空氣污染物（PM10、SO2、NO2等）濃度簡化成單一的概念性指數(shù)值形式，分級表征空氣污染程度和空氣質(zhì)量狀況，分為六個級別，指數(shù)越大，級別越高，污染越嚴(yán)重，對人體健康越有害。API低于100的一天稱為“藍天”日（空氣質(zhì)量優(yōu)良），空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)是一年中藍天天數(shù)的加總。。官方API受空氣質(zhì)量監(jiān)測點位置、監(jiān)測時點和主要污染物的影響，主要由PM10決定。由于空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)直觀易感知，政府經(jīng)常把一年中藍天天數(shù)的增加作為一項政治目標(biāo)④2003年，“創(chuàng)?！痹u選標(biāo)準(zhǔn)要求一年中藍天天數(shù)占比必須達到80%以上；2007年，進一步提高到85%。。此部分?jǐn)?shù)據(jù)均來自于中國生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站。

（三）第三方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)——衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)

為與官方數(shù)據(jù)進行比較，考察其真實性，本文引入第三方數(shù)據(jù)——衛(wèi)星PM2.5，該衛(wèi)星數(shù)據(jù)不受官方影響⑤Terra 衛(wèi)星和Aqua 衛(wèi)星上裝載有中分辨率成像光譜儀（MODIS）和多角度成像光譜儀（MISR），利用MODIS 和MISR測得的大氣氣溶膠厚度（AOD），經(jīng)過校正后可以預(yù)測PM2.5濃度值。。官方報告的API、PM10和藍天天數(shù)指標(biāo)已被陸續(xù)納入“創(chuàng)?！钡脑u選標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)星PM2.5除外。理論上，API、PM10數(shù)據(jù)與衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)高度正相關(guān)。

（四）其他變量

參考現(xiàn)有文獻，結(jié)合“創(chuàng)?！敝笜?biāo)，本文控制GDP 增長率、人口密度、人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市綠化覆蓋率（%）、工業(yè)固體廢物處理率（%）、城市生活垃圾無害化處理率（%）等，此部分?jǐn)?shù)據(jù)來自歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

鑒于官方并未公布2012 年后的“創(chuàng)?！背鞘?，且2003 年之前全國只有極個別城市有報告API 數(shù)據(jù)，所以本文僅保留2004—2012 年的樣本?？紤]到行政管理體制的不同及評選標(biāo)準(zhǔn)的變動，刪除北京、上海、重慶和天津等4個直轄市數(shù)據(jù)，以此降低樣本異質(zhì)性。最終，共有99個城市進入研究樣本，分布于全國27個省，具有很好的代表性。

（五）典型性事實

典型性事實一：環(huán)保部公布的API、PM10數(shù)據(jù)與NASA 衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)有差異。具體體現(xiàn)在，表1 中，與樣本其他城市相比，國家環(huán)境保護模范城市的官方API、PM10數(shù)值較低，藍天天數(shù)較高，空氣質(zhì)量更好，但衛(wèi)星PM2.5值略微高于樣本中其他城市。

表1 空氣質(zhì)量不同指標(biāo)均值

典型性事實二：環(huán)保部公布的API、PM10數(shù)據(jù)與NASA衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)整體變化趨勢一致。表2中，模范城市衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)與官方API、PM10均正相關(guān)，與官方藍天天數(shù)負(fù)相關(guān)。

表2 模范城市衛(wèi)星PM2.5與其他指標(biāo)相關(guān)系數(shù)

典型性事實三：國家環(huán)境保護模范城市獲獎前后，官方API、PM10和藍天天數(shù)存在先改善后變差的情況，且API和PM10在獲獎年份存在數(shù)據(jù)不連續(xù)的情況，這與Chen et al.（2012）的研究發(fā)現(xiàn)一致，但衛(wèi)星PM2.5并沒有這種先改善后惡化或不連續(xù)的變化趨勢，見圖1。

圖1 獲獎前后官方API、PM10、藍天天數(shù)及第三方衛(wèi)星PM2.5隨時間變化趨勢

兩類數(shù)據(jù)的不同，主要歸因于二者測量所涵蓋的主要污染物、測量方式以及測量站點位置不同，也存在人為干擾因素。官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)的真實性一直受到學(xué)者和公眾的質(zhì)疑。我國官方API、PM10數(shù)據(jù)由環(huán)保部門地方分支機構(gòu)收集上報。地方環(huán)保部門隸屬于中央環(huán)保部門，同時也受地方政府的管理，受地方政府的“影響”，其上報的城市空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)未經(jīng)外部驗證，理論上可報告任何數(shù)字。事實上，在每個城市每日匯報的高頻率下，中央環(huán)保部門不可能核實到地方上報的每個數(shù)字，單純依靠地方政府自我匯報難免存在隱瞞甚至欺騙的現(xiàn)象。地方政府有向中央政府報告良好數(shù)據(jù)的政治動機。地方虛假上報API 的代價要小于實際改善空氣質(zhì)量的代價，“創(chuàng)模”成功所帶來的利益有足夠的動力驅(qū)使地方政府偽造部分環(huán)境污染數(shù)據(jù)。不過，以往研究發(fā)現(xiàn)官方報告的API數(shù)據(jù)雖然存在一定程度的誤報，但確實包含了城市空氣污染變化的有用信息（Chen et al.，2012）。

四、實證研究

（一）“創(chuàng)?！睂Τ鞘锌諝赓|(zhì)量的影響

參考Autor（2003）的模型設(shè)定，本文基準(zhǔn)模型的實證方程如下：

其中，Yct指城市層面的被解釋變量，包括年度API、PM10、藍天天數(shù)和衛(wèi)星PM2.5。t是年份，t=0表示環(huán)保城市評選當(dāng)年，t=-2 表示城市評選前兩年，t=3 表示環(huán)保城市評選后的第三年。Yeart表示相應(yīng)年份的虛擬變量。Treatmentc是處理組，即獲得環(huán)保模范城市獎的城市，控制組為未獲得環(huán)保模范城市獎的其他城市。αc與γt分別是城市和年份固定效應(yīng)，εct是隨城市和年份變化的擾動項。βt衡量的是相對于控制組，處理組在環(huán)保模范城市評選前后不同控制質(zhì)量指標(biāo)的差異。

控制其他變量及城市和年份固定效應(yīng)下，表3 報告了不同空氣質(zhì)量指標(biāo)在城市獲獎前后的OLS 回歸結(jié)果。相較于控制組未獲獎城市的空氣質(zhì)量變化，研究發(fā)現(xiàn)：（1）模范城市獲獎前兩年API 一直有改善，獲獎當(dāng)年空氣質(zhì)量最好，之后幾年，API的改善效應(yīng)開始變?nèi)?；?）城市“創(chuàng)?！鼻捌赑M10有改善，尤其是獲獎當(dāng)年改善效果最大，但獲獎之后PM10開始變差；（3）模范城市的藍天天數(shù)在“創(chuàng)?！鼻捌谝恢痹黾樱绕涫恰皠?chuàng)?！背晒Ξ?dāng)年，藍天天數(shù)最多，之后藍天天數(shù)的改善效果開始變?nèi)?；?）NASA 的PM2.5并無顯著的改善現(xiàn)象。

表3 國家環(huán)境保護模范城市獎對城市空氣質(zhì)量的影響

相較于未獲獎城市，獲獎城市在獲獎前兩年、當(dāng)年以及后兩年，其官方空氣質(zhì)量更優(yōu)，但第三年之后，未再有顯著改善。這與已有研究一致。Chen et al.（2012）研究也發(fā)現(xiàn)：“創(chuàng)?！鼻皟赡辏绕湓讷@獎前一年“突擊”，地方政府會努力改善空氣質(zhì)量，降低官方API值，盡量增加API落入［95，100］區(qū)間的天數(shù)，以提高官方藍天天數(shù)，在“藍天”閾值處操縱數(shù)據(jù)。

（二）對城市進行匹配

為克服控制組和處理組之間的系統(tǒng)性差異和選擇性偏誤問題，引入匹配方法，對環(huán)保激勵進行因果識別，進一步探討國家環(huán)保模范城市獎與實際空氣質(zhì)量間的因果關(guān)系。

在馬氏距離匹配中，distanceij=Xi和Xj是城市i和城市j的匹配變量向量。匹配的目的是找到與處理組極為類似的城市作為控制組，這些控制組被處理的概率接近處理組，但因為不可觀察的因素而未被處理。即，匹配的控制組獲獎的概率接近處理組，但由于不可觀測的因素而未獲獎。由于處理組和控制組極為類似，可以有效的識別“獲獎”對空氣質(zhì)量的因果影響。本文以曾經(jīng)獲得過國家環(huán)境保護模范獎的城市為處理組，使用城市綠化覆蓋率（%）、工業(yè)固體廢物處理率（%）、城市生活垃圾無害化處理率（%）、GDP 增長率、人口密度、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等相關(guān)變量作為匹配向量，利用馬氏距離匹配法為獲獎城市找到在地理位置上和經(jīng)濟發(fā)展水平上都相匹配的控制組城市。匹配后的處理組和控制組通過平衡性假設(shè)檢驗，不存在系統(tǒng)性差異，可避免選擇性偏誤問題，回歸結(jié)果見表4。

表4 創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市對城市空氣質(zhì)量的影響（馬氏距離匹配）

克服選擇性偏誤問題后，研究發(fā)現(xiàn)，“創(chuàng)?！背鞘蝎@獎前兩年和當(dāng)年，空氣質(zhì)量有改善，但并非是特別顯著地改善，獲獎后卻逐年較顯著地變差，尤其是官方API 和官方PM10在城市獲獎第三年后顯著變差。這與黃亮雄和才國偉（2012）發(fā)現(xiàn)城市獲獎后減排效果不再顯著的結(jié)論也是一致的。此外，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果類似，針對第三方衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)的匹配回歸并未發(fā)現(xiàn)有此顯著變化。

（三）穩(wěn)健性檢驗

首先引入城市“是否獲獎”變量進行穩(wěn)健性檢驗。是否獲獎這個變量是城市獲獎后五年內(nèi)的平均效果，衡量的是獲獎城市在獲獎期間相對于控制組城市的平均空氣質(zhì)量差異。在控制其他變量和城市及年份固定效應(yīng)下，研究發(fā)現(xiàn)城市是否獲獎顯著影響城市的平均空氣質(zhì)量，見表5。控制城市經(jīng)濟變量及評選標(biāo)準(zhǔn)，城市“創(chuàng)模”成功后，該城市的官方API 和PM10分別顯著增加5.2%和6.3%，藍天天數(shù)顯著減少2.8%，這也說明城市獲獎后，官方匯報的空氣質(zhì)量變差了；但第三方衛(wèi)星數(shù)據(jù)PM2.5并沒有顯著性變化。再次說明獲獎前官方報告的較好的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)操縱的可能。

表5 是否獲獎對城市空氣質(zhì)量的影響（馬氏距離匹配）

接著，本文改變匹配方法，利用最近鄰匹配、傾向得分匹配和一對一匹配，得到與表5 相似的結(jié)果，進一步驗證了結(jié)果的穩(wěn)健性。

（四）央—地環(huán)保激勵的委托—代理人作用機制

地方政府作為中央政府環(huán)境保護政策的代理人，有動機利用信息不對稱采取一些對自己有利的措施。通過回歸分析，我們發(fā)現(xiàn)“創(chuàng)?！背鞘械锚剷r空氣質(zhì)量有改善，但并非顯著改善，得獎后反而會顯著變差，尤其是官方API 和官方PM10數(shù)據(jù)；與此相對的是，非環(huán)保部官方公布的NASA 衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)在環(huán)保模范城市獲獎前后一直未有顯著變化，相對獨立。

進一步分析其作用機制發(fā)現(xiàn)：（1）官方公布的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)與衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)的相關(guān)性在模范城市獲獎前后存在顯著差異，見表6。城市獲獎前兩年，官方報告的API、PM10數(shù)據(jù)與衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)相關(guān)性較弱，但是從獲得環(huán)保城市稱號的第三年開始，API、PM10數(shù)據(jù)與衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)高度正相關(guān)，逐漸趨同。（2）控制組和處理組的工業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)企業(yè)數(shù)在獲獎前均沒有顯著差異，獲獎后處理組的工業(yè)產(chǎn)出和工業(yè)企業(yè)數(shù)增速要高于控制組，見圖2。從環(huán)保城市評選后第三年開始，相對于其他城市，獲獎城市工業(yè)產(chǎn)出和工業(yè)企業(yè)數(shù)量顯著增加。

圖2 獲獎前后城市工業(yè)產(chǎn)出和工業(yè)企業(yè)數(shù)的時間變化趨勢

表6 官方API、PM10和衛(wèi)星PM2.5的相關(guān)系數(shù)

為何獲獎第三年之后官方公布的模范城市空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)有明顯變化——與衛(wèi)星PM2.5趨于一致？一個可能的解釋是，按照慣例，每三年復(fù)查一次，復(fù)查不合格的模范城市有可能被“摘牌，但是這種重審機制在實際操作中并未嚴(yán)格執(zhí)行，一些城市甚至被免除復(fù)查，復(fù)查通過后通常不會再次復(fù)查，出現(xiàn)一種現(xiàn)象：“獲獎”雖難，但“保獎”卻比較容易。這導(dǎo)致地方政府在環(huán)保模范城市評選期間會“全力以赴”改善空氣質(zhì)量，甚至操縱官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，獲獎后三年內(nèi)，通過限制工業(yè)生產(chǎn)、減少工業(yè)污染排放，實現(xiàn)快速改善空氣質(zhì)量的目的，使得這些城市API、PM10和藍天天數(shù)等官方指標(biāo)明顯好于其他城市，以此應(yīng)對中央的復(fù)審。但獲獎后，尤其在結(jié)束第三年復(fù)查后，缺乏強有效監(jiān)督和激勵機制下，地方政府容易使“環(huán)境保護為經(jīng)濟利益讓位”，不再“有所顧忌”，放手發(fā)展污染密集型的工業(yè)生產(chǎn)，從而導(dǎo)致空氣質(zhì)量的再次下降。加之地方政府沒有了保持模范稱號的危機感，缺乏操縱官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)的動機。因此，第三年后，官方傾向于如實匯報空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，與第三方數(shù)據(jù)趨于一致。

由此，本研究認(rèn)為“創(chuàng)?！杯h(huán)保激勵政策在實施過程中存在委托—代理人問題，未達到長期改善城市空氣質(zhì)量的目的?！皠?chuàng)?！边^程中，地方政府會采取短期性的手段，“蒙蔽”中央，有兩種作用機制：一是在“創(chuàng)?！标P(guān)鍵節(jié)點時“美化”空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，與中央政府博弈，采取一些“欺騙性”的措施，比如將站點轉(zhuǎn)移至空氣質(zhì)量更好的地方，在空氣監(jiān)測點附近調(diào)派“霧炮車”作業(yè)，使API 盡量落在藍天天數(shù)的閾值內(nèi)，甚至直接數(shù)據(jù)造假，以求“達標(biāo)”；二是短期內(nèi)通過限制工業(yè)生產(chǎn)、減少工業(yè)污染排放的措施來快速、短期地改善空氣質(zhì)量。

央—地間環(huán)保激勵委托—代理人的作用機制不難理解。對地方政府而言，執(zhí)行環(huán)境治理政策需要衡量成本與收益。如果執(zhí)行政策帶來的收益高于成本，自會主動執(zhí)行；但是，如果成本高于收益，且缺乏來自中央政府的監(jiān)督，會出現(xiàn)環(huán)保政策執(zhí)行不力，甚至“作假”、“走過場”的情況。央—地分權(quán)下，地方政府擁有更大的權(quán)力、財力和動力，在央—地委托—代理關(guān)系中有了更多的話語權(quán)，也具有高于中央政府的信息優(yōu)勢，通過“談判”、“討價還價”、“策略性反抗”等，使中央政策在地方執(zhí)行受阻，可能執(zhí)行一部分，執(zhí)行的方式也有可能是真實的、偽裝的、變通的和扭曲的（Ghanem＆Zhang，2014）。企業(yè)為了效益，向地方政府行賄以尋求較松的環(huán)境規(guī)制監(jiān)管。地方政府基于政治和經(jīng)濟利益的考慮，也會選擇“政企合謀”、短期卡點式減少工業(yè)排放，通過犧牲環(huán)境獲得短期的經(jīng)濟增長，進而提高晉升機會（龍碩和胡軍，2014）。

（五）“創(chuàng)?！钡恼蝿訖C

為了考察中央環(huán)保激勵政策的政治晉升動機，分析環(huán)保激勵政策背后的政治機制，分別利用環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的三個變量和是否獲得國家環(huán)境模范城市稱號對城市市長和市委書記的晉升進行回歸，結(jié)果見表7。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境質(zhì)量三個指標(biāo)的改善在統(tǒng)計上未能顯著地為地方官員帶來更多的晉升機會。但是，“創(chuàng)?！被顒釉?0%的顯著性水平上提高了市長的晉升可能，在5%的顯著性水平上提高了市委書記的晉升機會。

表7 環(huán)境質(zhì)量、國家環(huán)境保護模范城市獎對市長和市委書記晉升的影響

通過比較分析環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保模范城市獎對官員晉升的影響，本文發(fā)現(xiàn)“創(chuàng)?！贝_實具有政治激勵效應(yīng)。良好的空氣質(zhì)量不會顯著提升官員晉升機會，但“創(chuàng)?！背晒s可以為地方官員帶來更多的晉升機會。中央政府對地方政府的環(huán)保激勵政策存在政治效應(yīng)，地方官員在“創(chuàng)?！被顒又幸泊嬖诋愘|(zhì)性政治動機。但監(jiān)督機制不到位的中央政府環(huán)保激勵政策——“國家環(huán)境保護模范城市”獎，不是有效激勵，并沒有帶來期望的空氣質(zhì)量的長期改善。

五、研究結(jié)論

通過分析中央政府環(huán)保激勵政策——“國家環(huán)境保護模范城市”的實施效果及其作用機制，本研究有如下發(fā)現(xiàn)：一，將“國家環(huán)境保護模范城市”評選中的重要指標(biāo)——官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)與第三方污染數(shù)據(jù)——衛(wèi)星PM2.5相對比，發(fā)現(xiàn)城市官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)在獲獎前后存在顯著的不連續(xù)，而第三方數(shù)據(jù)卻沒有這種不連續(xù)性的變化，地方政府在“創(chuàng)?！被顒又杏袆訖C低報、操縱官方污染數(shù)據(jù)。二，城市官方API、官方PM10和第三方衛(wèi)星PM2.5數(shù)據(jù)，在獲獎之后的相關(guān)性越來越強，雖然官方匯報的空氣污染數(shù)據(jù)可能受到數(shù)據(jù)操縱，但是該數(shù)據(jù)也確實包含了關(guān)于空氣污染變化的有用信息，尤其在獲獎三年之后，官方空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)趨于真實。三，央—地環(huán)保激勵中委托—代理人問題有兩種作用機制：（1）地方政府在“創(chuàng)模”活動的關(guān)鍵節(jié)點上，會采取一些“欺騙性”的措施，甚至數(shù)據(jù)造假，來“美化”空氣質(zhì)量；（2）地方政府會在短期內(nèi)限制工業(yè)生產(chǎn)、減少工業(yè)排放，暫時性改善空氣質(zhì)量。四，良好的城市環(huán)境質(zhì)量不會直接提升官員的政治晉升機會，但城市“創(chuàng)?！背晒梢詾榈胤焦賳T（市長和市委書記）帶來更多的政治晉升可能，地方政府在“創(chuàng)模”活動中具有政治動機。五，在監(jiān)督機制不到位的情況下，中央政府的環(huán)保激勵政策——“國家環(huán)境保護模范城市獎”不是有效激勵，沒有切實、長期改善城市空氣質(zhì)量。

為解決央—地環(huán)保激勵中的委托—代理人問題，有效調(diào)動地方政府保護環(huán)境、切實改善空氣質(zhì)量、促進國家生態(tài)文明建設(shè)、推動經(jīng)濟社會綠色協(xié)調(diào)發(fā)展，本文建議：一，對“創(chuàng)?！背鞘袑嵤┤鞒瘫O(jiān)管，“創(chuàng)模”成功前嚴(yán)格選拔、“創(chuàng)?！背晒蠹訌姳O(jiān)督，強化“退出”機制，發(fā)揮“國家環(huán)境保護模范城市”真正的示范性效應(yīng)；二，建立和完善地方政府環(huán)保投入的有效激勵機制，提高環(huán)境保護工作在地方官員晉升考核中的比重，從制度上提升地方政府保護環(huán)境的主觀能動性，使其更有動力開展環(huán)境保護工作，避免作假；三，鑒于環(huán)保工作見效時間長、官員輪換周期短，地方政府當(dāng)期環(huán)境投入和產(chǎn)出或許無法完全計入當(dāng)期官員工作績效，建議優(yōu)化官員輪換制度，或考慮將官員歷史任期城市的環(huán)保工作成效按一定權(quán)重納入官員現(xiàn)期考核指標(biāo)中，糾正地方政府在環(huán)境治理工作中的短視行為，使地方政府官員全力推進環(huán)境保護工作；四，繼續(xù)探索更有效的環(huán)保激勵措施，完善環(huán)境保護工作中的監(jiān)督和約束機制，強化生態(tài)環(huán)境保護督察執(zhí)法，加強對地方政府環(huán)境保護的監(jiān)督力度，引入公眾等第三方監(jiān)督機制，通過監(jiān)管機構(gòu)和第三方外部監(jiān)督的多重監(jiān)督機制，解決央—地間信息不對稱問題，降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率，使地方政府在壓力和動力中大力推進環(huán)境保護政策。