王海 嚴劍鋒

摘要：針對因歷史遺留問題導致的不動產“登記難”，基于自然資源部下發(fā)的政策文件，結合南京實際情況，對涉及首次登記的不動產歷史遺留問題進行剖析。從審核要件材料的角度出發(fā)，分析了所需各項材料的原由及對應的政策支撐，對缺乏要件材料的各類情況進行細化，研究對應的解決對策，著力構建涉及首次登記的不動產歷史遺留問題解決的長效機制。

關鍵詞：不動產;首次登記;歷史遺留問題

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0017-21 收稿日期：2021-08-30

作者簡介：王海、嚴劍鋒，南京市不動產登記中心。

1 引言

不動產統(tǒng)一登記自2016年6月正式實施，實現(xiàn)了登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”。一方面，隨著機構及職能合并，各類登記問題集中匯總到統(tǒng)一登記機構，給登記機構的日常工作帶來巨大挑戰(zhàn);另一方面，原在土地、房產部門未解決的登記難題，職能統(tǒng)一后須由不動產登記機構研究相應的對策，破解歷史原因導致的辦證難題，解決群眾的焦點訴求。在國家政策的指引下，解決登記相關歷史遺留問題已是刻不容緩。不動產登記一直都是以相關法律法規(guī)作為登記的依據(jù)，《物權法》頒布后，國家對原房產登記及土地登記的相關法律法規(guī)進行了整合，先后頒布了《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)，規(guī)范了不動產統(tǒng)一登記行為。但在實際登記實務中，如何解決因申請要件材料、手續(xù)不齊而導致不動產無法登記，仍要根據(jù)不同歷史時期的政策分析研究。2021年初自然資源部印發(fā)了《關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》（以下簡稱《通知》），對不動產歷史遺留問題的解決提出了指導意見。同時，理論研究及相關實踐也開展起來，如李文婧指出在連續(xù)登記原則的前提下，不宜因開發(fā)企業(yè)欠繳土地出讓金等不予首次登記，從而影響購房人財產安全。杭州市西湖區(qū)通過流程梳理，對難點、卡點進行分析，出臺折中簡化方案，解決了公寓安置房歷史遺留問題。浙江聯(lián)合多部門通過專題會議研究解決方案，將問題分類型、分批次后逐步化解。針對此類問題，《通知》明確了按照“證繳分離”原則，在有關部門追繳土地出讓價款和稅費的同時，辦理不動產登記手續(xù)，從而保障購房人的權益?！锻ㄖ窂捻攲釉O計層面給出總原則，但是具體的路徑及操作辦法仍需各地根據(jù)實際制定。本文主要結合南京市不動產登記實務對國有土地上的首次登記不動產歷史遺留問題進行分析，主要探討前端原因中的缺少土地權屬來源材料、缺少規(guī)劃及竣工材料的解決路徑，提出具體的對策，為解決類似問題提供模式參考。

2 研究問題界定

2.1 問題成因

《不動產登記暫行條例》將登記類型分為首次登記、變更登記、轉移登記等，在所有不動產歷史遺留問題中，大部分均涉及房屋等建筑物、構筑物的登記，其中又以首次登記為主?！睹穹ǖ洹返?32條明確規(guī)定了非基于法律行為取得物權再次處分的物權變動規(guī)則，即不經登記雖然已經取得物權，但如果意欲發(fā)生在后處分，則必須首先完成在先登記。質言之，很多企業(yè)、單位原已把名下房產轉讓給個人，部分已辦理了房產證，但土地手續(xù)未辦理，現(xiàn)受讓人辦理不動產權證時，需完善原土地手續(xù)。另外，因資產顯化及統(tǒng)計的政策要求，很多單位亟需辦理歷史自建房的首次登記，但建房當時的手續(xù)并不齊全。

問題的歷史成因在于原分別登記時期，土地、房屋等建筑物、構筑物未辦理登記，現(xiàn)因政策變化，權利人無法提供滿足現(xiàn)要求的申請材料，導致登記端因缺少申請要件材料而無法辦理不動產登記。

2.2 問題分類

《不動產登記暫行條例實施細則》中明確了國有建設用地使用權及房屋所有權首次登記主要應提交土地權屬來源材料、建設工程符合規(guī)劃的材料、房屋已經竣工的材料、房地產調查或者測繪報告、相關稅費繳納憑證及其他必要材料。因歷史原因導致不動產登記難的主要原因是前三項資料的缺失或是認定標準不明確。

3 規(guī)范路徑及實踐分析

3.1 土地權屬來源材料不齊的解決方案

《通知》中對土地手續(xù)不全的經適房、安置房、單位自建的房改房、集資房及其他建設項目用地補辦手續(xù)給出了指導意見。實踐中情況更為復雜，很多用地無手續(xù)但項目早已建成，有的后期又發(fā)生改擴建。根據(jù)南京土地管理歷史沿革及近年的各項政策，按不同時間段分類探討。

（1）在1993年4月30日南京市開展土地總登記前已實際使用土地缺少權源材料的，企業(yè)性質、土地用途后續(xù)未發(fā)生改變，且在國有建設用地范圍內的，按實際使用現(xiàn)狀調查，由申請人出具具結書，經公告無異議或異議不成立的，確認國有建設用地使用權，按劃撥用地進行登記，其余的應補辦相關土地手續(xù)。

（2）在1993年4月30日南京市土地總登記后已實際使用土地具備房屋產權證或滿足房屋登記權源材料的，土地使用范圍按現(xiàn)狀進行調查，房屋竣工時符合劃撥用地目錄的，由申請人出具具結書，經公告30個工作日無異議或異議不成立的，確認國有建設用地使用權，按劃撥用地進行登記，其余的應補辦相關土地手續(xù)。

3.2 建設工程符合規(guī)劃不齊的解決方案

3.2.1 建設工程符合規(guī)劃的材料分類

（1）1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實施前政府各級建設主管部門頒發(fā)的建筑執(zhí)照、修繕許可證等建設工程批準手續(xù)。

（2）1990年4月1日至2004年9月30日間，南京市實施建設工程規(guī)劃許可正、副本制，建設單位先領取規(guī)劃許可證副本，房屋建成并通過規(guī)劃驗收后換發(fā)規(guī)劃許可證正本;2004年10月1日起取消了建設工程規(guī)劃許可正、副本制，改為直接核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證，建設工程竣工后，經規(guī)劃部門驗收合格，出具“建設工程規(guī)劃驗收合格書”;2013年2月改為“建設工程規(guī)劃核實合格書”，在此期間建設的房屋應提交建設工程規(guī)劃許可證及“建設工程規(guī)劃驗收合格書”或“建設工程規(guī)劃核實合格書”。

3.2.2 缺少建設工程符合規(guī)劃材料的解決方案

（1）1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實施前建設的房屋，原則上認可現(xiàn)狀，符合規(guī)劃可以保留的，規(guī)劃資源主管部門出具規(guī)劃認定意見，不再補辦規(guī)劃相關手續(xù)。

（2）1990年4月1日之后建設的房屋，經規(guī)劃資源主管部門認定符合規(guī)劃要求的，由房屋建設單位委托房產測繪部門對房屋現(xiàn)狀實測，再委托有資質的建筑設計單位出具與現(xiàn)狀一致的平、立、剖圖紙，以房產委托測繪成果和平、立、剖圖紙向規(guī)劃資源主管部門申請規(guī)劃確認。規(guī)劃資源主管部門按房屋性質分類處理，如房屋屬于公益類的，免于處罰程序，可按現(xiàn)狀予以確認，出具規(guī)劃確認意見函，不再補辦相關規(guī)劃手續(xù)。如房屋屬于非公益類的，履行違法建設查處程序，報市政府同意后按現(xiàn)狀予以確認，出具規(guī)劃確認意見，不再補辦相關規(guī)劃手續(xù)。不動產登記時以規(guī)劃確認意見函及經規(guī)劃確認的平、立、剖圖紙作為建設工程符合規(guī)劃的材料。

（3）已取得規(guī)劃許可未經規(guī)劃核實，根據(jù)《通知》精神，按規(guī)定能夠補辦規(guī)劃驗收手續(xù)的應依法依規(guī)處理并補辦規(guī)劃核實手續(xù);對于確實已無法補辦規(guī)劃驗收（核實）手續(xù)的，由規(guī)劃資源主管部門核實后對符合規(guī)劃的房屋按程序出具符合規(guī)劃的意見函代替建設工程規(guī)劃許可及驗收（核實）材料。

（4）對于文物、軌道交通、河道水庫保護等管控范圍內的歷史建筑，在管控范圍確定前已存在的，按照上述辦法完善規(guī)劃手續(xù)后，登記時不再征求軌道交通、文物、河道管理等部門的意見;否則應征得上述管控范圍管理職能部門同意確權保留意見后，方能補辦相關規(guī)劃手續(xù)。

（5）解放前的建筑或文物沿用至今的，規(guī)劃按現(xiàn)狀予以確認，同時應對建筑用途予以確認，出具規(guī)劃確認意見。

3.3 房屋已經竣工的材料

3.3.1 房屋已經竣工的材料分類

根據(jù)《建筑安裝工程質量檢驗評定統(tǒng)一標準》及南京市政府70號文要求，南京市在1987年開始進行建筑工程質量監(jiān)督。1993年建設部令第29號《建設工程質量管理辦法》要求強制進行質量監(jiān)督。2000年4月7日建設部令第78號《房屋建設工程和市政基礎工程竣工驗收備案管理暫行辦法》要求建設工程竣工后必須進行竣工驗收備案。因此，在不同時期房屋已竣工的證明材料形式不盡相同，登記實務中按照建設工程竣工時間段分類探討。

1987年以前竣工的房屋由建設單位自行組織驗收，提交單位組織竣工驗收的材料作為不動產登記的竣工驗收證明材料;1987年到1993年3月間竣工的房屋可提交“單位工程質量綜合評（核）定表”“單位工程竣工驗收證明書”或自行組織竣工驗收的材料作為不動產登記的竣工驗收證明材料;1993年3月到2000年4月7日間竣工的房屋應提交有工程質量監(jiān)督站核定結果或監(jiān)督意見的“單位工程質量綜合評（核）定表”或“單位工程竣工驗收證明書”;《南京市房屋建筑工程竣工驗收及備案管理細則（暫行）》要求自2000年11月1日起，新建、改建、擴建的房屋建筑工程，均須進行竣工驗收及備案，領取“南京市房屋建筑工程竣工驗收備案表”后方可辦理房屋產權登記手續(xù)，對于2000年4月7日到2000年11月1日竣工的房屋，建設單位不能提交“房屋建筑工程竣工驗收備案表”的，在申請房屋首次登記時也可以用有工程質量監(jiān)督站核定結果或監(jiān)督意見的“單位工程質量綜合評（核）定表”或“單位工程竣工驗收證明書”代替。2000年11月1日后竣工的房屋提交“房屋建筑工程竣工驗收備案表”。

3.3.2 房屋竣工材料不齊的解決方案

（1）2000年4月7日前竣工的房屋，當事人對房屋質量予以承諾并提交依法成立的房屋安全鑒定機構出具的房屋安全鑒定報告，如房屋安全鑒定報告結論是房屋滿足或基本滿足安全使用要求的，申請不動產首次登記時以房屋安全鑒定報告作為房屋已經竣工的材料。

（2）2000年4月7日到2014年12月31日間竣工的房屋，在相關職能部門指導下，能補辦房屋竣工驗收手續(xù)應予補辦。無法補辦竣工驗收手續(xù)的，對于公益性建筑，建設單位提供自行組織五方驗收材料及報消防備案后，作為房屋已竣工的材料。對于非公益性建筑，繳納相關規(guī)費和相關處罰后，由區(qū)建設主管部門在建設單位提供自行組織五方驗收材料后組織相關單位進行會審后，以會審意見書作為房屋已竣工的材料。

（3）2014年12月31日以后竣工的房屋，原則上應辦理房屋竣工手續(xù)后方可申請不動產登記，特殊情況報市政府同意后參照上款辦理。

（4）公園景區(qū)內管理單位建設的景區(qū)配套建筑，以單位組織驗收的材料或文物修繕意見或房屋符合安全要求的安全鑒定報告作為房屋已竣工的材料。

（5）解放前的建筑或文物沿用至今的，房屋經過修繕并取得修繕竣工驗收報告的，可作為不動產登記的依據(jù)資料;未取得修繕竣工驗收報告的，以文物修繕意見或房屋符合安全要求的安全鑒定報告作為房屋已竣工的材料。

（6）南京市對于面積小于300平方米的建設工程未強制要求辦理竣工驗收備案，因此可提供單位自行組織的竣工驗收合格的材料，或符合房屋安全要求的房屋安全鑒定報告作為房屋已經竣工的材料。

4 結語

隨著各地對不動產歷史遺留問題的調研、收集，問題類型多種多樣，給對策的出臺增加了較大難度。需進一步區(qū)分、細化、整理不同類型的不動產歷史遺留問題，結合法律法規(guī)、新出臺的政策及登記相關的技術標準等分類研究處理方法。在登記端環(huán)節(jié)，加強不動產登記質量管理，做到提速增效與登記質量同步推進。

參考文獻：

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2.謝宏.杭州市西湖區(qū)解決登新公寓安置房歷史遺留問題.浙江國土資源.2021.02

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