□文/周桐如 王俏荔 鄭建斌

（寧夏醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院 寧夏·銀川）

［提要］被國際社會譽(yù)為“危機(jī)應(yīng)對優(yōu)等生”的日本，形成了較為完善的危機(jī)管理理論，無論是對事件的處置能力，還是對事態(tài)的控制都能較好地把握。本文通過回顧日本地方政府的危機(jī)管理機(jī)制，從而為我國政府應(yīng)對危機(jī)事件提供借鑒及經(jīng)驗啟示。

一、日本危機(jī)管理機(jī)制的形成

日本由于處在環(huán)太平洋地震帶上，地震災(zāi)害頻繁。除地震外，日本的其他地質(zhì)災(zāi)害如海嘯、臺風(fēng)、火山爆發(fā)等也都發(fā)生頻繁，因此日本的危機(jī)管理機(jī)制的建成及發(fā)展一直是其政府關(guān)注的焦點(diǎn)。歷史上，日本發(fā)生的三次重災(zāi)為日本政府完善危機(jī)管理機(jī)制帶來了重要的契機(jī)，由此在災(zāi)難面前日本的危機(jī)管理機(jī)制不斷演變、不斷成熟，通過理論聯(lián)系實際逐漸形成了屬于自己國家的危機(jī)管理模式。

第一次是1959年日本遭遇了令人聞之色變的“伊勢灣臺風(fēng)”，由于日本氣象廳的重視程度不夠以及災(zāi)后救助工作的不到位，導(dǎo)致這場臺風(fēng)奪走了4，600余人的性命。鑒于這次重災(zāi)的慘痛教訓(xùn)，日本政府于1961年出臺了《災(zāi)害對策基本法》，首次將各種災(zāi)害綜合立法，將預(yù)防、應(yīng)急、恢復(fù)建設(shè)政策綜合實施，將中央政府、地方政府、民間、家庭的防災(zāi)主體綜合起來。之后，為了《災(zāi)害對策基本法》能更好地實施，日本政府又相繼出臺了《關(guān)于地震保險的法律》《石油聯(lián)合企業(yè)等災(zāi)害防止法》等一系列法律，到20世紀(jì)70年代，日本政府的危機(jī)管理從“單項災(zāi)種”的應(yīng)對和管理轉(zhuǎn)向“多災(zāi)種”的綜合管理體制。第二次是1995年發(fā)生在日本關(guān)西地方規(guī)模為里氏7.3的地震災(zāi)害，造成近5，000人喪生，2萬多人受傷，財產(chǎn)損失近10萬億日元。這次重災(zāi)暴露出日本政府在防震減災(zāi)工作上的失誤和薄弱環(huán)節(jié)，一是關(guān)西地區(qū)對于情報收集不準(zhǔn)確、危機(jī)意識淡薄導(dǎo)致該地區(qū)的抗震設(shè)防工作滯后于城市建設(shè)；二是關(guān)西地區(qū)的消防工作不到位導(dǎo)致地震引發(fā)的火災(zāi)不能及時解決；三是政府部門沒有制訂相應(yīng)的救災(zāi)方案，致使震后救災(zāi)不協(xié)調(diào)，加大了震災(zāi)損失?；诖舜谓?jīng)驗教訓(xùn)，日本政府加強(qiáng)預(yù)報設(shè)防，對中長期預(yù)報提出了更高層次的要求，增設(shè)了危機(jī)管理專門小組、內(nèi)閣情報集約中心等機(jī)構(gòu)，來保證信息情報的傳輸渠道暢通無阻；同時，災(zāi)后出臺了《建筑物抗震改修促進(jìn)法》以及《受災(zāi)者生活再建支援法》等法律體系，提升了日本的危機(jī)管理能力。第三次是2011年3月11日發(fā)生的里氏9.0級大地震，此次危機(jī)是日本氣象廳觀測史上最強(qiáng)的地震，由此引發(fā)了海嘯、火災(zāi)、核泄漏等一系列次生災(zāi)害，是日本戰(zhàn)后死亡人數(shù)最多的一次災(zāi)害。此時日本已經(jīng)建立了一定的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，但是還存在重災(zāi)后災(zāi)民的安置工作及重建工作效率低下、核處理工作遲緩等問題。對此，日本政府發(fā)行了“日本大地震重建彩票”，刨除成本費(fèi)和中獎金額其余全部收益都用作災(zāi)后重建的資金；同年三個月后日本政府出臺了《重建基本法案》，將在內(nèi)閣中設(shè)立一個“重建對策總部”，由首相牽頭，全體內(nèi)閣成員參加，并且在災(zāi)區(qū)也設(shè)立一個對策總部，方便日本政府與日本各地進(jìn)行聯(lián)系。隨后，政府對《重建基本法案》進(jìn)行修正，要求盡早成立接替“重建對策總部”的“復(fù)興廳”，負(fù)責(zé)制訂規(guī)劃方案、進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)并行使相關(guān)權(quán)限。這項法律的頒布標(biāo)志著日本的災(zāi)后重建工作走向正軌。

二、日本危機(jī)管理機(jī)制基本框架

近年來，日本逐步建立了以首相為核心，由內(nèi)閣官房來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，由安全保障會議、中央防災(zāi)會議等制定危機(jī)管理政策，加之警察局、消防局、氣象廳、國土局等配合實施。

（一）內(nèi)閣首相。日本是君主立憲制政府，首相作為君主制國家的政府首腦，它的地位和權(quán)利不言而喻。內(nèi)閣首相是危機(jī)管理的最高指揮官，享有最高層次的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)。在特殊的緊急狀況下，首相有權(quán)對警察廳長、消防廳長等直接發(fā)布命令進(jìn)行暫時管制；在發(fā)生國家災(zāi)害以及重大危機(jī)事件時，首相也有權(quán)直接對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指揮，召開內(nèi)閣會議，共同商議并提出自己的意見，然后制定決策。

（二）內(nèi)閣官房。內(nèi)閣官房是首相的輔佐機(jī)構(gòu)，是危機(jī)管理指揮中的中樞機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于政府秘書長，在日本政府中擔(dān)任重要角色。其主要職能一方面是盡可能早的獲取情報，同各個部門進(jìn)行聯(lián)絡(luò)整合，并向有關(guān)部門傳遞情報，通過內(nèi)閣會議、安全保障會議、中央防災(zāi)會議等來建立相對應(yīng)的危機(jī)管理機(jī)制，并對制定的政策進(jìn)行綜合調(diào)整；另一方面內(nèi)閣官房還負(fù)責(zé)宣傳，將危機(jī)進(jìn)展、政府政策等信息對外發(fā)布，以減少國民的驚恐和不安情緒。

（三）安全保障會議。日本的國家安全保障會議（NSC）于2013年12月4日成立。第一任局長的內(nèi)閣官房參事谷內(nèi)正太郎表示：“這是統(tǒng)籌外交及安全政策的司令塔，保障局將會成為協(xié)助其決策工作的機(jī)構(gòu)。”安全保障會議由首相、外務(wù)大臣、防衛(wèi)大臣和內(nèi)閣官房長官參加的“四大臣會議”，作為“國家安全保障會議”的核心，審議有關(guān)重大緊急事件，負(fù)責(zé)制定日本的安全保障和危機(jī)管理政策。

（四）中央防災(zāi)會議。中央防災(zāi)會議是日本危機(jī)管理的最高決策機(jī)構(gòu)，是根據(jù)災(zāi)害對策基本法設(shè)置的決策會議，由內(nèi)閣總理大臣兼任該會會長。它的主要職能是促進(jìn)防災(zāi)基本計劃的制定及實施，在非常災(zāi)害發(fā)生時，制定有關(guān)緊急措施的計劃并推動其實施；根據(jù)內(nèi)閣總理大臣的咨詢審議有關(guān)防災(zāi)的重要事項，就有關(guān)防災(zāi)的重要事宜向首相及防災(zāi)大臣匯報。

三、日本危機(jī)管理機(jī)制的特點(diǎn)

日本位于環(huán)太平洋地震帶上，地震頻繁發(fā)生，除地震外，日本的其他災(zāi)害也比較頻繁。雖然這些危機(jī)給日本帶來了損失，但也成為其迅速完善國家危機(jī)管理體制的契機(jī)。

（一）完善的法律法規(guī)體系。1946年，日本本州島紀(jì)伊半島以南海域發(fā)生地震后，出臺了《災(zāi)害救助法》；1948年，日本發(fā)生了福井地震后，出臺了《建筑基本法》；1959年，日本發(fā)生了伊勢灣臺風(fēng)后，日本出臺了《災(zāi)害對策基本法》，建立了綜合性的災(zāi)害管理戰(zhàn)略體系，這部法律的主要內(nèi)容包括界定災(zāi)害管理的責(zé)任、災(zāi)害管理的組織、計劃系統(tǒng)、預(yù)防與準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)與復(fù)興等。此后，為了配合《災(zāi)害對策基本法》的實施，日本政府相繼出臺了一系列有關(guān)防災(zāi)救災(zāi)的法律。1995年，日本發(fā)生阪神-淡路大地震后，出臺了《地震防災(zāi)特別措施法》等?；谌毡就晟频姆煞ㄒ?guī)體系，在防災(zāi)救災(zāi)中，日本的危機(jī)管理機(jī)制發(fā)揮了重要的作用。

（二）高效的情報收集與傳遞體系。及時獲得并傳遞有價值情報信息，對于危機(jī)管理來說至關(guān)重要。1996年，日本組建了內(nèi)閣情報集約中心，是在原情報委員會基礎(chǔ)上成立的情報機(jī)構(gòu)。主要職能是在發(fā)生重大災(zāi)害或者突發(fā)事件時，通過相關(guān)省廳、國內(nèi)外通訊社以及民間公共機(jī)構(gòu)收集相關(guān)情報，并直接向首相匯報，見圖1。為了改變各省廳將信息資源私有化而使信息無法傳遞下去，日本政府針對信息資源共享問題設(shè)置了內(nèi)閣情報會議和合同情報會議，強(qiáng)化情報系統(tǒng)的功能，增強(qiáng)信息資源的流動性和共享性，統(tǒng)籌把控國內(nèi)外的重要動向。同時，日本的情報收集與傳遞體系之所以高效，是因為日本重視把高新科技應(yīng)用于政府危機(jī)管理中。為提高危機(jī)預(yù)測精度以及應(yīng)對危機(jī)的能力，運(yùn)用了網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化等高新技術(shù)，為危機(jī)管理開辟了快速通道。首先，利用航拍技術(shù)、衛(wèi)星、遠(yuǎn)距離小型圖像傳送儀等收集突發(fā)事件以及惡劣天氣的圖像、情報等；其次，建立暢通的信息網(wǎng)絡(luò)，確保了政府的專用通訊線路，強(qiáng)化警察、消防、防衛(wèi)等現(xiàn)有的專用通訊。這一環(huán)節(jié)是政府危機(jī)管理的重要保障。（圖1）

圖1 情報傳遞流程圖

（三）良性的政府與媒體互動。政府與媒體之間的關(guān)系是否和諧直接決定媒體是否能成為政府解決危情的強(qiáng)心針。首先，政府可以通過媒體的渠道宣傳危機(jī)管理體制，對國民進(jìn)行危機(jī)自救、危機(jī)他救等相關(guān)知識教育，使民眾可以保持良好的心態(tài)，以冷靜的頭腦來處理危機(jī)；其次，政府可以通過媒體的反饋情況，對社會動態(tài)和危機(jī)預(yù)兆充分了解，在此基礎(chǔ)上廣泛吸取社會意見，有利于政府部門做出危機(jī)預(yù)判，進(jìn)而提高決策的質(zhì)量，增強(qiáng)了官方的公信力，打造良好的政府形象。如果政府和媒體的關(guān)系不和諧，就會產(chǎn)生溝通協(xié)調(diào)的阻礙，造成媒體對政府決策的斷章取義、國民對政府決策的錯誤理解等現(xiàn)象，得不到國民的理解與支持，動搖民心，擴(kuò)大不良影響，擾亂社會秩序，為決策落實增加了阻力；同時也會造成信息獲取、傳遞不及時從而貽誤解決危機(jī)的最佳時機(jī)。以2011年3月11日發(fā)生的日本9.0級大地震為例，在日本大地震到來之前的十幾秒鐘，NHK電視臺在直播國會的過程中，在屏幕下方發(fā)布緊急地震警報，之后中斷國會直播，并動用所有電視頻道進(jìn)行24小時的地震直播；在通信線路全部中斷后，日本媒體出動采訪用的直升機(jī)，在震區(qū)上空了解情況并將信息傳遞給政府和國民，安撫了國民的情緒，也方便了政府做出更高效的決策。

（四）深入人心的國民危機(jī)意識。危機(jī)事件通常具有突發(fā)性、破壞性和不可預(yù)測性，會造成國民恐慌，社會秩序混亂，擴(kuò)大不良影響，因此提高國民的危機(jī)意識就變得十分必要。作為四面臨海的島國日本，有著獨(dú)特的文化和傳統(tǒng)，這種特定的地理位置和歷史傳統(tǒng)造就了日本國民身上始終具有一種強(qiáng)烈的危機(jī)意識和憂患意識，日本把提高國民的危機(jī)意識作為頭等大事。每年9月1日日本定為“防災(zāi)日”，全國各地都會進(jìn)行防災(zāi)演習(xí)。除此之外，日本的學(xué)校里，每個月都有各種各樣的防災(zāi)安全演習(xí)，同時還要對孩子進(jìn)行各種訓(xùn)練，日本的小學(xué)從一年級就要開始接受相關(guān)課程教育，并參加每月一次的逃生演習(xí)，地震頻發(fā)的地區(qū)，演習(xí)的頻率有所增加。幼兒園（4～6歲）甚至是保育園（0～6歲）的孩子，每個月也都有一次例行的防災(zāi)避難訓(xùn)練。所有學(xué)校建筑物都會在樓外安裝臨時樓梯，教室里也有緊急出口，哪個班走哪條線路，都事先規(guī)劃好，以避免地震發(fā)生后出現(xiàn)擁堵、混亂、無序等狀況。日本的家庭應(yīng)對地震災(zāi)害的準(zhǔn)備也極為完備，家家都有“防災(zāi)袋”，其中放上食物和水。

四、日本危機(jī)管理機(jī)制經(jīng)驗啟示

（一）完善相應(yīng)的法律法規(guī)。近年來，我國危機(jī)事件的發(fā)生頻率越來越頻繁，不管是地震、臺風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害，還是各種事故災(zāi)難都逐漸增多。以我國南部山區(qū)為例，近年來，臺風(fēng)、洪澇、泥石流等多起突發(fā)危機(jī)事件，影響并威脅了國家和人民的生命財產(chǎn)安全。面對突如其來的公共危機(jī)事件，中央政府和地方各級政府應(yīng)該迫切建立完備的法律法規(guī)，及時有效地處理多類別、多性質(zhì)的突發(fā)公共事件，掃除潛伏的危機(jī)，平復(fù)公眾恐懼緊張的心理，維護(hù)社會秩序、社會環(huán)境?，F(xiàn)階段，我國在危機(jī)管理方面出臺的一系列法律法規(guī)獨(dú)立色彩明顯，管理體制分散，缺乏統(tǒng)一的制度性框架，可能會造成危機(jī)事件缺乏宏觀考慮。2003年我國在經(jīng)歷了“非典”事件后，黨中央政府已經(jīng)開始意識到完善法律機(jī)制的必要性，也指出要制定一系列危機(jī)事件的應(yīng)急預(yù)案，從法律上保證危機(jī)管理機(jī)制的公正性、規(guī)范性。

（二）提高危機(jī)管理機(jī)制的高效性。首先，在危機(jī)事件發(fā)生后，地方政府應(yīng)立即派出專業(yè)人員成立工作小組前往現(xiàn)場進(jìn)行實際調(diào)查，并收集、傳遞有價值的信息，做到信息資源共享，抓住處理危機(jī)的最佳時期。如果錯過了解決危機(jī)的最佳時期，那政府部門可能無法調(diào)查清楚危機(jī)事件發(fā)生的根源、傳播鏈等一系列問題，也就無法對公眾作出回答，很有可能引發(fā)公眾對政府的質(zhì)疑，進(jìn)而引發(fā)不必要的恐慌，導(dǎo)致社會秩序混亂。政府部門要合理地對資源進(jìn)行有效配置，使其能夠最大限度地發(fā)揮效能。要具備長遠(yuǎn)的眼光，掃除可能引發(fā)危機(jī)事件的各種因素，隨時做好充足的準(zhǔn)備，以便能有效地處理和解決突發(fā)事件。其次，要建立高效的情報收集與傳遞系統(tǒng)，防止在危機(jī)事件發(fā)生后出現(xiàn)信息阻截、不流通的情況。情報收集與傳遞系統(tǒng)能夠保證突發(fā)事件發(fā)生時，各部門的信息傳輸渠道能夠暢通無阻，減少信息情報工作的失誤，為政府部門解決公共危機(jī)事件提供寶貴時間，從而提高政府處理危機(jī)事件的能力。最后，要廣泛開展對領(lǐng)導(dǎo)班子、相關(guān)部門以及人民群眾的處理危機(jī)事件的培訓(xùn)和演練，為應(yīng)對危機(jī)事件帶來了積極作用。只有提高人們自身的安全和防范意識，多次進(jìn)行實際模擬演練，才能使得公眾在面對突發(fā)的危機(jī)事件時能沉著冷靜地對待，才能把公共危機(jī)帶來的損害降到最低。

（三）加強(qiáng)政府與媒體之間的溝通。在當(dāng)前新媒體背景下，政府與媒體之間的關(guān)系是否融洽，在應(yīng)對公共危機(jī)事件中發(fā)揮著舉足輕重的作用。危機(jī)事件通常會有三個階段：第一階段是危機(jī)潛伏期，政府在這一時期做出合理有效的預(yù)防，能夠很大程度上減少公共危機(jī)帶來的損害，也能給公眾充足的反應(yīng)時間來減少不必要的損失。第二階段是危機(jī)突發(fā)期，在這一時期，政府應(yīng)借助媒體的力量，積極開展合作。政府是處理危機(jī)事件的指揮者和發(fā)言人，而媒體是目擊者和政府的發(fā)言渠道。政府在調(diào)查清楚事實之后要第一時間通過媒體向公眾作出解答，給出應(yīng)對措施，消除公眾疑慮，安撫公眾情緒，穩(wěn)定社會秩序；媒體通常也是現(xiàn)場的目擊者，對事態(tài)的掌握具有第一時間性，可以及時給政府提供情報信息，幫助政府了解危機(jī)事件的起因經(jīng)過，有助于事件的盡快解決，同時其作為傳聲筒，要對政府的官方發(fā)言做出正確的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)群眾走向科學(xué)、積極、理性的道路。第三階段是危機(jī)解決期，政府各部門做好善后工作，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高處理危機(jī)事件的能力；媒體要履行社會責(zé)任，保障公共利益，充分發(fā)揮好監(jiān)督作用，做好跟蹤報道，保證新聞的真實性和公正性，并及時地為政府反饋社會輿論，從而使政府優(yōu)化決策，提高公信力。

（四）提高國民應(yīng)對危機(jī)的意識。良好的危機(jī)管理機(jī)制不應(yīng)只加強(qiáng)危機(jī)后的補(bǔ)救措施，而需要公眾通過合理、科學(xué)、有效的渠道參與到政府對危機(jī)管理的過程中來，才能有效地控制危機(jī)、解決危機(jī)，建立起完善的危機(jī)管理機(jī)制。而在危機(jī)事件發(fā)生時，公共群眾是危機(jī)直接威脅的對象，所以政府除了要完善相應(yīng)的法律法規(guī)之外，還要提高公眾應(yīng)對危機(jī)的意識，積極地參與到危機(jī)管理過程中來，高效配合政府各部門完成危機(jī)處理工作。在這一點(diǎn)，日本政府的行動給了我們很大的經(jīng)驗借鑒。日本由于地理和傳統(tǒng)文化因素的影響，向來重視對國民危機(jī)意識的教育。2019年12月20日，日本政府在內(nèi)閣會議上敲定了2020年在防災(zāi)方面的預(yù)算，高達(dá)1.78萬億日元，創(chuàng)歷史新高，這種大力度的經(jīng)費(fèi)支持使得日本在危機(jī)管理工作上有了長足、穩(wěn)定的發(fā)展。由于科普工作到位，日本國民對于逃生、自救等基本知識、基本技能都非常地清楚，在危機(jī)來臨時不會出現(xiàn)手忙腳亂、頭腦不清的現(xiàn)象。同時，日本政府十分重視公共危機(jī)專業(yè)人才的培養(yǎng)，成立了最有代表性的民間組織“NPO日本防災(zāi)士機(jī)構(gòu)”，主要以防災(zāi)減災(zāi)為目的，培訓(xùn)具有專業(yè)知識的“防災(zāi)士”。此機(jī)構(gòu)在2002年由日本內(nèi)閣正式認(rèn)證為特定非盈利法人，成立后該機(jī)構(gòu)設(shè)置的“防災(zāi)士”考核制度，至今已經(jīng)有大批的“防災(zāi)士”活躍在日本全國各地。因此，我國應(yīng)借鑒日本的成功經(jīng)驗，加大對危機(jī)管理的資金投放力度，增強(qiáng)對國民危機(jī)意識的教育，從而使國民能夠以理性、科學(xué)、有效的方式對待突發(fā)性危機(jī)。