何欽飛

【摘要】隨著最近幾年EPC總承包項目的增多，涉及總承包項目的爭議也在增加，其中，對于優(yōu)化、深化、變更的爭議占比較大。本人結(jié)合EPC總承包項目全過程咨詢工作經(jīng)歷、工程結(jié)算經(jīng)驗、相關(guān)文件及資料，對于優(yōu)化、深化、變更的理解及分析提出個人粗解，以供參考。

【關(guān)鍵詞】優(yōu)化;深化;變更;總承包

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.110

隨著《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》等關(guān)于推進工程總承包發(fā)展的文件的出臺，工程總承包項目逐漸增多，尤其是政府投資項目。然而，我國的工程總承包全面推廣還屬起步階段，在實際履約過程中，承、發(fā)包對于工程總承包的實質(zhì)性內(nèi)容或涉及的條款理解還不到位、不清晰，造成工程總承包履約過程中爭議較多，甚至造成經(jīng)濟上的損失。筆者將就工程總承包中爭議較多的優(yōu)化、深化、變更進行分析，并提出個人粗解，望其能為工程總承包參與者提供參考。

1、優(yōu)化、深化、變更的定義

深化設(shè)計，指接受委托的設(shè)計單位在原設(shè)計方案基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)場實際情況，對圖紙進行完善、補充，繪制成具有可實施性的施工圖紙。深化設(shè)計后的圖紙滿足原方案設(shè)計技術(shù)要求，符合相關(guān)地域設(shè)計規(guī)范和施工規(guī)范，并通過審查，圖形合一，能直接指導現(xiàn)場施工。從定義上看，深化設(shè)計主要是對圖紙進行完善、補充，并未對設(shè)計方案的參數(shù)、說明等已明確的要求進行調(diào)整。

設(shè)計優(yōu)化，是以工程設(shè)計理論為基礎(chǔ)，以工程實踐經(jīng)驗為前提，以對設(shè)計規(guī)范的理解和靈活運用為指導，以先進、合理的工程設(shè)計方法為手段，對工程設(shè)計進行深化、調(diào)整、改善與提高，并對工程成本進行審核和監(jiān)控，也就是對工程設(shè)計再加工的過程。設(shè)計優(yōu)化主要是對工程設(shè)計（即已有的設(shè)計）進行調(diào)整、改善與提高，最終的結(jié)果是對工程設(shè)計再加工，涉及到對設(shè)計已有參數(shù)、說明等已明確的要求進行調(diào)整。

變更定義，根據(jù)住建部最新的《建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）1.1.6.3 變更：指根據(jù)第13條[變更與調(diào)整]的約定，經(jīng)指示或批準對《發(fā)包人要求》或工程所做的改變。經(jīng)過規(guī)范的程序?qū)Α栋l(fā)包人要求》或工程所做的改變就是變更，涉及到的是對已有參數(shù)、說明等已明確的要求進行調(diào)整。

根據(jù)《中華人民共和國民法典》第三編第六章合同的變更和轉(zhuǎn)讓，第五百四十四條當事人對合同變更的內(nèi)容約定不明確的，推定為未變更。

從三者的定義上可以得出結(jié)論：深化設(shè)計并未對設(shè)計方案的參數(shù)、說明等已明確的要求進行調(diào)整，深化設(shè)計的結(jié)果不會導致變更;設(shè)計優(yōu)化涉及到對設(shè)計已有參數(shù)、說明等已明確的要求進行調(diào)整，設(shè)計優(yōu)化的結(jié)果會導致變更。

2、優(yōu)化、深化、變更分析

從前述的結(jié)論可以看出，深化設(shè)計不會導致變更，因此，深化設(shè)計不會導致合同總價的調(diào)整。而設(shè)計優(yōu)化的結(jié)果是變更，一般情況下變更會帶來費用調(diào)整，進而導致合同總價的增減。

全過程咨詢工作及工程結(jié)算經(jīng)歷過程中，碰到比較多的EPC總承包項目總價合同承包人的主要負責人及設(shè)計人員對于設(shè)計優(yōu)化存在理解錯誤。目前，較多的EPC總承包項目總價合同承包人及設(shè)計人員直接將設(shè)計優(yōu)化理解成了深化設(shè)計，這樣就導致承包人認為EPC總承包項目總價合同設(shè)計優(yōu)化節(jié)省的費用都將是歸承包人自己所有。但是，該類項目進入結(jié)算審核階段，結(jié)算審核會對照中標施工圖紙、初步設(shè)計、設(shè)計說明及發(fā)包人要求，實際交付標準低于以上內(nèi)容標準的，視同變更要扣減價差。而高于以上內(nèi)容標準卻未經(jīng)業(yè)主同意，及履行審批手續(xù)的，視同未變更，結(jié)算費用不增加。

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》第七條采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包。目前，總承包項目特別是政府投資項目按照《總承包管理辦法》規(guī)定初設(shè)完成后招標，初步設(shè)計審批完成后招標的項目其中的初步設(shè)計、設(shè)計說明及發(fā)包人要求基本已經(jīng)比較具體，一旦承包人不注意，很可能認為進行深化而事實上是優(yōu)化導致變更，最終造成經(jīng)濟上的損失。

鑒于以上分析，對承發(fā)包雙方提出以下幾點個人建議：

（1）對于深化設(shè)計，EPC總承包項目總價合同承包人對中標方案進行深化設(shè)計的時候，要充分發(fā)揮自身的技術(shù)、人員、經(jīng)驗等優(yōu)勢資源，并運用價值工程，以最優(yōu)的成本達到合同約定的要求，在滿足合同要求的同時，自身利益盡量最大化。

（2）對于設(shè)計優(yōu)化，EPC總承包項目總價合同承包人要先區(qū)分，是費用節(jié)約，還是費用增加。如果是費用節(jié)約的優(yōu)化，要看合同是否約定利益分享，再決定是否實施優(yōu)化;如果是費用增加的優(yōu)化，要提前與發(fā)包人溝通，由發(fā)包人決定是否實施，如果最終決定實施，為避免日后不必要爭議，建議承發(fā)包雙方就費用增加事先達成一致，變更審批程序按合同約定審批完成后，承包人再根據(jù)變更單審批意見正式實施設(shè)計優(yōu)化。

3、設(shè)計優(yōu)化節(jié)省資金獎勵問題分析

《建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）通用條款13.2.3合理化建議降低了合同價格、縮短了工期或者提高了工程經(jīng)濟效益的，雙方可以按照專用合同條件的約定進行利益分享。實際實施的EPC總承包項目專用條款一般約定無獎勵，特別是政府投資項目，因為審計機構(gòu)有可能將付出的獎勵資金與國有資產(chǎn)流失相關(guān)聯(lián)，存在審計風險。

對于設(shè)計優(yōu)化利益分享的制度支持情況，接下來將就財政資金或國有資金投資進行分析。

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》第十九條工程總承包單位應(yīng)當設(shè)立項目管理機構(gòu)，設(shè)置項目經(jīng)理，配備相應(yīng)管理人員，加強設(shè)計、采購與施工的協(xié)調(diào)，完善和優(yōu)化設(shè)計，改進施工方案，實現(xiàn)對工程總承包項目的有效管理控制。對優(yōu)化設(shè)計的最終成果是否進行分配、結(jié)余資金的處理等未提及。

《政府投資條例》第二十五條政府投資項目結(jié)余的財政資金，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳回國庫。

《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》第二十六條各部門及其所屬單位應(yīng)當及時收取各類資產(chǎn)收入，不得違反國家規(guī)定，多收、少收、不收、侵占、私分、截留、占用、挪用、隱匿、坐支。第五十四條各部門及其所屬單位有下列行為之一的，責令改正，有違法所得的沒收違法所得，情節(jié)較重的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）非法占有、使用國有資產(chǎn)或者采用弄虛作假等方式低價處置國有資產(chǎn)。在無其他效力更高的法律、法規(guī)支持的情況下，政府項目優(yōu)化獎勵很難實現(xiàn)。

《中華人民共和國預(yù)算法》第六十一條規(guī)定國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。第九十三條各級政府及有關(guān)部門、單位有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分：（一）未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或者虛列收入和支出的。

《中華人民共和國國家金庫條例》第十條國庫的基本職責如下：（1）辦理國家預(yù)算收入的收納、劃分和留解。（2）辦理國家預(yù)算支出的撥付。（3）向上級國庫和同級財政機關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況。（4）協(xié)助財政、稅務(wù)機關(guān)督促企業(yè)和其他有經(jīng)濟收入的單位及時向國家繳納應(yīng)繳款項，對于屢催不繳的，應(yīng)依照稅法協(xié)助扣收入庫。（5）組織管理和檢查指導下級國庫的工作。（6）辦理國家交辦的同國庫有關(guān)的其他工作。第十八條國家的一切預(yù)算支出，一律憑各級財政機關(guān)的撥款憑證，經(jīng)國庫統(tǒng)一辦理撥付。從以上兩條來看，政府投資項目的建設(shè)資金應(yīng)由國庫統(tǒng)一辦理撥付。

《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》第四十八條經(jīng)營性項目結(jié)余資金，轉(zhuǎn)入單位的相關(guān)資產(chǎn)。非經(jīng)營性項目結(jié)余資金，首先用于歸還項目貸款。如有結(jié)余，按照項目資金來源屬于財政資金的部分，應(yīng)當在項目竣工驗收合格后3個月內(nèi)，按照預(yù)算管理制度有關(guān)規(guī)定收回財政。第二十二條審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督。

《中華人民共和國審計法》第四十六條對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為，審計機關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施，并可以依法給予處罰。第四十九條被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反國家規(guī)定，審計機關(guān)認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應(yīng)當給予處分的，應(yīng)當提出給予處分的建議，被審計單位或者其上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法及時做出決定，并將結(jié)果書面通知審計機關(guān)。第五十條被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

《中華人民共和國審計法實施條例》第四條審計法所稱財務(wù)收支，是指國有的金融機構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及依法應(yīng)當接受審計機關(guān)審計監(jiān)督的其他單位，按照國家財務(wù)會計制度的規(guī)定，實行會計核算的各項收入和支出。第四十九條對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為，審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，區(qū)別情況采取審計法第四十五條規(guī)定的處理措施，可以通報批評，給予警告;有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的，可以處5萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可以處2萬元以下的罰款，審計機關(guān)認為應(yīng)當給予處分的，向有關(guān)主管機關(guān)、單位提出給予處分的建議;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。法律、行政法規(guī)對被審計單位違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為處理、處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

上述法律、法規(guī)、部門規(guī)章關(guān)于財政及國有資金的收支規(guī)定，對于財政資金或國有資金投資節(jié)約獎勵無明確規(guī)定，但對財政或國有資金結(jié)余收回財政明確規(guī)定，其中法律、法規(guī)對于違反規(guī)定的處罰也有相應(yīng)規(guī)定。所以，對于使用財政資金或國有資金投資的EPC總承包項目設(shè)計優(yōu)化結(jié)余的資金，在現(xiàn)有的法律、法規(guī)下設(shè)定獎勵存在審計風險。對于使用非財政資金或非國有資金投資的EPC總承包項目設(shè)計優(yōu)化結(jié)余的資金，按照契約精神，只要不違反法律、法規(guī)導致條款無效，在雙方協(xié)商一致的情況下，合同中設(shè)定獎勵實施上無審計風險。

為了EPC總承包項目提高資金使用效率，達到降低合同價格、縮短工期或者提高工程經(jīng)濟效益的目的，筆者建議國家制定相關(guān)的法律、法規(guī)明確優(yōu)化利益分享或獎勵的制度支持。不過鑒于目前的市場情況，需要建設(shè)配套的社會信用體系，避免使獎勵制度成為部分群體或個人侵占國有資產(chǎn)的工具。

結(jié)論：

深化設(shè)計并未對設(shè)計方案的參數(shù)、說明等已明確的要求進行調(diào)整，不會導致合同總價的調(diào)整。設(shè)計優(yōu)化涉及到對設(shè)計已有參數(shù)、說明等已明確的要求進行調(diào)整，結(jié)果是變更，一般情況下變更會帶來費用調(diào)整，進而導致合同總價的增減。目前，對于財政資金或國有資金投資項目，承包人合理化建議的設(shè)計優(yōu)化，降低了合同價格、縮短了工期或者提高了工程經(jīng)濟效益的，雙方如果約定利益分享或給予承包人獎勵，并無法律、法規(guī)支持，利益分享或獎勵存在審計風險，需要政府提供制度上的支持。

參考資料：

[1]《建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）;

[2]《中華人民共和國民法典》;

[3]《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》

[4]《政府投資條例》

[5]《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》

[6]《中華人民共和國預(yù)算法》

[7]《中華人民共和國國家金庫條例》

[8]《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》

[9]《中華人民共和國審計法》

[10]《中華人民共和國審計法實施條例》