謝忠平　孟騰

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)高度重視，制定出臺或修訂完善了一批具有標志性、統(tǒng)領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)制度，制度建設(shè)取得了前所未有的新成就。認真總結(jié)新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的經(jīng)驗，把握蘊含其中的特點規(guī)律與發(fā)展趨勢，對加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導與黨的建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，更好地把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有十分深遠的意義。

一、以習近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要論述為思想指導

黨的十八大以來，習近平總書記就黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出一系列重要闡述，為加快形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了遵循，豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法治理論，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習近平總書記對如何加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了許多具有原創(chuàng)性、指導性、時代性的新觀點、新理念、新論斷。如在地位作用上，提出黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是推進全面從嚴治黨的長久之計、根本之策;在目標取向上，提出要加快補齊制度短板，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系;在質(zhì)量要求上，要堅持“于法周延、于事有效、務(wù)實管用、簡便易行”的原則，切實提高黨內(nèi)法規(guī)制度的供給質(zhì)量;在思想建黨與制度治黨的關(guān)系上，提出要思想建黨與制度治黨同向發(fā)力;在數(shù)量與質(zhì)量關(guān)系上，提出制度不在多而在精，在于管用有效;在黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律的關(guān)系上，提出要把黨內(nèi)法規(guī)制度納入中國特色社會主義法治體系，堅持紀嚴于法、紀在法前、紀法銜接，堅持依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè);在制度執(zhí)行上，提出要發(fā)揚釘釘子精神，加強實施體系和保障體系建設(shè)，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威;等等。這些重要論述深刻回答了新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的若干重大理論與實踐問題，為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了思想指引和行動指南。

二、以堅決做到“兩個維護”為根本政治原則

堅持黨的領(lǐng)導的根本和關(guān)鍵就是堅決做到“兩個維護”。2019年9月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的一個突出特點，就是明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定工作要充分體現(xiàn)、貫徹和保障“兩個維護”，要體現(xiàn)“黨的統(tǒng)一意志”。所以，新時代推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須堅持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，要把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、落實“兩個維護”作為根本的政治原則和首要的政治任務(wù)，把“兩個維護”落實到規(guī)劃設(shè)計、起草制訂、宣傳解釋、審查備案、實施執(zhí)行、監(jiān)督保障等黨的制度建設(shè)的各個環(huán)節(jié)和全部過程中。一是在制度制定環(huán)節(jié)，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，把牢站穩(wěn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的正確政治方向，確保把黨的路線方針政策、習近平總書記的重要講話和批示指示精神轉(zhuǎn)化為法規(guī)條文和制度規(guī)范，善于形成貫徹落實黨中央決策部署不講條件、不打折扣、不搞變通的實施細則和落實措施。二是在制度實施環(huán)節(jié)，按規(guī)定做好解釋宣傳與審查備案工作，做到下位法規(guī)與文件不違背、不抵觸上位法規(guī)與文件。三是在制度監(jiān)督保障環(huán)節(jié)，夯實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任制度，切實增強做到“兩個維護”的行動自覺，不開天窗、不留暗門，狠抓落實，維護制度權(quán)威，為貫徹落實“兩個維護”提供強有力的制度支撐。

三、以構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系為主要目標

黨的十九大報告明確提出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標任務(wù)，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上宣布這一目標基本達成。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架是“1+4”，即在黨章之下具體分為黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大部分。截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)共3615部。按階位分，包括中央制定的黨內(nèi)法規(guī)211部，部委制定的黨內(nèi)法規(guī)163部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)3241部;按“1+4”的內(nèi)容分：1部黨章、153部組織法規(guī)、772部領(lǐng)導法規(guī)、1319部自身建設(shè)法規(guī)和1370部監(jiān)督保障法規(guī)。

新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個重要要求和發(fā)展趨勢就是“體系化”，全方位立體式推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，既不能零敲碎打也不能碎片化修補，而是要把系統(tǒng)性與整體性原則貫穿黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的整個過程中。本質(zhì)上，“體系化是構(gòu)成一個邏輯清晰，具有內(nèi)在一致性，至少理論上無漏洞的規(guī)則體系”。黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)不是所有單個法規(guī)制度簡單的數(shù)字相加和物理疊加，而是按照一定標準和一定邏輯結(jié)合起來的各司其職、各展所長、功能互補、相輔相成、協(xié)調(diào)銜接的一個有機有序整體。這就要求按照“缺什么補什么”的原則，搞好黨內(nèi)法規(guī)制度的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，以改革創(chuàng)新的精神補齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，統(tǒng)籌推進各階位、各領(lǐng)域、各層面、各類型的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，加快形成“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，就是在形式上具有文本規(guī)范性和結(jié)構(gòu)科學性，在實質(zhì)上具有內(nèi)容完備性與價值一致性，在內(nèi)部具有規(guī)范協(xié)調(diào)性和制度銜接性，在外部，具有環(huán)境適應(yīng)性與法治統(tǒng)一性。

四、以緊緊圍繞黨和國家工作大局為推進策略

新時代加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須服從和服務(wù)于黨和國家工作的大局。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要服從和服務(wù)于新時代進行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想的需要，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，緊緊圍繞中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。特別是適應(yīng)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的需要，為建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家作出自身的貢獻，以依規(guī)治黨引領(lǐng)和保障依法治國，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的功能作用。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要服從和服務(wù)于新時代推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的需要，緊扣新時代黨的建設(shè)的總體布局和黨的組織路線，緊緊圍繞黨的先進性、純潔性建設(shè)以及黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)這條主線，及時把全面從嚴治黨的理論成果與實踐成果轉(zhuǎn)化為制度成果，以法規(guī)制度的形式固定下來。特別是要著眼于解決黨內(nèi)存在的各種問題矛盾作出制度安排，把黨中央要求、實踐需要、群眾期盼、新鮮經(jīng)驗有機結(jié)合起來，提煉總結(jié)為制度規(guī)定，堅持用制度管權(quán)管人管事，不斷扎緊織密管黨治黨的籠子，不斷夯實各級黨組織落實管黨治黨的責任制度，不斷加強黨的全面領(lǐng)導的支撐制度，不斷規(guī)范黨的建設(shè)、黨的組織、黨的工作以及全體黨員行為的保障制度。

五、以提高黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量為關(guān)鍵要害

經(jīng)過黨的十八大以來的持續(xù)努力，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主要矛盾已經(jīng)從“無法可依的數(shù)量問題轉(zhuǎn)向良規(guī)善治的質(zhì)量問題”。制度自身質(zhì)量不好，系統(tǒng)性、嚴密性、協(xié)調(diào)性與可操作性不高，勢必會影響制度的執(zhí)行力和公信力。習近平總書記指出：“建章立制，要堅持系統(tǒng)思維、辯證思維、底線思維，體現(xiàn)指導性、針對性、操作性?！毙聲r代要提高黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量，就要堅持科學立法、民主立法與依法立法，撲下身子搞調(diào)研，廣泛聽取各方面的意見建議，摸清楚制度的供求關(guān)系，論證好制度安排的得失利弊，研究透制度推進的動力與阻力，避免閉門造車、以言代法、部門立法、倉促立法，力戒制度建設(shè)中的形式主義、主觀主義，杜絕出現(xiàn)制度“形象工程”，做到對癥下藥、精準出招和有的放矢，切實提高黨內(nèi)立法的科學化和民主化水平，確保制定出臺的每項制度都能立得住、行得通、管得了。

說到底，制度的質(zhì)量優(yōu)劣取決于它能否做到適時、適地與適用。制定好黨內(nèi)法規(guī)制度，既要重視黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗，又要敢擔當善作為，敢于打破墨守陳規(guī);既要搞好頂層設(shè)計，又要重視基層創(chuàng)新;既要解決問題，又要簡便易行;既要貫徹黨中央要求，又要反映黨員和群眾的呼聲;既要立足當前實際情況，又要保持一定的前瞻性和預(yù)見性。統(tǒng)籌考慮理想目標、實際情況、約束對象、量化程度、背景環(huán)境和執(zhí)行效果，實現(xiàn)紀與法、權(quán)與責、質(zhì)與量、義與利、嚴與實、常與長的辯證統(tǒng)一，全面增強黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范性、實操性、系統(tǒng)性與科學性。

六、以強化制度執(zhí)行力為重中之重

習近平總書記在不同場合多次強調(diào)貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)制度的重要性，如“有規(guī)可依的問題基本得到解決，下一步的重點是執(zhí)規(guī)必嚴，使黨內(nèi)法規(guī)真正落地”“一分部署還要九分落實”“制度制定很重要，制度執(zhí)行更重要”，等等。當建黨100周年時形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系這一目標實現(xiàn)后，我們就要把強化執(zhí)行力作為工作的重中之重來抓。一要強化制度意識。制度的要害在執(zhí)行，執(zhí)行的要害在于人。要把法規(guī)制度教育納入黨員干部學習培訓的必修課，把學習制度、敬畏制度和遵守制度的情況作為干部考核選用的重要依據(jù)。二要強化制度實施。抓好抓實發(fā)布、解釋、宣介、學習、教育、督查、備案、審查、評估、清理等制度實施的各個環(huán)節(jié)，為制度實施提供機構(gòu)、機制、人員和資源保障。三要強化制度監(jiān)督。習近平總書記指出：“抓好法規(guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常監(jiān)督和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實?！敝挥星袑崗娀h內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，制度優(yōu)勢才能轉(zhuǎn)化為治理效能，全面從嚴治黨才能形成穩(wěn)定的、持久的、常態(tài)化的成效。

本文系2018年度天津市哲學社會科學規(guī)劃課題“習近平總書記黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想研究”（TJDJ18-005）的階段性成果

作者謝忠平系中共天津市委黨校黨建教研部研究員;孟騰系南開大學馬克思主義學院研究生