徐世江

（濰坊科技學院新時代鄉(xiāng)村振興與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究院，山東濰坊 262700）

一、引 言

中國特色社會主義進入新時代，徜若延續(xù)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化優(yōu)先的傳統(tǒng)發(fā)展思路，已經(jīng)無法滿足社會主要矛盾變化的新要求。通過加速城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興步伐，消除城鄉(xiāng)生產(chǎn)力失衡特別是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不充分的潛在負面影響，是加速實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標的必然選擇。農(nóng)地是我國農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資源，其配置和利用效率的高低，直接決定著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平能夠達到何種水平，這也是打通城鄉(xiāng)融合通道的基礎(chǔ)性前置條件。

發(fā)源于改革開放初期的承包經(jīng)營權(quán)平均分配制度，雖然解決了農(nóng)地初始配置的起點“公平”問題，①參見張紅宇、李偉毅：《以起點公平為基礎(chǔ)實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變》，《新視野》2013年第4期。卻并沒有解決農(nóng)地配置同農(nóng)地利用“效率”問題之間的矛盾，低效率的分散經(jīng)營格局需要通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一再配置形式加以改變。從目前情況看：一方面，自第一輪土地承包期開始，我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象就已出現(xiàn)，隨后農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，“三權(quán)分置”改革后更是呈現(xiàn)加速態(tài)勢。有數(shù)據(jù)顯示，2007年全國家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)面積為62.7萬公頃，2012年這一數(shù)據(jù)攀升至1867萬公頃，而2016 年則進一步達到3193 萬公頃，流轉(zhuǎn)比例也由2007 年的5.2% 分別上升至2012 年的21.2% 和2016年的35.1%。②這里，2007年數(shù)據(jù)根據(jù)王佳月等（2018）相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到，參見王佳月、李秀彬、辛良杰：《中國土地流轉(zhuǎn)的時空演變特征及影響因素研究》，《自然資源學報》2018 年第12 期；其余數(shù)據(jù)根據(jù)農(nóng)村部官網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到，參見http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/nyb/pc/frequency.jsp。原文土地面積單位為“畝”，筆者引用時統(tǒng)一換算為“公頃”另一方面，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模日益擴大的同時，轉(zhuǎn)入農(nóng)戶仍然是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要方向，而以流轉(zhuǎn)合同為指標的規(guī)范性流轉(zhuǎn)比例也仍顯偏低。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：從農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向上看，2012年全國家庭承包耕地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的比例高達64.7%，同期轉(zhuǎn)入企業(yè)和專業(yè)合作社等規(guī)模化經(jīng)營主體的比例僅為25.0%；2016年這種情況并未出現(xiàn)較大變化，轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的比例仍然高達58.4%，而轉(zhuǎn)入企業(yè)和專業(yè)合作社的比例仍處在31.3%的較低水平。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化角度看，2012年通過簽訂流轉(zhuǎn)合同完成的農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例為65.2%，2016年這一比例僅提高至68.2%。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)農(nóng)村部官網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到，參見http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/nyb/pc/frequency.jsp。正如有關(guān)學者所判斷的那樣，近年來我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大和流轉(zhuǎn)比例的提高，并未理所當然地降低了農(nóng)地的細碎化程度，②參見張沁嵐、陳文浩、羅必良：《農(nóng)地轉(zhuǎn)入、細碎化改善與農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為轉(zhuǎn)變——基于全國九省農(nóng)戶問卷的PSM實證研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第6期。也并未打破農(nóng)地的小規(guī)模經(jīng)營格局，③參見韓旭東、王若男、楊慧蓮、鄭風田：《土地細碎化、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率——基于全國2745個農(nóng)戶調(diào)研樣本的實證分析》，《西北農(nóng)林科技學學報（社會科學版）》2020年第5期。甚至引發(fā)了“小農(nóng)戶復(fù)制”現(xiàn)象，④參見鄭陽陽、王麗明：《土地流轉(zhuǎn)中為什么會形成大量小農(nóng)復(fù)制》，《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》2020年第7期。其對農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的貢獻度仍然有限。

可見，在農(nóng)地制度已經(jīng)完成了由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”重大轉(zhuǎn)型的歷史背景下，如何在“加快放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”的總體框架內(nèi)探索更為有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，以期為城鄉(xiāng)融合積累更為有利的條件，仍是一個有待深入探討的理論命題。

在當前代表性研究成果中，具有高度共識性的一個觀點是：20 世紀90 年代以來農(nóng)地在鄉(xiāng)城之間再配置（即“鄉(xiāng)—城”單向流動）規(guī)模的不斷擴大為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了巨大發(fā)展紅利，但農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在這一過程中卻所獲甚少，這在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距。⑤參見王小斌、李郁芳：《土地財政、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)收入差距——基于1999—2011 年省級面板聯(lián)立方程的實證研究》，《產(chǎn)經(jīng)評論》2014年第5期。⑥參見呂煒、許宏偉：《土地財政、城市偏向與中國城鄉(xiāng)收入差距》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2015年第6期。而農(nóng)地在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)內(nèi)部的再配置（即農(nóng)地流轉(zhuǎn)）效果方面，相關(guān)研究結(jié)論卻出現(xiàn)了一定分野：有學者認為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升和農(nóng)戶收入的增長以及綜合福利的增進；⑦參見劉衛(wèi)柏、鄭愛民、彭魏倬加、李中：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與勞動生產(chǎn)率變化——基于CIRS 調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析》，《經(jīng)濟地理》2017年第12期。⑧參見冒佩華、徐驥：《農(nóng)地制度、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入增長》，《管理世界》2015年第5期。⑨參見Jin, S., and Deininger, K., "Land Rental Markets in the Process of Rural Structural Transformation: Productivity and Equity Impacts from China," Journal of Comparative Economics, vol.37,no.4(2019),pp629-646.⑩參見毛加強、賈蕙宇：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民福利的影響研究— —基于一般化加速模型( GBM) 的傾向評分加權(quán)法與PSM 的實證檢驗》，《農(nóng)林經(jīng)濟管理學報》2018年第6期。但也有相當數(shù)量的實證研究發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的無效率現(xiàn)象仍然普遍存在，對我國土地錯配的糾正作用有限，甚至其本身就引發(fā)了新的土地資源誤配，實際效果同預(yù)期效果之間卻存在較大差異。?參見史常亮、占鵬、朱俊峰：《土地流轉(zhuǎn)、要素配置與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率改進》，《中國土地科學》2020年第3期。?參見匡遠配、陸鈺鳳：《我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)“內(nèi)卷化”陷阱及其出路》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第9期。?參見周澤宇、余航、吳比：《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率測度、無效流轉(zhuǎn)與土地再配置——一個機遇“U 形”關(guān)系的識別》，《經(jīng)濟科學》2019年第6期。?參見蓋慶恩、程明望、朱喜、史清華：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠影響農(nóng)地資源配置效率嗎？——來自農(nóng)村固定觀察點的證據(jù)》，《經(jīng)濟學（季刊）》2020年第5期。

其實，學界對于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)效果的認識之所以出現(xiàn)嚴重分歧，可能的原因在于，大多數(shù)學者的研究工作基本是在沒有區(qū)分農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和組織方式的前提下展開的，未來究竟應(yīng)該鼓勵何種方式的土地流轉(zhuǎn)、應(yīng)該如何進一步優(yōu)化具體制度安排等政策問題尚未得到充分重視。然而現(xiàn)實情況是，不同個案下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的組織方式各不相同，其流轉(zhuǎn)績效也存在巨大差異，農(nóng)地流轉(zhuǎn)組織方式與流轉(zhuǎn)績效之間很可能存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系。故此，在理論層面厘清何種方式的土地流轉(zhuǎn)更具邏輯合理性，對于避免制度創(chuàng)新過程中政策變量的選擇偏誤，以及糾正政策瞄準機制同政策目標之間可能產(chǎn)生的偏差，對于進一步釋放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活力，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文的目的集中在三個方面，即：（1）根據(jù)馬克思主義城鄉(xiāng)融合理論，概要闡述農(nóng)地流轉(zhuǎn)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)性作用；（2）借助規(guī)范分析和經(jīng)驗實證方法，揭示組織化流轉(zhuǎn)相較于自發(fā)性流轉(zhuǎn)更具交易效率、經(jīng)濟效率和社會效率的原因，從而說明組織化流轉(zhuǎn)應(yīng)該代表未來農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨勢；（3）從實踐環(huán)節(jié)入手，識別農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)的實施難題，并據(jù)此提出較具針對性的破解思路，試圖在深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑認識方面做出一定的邊際貢獻。

二、城鄉(xiāng)融合的發(fā)生與農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)的邏輯關(guān)系

（一）城鄉(xiāng)融合的發(fā)生邏輯

在空間維度下，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)共同構(gòu)成了現(xiàn)代人類社會，二者由分割發(fā)展走向融合發(fā)展是人類經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的基本規(guī)律和歷史趨勢，更是發(fā)展中國家現(xiàn)代化愿景體系中的重要內(nèi)容之一。

根據(jù)馬克思和恩格斯所提出的城鄉(xiāng)融合理論，①馬克思和恩格斯關(guān)于城鄉(xiāng)融合問題的詳細論述，可參見劉先江：《走向城鄉(xiāng)融合——馬克思恩格斯城鄉(xiāng)融合理論與當代中國城鄉(xiāng)和諧發(fā)展研究》，長沙：湖南人民出版社2014年，第18-36頁；白雪秋、聶志紅、黃俊立等：《鄉(xiāng)村振興與中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展》；北京：國家行政學院出版社2018 年，第24-29 頁；隋筱童：《馬克思恩格斯城鄉(xiāng)關(guān)系理論研究及新時代啟示》，《蘭州學刊》2020年第10期。城鄉(xiāng)融合格局的形成，“單靠意志是無法實現(xiàn)的”，②馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第557頁。需要在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中積累兩方面客觀條件，即生產(chǎn)關(guān)系高度優(yōu)化所形成的以公有制為特征的社會條件和生產(chǎn)力高度發(fā)展所形成的物質(zhì)條件。從社會條件角度看，在“消滅資本主義私有制→均衡配置生產(chǎn)要素與生產(chǎn)力→打破城鄉(xiāng)分工界限→促進所有社會成員全面發(fā)展”的制度體系建構(gòu)過程中，消滅資本主義私有制具有決定性意義，③馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯文集》第1卷，第556頁。④馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第572頁。而隨后通過制度體系的不斷優(yōu)化來消除城鄉(xiāng)分工界限的現(xiàn)實意義同樣不容忽視。從物質(zhì)條件角度看，在“工業(yè)生產(chǎn)力不斷發(fā)展→工業(yè)生產(chǎn)力向農(nóng)業(yè)延伸→工業(yè)和農(nóng)業(yè)聯(lián)合發(fā)展→城鄉(xiāng)對立消亡”的歷史邏輯與理論邏輯中，⑤馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第243頁。⑥馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第4卷，第654頁。工業(yè)生產(chǎn)力向農(nóng)業(yè)的延伸以及工農(nóng)業(yè)聯(lián)合發(fā)展顯然處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，始終需要精細設(shè)計和統(tǒng)籌推進。

（二）作為城鄉(xiāng)融合前置條件的農(nóng)地流轉(zhuǎn)

將馬克思主義城鄉(xiāng)融合理論應(yīng)用于我國當前實踐，可以發(fā)現(xiàn)：隨著1956 年社會主義“三大改造”的完成，公有制就已成為國民經(jīng)濟的體制基礎(chǔ)，階級矛盾和階級對抗的根基不復(fù)存在，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社會條件已經(jīng)初步具備。而進入21 世紀以來，“中央一號文件”連續(xù)18 年聚焦“三農(nóng)”發(fā)展，加之近期密集發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》等重要文件，則使得城鄉(xiāng)融合的社會制度條件變得更為系統(tǒng)化。相比之下，如何在農(nóng)村空間內(nèi)為城鄉(xiāng)融合積累生產(chǎn)力條件已經(jīng)顯得尤為迫切。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升是全社會生產(chǎn)力演化系統(tǒng)中的難點和突破口。①根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)整理后可以發(fā)現(xiàn)，1978 年我國二元對比系數(shù)（農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率同非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的比值）為0.1643，40余年后的2019年僅提高至0.2287，尚未進入發(fā)展中國家0.31—0.45的平均波動區(qū)間，與發(fā)達國家0.52—0.86的波動區(qū)間相比更是存在非常大的差距。盡管農(nóng)地細碎化情境下的分散經(jīng)營模式有利于保障勞動要素的投入強度，但遲早會在邊際收益遞減規(guī)律的作用下耗盡農(nóng)地的增產(chǎn)潛能和農(nóng)民的增收潛能。②參見裴小林：《論土地生產(chǎn)率極限法則：一個改進的馬爾薩斯理論和不同發(fā)展階段的反向邏輯》，《中國鄉(xiāng)村研究》第6輯，福州：福建教育出版社，2008年，第221-266頁。因而，只有在規(guī)模經(jīng)營成為大范圍現(xiàn)實的情況下，農(nóng)地同資本、人才、先進技術(shù)與現(xiàn)代化裝備的高效率組合才會成為可能，才能確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的穩(wěn)步提升。不但如此，鑒于農(nóng)地經(jīng)營的平均利潤率通常低于社會平均利潤率和工業(yè)、服務(wù)業(yè)的平均利潤率，③參見黨國英：《中國農(nóng)村改革與發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變——中國農(nóng)村改革30年回顧與展望》，《社會科學戰(zhàn)線》2008年第2期。等量資本即便被投入較大規(guī)模的農(nóng)地，如果對應(yīng)地塊高度分散，那么諸如田埂、溝壑的浪費現(xiàn)象仍然無法避免，基于提高農(nóng)地質(zhì)量和耕作效率考量的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、先進技術(shù)、現(xiàn)代化裝備與專業(yè)人才的投入，同樣難度極大，規(guī)模報酬遞增的目標和獲取社會平均利潤的目標仍然難以實現(xiàn)?？傊?，通過優(yōu)化流轉(zhuǎn)行為使農(nóng)地呈現(xiàn)集中連片特征，并且以此為基礎(chǔ)促成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力向工商業(yè)生產(chǎn)力的不斷收斂，構(gòu)成了未來我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要前置性條件（見圖1）。

圖1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在聯(lián)系④ 本文將在下一部分內(nèi)容中對農(nóng)地“自發(fā)性流轉(zhuǎn)”和“組織化流轉(zhuǎn)”進行概念界定與比較分析。

三、農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)的內(nèi)蘊效率

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩種基本形式

如前所述，農(nóng)地集中連片式流轉(zhuǎn)是降低小規(guī)模經(jīng)營效率損失的基本途徑，是代表先進生產(chǎn)力的各類生產(chǎn)資源向農(nóng)村集聚，并與土地形成合理配置關(guān)系的前置條件。那么，農(nóng)地集中連片式流轉(zhuǎn)的主要實現(xiàn)方式何在？其具體的實踐優(yōu)勢又體現(xiàn)在哪些方面呢？為了完整回答以上兩個問題，在參考已有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，⑤參見馬育軍、黃賢金、許妙苗：《上海市郊區(qū)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)類型與土地利用變化響應(yīng)差異性研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2006年第5期。⑥參見張建、褚培新：《不同農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響——以江蘇省四縣為例》，《資源科學》2017年第4期。我們根據(jù)關(guān)鍵性的推進主體和一次性流轉(zhuǎn)規(guī)模等差別，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)劃分為自發(fā)性流轉(zhuǎn)和組織化流轉(zhuǎn)兩種基本形式。

所謂農(nóng)地自發(fā)性流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方基于個性化合約或口頭約定而實施的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程。所謂農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)，是指作為農(nóng)地轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶以整體而非分散個體的形式，基于統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合約、權(quán)益分配方案等正規(guī)文件，通過集體行動而實施的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程。二者的顯著差別主要表現(xiàn)為五個方面：（1）農(nóng)地轉(zhuǎn)出主體不同。自發(fā)性流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)地轉(zhuǎn)出主體是獨立的個體農(nóng)戶，而組織化流轉(zhuǎn)過程中的轉(zhuǎn)出主體則是由數(shù)量較多的分散農(nóng)戶共同構(gòu)成的一致行動團體。（2）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的核心動因不同。自發(fā)性流轉(zhuǎn)主要是由農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營無法獲得理想收入或家庭務(wù)農(nóng)勞動力不足，卻又不愿對農(nóng)地做撂荒處置引發(fā)的；組織化流轉(zhuǎn)則是在資本或資產(chǎn)所有者發(fā)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營潛在收益的情況下，通過統(tǒng)一談判，主動與特定農(nóng)戶群體而達成經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合約的過程。（3）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限不同。一般來說，自發(fā)性流轉(zhuǎn)多屬于短期流轉(zhuǎn)或暫時性流轉(zhuǎn)。而在組織化流轉(zhuǎn)模式下，由于轉(zhuǎn)入方為了提高農(nóng)地利用效率往往會在土地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和先進技術(shù)與裝備引入方面進行大規(guī)模投資，其回報周期較長，因而所需流轉(zhuǎn)期限也較長。（4）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的組織者不同。自發(fā)性流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶根據(jù)家戶意愿獨立開展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動，一般不需要外部組織者或“中間人”。而組織化流轉(zhuǎn)由于涉及農(nóng)戶眾多，因而主要通過雙重“委托—代理”機制，一般由村“兩委”集體扮演農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方共同“代理人”角色，負責二者的溝通與協(xié)調(diào)工作。當然，出于發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的考慮，村集體有時又會以農(nóng)地轉(zhuǎn)入者身份，直接啟動村（組）農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)程序。（5）農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約不同。自發(fā)性流轉(zhuǎn)多屬于雙邊交易合約，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方與不同轉(zhuǎn)出農(nóng)戶簽署的流轉(zhuǎn)合同在條款構(gòu)成上可能各不相同，有時小規(guī)模農(nóng)戶之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)甚至僅以口頭約定的方式訂立。組織化流轉(zhuǎn)則屬于集中交易，標準化合約是其主要流轉(zhuǎn)依據(jù)，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方通常會一次性地同特定農(nóng)戶群體中的每一個農(nóng)戶簽訂無差別的流轉(zhuǎn)協(xié)議。

（二）農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)的潛在效率優(yōu)勢

相較于分散的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)在合約訂立與執(zhí)行、農(nóng)地綜合利用以及促進農(nóng)村社會發(fā)展等三個方面，均具有明顯的潛在效率優(yōu)勢。

1.農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)具有更高的交易效率

在組織化流轉(zhuǎn)過程中，為了達成連片流轉(zhuǎn)意愿，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方可以選擇自己全程組織流轉(zhuǎn)，獨立完成諸如從眾多農(nóng)戶中甄選潛在交易對象、確認分散地塊四至邊界、搜集所有農(nóng)戶差異化流轉(zhuǎn)條件、與每一個轉(zhuǎn)出戶單獨談判等眾多繁復(fù)工作。然而，這種推進方式通常需要耗費大量的人力、物力、時間和費用，①參見陳義媛：《組織化的土地流轉(zhuǎn):虛擬確權(quán)與農(nóng)村土地集體所有權(quán)的激活》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第1期。甚至有可能因個別農(nóng)戶的“私下攪局”而擱淺。此時，在支付一筆低于自我實施成本的代理費用的情況下，將上述工作委托給村域內(nèi)具有足夠影響力的組織或個人，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和推進，顯然可以極大地壓縮事前交易費用。另一方面，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約的執(zhí)行角度看，組織化流轉(zhuǎn)合約既然是一次性批量簽訂的，且合約中關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價格或農(nóng)地溢價收益的分配機制、并田連片及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)權(quán)利等各項條款具有均一性特點，因而在合約訂立后，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方可以大幅減少因合約到期時間不一致、合約條款各異等原因帶來的合約管理、合約續(xù)訂等方面的支出，并且能夠避免因個別農(nóng)戶退出所造成的農(nóng)地再次細碎化的不必要損失，能夠有效降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的事后交易費用。另外，在組織化流轉(zhuǎn)模式下，具有農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿的農(nóng)戶可以在流轉(zhuǎn)對象的選擇上，不再受限于“熟人”范圍，既可以有效降低自發(fā)性流轉(zhuǎn)模式下轉(zhuǎn)入方的議價優(yōu)勢，又可以將原本礙于情面難以正規(guī)化處理的流轉(zhuǎn)條件明確落實到流轉(zhuǎn)合約中，從而有效降低未來發(fā)生合約糾紛的概率。

2.農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)具有更高的土地利用效率

農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)地集中連片格局將變?yōu)楝F(xiàn)實。這時，經(jīng)濟理論所預(yù)期的農(nóng)地利用的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟等現(xiàn)象也將逐步顯現(xiàn)。（1）農(nóng)地集中連片后，通過破除田埂、填平溝壑等做法，能夠在一定程度上提高可利用農(nóng)地面積，有利于進一步降低單位農(nóng)地利用成本。①參見根據(jù)劉海啟（2019）對新疆石河子棉花精準作業(yè)區(qū)的測算，去除部分田埂、填平部分溝壑, 會使耕地面積增加7%左右。參見劉海啟：《以精準農(nóng)業(yè)驅(qū)動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2019年第1期。（2）農(nóng)地集中連片后，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方可以通過改造或新建農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施、開展土壤改良活動、投入大型農(nóng)業(yè)機械等途徑，提高農(nóng)地的資本有機構(gòu)成，改變勞動投入的“內(nèi)卷化”傾向并顯著提高農(nóng)地單位產(chǎn)出效率。（3）農(nóng)地集中連片后，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方能夠更經(jīng)濟地利用先進農(nóng)業(yè)科學技術(shù)和農(nóng)業(yè)專門人才，順利實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程管控，不僅能夠有效降低自然災(zāi)害和農(nóng)作物疫病造成的產(chǎn)量損失，而且能夠全面保證農(nóng)產(chǎn)品的綜合品質(zhì)，實現(xiàn)特色化經(jīng)營或品牌化經(jīng)營，獲得遠超普通農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營的額外利潤。（4）農(nóng)地集中連片后，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方可以憑借土地充足、技術(shù)和裝備水平較高的有利條件，適當延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，將諸如育苗（甚至育種）、農(nóng)產(chǎn)品儲運、加工、銷售等生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)中的部分或全部業(yè)務(wù)納入經(jīng)營范圍，從而將與這些業(yè)務(wù)對應(yīng)的外部主體收益內(nèi)化為自身的經(jīng)營收益。不但如此，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方在技術(shù)、設(shè)備、人才比較充裕的情況下，甚至可以為周邊分散農(nóng)戶提供全程托管服務(wù)或銷售、加工服務(wù)，并因此獲得超越土地經(jīng)營范圍的額外收益。（5）農(nóng)地集中連片后，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方可以在不改變農(nóng)田基本用途的條件下，謀求與當?shù)亟?jīng)營性建設(shè)用地的高效整合，②當然，具體操作過程中可以采取農(nóng)地轉(zhuǎn)入方一并流轉(zhuǎn)的方式，也可以采取同所在村莊共同開發(fā)的方式。打造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目的一體化融合格局，降低村莊或農(nóng)民對種養(yǎng)殖業(yè)的過度依賴，實現(xiàn)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多樣化，拓寬農(nóng)民與村集體的收入來源渠道。

3.農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)具有更高的潛在社會效率

從農(nóng)地利用角度觀察，流轉(zhuǎn)面積較大、流轉(zhuǎn)期限較長、農(nóng)地集中連片程度較高，是農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)區(qū)別于自發(fā)性流轉(zhuǎn)的核心特點，這一特點決定了農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)可以產(chǎn)生更高的社會效率。（1）農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)的“供給者剩余”水平較高。分散性流轉(zhuǎn)格局下，農(nóng)地轉(zhuǎn)出戶主要是非農(nóng)兼業(yè)戶和非農(nóng)戶，家庭核心勞動力外出務(wù)工比例較高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“機會成本”也較高，③參見趙曉秋、李后建：《西部地區(qū)農(nóng)民土地轉(zhuǎn)出意愿影響因素的實證分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2009年第8期。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中自己主動降價或遭遇轉(zhuǎn)入方蓄意壓價的可能性較高。相比之下，組織化流轉(zhuǎn)格局下的農(nóng)地轉(zhuǎn)入方通常不會專門針對這兩類轉(zhuǎn)出戶開列歧視性價格，有時甚至會在基礎(chǔ)性“租金”之上另外賦予轉(zhuǎn)出戶未來經(jīng)營收益的分配權(quán)，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶總體“供給者剩余”更高，農(nóng)地社會保障功能也能夠得以更為充分地實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)剩余勞動力非農(nóng)化遷移乃至城鎮(zhèn)定居意愿將進一步得到強化。（2）農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)能夠產(chǎn)生顯著的“外部效應(yīng)”。通常，農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方一般會雇傭一部分原有務(wù)農(nóng)勞動力，在為后者就近獲得工資性收入創(chuàng)造有利條件的同時，也能夠使其接觸到先進的農(nóng)業(yè)科學技術(shù)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)裝備，令其在“干中學”的過程中實現(xiàn)人力資本水平的快速提升。與此同時，農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)完成后，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方出于長期經(jīng)營、持續(xù)獲利的考慮，會更為理性地化解農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、品質(zhì)與價格之間的矛盾，更傾向于主動涵養(yǎng)地力、降低農(nóng)業(yè)面源污染強度，對農(nóng)村環(huán)境改善發(fā)揮積極作用。④參見Bowei Li, and Yueqin Shen, " Effects of Transfer Quality on the Application of Organic Fertilizer by Large-scale Famers in China," Land Use Policy, vol. 100, 2021, pp.105-124.⑤參見梁志會、張露、張俊飚：《土地轉(zhuǎn)入、地塊規(guī)模與化肥減量——基于湖北省水稻主產(chǎn)區(qū)的實證分析》，《中國農(nóng)村觀察》2020年第5期。另外，農(nóng)地流入方對于農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、品牌和特色的追求，能夠在一定程度上改善外部采購商或消費者對本地農(nóng)產(chǎn)品的評價，有助于其他農(nóng)戶獲得銷量和單價雙重提升的正向影響。（3）農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)易產(chǎn)生村莊躍遷式發(fā)展的“催化效應(yīng)”。如前所述，農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)一般是村“兩委”集體在農(nóng)地轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方之間協(xié)調(diào)的結(jié)果，或是由村“兩委”直接作為獨立轉(zhuǎn)入方同絕大多數(shù)農(nóng)戶統(tǒng)一協(xié)商的結(jié)果。前一種情況下，村“兩委”因提供“代理人”服務(wù)，往往既可以獲得較為可觀的中介報酬，又可以將機動地、荒地、廢棄灣塘等閑置土地經(jīng)過適當整理后一同流轉(zhuǎn)，從而使村集體一次性獲得較大數(shù)額的可支配資金，用于快速優(yōu)化基本公共產(chǎn)品供給、整合村內(nèi)其他經(jīng)濟資源發(fā)展新型集體經(jīng)濟，為“三農(nóng)”協(xié)同發(fā)展注入持續(xù)而穩(wěn)定的資金保障。后一種情況下，村“兩委”可以獲得較大規(guī)模的連片農(nóng)地，經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，可以選擇在“拍賣”機制下直接進行二次流轉(zhuǎn)，或是選擇將村莊閑置場地、集體建設(shè)用地“打包”流轉(zhuǎn)，抑或采取“村社合一”模式自主發(fā)展集體經(jīng)濟，同樣可以籌集到村莊發(fā)展所急需的“加速”資金。

（三）農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)內(nèi)蘊效率的實踐例證

1.山東省D村農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)及其實踐效果① 本部分信息主要來自作者實地調(diào)研，此處隱去村莊名稱，下同。

D 村位于山東省壽光市東端，屬于純農(nóng)業(yè)村莊，實有耕地299.2 公頃，人均耕地面積長期保持在0.14 公頃左右。該村在經(jīng)濟發(fā)展方面既無區(qū)位優(yōu)勢又無資源優(yōu)勢，2008 年之前一直處于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、村集體收入高度緊張、人居環(huán)境非常惡劣的狀態(tài)。為了全面改變村莊發(fā)展面貌，2008 年村“兩委”牽頭組建了以彩椒種植和銷售為主要業(yè)務(wù)的果菜合作社。因采取了嚴格的統(tǒng)一監(jiān)管措施，彩椒的品質(zhì)得到了充分保障，故而快速通過了綠色食品認證，不但暢銷國內(nèi)外，而且價格遠高于同類彩椒。隨著彩椒種植收益的不斷提高，經(jīng)營用地供需矛盾也變得愈加突出。為此，2012年村“兩委”領(lǐng)辦了土地股份合作社，按照每畝農(nóng)地折算1股和“保底分紅+按股分紅”的盈余分配原則，②保底分紅為每年600 元/股，當?shù)卣鬯愫献鞴煞莸膯挝粸楫€，此處未作折算；按股分紅比例為村集體占60%，社員（即農(nóng)戶）占40%。在未發(fā)生任何上訪事件的情況下，集中流轉(zhuǎn)了村內(nèi)全部土地（農(nóng)戶參與率為100%），并將村頭閑置場地改造為彩椒交易市場。合作社隨即開展了大規(guī)模的土地整理和生產(chǎn)作業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路）配套建設(shè)。此后，根據(jù)社員的統(tǒng)一意見，合作社對農(nóng)地進行了投標式二次流轉(zhuǎn)，顯著提高了農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營水平，目前全村已經(jīng)涌現(xiàn)20余個經(jīng)營面積超0.2公頃的家庭農(nóng)場和6個大型農(nóng)業(yè)園區(qū)。

D 村土地股份合作社的農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)，成功解決了村莊特色農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化經(jīng)營的用地難題，種植戶的經(jīng)營收入和非種植戶的農(nóng)地股權(quán)收入同時實現(xiàn)了快速增長。村集體農(nóng)地整理投入和閑置場地投入也獲得了較高的回報，村莊人居環(huán)境、基本公共服務(wù)和村莊治理的改善工作，均在集體資金投入力度不斷加大的背景下取得了突出成效，“三農(nóng)”共進局面已經(jīng)形成（見圖2）。有信息顯示，因興辦果菜合作社特別是土地股份合作社，2013 年D 村年人均純收入就快速上升至1.6 萬元，由全市的落后村一躍進入領(lǐng)先村行列，2019年這一數(shù)字更是提高至2.9萬元，遠超同期山東省和壽光市的平均水平，村集體收入也早在2016 年就跨越了100 萬元門檻。有了集體資金的保障，該村基本公共服務(wù)和治理模式也發(fā)生了重大變革，先后獲得了“山東省文明單位”“全國創(chuàng)新社會治理最佳案例”“全國基層黨建創(chuàng)新典型案例”等一系列榮譽。

圖2 山東省D村農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)與村莊躍遷式發(fā)展的基本邏輯

2.陜西省Z村農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)及其實踐效果①本部分信息主要來自新浪網(wǎng)。詳見新浪網(wǎng)2014 年11 月25 日，http://sx.sina.com.cn/yulin/economy/ 2014-11 -25 / 092722037. html；新 浪 網(wǎng)2018 年1 月19 日，http://sx. sina. com. cn / news / g / 2018-01-19 / detail-ifyquixe4208516.shtml；新浪網(wǎng)2020年7月2日，http://k.sina.com.cn/article_1740397697_67bc5c8102700qhwk。

Z村隸屬于陜西省榆林市，距離城區(qū)30公里，地貌以丘陵、溝壑為主，人均耕地約0.22公頃。2013年前，Z 村多數(shù)青壯年常年外出務(wù)工，人口和產(chǎn)業(yè)“空心化”特征明顯，耕地撂荒現(xiàn)象非常普遍，產(chǎn)業(yè)缺乏支撐、農(nóng)戶增收困難、村民人心渙散構(gòu)成了村莊發(fā)展的主要掣肘因素。2014 年，Z 村被確定為陜西省首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點村，從而走上了以農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)、以“三變”改革為路徑、以第一、二、三產(chǎn)業(yè)有機融合為特征的產(chǎn)業(yè)化變革之路（見圖3）。2017年，Z村股份經(jīng)濟合作社正式成立，推出了土地股、人口股、勞齡股、舊房股為基礎(chǔ)保障股、資金股為發(fā)展股的“4+1”股權(quán)設(shè)置模式，各種股權(quán)占比分別為38%、22%、5%、12% 和23%。在此基礎(chǔ)上，合作社將全部農(nóng)地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一納入股權(quán)系統(tǒng)。根據(jù)地形地貌、鄉(xiāng)土文化等特點，Z村規(guī)劃設(shè)計了5個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，分別由股份經(jīng)濟合作社下轄的1 個農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、2 個種植養(yǎng)殖專業(yè)合作社和1 個鄉(xiāng)村文化旅游公司負責運營管理，村民的單一身份轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃绻蓶|和合作社員工的雙重身份，每年不但可以獲得股份分紅收益，同時還可獲得在園區(qū)、景區(qū)務(wù)工的工資收入。

圖3 陜西省Z村農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)與“三農(nóng)”發(fā)展的基本邏輯

利用村民自愿籌集的435萬元啟動資金，依托農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的組織化流轉(zhuǎn)、農(nóng)地集中化整理以及多功能價值整合性開發(fā)，Z村農(nóng)地實現(xiàn)了小塊地、綹綹田向大塊地、整裝田的轉(zhuǎn)變，可利用面積大幅增加，先后建成了27 公頃的時令水果采摘基地、66.7 公頃的旱作農(nóng)業(yè)示范區(qū)、100 公頃的生態(tài)經(jīng)濟林示范區(qū)、2.3 公頃的現(xiàn)代養(yǎng)殖小區(qū)、20 公頃的葡萄酒生產(chǎn)基地、17.7 公頃的農(nóng)家休閑垂釣區(qū)和100 公頃的杏樹文化觀光區(qū)，將全村打造成了以“杏花溪谷、峁上人家”為主題的休閑度假村，實現(xiàn)了三次產(chǎn)業(yè)的就地高質(zhì)量融合。農(nóng)民和農(nóng)村也因此實現(xiàn)了雙受益：農(nóng)民的人均年收入由2013年的不足3000元提高到2019 年的20000 元，2019 年的當年村集體收入達到350 萬元，“三農(nóng)”發(fā)展面貌發(fā)生了徹底改觀，2019年其成功經(jīng)驗被推介至全國。

四、農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)的實施難題及其破解思路

（一）農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)的實施難題

相較于自發(fā)性流轉(zhuǎn)而言，農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)具有一系列的效率優(yōu)勢，但并不意味著它會自動成為現(xiàn)實中的主流模式，這與其在實踐環(huán)節(jié)所面臨的下述難題緊密相關(guān)。

1. 農(nóng)地承包權(quán)配置的制度安排潛藏了組織化流轉(zhuǎn)的隱性障礙。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是附著于承包權(quán)之上，從承包經(jīng)營權(quán)中分離出的農(nóng)地權(quán)利。在人地關(guān)系高度緊張的強約束下，基于加總潛在產(chǎn)出均等化理念設(shè)計的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)平均分配制度，是農(nóng)民戶均耕地面積有限且地塊高度細碎化的根源，也造成了農(nóng)地“經(jīng)營權(quán)”異常分散的現(xiàn)實格局，導致集中連片農(nóng)地的供給量遠低于需求量。①參見賀雪峰：《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個問題》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第3期。

2. 農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)條件各異推高了組織化流轉(zhuǎn)的合約價格。初始地塊承包權(quán)歸屬的高度分散性，決定了農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的訴求多種多樣，其合意的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格也各不相同，比如：對外出勞動力較多的非農(nóng)兼業(yè)戶或舉家外出的非農(nóng)戶而言，農(nóng)地經(jīng)營收益在其家庭總收入中占比較低，農(nóng)地的收入保障功能和社會保障功能已經(jīng)被嚴重弱化，因而其合意的農(nóng)地轉(zhuǎn)出價格也可能較低；然而，對純農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶而言，由于其家庭收入以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主，農(nóng)地的收入保障功能和社會保障功能幾乎無法被替代，因而其合意的農(nóng)地轉(zhuǎn)出價格就可能較高。但是，為了獲得足夠的集中連片農(nóng)地，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方只能選擇單位價格“就高不就低”的原則，否則，純農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶的反對行為極有可能造成“插花田”的存在，并成為未來集約化經(jīng)營的隱患。

3.村“兩委”的集體聲譽影響組織化流轉(zhuǎn)的順暢程度。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場基本空白是我國各類農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體所面臨的共同現(xiàn)實。在這一背景下，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方為了壓縮交易成本，往往會求助于當?shù)卮濉皟晌奔w。然而，村“兩委”成員同農(nóng)戶溝通與協(xié)商的效果，很大程度上取決于其自身“聲譽”水平的高低。如果村“兩委”成員在此之前主動聯(lián)系村民、主動服務(wù)村民的行動頻率較高，其集體“聲譽”水平較高，那么其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中就更容易取得農(nóng)戶的信任，流轉(zhuǎn)交易也更為順暢。反之，如果村“兩委”集體“聲譽”水平較低，農(nóng)戶對其是否已被委托方“俘獲”的疑問就將產(chǎn)生，因此極可能采取集體抵制行動，導致組織化流轉(zhuǎn)終止。

4.在工商企業(yè)作為農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的情況下，組織化流轉(zhuǎn)目標的實現(xiàn)與企業(yè)的資金實力、商業(yè)信譽和政府支持/監(jiān)管力度密切相關(guān)。組織化流轉(zhuǎn)模式下，在較長的履約期內(nèi)，如果轉(zhuǎn)入方經(jīng)營不善，農(nóng)戶就可能遭遇流轉(zhuǎn)收益兌現(xiàn)風險（如減付或拒付問題）以及轉(zhuǎn)入方中途棄約后土地復(fù)耕成本過高的風險。②參見黃麗萍：《東南沿海農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)連片流轉(zhuǎn)探析——基于浙江、福建和廣東三省的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2009年第8期。因此，農(nóng)戶在參與組織化流轉(zhuǎn)活動時，不僅會充分關(guān)注農(nóng)地合約價格高低的問題，而且會極其重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益的安全問題，會對工商企業(yè)的資金實力、商業(yè)信譽和政府支持/監(jiān)管力度進行綜合審視。如果這種審視的結(jié)果不理想，即便農(nóng)地轉(zhuǎn)入方提供的合約價格較高，農(nóng)戶也極有可能不參與交易或退出交易。

5. 在村集體作為農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的情況下，組織化流轉(zhuǎn)目標的實現(xiàn)受村“兩委”產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力與產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿的雙重影響。農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)涉及大量農(nóng)戶的長期利益變化，在村民自治制度下，依托土地集中而制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，必須保障農(nóng)戶收益的穩(wěn)定性和可增長性，否則，農(nóng)民就會擔憂農(nóng)地的收入保障功能和社會保障功能受損，進而阻礙農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)進程。而這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)又取決于村“兩委”班子經(jīng)濟決策能力的高低。與此同時，村“兩委”既肩負村莊管理的職責，又有接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導、協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的義務(wù)，工作任務(wù)非常繁重。在地方政府引導與激勵強度不高時，“平穩(wěn)型”（而非“進取型”）村“兩委”開展大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展村級集體經(jīng)濟的意愿可能就不夠強烈，農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)可能因此無法發(fā)生。

（二）農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)實施難題的破解思路

一是在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)推進和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化趨勢顯著的客觀條件下，繼續(xù)堅持農(nóng)地第二輪延包以“戶”為單位（而非以“人”為單位）簽訂承包合同，以及“增人不增地、減人不減地”的基本原則，鼓勵各地在此基礎(chǔ)上開展廣泛的制度創(chuàng)新，①比如，“虛擬確權(quán)”就是近年來該領(lǐng)域內(nèi)一種較具代表性的制度創(chuàng)新。參見夏柱智：《虛擬確權(quán)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2014年第6期。切實提高集中連片農(nóng)地的有效供給水平，弱化組織化農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)地供需矛盾。

二是進一步健全農(nóng)村社會保障體系，著力提高農(nóng)村社會保障支付水平，緩解農(nóng)民對農(nóng)地社會保障功能的過度依賴，借此降低農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的自我評估價格，提高農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)的意愿?；谙嗨圃?，應(yīng)高度關(guān)注農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險以及住房公積金的擴面工作，并逐步提高其支付水平，使外出務(wù)工的農(nóng)村勞動力能夠用城鎮(zhèn)“五險一金”替代農(nóng)地的社會保障功能，從而降低組織化土地流轉(zhuǎn)的價格門檻。②國家統(tǒng)計局《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，即使在農(nóng)民工“五險一金”參保率最高的東部地區(qū)，各險種的農(nóng)民工參保率分別也僅為工傷保險的29.8%、醫(yī)療保險的20.4%、養(yǎng)老保險的20.0%、失業(yè)保險的12.4%、生育保險的9.1%、住房公積金的6.0%（此后歷年該報告中均未提供上述數(shù)據(jù)）。參見國家統(tǒng)計局官網(wǎng)2015 年4 月29 日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html。另外，在政府擬重點推進的相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目或農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)過程中，如果涉及農(nóng)地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)，甚至可以考慮引入農(nóng)地轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方雙向補貼政策，吸引雙方的主動配合和參與。

三是加速推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場體系建設(shè)，盡快開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺開發(fā)和相關(guān)信息互聯(lián)互通工作，引導和支持土地流轉(zhuǎn)中介組織、土地流轉(zhuǎn)價格評估組織、法律服務(wù)組織等進入市場，發(fā)揮交易“潤滑劑”作用。

四是加大工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)組織化交易的審核、指導、全程監(jiān)管等支持力度。探索建立規(guī)模化農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記備案制度、合同履約保證金制度和相關(guān)工商企業(yè)信用信息提示制度，及時將企業(yè)信用水平較低的工商資本納入監(jiān)管系統(tǒng)。對商譽良好的工商資本參與行為，則應(yīng)為其提供諸如工商注冊、稅收優(yōu)惠、融資便利等方面的可達性政策支持。

五是由地方政府因地制宜地制定村“兩委”班子工作績效評價指標體系，并動態(tài)優(yōu)化其內(nèi)容構(gòu)成和評價結(jié)果運用機制，適當增加經(jīng)濟發(fā)展能力與發(fā)展績效的權(quán)重，引導村“兩委”班子主動開展農(nóng)地組織化流轉(zhuǎn)，并以此為基礎(chǔ)整合村莊經(jīng)濟資源，提高村莊經(jīng)濟活力，增強村莊內(nèi)生發(fā)展動力。

五、基本結(jié)論與展望

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標的必由之路。然而，城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的形成，需要同時滿足生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系兩方面條件。從農(nóng)村一端看，隨著建國初期農(nóng)地私有制的消除和近年來“三農(nóng)”制度體系的不斷完善，城鄉(xiāng)融合的生產(chǎn)關(guān)系條件正在顯著優(yōu)化；但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與工業(yè)服務(wù)業(yè)生產(chǎn)力之間的差距仍然較大，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)融合道路上的突出短板和嚴重阻礙。

農(nóng)地資源是農(nóng)村發(fā)展過程中最基本的經(jīng)濟資源，其利用效率的提高，是農(nóng)村生產(chǎn)力不斷提升的關(guān)鍵突破口。本文研究結(jié)果表明，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩種基本模式中，組織化流轉(zhuǎn)相較于自發(fā)性流轉(zhuǎn)具有更高的交易效率、經(jīng)濟效率和社會效率，因而應(yīng)在有效識別其實施困境的基礎(chǔ)上，借助系統(tǒng)的制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新予以推進，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的實現(xiàn)積累更為充分的空間生產(chǎn)力條件。

在農(nóng)地制度不斷創(chuàng)新的背景下，學界對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響因素、影響機制和實際效果等方面問題已經(jīng)開展了廣泛研究。展望未來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中仍然有很多問題有待追問和系統(tǒng)回答，如：農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)系、農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率評價結(jié)果各異的原因、如何通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式創(chuàng)新提高農(nóng)地利用效率等。本文集中對部分問題進行了嘗試性解釋，但由于缺乏足夠的數(shù)據(jù)支撐而不夠深入。相關(guān)結(jié)論是否揭示了一般性規(guī)律，仍然需要通過廣泛的實證研究進行系統(tǒng)驗證。