丁秀棠

日前，教育部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》（以下簡稱《通知》），對公辦學(xué)校（含其附屬學(xué)校、校辦企業(yè)、學(xué)校基金會、學(xué)校工會等附屬機(jī)構(gòu)）舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)行為進(jìn)行規(guī)范，以營造義務(wù)教育公平辦學(xué)環(huán)境，推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。其中，《通知》明確具有四種情形的“公參民”學(xué)校，應(yīng)當(dāng)或可以轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。

《通知》明確四種情形的“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校，更能反映義務(wù)教育本質(zhì)，是更符合人民利益的合理選擇，體現(xiàn)出義務(wù)教育的公益性、公平性和人民性。但“公參民”學(xué)校由法律意義上的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，無論在政策層面還是在實踐操作層面都將面臨一系列問題與困境，甚至可能引發(fā)各種社會不穩(wěn)定風(fēng)險，必須予以謹(jǐn)慎應(yīng)對和科學(xué)處理。

問題與風(fēng)險

“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校，在招生、收費(fèi)、師資、管理等方面都可能發(fā)生一系列調(diào)整與變化，由此涉及學(xué)生、家長、教師、管理人員等各方利益，或許會影響學(xué)校穩(wěn)定與辦學(xué)質(zhì)量。具體來看，“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校過程中可能會引發(fā)如下問題或風(fēng)險——

招生政策的調(diào)整可能會引發(fā)教育機(jī)會分配不均，并可能由于“片區(qū)劃分”而導(dǎo)致新的“學(xué)區(qū)房”問題。

“公參民”學(xué)校由民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校之后，需要對原先的招生政策、招生模式進(jìn)行調(diào)整。民辦學(xué)校招生范圍和招生條件相對寬松，學(xué)校與家長雙方皆有一定的選擇權(quán)。即使“招生納入審批地管理”或“審批區(qū)域內(nèi)招生”，但由于沒有強(qiáng)制性和固定對應(yīng)的“片區(qū)”或“學(xué)區(qū)”，招生仍更為靈活。而公辦學(xué)校通常采取劃片、就近免試入學(xué)政策，且一般對戶籍和學(xué)籍有一定要求，因此學(xué)區(qū)劃分非常關(guān)鍵，直接關(guān)系到教育機(jī)會的分配?！肮珔⒚瘛睂W(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校之后，倘若嚴(yán)格遵循普通公辦學(xué)校招生政策與招生模式，一方面，可能會因戶籍或?qū)W籍要求對某些群體產(chǎn)生“機(jī)會排斥”，導(dǎo)致一些適齡兒童失去就近入學(xué)機(jī)會;另一方面，由于“公參民”學(xué)校大部分聚集著區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源，轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校后如何劃片便成為各方關(guān)注的核心問題，直接影響到相關(guān)片區(qū)內(nèi)學(xué)生和家長的利益，在此過程中很容易引發(fā)片區(qū)劃分是否合理的爭議與糾紛。同時，一旦劃定就近入學(xué)的“片區(qū)”，極容易產(chǎn)生新的“學(xué)區(qū)房”問題。

收費(fèi)政策的調(diào)整可能會導(dǎo)致辦學(xué)投入差異，引發(fā)原有辦學(xué)特色消失與辦學(xué)質(zhì)量下降問題。

“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校之后，需要遵守義務(wù)教育免費(fèi)屬性要求，對受教育者免收學(xué)費(fèi)。由此，學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源渠道發(fā)生了重要改變，由原先以收取學(xué)生學(xué)費(fèi)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉度虢?jīng)費(fèi)為主。在此過程中，倘若轉(zhuǎn)制之前“公參民”學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成為公辦學(xué)校之后政府的經(jīng)費(fèi)投入力度，就會對學(xué)校維持原有的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)特色與辦學(xué)質(zhì)量造成很大的挑戰(zhàn)。尤其對轉(zhuǎn)制前繳費(fèi)上學(xué)的學(xué)生家長來說，在學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校之后，能否繼續(xù)維持之前的辦學(xué)特色與辦學(xué)質(zhì)量，是他們最為擔(dān)心的問題，也往往成為一些家長反對“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的主要理由。

學(xué)校性質(zhì)的改變可能引發(fā)教師不穩(wěn)定，由此也會對辦學(xué)質(zhì)量帶來不良影響。

“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校，在教師編制、教師待遇與教師管理等方面都會產(chǎn)生一些變化。尤其許多“公參民”學(xué)校的產(chǎn)生正是由于地方財力不足與人員編制短缺，學(xué)校教師隊伍以非編人員為主，采取不同于公辦學(xué)校的聘任合同制。一旦這些“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校，教師編制與教師管理便成了十分棘手的問題。另外，即使編制充足，在教師“入編”的過程中，由于各種條件限制，短時期內(nèi)也不可能解決所有教師的編制。另外，一些“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校之后，受政府經(jīng)費(fèi)投入所限，教師工資與福利待遇等也可能受到影響，有些學(xué)校甚至?xí)霈F(xiàn)待遇大幅度下降。這些因素都可能帶來學(xué)校教師隊伍的不穩(wěn)定，引發(fā)教師流動過大問題，進(jìn)而對學(xué)校教育教學(xué)產(chǎn)生不良影響。

學(xué)校轉(zhuǎn)制涉及復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與利益關(guān)系調(diào)整，合同履約與信用維護(hù)成為難題。

根據(jù)《通知》要求，一些由公辦學(xué)校單獨舉辦或者公辦學(xué)校與其他公有主體合作舉辦的“公參民”學(xué)校，應(yīng)轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。然而，實踐中涉及各方產(chǎn)權(quán)關(guān)系的辦學(xué)形式非常復(fù)雜，上述形式的“公參民”學(xué)校中依然可能有社會力量投入。在“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校的過程中，一方面與相關(guān)方的辦學(xué)合同如突然或強(qiáng)制性終止，必然會帶來各種違約后果;另一方面社會力量已有投入如何退出、政府是否進(jìn)行補(bǔ)償，以及補(bǔ)償?shù)暮侠硇缘?，不僅涉及地方政府的財力能否支撐問題，同時也關(guān)系到政府信用問題。

對策與建議

“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校，牽涉辦學(xué)的方方面面，涉及相關(guān)利益群體眾多，極大地考驗地方政府的財政能力和治理能力，轉(zhuǎn)制過程中應(yīng)避免簡單化甚至粗暴化。針對上述可能存在的問題或潛藏的各種風(fēng)險，轉(zhuǎn)制過程中尤其需要加強(qiáng)制度供給能力與資源保障力度，針對性地解決具體問題，避免有關(guān)風(fēng)險。

真正做到“一校一策”，科學(xué)制定招生政策，避免短時期內(nèi)招生模式發(fā)生巨大變動。

在招生方面，應(yīng)避免由于轉(zhuǎn)制帶來招生政策、招生模式的劇烈調(diào)整。對于“公參民”學(xué)校原先的“學(xué)位房”應(yīng)予以繼續(xù)保障。同時，在進(jìn)行新的學(xué)區(qū)劃分時必須慎重，科學(xué)評估不同學(xué)區(qū)劃分對教育機(jī)會分配的影響，避免可能產(chǎn)生的教育機(jī)會排斥問題或劃分糾紛風(fēng)險。有些學(xué)?？山梃b一些地區(qū)已有做法，即大范圍劃片招生，不明確固定性“對應(yīng)片區(qū)”，避免產(chǎn)生新的“學(xué)區(qū)房”問題。與此同時，嚴(yán)格遵循“公民同招”“搖號入學(xué)”等政策，以均衡生源質(zhì)量，避免“擇校熱”。

履行政府投入主體責(zé)任，多渠道多機(jī)制確保政府經(jīng)費(fèi)投入力度，保障提供公平有質(zhì)量的教育。

“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校之后，各級政府必須承擔(dān)起義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與保障的主體責(zé)任，真正讓人民接受公益、免費(fèi)且質(zhì)量可接受、有保障的義務(wù)教育。對于財力不足的區(qū)縣政府，省級政府與中央政府應(yīng)予以經(jīng)費(fèi)分擔(dān)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保各地轉(zhuǎn)制過程中不因經(jīng)費(fèi)投入力度差異過大，而引發(fā)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的過大波動，保障在校學(xué)生與家長的教育權(quán)益，也為學(xué)校后續(xù)健康發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

創(chuàng)新公辦學(xué)校運(yùn)行與管理機(jī)制，尤其在教師聘用方面允許采用更為靈活的創(chuàng)新機(jī)制。

“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制為公辦學(xué)校之后，在內(nèi)部運(yùn)行與管理機(jī)制方面可以進(jìn)行靈活創(chuàng)新。如教師聘用可以繼續(xù)采用聘任制方式，即教師雖然沒有編制，但學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)全部由政府承擔(dān)，有些地區(qū)將此稱為“公辦特許學(xué)?！鞭k學(xué)模式?！肮k特許學(xué)校”在生均教育經(jīng)費(fèi)投入方面由政府履行完全投入保障作用，實行免費(fèi)義務(wù)教育，因此對家長來說仍然是公辦學(xué)校;但內(nèi)部管理按照民辦管理機(jī)制運(yùn)行，既解決了政府編制短缺等難題，又確保學(xué)校用人機(jī)制的靈活性，可以更好地激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，有利于學(xué)校良性發(fā)展。

尊重契約精神，維護(hù)政府信用和公信力，建立健全退出機(jī)制，保護(hù)退出各方的合法權(quán)益。

在“公參民”學(xué)校轉(zhuǎn)制過程中，對于退出的相關(guān)各方，應(yīng)盡快建立健全合法、合理的退出機(jī)制，科學(xué)評估相關(guān)退出方已有投入狀況。對因退出所帶來的各種損失，應(yīng)制定合理有效的補(bǔ)償方案，切實維護(hù)退出各方合法的利益與權(quán)益，盡量消除或減弱因合同終止而帶來的各種不良影響。由此，不僅體現(xiàn)出對契約精神的尊重，保護(hù)社會公平正義，同時也展現(xiàn)政府信用，維護(hù)政府公信力，增強(qiáng)社會對政府依法行政的信心與安全感，從而有利于社會的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

責(zé)任編輯：周麗