劉明瑞

摘? ?要：貨幣憲法學(xué)是基于社會(huì)契約理論與人民主權(quán)原則，關(guān)注公民與國(guó)家之間財(cái)產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)問(wèn)題的研究視角，央行數(shù)字貨幣領(lǐng)域的公私博弈毋庸置疑是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代法學(xué)研究的重要任務(wù)。央行數(shù)字貨幣的性質(zhì)及其法償性、新貨幣形態(tài)下公民的貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)的保障以及央行數(shù)字貨幣形態(tài)下的國(guó)家責(zé)任值得關(guān)注。作為一門交叉學(xué)科其研究方式多元，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)者和法學(xué)學(xué)者的研究路徑呈現(xiàn)明顯偏離。本文基于貨幣憲法學(xué)視角，從數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新貨幣形態(tài)——央行數(shù)字貨幣出發(fā)，通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀，討論央行數(shù)字貨幣的性質(zhì)并論證其法償性。通過(guò)明晰央行數(shù)字貨幣下的公民貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，闡述國(guó)家數(shù)字貨幣發(fā)行如何對(duì)待貨幣民主問(wèn)題，最后結(jié)合域外實(shí)踐指出央行數(shù)字貨幣的國(guó)家責(zé)任和可供參考的央行數(shù)字貨幣憲法規(guī)則，以期能為央行數(shù)字貨幣的治理提供可行路徑。

關(guān)鍵詞：央行數(shù)字貨幣;貨幣憲法;公民權(quán)利;國(guó)家權(quán)力

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.10.003

中圖分類號(hào)：D912.28? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1003-9031（2021）10-0028-09

一、引言

近年來(lái)，傳統(tǒng)現(xiàn)金貨幣體系面臨著數(shù)字貨幣的不斷沖擊，數(shù)字貨幣引領(lǐng)全球金融秩序深刻變革，在此背景下我國(guó)央行率先開(kāi)展了央行數(shù)字貨幣研究和試驗(yàn)發(fā)行。央行數(shù)字貨幣作為新的貨幣形態(tài)，其發(fā)行權(quán)涉及公權(quán)力與私權(quán)利之間的貨幣權(quán)劃分問(wèn)題，換言之也涉及憲法意義上的權(quán)力配置問(wèn)題，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界高度重視。不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)“貨幣憲法”的研究與貨幣形態(tài)創(chuàng)新直接相關(guān)。一方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)界結(jié)合實(shí)踐中私人數(shù)字貨幣的自發(fā)秩序失敗，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度論證了數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)及其后續(xù)貨幣政策制定和貨幣工具傳導(dǎo)，但經(jīng)濟(jì)學(xué)者不會(huì)也不能直接從憲法層面提出制度方案。另一方面，我國(guó)法學(xué)界通過(guò)國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界的“貨幣憲法”研究成果試圖與本土的憲法相結(jié)合來(lái)論述貨幣的公私權(quán)力（利），或者從經(jīng)濟(jì)法視角論述數(shù)字貨幣法律性質(zhì)與監(jiān)管、治理。目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)對(duì)現(xiàn)行憲法中貨幣規(guī)則的梳理和研究較少，對(duì)新貨幣形態(tài)下對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與央行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的關(guān)系，央行數(shù)字貨幣法償性的合憲性與法理邏輯，央行數(shù)字貨幣的國(guó)家責(zé)任等領(lǐng)域的探討也不足。央行數(shù)字貨幣以國(guó)家信用作為背書(shū)，既直接關(guān)系國(guó)家金融安全，又關(guān)系公民權(quán)利保護(hù)，如何在國(guó)家和公民之間探索有中國(guó)特色的“貨幣憲法”規(guī)則成為必須厘清的問(wèn)題。

二、關(guān)于貨幣憲法學(xué)的國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）貨幣憲法學(xué)的國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究主要聚焦國(guó)家的貨幣發(fā)行權(quán)上，形成兩派意見(jiàn)。一是主張貨幣發(fā)行權(quán)與通脹治理法律化。這一派學(xué)者并沒(méi)有直接從憲法出發(fā)考慮貨幣發(fā)行權(quán)，但承認(rèn)要對(duì)國(guó)家貨幣發(fā)行權(quán)進(jìn)行約束或治理，尤其是針對(duì)各國(guó)央行通過(guò)通貨膨脹實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移公民財(cái)富提出激烈批評(píng)，如立法對(duì)通貨膨脹進(jìn)行管理，哈耶克等甚至主張“貨幣非國(guó)家化”理論。二是主張制定“貨幣憲法” （monetary constitution）或涉及貨幣的憲法條款。代表人物為布坎南，他認(rèn)為貨幣憲法應(yīng)當(dāng)比一般的財(cái)政憲法更為嚴(yán)格，傳統(tǒng)貨幣規(guī)則并不能改變貨幣發(fā)行的性質(zhì)，要實(shí)現(xiàn)對(duì)私主體權(quán)利的保護(hù)只能通過(guò)憲法途徑，以“憲法性質(zhì)的征稅規(guī)則”限制政府對(duì)貨幣政策的自由裁量空間則為重要路徑之一。此外，瑞士憲法學(xué)家波恩霍爾茲主張通過(guò)憲法設(shè)計(jì)約束政府貨幣權(quán)力的機(jī)制，其思想深刻影響了我國(guó)的貨幣憲法學(xué)研究。

（二）貨幣憲法學(xué)的國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)貨幣憲法學(xué)發(fā)展主要分為三個(gè)階段。2000年前后的引入時(shí)期：趙世義教授是國(guó)內(nèi)貨幣憲法學(xué)研究的先行者，早在世紀(jì)之交，他就提出“經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)要研究國(guó)家貨幣發(fā)行、建立貨幣權(quán)及其憲法約束的理論”。2008年金融危機(jī)、歐債危機(jī)以后的發(fā)展時(shí)期：吳樂(lè)樂(lè)、苗連營(yíng)、吳禮寧等學(xué)者通過(guò)與瑞士巴塞爾大學(xué)的合作，率先在國(guó)內(nèi)開(kāi)展貨幣憲法學(xué)的系統(tǒng)性研究，這一派學(xué)者的研究更側(cè)重憲法學(xué);幾乎同一時(shí)期，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的單飛躍、何自強(qiáng)等學(xué)者從布坎南的“貨幣憲法”出發(fā)，著重研究了貨幣與稅的關(guān)系，尤其強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)如何處理通貨膨脹、財(cái)產(chǎn)稅和貨幣關(guān)系。2016年數(shù)字貨幣興起以來(lái)的爭(zhēng)鳴時(shí)期：隨著比特幣等私人數(shù)字貨幣、Libra等穩(wěn)定幣、央行數(shù)字貨幣等的出現(xiàn)，近年來(lái)的“貨幣憲法”呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界諸多學(xué)者爭(zhēng)鳴的態(tài)勢(shì)。尤其是對(duì)數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)、數(shù)字貨幣視角下公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系、央行數(shù)字貨幣的法律性質(zhì)與監(jiān)管、治理等方面進(jìn)行了豐富論述。

整體而言，學(xué)界對(duì)貨幣憲法學(xué)的研究集中在財(cái)產(chǎn)權(quán)、國(guó)家貨幣主權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)與分權(quán)等問(wèn)題。在貨幣形態(tài)發(fā)生變化下，學(xué)者們普遍認(rèn)為央行發(fā)行央行數(shù)字貨幣是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，爭(zhēng)取國(guó)際金融話語(yǔ)權(quán)的重要途徑，但在央行數(shù)字貨幣時(shí)代如何在國(guó)家和公民之間探索有中國(guó)特色的“貨幣憲法”規(guī)則幾乎沒(méi)有涉及。

三、央行數(shù)字貨幣的性質(zhì)與法償性論證

（一）央行數(shù)字貨幣的性質(zhì)

討論新貨幣形態(tài)下的憲法意義上的權(quán)力配置問(wèn)題，首先要明晰數(shù)字貨幣和央行數(shù)字貨幣的性質(zhì)。目前，學(xué)界對(duì)數(shù)字貨幣（digital currency）尚無(wú)統(tǒng)一定義。David Chaum是早期數(shù)字貨幣理論提出者，早在1982年就指出數(shù)字貨幣具備匿名性、不可追蹤性等優(yōu)良特點(diǎn)。數(shù)字貨幣廣泛進(jìn)入公眾視角是2008年中本聰（Satoshi Nakamoto）提出比特幣的概念，即一種通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)的電子現(xiàn)金系統(tǒng)，可以讓交易雙方在第三方（如中央銀行）不知情的情況下直接轉(zhuǎn)賬。由于我國(guó)不承認(rèn)私人數(shù)字貨幣的合法地位，這也否定了私人數(shù)字貨幣作為法幣的可能性。但我國(guó)央行數(shù)字貨幣的研究早在2014年就起步，并且進(jìn)行了試點(diǎn)。

央行數(shù)字貨幣（Central Bank Digital Currency，簡(jiǎn)稱 CBDC）作為中央銀行發(fā)行的數(shù)字貨幣，本身依然是貨幣。中國(guó)人民銀行發(fā)行的央行數(shù)字貨幣是基于人民銀行的信用發(fā)行的表示一定金額的加密數(shù)字串，央行數(shù)字貨幣實(shí)質(zhì)上以國(guó)家信用為背書(shū)，無(wú)疑包括法幣的主權(quán)性、法償性等主要特征。央行數(shù)字貨幣作為紙幣的數(shù)字化形態(tài)，其貨幣性質(zhì)屬于基礎(chǔ)貨幣M0，主要作為現(xiàn)金的替代用于商品交易與流通的層面，行使的是“支付手段”職能。央行數(shù)字貨幣能讓央行更精準(zhǔn)地把握貨幣政策，一方面，原有數(shù)字金融頭部平臺(tái)和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，尤其是從事活期存貸款、貨幣基金等金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)將加劇，促使金融創(chuàng)新，推動(dòng)利率市場(chǎng)化。另一方面，央行數(shù)字貨幣能降低央行貨幣政策時(shí)滯對(duì)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，央行和國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)能夠精準(zhǔn)追蹤央行數(shù)字貨幣的服務(wù)部門，兼顧發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

（二）央行數(shù)字貨幣的法償性論證

在貨幣形態(tài)發(fā)生變化下，如何理解央行數(shù)字貨幣的法償性呢？人民幣的法償性直接表現(xiàn)為：以人民幣支付我國(guó)境內(nèi)的一切公共和私人的債務(wù)，任何單位和個(gè)人不得拒收。但央行數(shù)字貨幣的法償性不僅涉及私法層面的“償付”效力，還直接面臨公法層面的“法定”性問(wèn)題，即國(guó)家權(quán)力能否通過(guò)發(fā)行數(shù)字貨幣在財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域?qū)λ饺艘馑甲灾蔚母深A(yù)，此種干預(yù)與傳統(tǒng)人民幣是否有同等正當(dāng)性？本文認(rèn)為需要明確三個(gè)方面。

一是貨幣法償性與貨幣形態(tài)無(wú)關(guān)。誠(chéng)然，各國(guó)現(xiàn)有流通貨幣大多數(shù)是現(xiàn)金貨幣，但考察貨幣形態(tài)的演變不難發(fā)現(xiàn)形態(tài)與性質(zhì)無(wú)關(guān)。金屬貨幣時(shí)期，鑄幣權(quán)天然為王權(quán)或政府掌握;而在信用貨幣時(shí)期，紙幣的出現(xiàn)沒(méi)有否定鑄幣的法償性，紙幣與鑄幣呈現(xiàn)出長(zhǎng)期并行的發(fā)展態(tài)勢(shì)。同時(shí)，紙幣自身演化包括塑料紙幣的出現(xiàn)也只是材質(zhì)、安全性的進(jìn)步，而非貨幣本質(zhì)發(fā)生變化。央行數(shù)字貨幣作為新的貨幣形態(tài)也不因其形態(tài)改變喪失法償性，在正式發(fā)行后，其作為法幣與現(xiàn)有紙幣同樣適用法償性，并且將和紙幣、鑄幣在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)共存。

二是央行數(shù)字貨幣法償性的法律位階?！吨袊?guó)人民銀行法》直接涉及中國(guó)人民銀行與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，其央行數(shù)字貨幣的發(fā)行及其法償性問(wèn)題直接關(guān)系私主體的財(cái)產(chǎn)權(quán);同時(shí)，《中國(guó)人民銀行法》作為金融法的一部分，其央行數(shù)字貨幣的發(fā)行、監(jiān)管及治理也是金融法進(jìn)行調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)的統(tǒng)一體。本文認(rèn)為直接跳過(guò)憲法和金融法，不討論央行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的憲法來(lái)源抑或金融法該如何梳理央行數(shù)字貨幣的問(wèn)題，無(wú)益于問(wèn)題的解決。在考慮金融領(lǐng)域涉及國(guó)家權(quán)力、公民權(quán)利的新興事物時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先從憲法出發(fā)，考慮其合憲性和法理邏輯;其次具體到各部門法時(shí)也要堅(jiān)持特殊法優(yōu)于一般法，在《中國(guó)人民銀行法》等法律與《民法》規(guī)定不一致時(shí)，優(yōu)先考慮中央銀行法等金融領(lǐng)域法的規(guī)定。

三是央行數(shù)字貨幣法償性的實(shí)踐可能。有學(xué)者從民法角度出發(fā)主張央行數(shù)字貨幣既難以成為物權(quán)的客體，也暫時(shí)難以具備傳統(tǒng)意義上的法償性。需要注意的是，央行數(shù)字貨幣對(duì)公法之債具有嚴(yán)格的法定償付效力，這是央行以國(guó)家信用進(jìn)行的試點(diǎn)和測(cè)試。爭(zhēng)議點(diǎn)聚焦在私法之債，即雙方當(dāng)事人未約定具體支付方式時(shí)，能否選擇央行數(shù)字貨幣？根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第五百一十四條規(guī)定“以支付金錢為內(nèi)容的債，除法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定外，債權(quán)人可以請(qǐng)求債務(wù)人以實(shí)際履行地的法定貨幣履行”，可見(jiàn)民法在尊重貨幣法償性的同時(shí)，對(duì)平等主體的約定盡可能給予尊重。即使現(xiàn)階段央行數(shù)字貨幣沒(méi)有直接寫(xiě)入《中國(guó)人民銀行法》，最低限度上，數(shù)字貨幣的法償性的實(shí)現(xiàn)仍可以通過(guò)相關(guān)主體的約定方式實(shí)現(xiàn)。

四、公民貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)與央行數(shù)字貨幣權(quán)利

（一）公民的貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)

早在啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)盧梭就提出“我們手中的金錢是我們保持自由的一種工具”，盧梭論證的是金錢與自由的關(guān)系，也告誡人們不要做金錢的奴隸。黑格爾基于倫理生活對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)與個(gè)人自由、人格進(jìn)行討論，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)個(gè)人自由至關(guān)重要，通過(guò)財(cái)產(chǎn)，自由意志從內(nèi)在、純粹主觀轉(zhuǎn)化為“實(shí)在意志”，使個(gè)人延伸和擴(kuò)展人格具有可能。“人唯有在所有權(quán)中才是作為理性而存在的?！蔽髅罓栒J(rèn)為貨幣與個(gè)體自由密切相關(guān)，他主張貨幣義務(wù)是與最大程度的自由協(xié)調(diào)一致的形式。個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)就是在對(duì)包括貨幣在內(nèi)的事物的占有中清楚地形成自我。貨幣既是個(gè)體自由的載體，也是人與人之間不涉?zhèn)€人的關(guān)系的載體。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)與貨幣發(fā)行權(quán)的關(guān)系討論頗豐。哈耶克從自發(fā)秩序和“兩種知識(shí)”出發(fā)，在堅(jiān)守奧地利學(xué)派“貨幣中性”理論基礎(chǔ)上，主張政府一直在濫用貨幣壟斷權(quán)，損害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)建設(shè)通往自由市場(chǎng)的貨幣體系以更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。布坎南則立足貨幣發(fā)行權(quán)視角，在總結(jié)貨幣印制和征稅的歷史與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，指出了通貨膨脹、財(cái)產(chǎn)稅和貨幣的關(guān)系，將獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)看作自由的保證，并進(jìn)一步延展了“貨幣憲法”概念。

財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基本權(quán)利為各國(guó)憲法普遍承認(rèn)，2004年我國(guó)首次把保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)寫(xiě)入憲法，即《憲法》第十三條：公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。法定貨幣以國(guó)家信用背書(shū)，具有法償性，表現(xiàn)為公民最重要的財(cái)產(chǎn)形式。在各種財(cái)產(chǎn)權(quán)中，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)疑是最為重要的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（二）央行數(shù)字貨幣下的貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)

貨幣財(cái)產(chǎn)是財(cái)產(chǎn)首要、主要的存在形式，央行數(shù)字貨幣只改變了其形態(tài)，公民的央行數(shù)字貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)首先是憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)在貨幣領(lǐng)域的體現(xiàn)，其次才是民法領(lǐng)域的持有人對(duì)中國(guó)人民銀行的數(shù)字形態(tài)的特殊債權(quán)。與其他貨幣形態(tài)一樣，央行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)之間天然存在潛在的利益沖突。

央行數(shù)字貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)同公民其他基本權(quán)利一樣，首先表現(xiàn)為公民對(duì)國(guó)家的消極權(quán)利。央行數(shù)字貨幣的推行可能致使貨幣乘數(shù)會(huì)波動(dòng)變大。央行數(shù)字貨幣是否付息直接關(guān)系貨幣金融市場(chǎng)，與公民的財(cái)產(chǎn)盈虧直接相關(guān)。如果其不支付利息，對(duì)于本來(lái)就用于日常消費(fèi)的與支付平臺(tái)綁定的銀行活期存款而言，其利息幾乎可忽略不計(jì)，此時(shí)央行數(shù)字貨幣因更加安全，對(duì)消費(fèi)者吸引力更大，但貨幣基金對(duì)金融消費(fèi)者仍有一定吸引力。如果其支付利息，活期存款、貨幣基金無(wú)疑受到嚴(yán)重沖擊。當(dāng)國(guó)家公權(quán)試圖進(jìn)入公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域時(shí)，可以通過(guò)付息、稅收、交易費(fèi)率、甚至無(wú)形的通脹等各種方式來(lái)操縱公民所持有的央行數(shù)字貨幣的價(jià)值，貨幣及其所表征的財(cái)產(chǎn)可能是最先被犧牲的一部分。當(dāng)然，若其發(fā)行和治理充分尊重和保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，考慮交易成本降低，通脹預(yù)期相對(duì)可預(yù)見(jiàn)性，可能增進(jìn)公民的財(cái)富積累。

（三）央行數(shù)字貨幣下的公民自由權(quán)

貨幣的自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)很難做到真正意義上的嚴(yán)格區(qū)分，尤其是對(duì)央行數(shù)字貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，也與占有、使用、收益、處分其央行數(shù)字貨幣財(cái)產(chǎn)的自由相連結(jié)，但央行數(shù)字貨幣下公民自由權(quán)在個(gè)人信息、隱私和貨幣使用選擇在也呈現(xiàn)自身特點(diǎn)。一方面，央行數(shù)字貨幣的試驗(yàn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生需求，發(fā)行數(shù)字貨幣要兌現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的承諾，進(jìn)一步夯實(shí)鞏固公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和契約自由。貨幣形態(tài)變化推動(dòng)公民的貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)展的同時(shí)，也減少公民對(duì)頭部支付平臺(tái)的依賴，進(jìn)而拓展了公民的自由空間。另一方面，央行數(shù)字貨幣比傳統(tǒng)貨幣具有更強(qiáng)身份屬性，其應(yīng)用要求更高程度的個(gè)人信息權(quán)、隱私權(quán)等人權(quán)保護(hù)，否則公民有選擇現(xiàn)金進(jìn)行交易的自由權(quán)利。在央行數(shù)字貨幣時(shí)代，貨幣交易數(shù)據(jù)信息的市場(chǎng)價(jià)值更高，處理好公民使用央行數(shù)字貨幣的信息數(shù)據(jù)權(quán)、隱私權(quán)的保護(hù)工作難度也更高。雖然公民選擇法幣的自由被一定程度上限制，但仍保有選擇不使用央行數(shù)字貨幣轉(zhuǎn)而使用現(xiàn)金的自由。

總之，要使公民的財(cái)產(chǎn)和自由得到最充分的發(fā)展，必然要求明確在央行數(shù)字貨幣背景下公權(quán)力對(duì)公民的應(yīng)有責(zé)任，同時(shí)明確公權(quán)力借助新的貨幣形態(tài)對(duì)公民貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)的介入限度，而這些要求需要“憲法”性貨幣規(guī)則。

五、貨幣民主下的數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)和分權(quán)

（一）央行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)現(xiàn)狀

在數(shù)字貨幣時(shí)代，數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)無(wú)疑是貨幣主權(quán)的核心，更是國(guó)家金融安全的基礎(chǔ)。主權(quán)貨幣與經(jīng)濟(jì)調(diào)控、物價(jià)平穩(wěn)等政府基本職能息息相關(guān)，發(fā)行央行數(shù)字貨幣既是央行主動(dòng)創(chuàng)新構(gòu)建更加便捷高效的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系的結(jié)果，也是“百年未有之大變局”下的必然選擇路徑。從央行數(shù)字貨幣發(fā)行看，國(guó)際貨幣基金組織、巴塞爾委員會(huì)、金融穩(wěn)定委員會(huì)、國(guó)際清算銀行等都發(fā)布了相關(guān)建議。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布的報(bào)告，在174個(gè)成員國(guó)中已有40個(gè)成員國(guó)允許發(fā)行數(shù)字貨幣①。根據(jù)國(guó)際清算銀行（BIS）對(duì)全球66個(gè)國(guó)家和地區(qū)的中央銀行調(diào)研結(jié)果顯示，截至2020年，約有80%的中央銀行正在進(jìn)行央行數(shù)字貨幣的相關(guān)研究或?qū)嵺`工作;近半數(shù)中央銀行同時(shí)聚焦于零售型和批發(fā)型CBDC;約有40%的中央銀行已經(jīng)從概念研究階段進(jìn)展到試驗(yàn)階段;約10%的中央銀行（包括巴哈馬、巴西、加拿大、中國(guó)、厄瓜多爾、瑞典、烏拉圭等）開(kāi)始了試點(diǎn)項(xiàng)目②?？梢?jiàn)，中國(guó)人民銀行進(jìn)行發(fā)行央行數(shù)字貨幣試點(diǎn)、測(cè)試，與世界央行數(shù)字貨幣發(fā)行潮流是一致的。

（二）國(guó)家數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的法律依據(jù)

根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》，我國(guó)的法定貨幣是人民幣。人民幣由中國(guó)人民銀行統(tǒng)一印制、發(fā)行。把“發(fā)行”限縮解釋為發(fā)行紙質(zhì)貨幣或法定“第幾套”人民幣并不妥當(dāng)，否則無(wú)法解釋中國(guó)人民銀行發(fā)行的扇形、菱形紀(jì)念幣也是法定貨幣，這里的“發(fā)行”應(yīng)當(dāng)理解為涵蓋多種形態(tài)的人民幣，包括數(shù)字人民幣。即使法理上發(fā)行法定數(shù)字人民幣具有充分依據(jù)，但法律的實(shí)際依據(jù)仍較缺乏，為此中國(guó)人民銀行就《中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)稿首次寫(xiě)入人民幣數(shù)字形式，第十九條第二款明確表示人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式;第二十二條也明確了任何單位和個(gè)人不得制作、發(fā)售代幣票券和數(shù)字代幣，以代替人民幣在市場(chǎng)上流通。征求意見(jiàn)稿將央行可發(fā)行的人民幣形式其擴(kuò)展到數(shù)字形態(tài)，將為數(shù)字人民幣發(fā)行提供法律依據(jù)。

（三）貨幣民主下的央行數(shù)字貨幣分權(quán)

數(shù)字貨幣領(lǐng)域的貨幣民主體現(xiàn)在私人數(shù)字貨幣與央行數(shù)字貨幣的關(guān)系上。目前來(lái)看，央行數(shù)字貨幣的發(fā)行是非有效市場(chǎng)下國(guó)家權(quán)力履行貨幣調(diào)控職能的最佳選擇。一方面，社會(huì)需要能夠普遍接受的數(shù)字貨幣，但另一方面，市場(chǎng)缺陷客觀存在。有效市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家追求的理想境界，但實(shí)際上完全有效市場(chǎng)和理性人假設(shè)難以實(shí)現(xiàn)，非有效市場(chǎng)下，央行數(shù)字貨幣不會(huì)因此而貶值，但私主體發(fā)行的數(shù)字貨幣卻可能無(wú)法通過(guò)有效市場(chǎng)被遴選出來(lái)。與市場(chǎng)上的多種私人數(shù)字貨幣相比，央行數(shù)字貨幣的突出優(yōu)勢(shì)在于“最后貸款人”國(guó)家信用支撐。國(guó)家信用雖然在多次貨幣“寬松”周期下有所下降，但在可預(yù)期范圍內(nèi)私人信用仍難以取得國(guó)家信用。需要注意的是，自發(fā)秩序的結(jié)果不等于貨幣的自由發(fā)行。出于投資價(jià)值的私人數(shù)字貨幣可能面臨“格雷欣難題”，進(jìn)而造成貨幣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失序。歐美歷史上存在過(guò)“自由銀行”，但最終也被中央銀行所取代，數(shù)字貨幣發(fā)展的自發(fā)秩序結(jié)果并不等同于數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的普遍共享。

央行數(shù)字貨幣分權(quán)還包括國(guó)家機(jī)關(guān)和貨幣當(dāng)局內(nèi)部的分權(quán)、國(guó)家與市場(chǎng)的分權(quán)、貨幣當(dāng)局（支配權(quán)）與持幣人（選擇權(quán)）之間的分權(quán)。實(shí)踐中，一方面大多數(shù)國(guó)家否認(rèn)私人數(shù)字貨幣的合法性，承認(rèn)其法幣地位的更是屈指可數(shù);另一方面，各國(guó)政府和貨幣當(dāng)局壟斷央行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)。因而從實(shí)際出發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)更關(guān)注國(guó)家機(jī)關(guān)之間的貨幣權(quán)力分配，除發(fā)行權(quán)以外的國(guó)家與市場(chǎng)的分權(quán)、央行與數(shù)字貨幣持有者的關(guān)系等內(nèi)容。就發(fā)行權(quán)而言，我國(guó)央行數(shù)字貨幣僅屬于中國(guó)人民銀行，但具體的監(jiān)管、治理而言，包括中國(guó)人民銀行在內(nèi)的“一委一行兩會(huì)”等國(guó)家機(jī)關(guān)和金融監(jiān)管當(dāng)局都享有部分權(quán)限。在國(guó)家與市場(chǎng)之間，我國(guó)央行數(shù)字貨幣的治理需要包括公民在內(nèi)的多主體參與。數(shù)字貨幣的共治是全球“去現(xiàn)金化”社會(huì)的共同需要，也是借助金融創(chuàng)新解決本國(guó)金融市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的共同愿望，以區(qū)塊鏈技術(shù)為主導(dǎo)的跨境支付方式更是公私合作構(gòu)建國(guó)際新金融格局的機(jī)會(huì)。除去公權(quán)力機(jī)關(guān)，支付交易平臺(tái)、企業(yè)和個(gè)人等私主體都是央行數(shù)字貨幣政策制定和執(zhí)行過(guò)程的參與者，在實(shí)際交易和協(xié)同治理中，公權(quán)力主體與私主體能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)。

六、央行數(shù)字貨幣的國(guó)家責(zé)任與貨幣憲法規(guī)則構(gòu)建

（一）貨幣憲法規(guī)則的域外實(shí)踐

從直接考察有憲法典的主要國(guó)家和地區(qū)來(lái)看，德國(guó)、日本在憲法典中并無(wú)明確的憲法規(guī)則。美國(guó)、法國(guó)等有相應(yīng)的貨幣憲法規(guī)則，均納入立法機(jī)關(guān)（即國(guó)會(huì)）的權(quán)限?！睹绹?guó)1787年憲法》第一條第八款規(guī)定：國(guó)會(huì)擁有下列權(quán)力——鑄造貨幣，厘定本幣和外幣的價(jià)值?！斗▏?guó)第五共和國(guó)憲法》把貨幣憲法規(guī)則納入國(guó)會(huì)與政府之關(guān)系之中，其第三十四條規(guī)定法律由國(guó)會(huì)議決制訂，并明確貨幣發(fā)行制度由法律制定之。此外，歐盟《馬斯特里赫特條約》也對(duì)貨幣制度作了相應(yīng)規(guī)定，即第3條A款：“同以上所述一致，并按照本條約的規(guī)定以及其中所確定的時(shí)間表和程序，這些活動(dòng)應(yīng)包括，確定不可撤銷的匯率以導(dǎo)向單一貨幣的實(shí)現(xiàn)，單一貨幣政策和匯率政策的界定和實(shí)現(xiàn)，兩者的首要目標(biāo)應(yīng)是維持價(jià)格穩(wěn)定，并在與這個(gè)目標(biāo)不相悖的情況下，根據(jù)自由競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則支持共同體的一般經(jīng)濟(jì)政策?！薄恶R斯特里赫特條約》對(duì)歐盟貨幣制度的安排構(gòu)成了歐盟成員國(guó)貨幣憲法規(guī)則的重要體現(xiàn)或淵源，也是歐洲央行與成員國(guó)政府的貨幣發(fā)行權(quán)配置的討論出發(fā)點(diǎn)。

部分學(xué)者通過(guò)對(duì)外國(guó)憲法條款解釋來(lái)明晰國(guó)家的貨幣責(zé)任，如探討美國(guó)《1787年憲法》及其修正案如何對(duì)聯(lián)邦與州的貨幣發(fā)行權(quán)進(jìn)行權(quán)力配置;對(duì)英美等判例法國(guó)家，一些學(xué)者通過(guò)梳理憲法史上的重要判例，如綠背紙幣運(yùn)動(dòng)背景下的“法定貨幣系列案”，即赫伯恩訴格里斯沃爾德案（Hepburn v. Griswold）等來(lái)探求《法定貨幣法案》是否違憲、最高法院如何捍衛(wèi)與貨幣相關(guān)的公民的憲法權(quán)利;同時(shí)，針對(duì)歐元、特別提款權(quán)（SDR）等“貨幣非國(guó)家化”實(shí)踐，如何理解貨幣憲法規(guī)則進(jìn)行了探討。但本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這些既是域外的，也非針對(duì)央行數(shù)字貨幣，國(guó)家發(fā)行央行數(shù)字貨幣肩負(fù)哪些責(zé)任，如何構(gòu)建中國(guó)化的貨幣憲法規(guī)則都需要明晰。

（二）央行數(shù)字貨幣的國(guó)家責(zé)任

為保障憲法領(lǐng)域的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，公權(quán)力在央行數(shù)字貨幣時(shí)代也肩負(fù)著其國(guó)家責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)包括以下三點(diǎn)。

一是數(shù)字時(shí)代的消極的不侵犯公民貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)的責(zé)任。國(guó)家在發(fā)行央行數(shù)字貨幣后，不能對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不合理的征收。最重要的是國(guó)家不能因壟斷數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)而濫用貨幣權(quán)力，尤其是央行數(shù)字貨幣時(shí)代，發(fā)行和交易成本貨幣降低，政策傳導(dǎo)路徑對(duì)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)更有利，政府無(wú)視貨幣發(fā)行規(guī)律的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)。國(guó)家要嚴(yán)守信用貨幣的底線，不能以“發(fā)展型通貨膨脹”的名義，稀釋公民的貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)。面對(duì)財(cái)政壓力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)誘惑，濫發(fā)數(shù)字貨幣，無(wú)論是通過(guò)貨幣發(fā)行權(quán)為預(yù)算赤字融資，還是為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而人為制造短期的通貨膨脹，都面臨著公共債務(wù)的劇增，其最終成本還是由公民承受，長(zhǎng)期可能導(dǎo)致公民財(cái)富縮水。央行數(shù)字貨幣的憲法規(guī)則要求國(guó)家要保持單位貨幣價(jià)值穩(wěn)定，至少不會(huì)因此造成公民等私主體權(quán)利減損。

二是保護(hù)公民的貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)免受他人侵犯和提供契合數(shù)字時(shí)代特點(diǎn)的救濟(jì)的責(zé)任。保護(hù)公民的貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)免受他人侵犯是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接要求。面對(duì)央行數(shù)字貨幣的形態(tài)變化，公民對(duì)管理秩序的辨別和理解能力有限，針對(duì)偽造、變?cè)煅胄袛?shù)字貨幣行為尚可以通過(guò)司法解釋等途徑進(jìn)行理解和適用，但對(duì)其下游犯罪，尤其是出售、購(gòu)買、運(yùn)輸、換取、持有、使用和走私央行數(shù)字貨幣，如何判斷，怎么適用都需要進(jìn)一步明晰。國(guó)家肩負(fù)防范央行數(shù)字貨幣市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，需要為遭受侵害的公民貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)提供契合數(shù)字時(shí)代特點(diǎn)的必要救濟(jì)，而這些需要在金融立法、金融司法等方面盡快予以系統(tǒng)、有效地解決。

三是保護(hù)公民數(shù)字貨幣使用的個(gè)人信息、隱私權(quán)的人權(quán)責(zé)任。央行數(shù)字貨幣的推行應(yīng)當(dāng)高度重視涉及央行數(shù)字貨幣征信、貨幣主體數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的公民的信息、隱私權(quán)保護(hù)?？紤]央行數(shù)字貨幣相較傳統(tǒng)貨幣具有更強(qiáng)的身份屬性，在一般情況下，國(guó)家應(yīng)做到尊重公民的央行數(shù)字貨幣信息使用同意權(quán)，否則，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)在查詢央行數(shù)字貨幣信息時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格滿足相關(guān)性、必要性等條件，除偵查犯罪的，還需要以適當(dāng)方式告知相關(guān)私主體，以保障其知情權(quán)。基于強(qiáng)化央行數(shù)字貨幣使用者的個(gè)人隱私保護(hù)需要，即使為打擊金融犯罪而進(jìn)行讀取信息，也需要對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的查詢和使用進(jìn)行嚴(yán)格限定。具體到金融法而言，國(guó)家金融監(jiān)管部門和國(guó)家司法機(jī)關(guān)的查詢權(quán)限不能由央行來(lái)授權(quán)，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門立法或通過(guò)修改現(xiàn)有法律來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力和保護(hù)私權(quán)利的協(xié)調(diào)。

（三）央行數(shù)字貨幣的“貨幣憲法”規(guī)則構(gòu)建

我國(guó)《憲法》中沒(méi)有設(shè)立明確的貨幣條款，但并不意味我國(guó)沒(méi)有實(shí)質(zhì)的貨幣金融領(lǐng)域法律。現(xiàn)行《中國(guó)人民銀行法》等法律已經(jīng)對(duì)貨幣發(fā)行權(quán)的配置、貨幣發(fā)行主體的職責(zé)權(quán)限、貨幣發(fā)行的監(jiān)督、央行與財(cái)政部的關(guān)系等問(wèn)題作出了專門的規(guī)定，其立法根據(jù)來(lái)自《憲法》第十五條第二款規(guī)定“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！蓖瑫r(shí)，從維護(hù)國(guó)家金融安全角度出發(fā)，國(guó)家需要捍衛(wèi)中國(guó)央行數(shù)字貨幣主權(quán)，落實(shí)“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。”等憲法要求。整體來(lái)看，我國(guó)央行數(shù)字貨幣領(lǐng)域缺乏憲法及其授權(quán)法律的規(guī)定。本文認(rèn)為探索有中國(guó)特色的“貨幣憲法”規(guī)則途徑有三種。

一是通過(guò)憲法修正案的方式增設(shè)貨幣條款。如類似《憲法》第六十二條第十款、第十一款的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算的審查和批準(zhǔn)權(quán)，在全國(guó)人大權(quán)限中增加“貨幣發(fā)行目標(biāo)”審查和批準(zhǔn)權(quán)，讓貨幣權(quán)力得到最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督;或者在總綱或者國(guó)家機(jī)構(gòu)章節(jié)增加貨幣條款。這種“貨幣憲法”規(guī)則無(wú)需具體規(guī)定貨幣形態(tài)，通過(guò)授權(quán)《中國(guó)人民銀行法》等基本法律對(duì)數(shù)字貨幣等加以具體化即可。

二是通過(guò)憲法部門的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一方案不用直接修憲，有利于保障憲法穩(wěn)定性，同時(shí)也把貨幣與通脹權(quán)歸于全國(guó)人大常設(shè)機(jī)關(guān)?？梢酝ㄟ^(guò)在《監(jiān)督法》第三章經(jīng)濟(jì)、審計(jì)類條款中，加上貨幣條款，可以參照現(xiàn)有第十五條，要求國(guó)務(wù)院在當(dāng)年固定月份將上一年度的央行數(shù)字貨幣發(fā)行、貨幣政策、貨幣目標(biāo)、通脹預(yù)期目標(biāo)等提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。

三是在修改《中國(guó)人民銀行法》過(guò)程中，與憲法有關(guān)條款對(duì)接。考慮到《中國(guó)人民銀行法》正在修訂，這一方式更為可行。如將第一條制定依據(jù)完善為“依據(jù)憲法，制定本法”，同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)憲法保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神，將公民數(shù)字貨幣財(cái)產(chǎn)權(quán)在貨幣領(lǐng)域具體化，明確數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)限和公民的數(shù)字貨幣權(quán)利，從而構(gòu)建有中國(guó)特色的貨幣憲法體系。

七、結(jié)語(yǔ)

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，央行數(shù)字貨幣因國(guó)家信用背書(shū)比私人數(shù)字貨幣更具信用競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，在貨幣憲法約束下的政府相對(duì)更能夠讓人信服，厘清貨幣發(fā)行權(quán)的配置與約束問(wèn)題對(duì)數(shù)字時(shí)代的公民貨幣財(cái)產(chǎn)保護(hù)而言大有裨益。事實(shí)上，斷絕政府貨幣權(quán)力難以實(shí)現(xiàn)，重要的是在保障國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利需要尋找央行數(shù)字貨幣發(fā)行、治理、監(jiān)管的平衡之道。毋庸置疑，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的今天，引導(dǎo)貨幣發(fā)行者著眼于長(zhǎng)期收益最大化并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮是正確的方向。在數(shù)字貨幣時(shí)代要實(shí)現(xiàn)真正的貨幣憲法權(quán)威，既要超越民主多數(shù)政治的影響，關(guān)注少數(shù)人的權(quán)利;又要合理地行使政府權(quán)力，防止央行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)不受控制，維護(hù)正常的貨幣秩序。構(gòu)建中國(guó)式的數(shù)字貨幣憲法規(guī)則要充分考慮我國(guó)國(guó)情，不搞西式獨(dú)立于政治的貨幣機(jī)關(guān)，堅(jiān)持在憲法框架內(nèi)進(jìn)行，尤其是在《監(jiān)督法》內(nèi)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行貨幣賦權(quán)或通過(guò)《中國(guó)人民銀行法》的修訂都能構(gòu)建中國(guó)特色的貨幣憲法規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家央行數(shù)字貨幣權(quán)力與公民權(quán)利的良性互動(dòng)。

（責(zé)任編輯：夏凡）

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