張忠民，歐 恒

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、問題的提出和研究的路徑

(一)問題的提出

生物安全問題體現(xiàn)為諸多形態(tài)。一是受到自然災(zāi)害侵?jǐn)_，人類不合理地開發(fā)自然資源，我國長期面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、生物物種滅失及遺傳資源流失等破壞生物多樣性的問題；二是外來物種入侵所導(dǎo)致的生物安全風(fēng)險給國家經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p害；三是生物技術(shù)的謬用引發(fā)的生物安全風(fēng)險客觀存在；四是時而發(fā)生的大規(guī)模疫情對我國生物安全帶來嚴(yán)重威脅；五是生化武器的研發(fā)和應(yīng)用給公眾帶來的恐懼情緒。面對生物安全引發(fā)的危機(jī)和挑戰(zhàn)，各界迅速反應(yīng)，在不同領(lǐng)域探討生物安全相關(guān)問題，尤其是2020年新冠疫情的爆發(fā)暴露了我國生物安全立法上的諸多缺陷，結(jié)合當(dāng)下立法進(jìn)程，研究此類問題更顯迫切。

生物安全問題從20世紀(jì)末開始被學(xué)界關(guān)注。2019年10月，《中華人民共和國生物安全法(草案)》(以下簡稱《草案》)首次審議；2020年2月，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力”[1]。至此，生物安全問題再次引起學(xué)界和實務(wù)界高度關(guān)注。有學(xué)者據(jù)此也開始從宏觀角度探討如何把法治原則有效地貫徹到國家生物安全的各個適用領(lǐng)域，構(gòu)建國家生物安全法治體系，以促進(jìn)國家生物安全工作和活動的法治化，提高國家生物安全治理能力[2]。而2020年4月《草案》的二審稿更是增加了對人類遺傳資源與生物資源安全管理、防范生物恐怖與生物武器威脅、生物安全能力建設(shè)等方面的內(nèi)容，并明確了相關(guān)法律責(zé)任。

那么，如何看待這一立法進(jìn)程？怎么進(jìn)行評價？回答這些問題，我們以為有兩點值得入手：一則，界定生物安全的內(nèi)涵。事實上，“生物安全”有廣義和狹義之分。廣義上的“生物安全”是指生態(tài)系統(tǒng)的正常狀態(tài)、生物的正常生存以及人類生命和健康不受有害生物、外來入侵生物以及現(xiàn)代生物技術(shù)及其應(yīng)用侵害的狀態(tài)。狹義上的“生物安全”是指人類的生命和健康、生物的正常生存以及生態(tài)系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu)和功能不受現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用活動侵害的狀態(tài)[3]。二則，在立法相對缺失的情況下，不妨從司法的角度去反觀立法的需求，因為如果從廣義上看待生物安全，其涉及方方面面，可能司法上早已有了“準(zhǔn)備”，至少不會缺乏相關(guān)的實踐。如此，首先應(yīng)對生物安全司法保護(hù)的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，拾掇現(xiàn)有法律法規(guī)和司法案例的脈絡(luò)，歸納其特點，呈現(xiàn)生物安全司法保護(hù)的踐行情況，折射出跟生物安全立法、執(zhí)法、守法的相關(guān)問題，然后再來關(guān)注法律法規(guī)的空白領(lǐng)域及司法案例中的核心元素，找到它們彼此間的關(guān)聯(lián)，以此來連通兩者，發(fā)現(xiàn)生物安全司法上的立法需求以及立法上的司法供給等。

(二)研究的路徑

探究生物安全司法保護(hù)現(xiàn)狀的方法眾多，研究的路徑也各有不同，其中實證研究的方法發(fā)揮著獨(dú)特作用。它可以通過梳理實證材料，析出問題，為完善立法提供司法智慧。而具體的研究方法當(dāng)以檢索跟生物安全相關(guān)的法律法規(guī)和司法案例為路徑，希冀通過比較客觀的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，找尋法律法規(guī)和司法案例之間的關(guān)聯(lián)，以此描繪生物安全司法保護(hù)的整體特點和規(guī)律。匯總整理之后，以期為生物安全司法保護(hù)的完善提供方案。

本文主要從法律法規(guī)和司法案例兩個方面進(jìn)行檢索(1)以下數(shù)據(jù)均來自北大法寶網(wǎng)(http://www.pkulaw.cn)，最后訪問日期為2020年5月1日。。一是選取 “生物安全”“生物多樣性”“動植物”和“野生動物”為主題關(guān)鍵詞檢索相關(guān)法律法規(guī)；選取這些關(guān)鍵詞的原因在于它們是學(xué)界集中熱議的幾個重要方面，且生物安全和生物多樣性領(lǐng)域都需頒布綜合性法律來彌補(bǔ)立法的不足，而生物多樣性保護(hù)、動植物保護(hù)、野生動物保護(hù)又與生物安全息息相關(guān)。二是選取《草案》審議稿規(guī)范和調(diào)整范圍中的八大類為主題關(guān)鍵詞檢索司法案例，并且重點分析“生物安全”和“生物多樣性”的檢索結(jié)果。原因在于《草案》審議稿中的調(diào)整范圍覆蓋了生物安全保護(hù)的主要對象，且能夠客觀反映生物安全司法保護(hù)的現(xiàn)狀，而重點分析部分則是源于二者涉及的司法案例各有側(cè)重，對它們進(jìn)行對比能夠凸顯現(xiàn)有立法的不足。

二、我國生物安全司法保護(hù)的局限

(一)相關(guān)法律法規(guī)的薄弱

通過檢索，法律法規(guī)的具體情況如表1所示。

表1 相關(guān)法律法規(guī)的情況

表1(續(xù))

其一，由全國人大及其常委會頒布的法律有2部，即《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》(2009修正)《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》(2018年修訂)。其二，由全國人大常委會作出的《關(guān)于批準(zhǔn)生物多樣性公約的決定》(以下簡稱《決定》)雖然法律位階較高，且國際法優(yōu)于國內(nèi)法，一定程度上也算彌補(bǔ)了我國生物多樣性領(lǐng)域沒有綜合性法律的立法空白，但在沒有國內(nèi)相關(guān)立法的承載之下，其能發(fā)揮的作用只能是十之一二。其三，在生物安全和生物多樣性領(lǐng)域都沒有形成具有綜合性法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等相互補(bǔ)充較為完備的法律法規(guī)體系，較難為生物安全的司法保護(hù)提供法律依據(jù)或者裁判參考。由此可知，我國生物安全司法保護(hù)在立法的準(zhǔn)備上相對薄弱。

綜觀表1，可以發(fā)現(xiàn)：其一，我國生物安全立法的薄弱反映在立法較為分散，缺乏綜合性法律來引領(lǐng)行政法規(guī)和部門規(guī)章。而在動植物檢疫、野生動物保護(hù)方面具有法律、行政法規(guī)以及配套的部門規(guī)章，這或許與我國關(guān)注動植物檢疫、野生動物保護(hù)較早有關(guān)。但《野生動物保護(hù)法》在此次新冠疫情的檢視下，暴露出了許多問題：一是立法目的與具體制度設(shè)計不吻合，盡管在2016年修改的《野生動物保護(hù)法》確立了“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的目標(biāo)，但《野生動物保護(hù)法》的具體制度設(shè)計卻依然偏重許可監(jiān)管之下的經(jīng)濟(jì)性利用；二是法律實施效果也不盡如人意，野味市場繼續(xù)存在，野生動物非法貿(mào)易屢禁不止，形成產(chǎn)業(yè)鏈條的局面并未發(fā)生根本性改變。因此，要求修改《野生動物保護(hù)法》的呼聲越來越高，這也是我國將其提上修法日程的重要原因。其二，目前我國保護(hù)生物安全的法律依據(jù)主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章。首先，以“生物安全”檢索出的4部行政法規(guī)中，涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因和實驗室生物安全的各1部，其余的1部是國務(wù)院規(guī)范性文件、1部是行政法規(guī)解釋。可見，在缺失生物安全綜合性法律的引領(lǐng)下，《草案》調(diào)整范圍中較少有相應(yīng)的行政法規(guī)為生物安全的司法保護(hù)提供法律依據(jù)。其次，檢索出的82項部門規(guī)章中，近90%是部門規(guī)范性文件和部門工作文件，各規(guī)范性文件相對分散，位階較低，極易出現(xiàn)沖突，在沒有相應(yīng)上位法來平衡的情況下，矛盾重重。最后，以“生物多樣性”檢索出的19項部門規(guī)章中，國務(wù)院各機(jī)構(gòu)發(fā)布18項，其他機(jī)構(gòu)發(fā)布1項，多以生態(tài)環(huán)境部為主導(dǎo)聯(lián)合其他部門在全國人大常委會作出的《決定》之下所頒布的環(huán)保綜合規(guī)定、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，甚至還有機(jī)構(gòu)編制通知等。可見生物多樣性的保護(hù)主要還是依賴國際法的規(guī)定，但在沒有本國綜合性立法的情況下，就無法實質(zhì)性地將國際法的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)化成適合中國國情的國內(nèi)法，從而為司法實踐提供有力依據(jù)。以“動植物”檢索出的23項部門規(guī)章中，現(xiàn)行有效的僅9項并多涉及動植物檢疫，其余均被修改或已失效。以“野生動物”檢索出的14項部門規(guī)章中，現(xiàn)行有效9項，其中有些發(fā)布時間久遠(yuǎn)，難以適應(yīng)時代發(fā)展。由此可見，行政法規(guī)數(shù)量少，覆蓋面窄，無法發(fā)揮應(yīng)有作用；部門規(guī)章數(shù)量龐雜，時間久遠(yuǎn)，難以實際操作，它們都無法與生物安全綜合性法律形成系統(tǒng)規(guī)范的整體。

(二)關(guān)聯(lián)司法案例的片面

《草案》規(guī)范和調(diào)整的范圍包括八大類：一是防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情；二是研究、開發(fā)、應(yīng)用生物技術(shù)；三是保障實驗室生物安全；四是保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全；五是防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性；六是應(yīng)對微生物耐藥；七是防范生物恐怖襲擊；八是防御生物武器威脅。以這八大類中的關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索司法案例，如表2所示，關(guān)聯(lián)的司法案例數(shù)量并不龐大，且在微生物耐藥、生物恐怖襲擊方面沒有相關(guān)案例體現(xiàn)；司法案例數(shù)量最多的是生物技術(shù)，這或許與我國生物技術(shù)發(fā)展速度較快有關(guān)。結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)的情形不難發(fā)現(xiàn)，我國生物安全相關(guān)領(lǐng)域由于法律法規(guī)缺失、效力不一等問題所導(dǎo)致的司法保護(hù)程度有所不同，最為直接的表現(xiàn)就是關(guān)聯(lián)司法案例的數(shù)量和案由歸因分布參差不齊，無法與頻繁出現(xiàn)的生物安全問題相適應(yīng)。

表2 關(guān)聯(lián)司法案例的情況

針對上述案例，再以“生物安全”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，可得案例及裁判文書 281件、案例要旨3件、案例報道5件。從案件性質(zhì)上來看，刑事46件、民事174件、知識產(chǎn)權(quán)15件、行政39件、執(zhí)行1件、國家賠償3件，足見60%以上的案例是民事案例。在民事案例中，案由是合同、無因管理、不當(dāng)?shù)美挠?00件，侵權(quán)責(zé)任糾紛47件，案例多涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全、生物安全檢測、疫情生物安全和生態(tài)安全等領(lǐng)域。刑事案例中，以破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪為主，如：生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪，以及妨害社會管理秩序罪中的污染環(huán)境罪等。

以“生物多樣性”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，獲案例及裁判文書670件、公報案例2件、案例報道55件。從案件性質(zhì)上來看，刑事369件、民事207件、知識產(chǎn)權(quán)9件、行政64件、執(zhí)行12件、國家賠償16件，可見刑事案件和民事案件占據(jù)較大比重，案件數(shù)量總和占比達(dá)到 86%。其中刑事案件里，破壞環(huán)境資源保護(hù)罪高達(dá)335件，多涉及野生動物保護(hù)、水資源保護(hù)、農(nóng)用地保護(hù)、林木資源保護(hù)等破壞生物多樣性案件。民事案件中，以侵權(quán)責(zé)任糾紛(83件)、合同、無因管理、不當(dāng)?shù)美m紛(48件)、海事海上糾紛(37件)為主，多涉及環(huán)境污染責(zé)任糾紛，且環(huán)境民事公益訴訟較多。

若以“生物安全”進(jìn)行典型案例檢索，發(fā)現(xiàn)生物安全相關(guān)典型案例的內(nèi)容雖涉及了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書，但實際上卻是一個海上貨物運(yùn)輸保險合同糾紛，并不屬于生物安全相關(guān)領(lǐng)域。而以“生物多樣性”檢索出的典型案例有15個，涉及民事、行政、刑事多方面且案由不一，其中，2件民事案件均為民事公益訴訟；9件刑事案件多涉及野生動物資源犯罪；4件行政案件中3件是行政公益訴訟案件，1件是行政決定案。

由此觀之：其一，當(dāng)下的生物安全司法保護(hù)主要體現(xiàn)在民事上的采購、轉(zhuǎn)讓等合同糾紛和環(huán)境污染的侵權(quán)責(zé)任糾紛；刑事上的食品案件、野生動物保護(hù)以及污染、破壞環(huán)境資源等相關(guān)領(lǐng)域。其二，生物安全在司法保護(hù)上與《野生動物保護(hù)法》《動物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》等密切相關(guān)，但是卻沒有形成統(tǒng)一的生物安全法律規(guī)范體系，在司法中難免會出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)，不能滿足維護(hù)生物安全、保護(hù)生物多樣性的目的。除此之外，民事基本法中欠缺對野生動物保護(hù)的特別規(guī)定，地方立法的紛繁多樣，也會給生物安全的司法保護(hù)帶來一定的阻礙。就此，繼續(xù)深入分析下去會發(fā)現(xiàn)：第一，生物安全司法案例中無論是民事還是刑事案件都有環(huán)境污染引起的追責(zé)。環(huán)境污染對生物的形態(tài)特征和生存數(shù)量都有重要影響，雖然《環(huán)境保護(hù)法》對“保障生態(tài)安全”有所提及，但是制定具體的實施細(xì)則才是將環(huán)境保護(hù)與生物安全保護(hù)進(jìn)行具體銜接的重要舉措。第二，野生動物保護(hù)與動物檢驗檢疫密切相關(guān)。《野生動物保護(hù)法》與《動物防疫法》應(yīng)同步修訂或在《野生動物保護(hù)法》中進(jìn)一步規(guī)范和完善野生動物檢疫制度，使其內(nèi)容相互銜接，互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成野生動物保護(hù)的基本法律制度[4]。第三，可在民事基本法中增加野生動物保護(hù)的特別規(guī)定，提升野生動物保護(hù)的立法層級。雖然國外早已有了相應(yīng)做法，如《德國民法典》中第90a 條規(guī)定“動物不是物。動物受到特別法律的保護(hù)?！钡袊欠裢耆梃b國外對于動物保護(hù)的做法，還應(yīng)綜合考量本國立法的實際情況，特別是國內(nèi)是否做好制定配套法律法規(guī)的準(zhǔn)備。但可以確定的是，把“實現(xiàn)人與動物的和諧共處”納入《民法典》的保護(hù)范圍，必然會對保護(hù)生物安全帶來助力[5]。

為了深入探討法律法規(guī)和司法案例的關(guān)聯(lián)性，需摘出數(shù)量最多的生物技術(shù)相關(guān)司法案例做進(jìn)一步的檢索與分析，可以發(fā)現(xiàn)案由歸因這一因素會使檢索出的數(shù)據(jù)要多于實際案例的數(shù)量。由表2可知生物技術(shù)相關(guān)司法案例中民事案例占據(jù)著較大比例，其次是執(zhí)行案例，而刑事和行政案例的總和不足總案例的10%。由于在檢索條件上選擇的是全文檢索，所以有許多案例是從事生物技術(shù)相關(guān)公司所提起的民事案例，實際卻不是生物技術(shù)糾紛相關(guān)案例。查證11 630件民事案例的案由分析，發(fā)現(xiàn)合同、無因管理、不當(dāng)?shù)美m紛的案由有7 402件，比例達(dá)到64%，其中三分之一的案例是生物技術(shù)方面的公司與其他公司的買賣合同糾紛?？梢娖渲姓嬲婕吧锛夹g(shù)保護(hù)的司法案例已經(jīng)通過歸因案由的方式與其他糾紛置于一類，無法凸顯生物技術(shù)相關(guān)司法案例的表征。這也是難以通過單一檢索司法案例對生物安全司法保護(hù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的原因，所以還需對法律法規(guī)進(jìn)行梳理。這些數(shù)據(jù)側(cè)面印證了想運(yùn)用司法裁判的方式來對生物安全進(jìn)行保障，就必然要彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的不足。

(三)我國生物安全司法保護(hù)現(xiàn)存的問題

第一，生物安全的內(nèi)容涉及面廣，但法律法規(guī)數(shù)量有限。綜觀《草案》一審稿所調(diào)整的八類對象幾乎覆蓋了跟生物安全相關(guān)的所有內(nèi)容。生物安全適用范圍廣，牽涉事項多，特別是在應(yīng)對新冠疫情防控措施之下，《草案》在動植物疫情方面還增加了監(jiān)測預(yù)警制度，為要求及時發(fā)布預(yù)警，采取防控措施提供法律依據(jù)。檢視結(jié)果還發(fā)現(xiàn)，生物安全領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)數(shù)量有限，配套不健全，缺失法律位階較高的重要立法，多以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主。這表明生物安全司法保護(hù)在一些領(lǐng)域內(nèi)存在空白，如表2所示微生物耐藥和生物恐怖襲擊領(lǐng)域中沒有司法案例的出現(xiàn)，這可能是案件性質(zhì)被歸因為其他案由，無法從數(shù)據(jù)上得以體現(xiàn)的緣由，這也正面說明了立法的重要性。但微生物耐藥和生物恐怖襲擊是世界性的研究領(lǐng)域，而這兩類領(lǐng)域又與實驗室生物安全息息相關(guān)，因為其研究的整個過程多在實驗室進(jìn)行，所以我國在這兩類立法中，除了《草案》把其單獨(dú)作為一個領(lǐng)域來進(jìn)行規(guī)制外，是否也可以和實驗室生物安全相關(guān)立法進(jìn)行結(jié)合，做好預(yù)防與規(guī)制，以更好地防范此類生物安全問題的出現(xiàn)。進(jìn)一步檢索會發(fā)現(xiàn)，在防范生物安全威脅相關(guān)的法律法規(guī)中也存在問題：一是法律較少，年限較遠(yuǎn)，如《進(jìn)出境動植物檢疫法》(2009年修正)修正距今12年，與之進(jìn)行配套的行政法規(guī)《進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》是1996年國務(wù)院所發(fā)布，距今25年，它們都存在內(nèi)容不完善，修訂不及時，無法適應(yīng)當(dāng)前形勢的問題；二是與刑法銜接不及時，刑法對傳染病、生物恐怖、外來生物入侵和生物資源保護(hù)等進(jìn)行了規(guī)定，但有關(guān)人類遺傳資源管理和生物技術(shù)謬用防控的條款尚屬空白[6]。刑法在這些領(lǐng)域無法發(fā)揮屏障作用，難以成為保護(hù)生物安全的堅強(qiáng)后盾。

第二，生物安全責(zé)任救濟(jì)形式單一，法律法規(guī)范圍有限。在檢索數(shù)據(jù)中，以“生物安全”和“生物多樣性”為主進(jìn)行分析。生物安全中的民事案例較多，以民事責(zé)任救濟(jì)形式為主；生物多樣性中的刑事案例較多，以刑事責(zé)任救濟(jì)形式為主。無論是生物安全還是生物多樣性的司法案例，都暴露出責(zé)任救濟(jì)形式單一的問題，沒有形成三大責(zé)任救濟(jì)形式相互補(bǔ)充的較為完善的責(zé)任救濟(jì)體系。而生物安全責(zé)任形式以民事責(zé)任為主，說明責(zé)任救濟(jì)體系中《刑法》缺乏對破壞生物安全相關(guān)犯罪行為的規(guī)制和懲罰，沒有明確去界定社會各主體的生物安全責(zé)任，在案例的實際判決中會受制于現(xiàn)有法律法規(guī)，無法依法判案，多數(shù)案例只能要求當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任。生物多樣性責(zé)任形式以刑事責(zé)任為主，這是因為《刑法》對破壞生物多樣性的違法行為有明確的罪名規(guī)定，并與生物多樣性領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)予以對接(具體情況如表3所示)。繼續(xù)以“微生物耐藥”和“生物恐怖襲擊”檢索相應(yīng)法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，在微生物耐藥領(lǐng)域中位階最高的是部門規(guī)章，生物恐怖襲擊領(lǐng)域中位階最高的是國務(wù)院規(guī)范性文件，均有法律法規(guī)缺失的問題?？梢灶A(yù)見，此兩類領(lǐng)域一旦出現(xiàn)相關(guān)案例，是較難得到法律救濟(jì)的，這或許也是這兩類領(lǐng)域中均無相關(guān)司法案例的原因之一。據(jù)此我們可以得出這樣一個結(jié)論，某個領(lǐng)域的法律法規(guī)越健全，檢索出的司法案例多數(shù)集中在這個領(lǐng)域當(dāng)中，換言之，法律依據(jù)局限在哪個范圍，在司法實踐中，實際的判決就會受制于法律法規(guī)的局限性，可見相關(guān)立法的完善愈發(fā)重要。

表3 法律法規(guī)與刑法罪名對接[7]

三、我國生物安全司法保護(hù)局限的克服

生物安全的司法保護(hù)涉及立法、執(zhí)法、守法等方方面面，它是一個系統(tǒng)完善的過程，并不能一蹴而就，選擇一條能夠直達(dá)中心，解決問題的路徑就顯得尤為重要。我國生物安全的相關(guān)立法沒有和司法進(jìn)行有效銜接，因此，不僅需要一個類似于《草案》的綜合性法律，也需要在生物安全調(diào)整的范圍內(nèi)制定行政法規(guī)及部門規(guī)章，與之形成完善的生物安全法律體系。具體可從三方面進(jìn)行完善：一是對司法活動自身技能的提升，讓風(fēng)險防范原則貫穿司法保護(hù)的始終，不斷加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的功能性作用，擴(kuò)大公益訴訟的案件受理范圍。二是對司法活動周遭因素的優(yōu)化，從立法、執(zhí)法、守法各個方面同時采取措施協(xié)調(diào)并進(jìn)，首先在具備綜合性法律的前提下，其他領(lǐng)域法律法規(guī)的制定也要緊步跟上，使生物安全的立法能覆蓋到各個領(lǐng)域；其次針對生物安全行政管理部門的分散管理，需確定主管部門或建立監(jiān)督機(jī)制；最后不斷將生物安全相關(guān)違法行為納入到法律規(guī)制當(dāng)中，讓訴訟成為生物安全司法保護(hù)的最后關(guān)口，發(fā)揮其屏障作用。三是對司法活動關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的協(xié)同，明晰生物多樣性損害的補(bǔ)救和賠償責(zé)任，調(diào)整公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的法律法規(guī)，明確政府管理執(zhí)法責(zé)任。

(一)司法活動自身技能的提升

1.重視生物安全風(fēng)險評估，提高生物安全預(yù)警保障能力。生物安全問題是一個全世界都面臨的共同問題，為了應(yīng)對生物安全風(fēng)險帶來的威脅，《生物多樣性公約》成為我國應(yīng)對生態(tài)環(huán)境惡化、珍貴物種瀕臨滅絕、維護(hù)生物多樣性的重要依據(jù)。我國自進(jìn)入21世紀(jì)，生物安全風(fēng)險就一直存在，新冠肺炎這種突發(fā)性疫情的發(fā)生使得預(yù)防和控制風(fēng)險成為今后維護(hù)生物安全的重要內(nèi)容。而外來物種的入侵、生物技術(shù)的謬用、生物武器的威脅更是成為我國生物安全領(lǐng)域新舊風(fēng)險交織的因素，對我國生物安全風(fēng)險評估、防范能力以及安全預(yù)警保障能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

首先，面對生物風(fēng)險的不確定性，風(fēng)險防范原則應(yīng)貫穿司法保護(hù)的始終，重視風(fēng)險評估，建立風(fēng)險防范機(jī)制，應(yīng)從生物安全相關(guān)技術(shù)層面入手，確定生物存在的風(fēng)險性、安全等級，制定相應(yīng)的風(fēng)險防范管理措施，應(yīng)對不確定的生物風(fēng)險。其次，針對時有發(fā)生的大規(guī)模疫情，應(yīng)建立能夠迅速反應(yīng)、安全有效的應(yīng)急處置措施，降低因為突發(fā)生物風(fēng)險帶來的損失和災(zāi)害，做好應(yīng)急預(yù)案，提高安全預(yù)警保障能力。最后，風(fēng)險的防范不能僅僅依靠政府，還應(yīng)建立公眾監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，做好生物風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)，早預(yù)警，早防范，早治理，最大限度地避免生物風(fēng)險的發(fā)生。

2.充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的功能性作用。2020年1月，最高檢針對2020年新冠肺炎疫情發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實中央疫情防控部署，堅決做好檢察機(jī)關(guān)疫情防控工作的通知》，要求全國檢察機(jī)關(guān)以身作則做好檢察機(jī)關(guān)自身疫情防控，充分發(fā)揮各項檢察職能，為社會各界有效開展疫情防控，打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)營造有力司法環(huán)境[8]。環(huán)境公益訴訟是我國保護(hù)環(huán)境權(quán)益的重要手段，當(dāng)前，要充分借助于檢察機(jī)關(guān)和社會組織的力量，在環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟等配合上助力生物安全的司法保護(hù)。

首先，我國檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟對生物安全的保護(hù)功能，在完善生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的前提下，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟[9]。其次，民事訴訟法第55條、行政訴訟法第25條所涉及的污染環(huán)境、破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域與生物安全領(lǐng)域密切相關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察公益訴訟的功能性作用，結(jié)合當(dāng)前司法實踐的具體做法，探索擴(kuò)大公益訴訟的案件范圍。最后，法院也應(yīng)當(dāng)積極探索并充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟對生物安全的政策形成以及生態(tài)修復(fù)等功能，依法審理危害瀕危動植物，污染林地、濕地、自然保護(hù)地等環(huán)境，破壞生態(tài)和資源保護(hù)的公益訴訟案件，同時也應(yīng)對食品藥品安全等領(lǐng)域的公益訴訟案件予以重視，凸顯對生物安全司法保護(hù)的重視態(tài)度。

(二)司法活動周遭因素的優(yōu)化

1.生物安全保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)注重與刑法銜接，充分發(fā)揮刑法的懲罰功能，威懾生物安全犯罪行為。我國《刑法》對破壞生物安全相關(guān)領(lǐng)域是有明確規(guī)定的(表3)，特別是在野生動物的保護(hù)方面，《刑法》與《野生動物保護(hù)法》有著一定的銜接，對獵捕、殺害、收購、運(yùn)輸珍貴、瀕危野生動物的犯罪行為都有明確規(guī)定，但生物安全涉及的內(nèi)容廣泛，而刑法的覆蓋面較窄，多涉及生物多樣性的保護(hù)，且適用性較差，難以發(fā)揮刑法的懲罰功能，震懾生物安全犯罪行為。所以，生物安全保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)注重與刑法有效銜接，根據(jù)生物安全涉及范圍，增加立法，不要僅局限于野生動物的保護(hù)，應(yīng)擴(kuò)展到生物安全及生物多樣性的其他領(lǐng)域。

首先，應(yīng)開展生物安全刑法立法研究，推動刑法對于生物技術(shù)謬用、人類遺傳資源非法使用及造成生態(tài)環(huán)境和生物資源嚴(yán)重破壞或流失行為上的規(guī)制和懲罰，彌補(bǔ)刑法在生物安全上述領(lǐng)域的空白。其次，擴(kuò)展刑罰手段的覆蓋范圍，特別是擴(kuò)展刑罰對于生物多樣性保護(hù)對象的覆蓋范圍，適度地將森林、草原、海洋、湖泊、野生植物等納入到刑罰手段覆蓋的范圍之內(nèi)；最后，注重行政法與刑法的銜接，對行政法規(guī)所規(guī)定生物安全違法行為，依嚴(yán)重程度直接入刑。我國生物安全領(lǐng)域內(nèi)，行政法規(guī)的數(shù)量多于法律，在對生物安全違法行為的追究上多體現(xiàn)為行政處罰或是民事責(zé)任，在缺乏轉(zhuǎn)致條款的情況下，根據(jù)罪刑法定的原則，很難對生物安全事件中的嚴(yán)重違法行為進(jìn)行刑事追究，達(dá)到震懾犯罪行為的目的。

2.生物安全的保護(hù)是一項具有系統(tǒng)性和規(guī)劃性的綜合性工作，監(jiān)管機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制也是管理體制當(dāng)中的重要內(nèi)容。2018年，國務(wù)院進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，對下屬各部門職能進(jìn)行了重新劃分，生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)了生物安全保護(hù)的重要工作，生物資源相關(guān)的確權(quán)管理工作被分配到了國務(wù)院的其他部門。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后的部門裁并，有效地建立起了生物安全監(jiān)管機(jī)制和體制，但并不完善。

首先，針對生物安全司法保護(hù)涉及范圍廣的特點，需解決目前行政主管部門分散管理的問題。應(yīng)確定單一牽頭主管部門，集中被分配到地方政府和其他部門的管理職權(quán)，建立綜合性的分部門管理體制[10]，解決分散立法、分層管理的問題；其次，促進(jìn)實質(zhì)性生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制工作的有效開展，生物安全保護(hù)工作涉及國務(wù)院下屬多個部門，應(yīng)在國務(wù)院建立一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實際履行協(xié)調(diào)職責(zé)，有效銜接各部門工作，增強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)能力；最后，建立權(quán)力監(jiān)管機(jī)制。由于生物安全的保護(hù)本就是領(lǐng)域強(qiáng)、整體性的工作，應(yīng)在內(nèi)部和外部進(jìn)行專門監(jiān)督，構(gòu)建完備的生物安全監(jiān)督管理體制。

3.全面展開生物安全內(nèi)容的宣傳工作，使公眾自覺維護(hù)生物安全。保護(hù)生物安全便是對自身安全和國家安全的重視，擴(kuò)大人們對生物安全內(nèi)容的認(rèn)知范圍，警惕生物安全風(fēng)險發(fā)生的可能，對風(fēng)險防范從“被動防范”轉(zhuǎn)變到“主動防范”。首先，在生物安全法制化的前提下，針對破壞生物安全的違法行為，要予以堅決追責(zé)，嚴(yán)厲懲罰；其次，在生物安全重大新發(fā)疾病和動植物疫情發(fā)生之下，要提高警惕，主動防范抵御危險，服從國家大局安排；最后，遵守生物安全相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在全社會形成基本共識。

(三)司法活動關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的協(xié)同

1.明晰生物多樣性損害的補(bǔ)救和賠償責(zé)任，平衡各方利益，整合責(zé)任追究機(jī)制。生物多樣性保護(hù)問題也是生物安全領(lǐng)域的重要問題。生物多樣性的立法較為分散，其保護(hù)制度缺乏系統(tǒng)性和整體性。雖然《環(huán)境保護(hù)法》對生物多樣性的保護(hù)有相應(yīng)規(guī)定，但對于破壞生物多樣性的責(zé)任承擔(dān)方式并未詳細(xì)提及。在生物多樣性保護(hù)工作中，各方利益的“失衡”對明晰生物多樣性損害的補(bǔ)救和賠償責(zé)任帶來一定阻礙，而法律責(zé)任的缺失也削弱了生物多樣性保護(hù)制度的針對性[11]。

一方面，應(yīng)明晰生物多樣性損害的補(bǔ)救和賠償責(zé)任，根據(jù)破壞生物多樣性違法行為的嚴(yán)重程度，界定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。然后根據(jù)行為與損害結(jié)果的程度，明確破壞生物多樣性行為的責(zé)任界限，制定補(bǔ)救規(guī)則，完善補(bǔ)救機(jī)制，使各責(zé)任形式之間相互銜接呼應(yīng)，形成較為完整的法律責(zé)任體系。另一方面，平衡各方利益，合理規(guī)范地將生物多樣性各主體行為納入到法律監(jiān)管當(dāng)中，整合責(zé)任追究機(jī)制。利用政策、經(jīng)濟(jì)、社會治理各方面的手段平衡生物多樣性各方主體的利益，以期達(dá)到責(zé)任劃分明確，完善生物多樣性責(zé)任追究機(jī)制的目的。

2.統(tǒng)籌調(diào)整公共衛(wèi)生安全法律法規(guī)，明確政府管理執(zhí)法責(zé)任。在新冠肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的沖擊下，公共衛(wèi)生安全法制化的重要性愈發(fā)顯現(xiàn)，公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)無法適應(yīng)當(dāng)今公共衛(wèi)生安全環(huán)境的實際需要，存在立法久遠(yuǎn)、修訂滯后的問題。公共衛(wèi)生安全法制化具有長期性、持續(xù)性的特點，政府在其中扮演著重要角色，明確政府管理執(zhí)法責(zé)任，有助于執(zhí)法人員厘清自身職責(zé)，從嚴(yán)落實執(zhí)法要求，嚴(yán)格執(zhí)法。

第一，統(tǒng)籌調(diào)整公共衛(wèi)生安全法律法規(guī)，及時將一些距今久遠(yuǎn)的法律法規(guī)提上修訂日程，并協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)，做好有效銜接。第二，全方位調(diào)整涉及防治和保障重大公共衛(wèi)生安全事件的法律法規(guī)，匹配制定行政法規(guī)層次的實施細(xì)則，增強(qiáng)可操作性[12]。在國內(nèi)時機(jī)成熟，準(zhǔn)備充分之時，可以制定專門的公共衛(wèi)生法對公共衛(wèi)生安全的基礎(chǔ)性內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。第三，明確政府管理執(zhí)法責(zé)任，特別是針對政府相關(guān)部門不依法履行職責(zé)的法律責(zé)任，加重懲處力度。在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全重大事件中，執(zhí)法非常關(guān)鍵，明確各執(zhí)法主體的執(zhí)法責(zé)任，相互配合協(xié)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)法，才能對各類違反公共衛(wèi)生安全法律法規(guī)的行為進(jìn)行有力打擊。

四、結(jié)論

生物安全是一項事關(guān)國家、社會公共安全的一項重要內(nèi)容，它與人民群眾的身體健康、公共安全息息相關(guān)，在整個國家安全中有著舉足輕重的作用。隨著《草案》通過第二次審議，我國生物安全立法體系將經(jīng)歷重大變化，為構(gòu)建國家生物安全體系、生物安全司法保護(hù)提供強(qiáng)有力的法律保障。然而，現(xiàn)有法律法規(guī)的局限乃至缺失，又會使得生物安全司法保護(hù)受限。而上述問題的最終解決，需仰仗生物安全后續(xù)立法的持續(xù)推進(jìn)，依賴相關(guān)綜合性立法、行政法規(guī)及部門規(guī)章的配合與銜接。

一是加大現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)行力度，普及生物安全相關(guān)知識，注重新舊法律法規(guī)的交替更新。首先，在制定符合實際需要的新法同時，也必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，特別是針對屢禁不止的非法買賣野生動物領(lǐng)域，要加大執(zhí)行力度，嚴(yán)厲懲處違法行為。其次，在生物安全危險危害嚴(yán)重領(lǐng)域，需加大對公眾的宣傳力度，科普一些專業(yè)知識和法律法規(guī)。最后，開展檢視法律法規(guī)的相關(guān)工作，對于年代久遠(yuǎn)、操作性不強(qiáng)的法律法規(guī)要及時更新，并注重新舊法律法規(guī)的銜接和法律責(zé)任的區(qū)分，特別是生物安全違法歸責(zé)原則的適用和區(qū)分。

二是在生物安全領(lǐng)域考慮綜合性立法的同時，也應(yīng)注重涉及生物安全各個范圍內(nèi)的行政法規(guī)、部門規(guī)章等配套法規(guī)的制定。首先，既需法律位階高的綜合性法律起到引領(lǐng)作用，也需行政法規(guī)、部門規(guī)章來配合銜接。其次，注重綜合性法律與配套性規(guī)范之間的協(xié)調(diào)補(bǔ)充，為生物安全司法保護(hù)提供可供實操的標(biāo)準(zhǔn)，從而彌補(bǔ)生物安全領(lǐng)域缺乏統(tǒng)領(lǐng)性法律的缺陷。最后，還需對生物安全相關(guān)立法進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的不足以及與其他法律銜接的空白。這樣有助于形成結(jié)構(gòu)完備、邏輯清晰、協(xié)調(diào)配套的生物安全法律體系[13]。

三是完善生物安全立法的同時，也應(yīng)注重環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的銜接機(jī)制，為生物安全司法保護(hù)的實質(zhì)落地提供有效路徑。目前，司法實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟多涉及排污引起的環(huán)境污染案件，極少涉及其他方面。而《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的出臺，將生態(tài)環(huán)境損害和生態(tài)系統(tǒng)功能退化納入了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍，涉及了生物安全領(lǐng)域，可適用于生物安全的司法保護(hù)。所以應(yīng)充分探索環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的銜接機(jī)制，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對生物安全司法保護(hù)的促進(jìn)作用。