陳帥飛

(廈門大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 廈門 361005)

黨的十八大以來，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢、艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，各級干部中不乏能扛事、敢擔(dān)當(dāng)、善作為的先進典型，涌現(xiàn)出一批改革促進派和改革實干家，但也存在一些干部在履職過程中不擔(dān)當(dāng)、不作為，顧慮多、實干少的現(xiàn)象。一些干部“為官不為”，不僅引起廣大群眾的不滿，也引起黨中央的高度重視。2016年1月，習(xí)近平總書記提出了“三個區(qū)分開來”的要求，強調(diào)：“要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為牟取私利的違紀違法行為區(qū)分開來?！盵1]遵循這一指導(dǎo)思想，黨的十九大報告明確指出，應(yīng)“建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”[2]。

容錯糾錯機制是寬容干部失誤錯誤，鼓勵干部改革創(chuàng)新的重要保障，其核心意涵是：依法依規(guī)對于干部在履職過程中出現(xiàn)的某些特定類型的失誤錯誤予以寬容，免于或從輕問責(zé)，并對失誤錯誤進行糾正的一種機制。容錯糾錯機制不是搞紀律“松綁”，更不是違法亂紀的“擋箭牌”，而是要以“三個區(qū)分開來”作為根本遵循，依法依規(guī)鼓勵擔(dān)當(dāng)作為、寬容特定失誤、及時糾正錯誤。當(dāng)前，容錯糾錯機制構(gòu)建尚不夠完善，理論探討也有待深入?；鶎痈刹?縣處級以下層級)是我國干部隊伍中數(shù)量最為龐大的群體。由于基層工作千頭萬緒，基層干部的工作內(nèi)容繁雜瑣碎，失誤錯誤相對也較為易發(fā)多發(fā)，因而在基層如何有效構(gòu)建容錯糾錯機制顯得尤為迫切。本文聚焦容錯糾錯機制在基層構(gòu)建的現(xiàn)實困境與實施路徑，以期為基層干部營造良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境提供一定的借鑒和參考。

一、容錯糾錯機制在基層的構(gòu)建是新時代基層干部管理的必然要求

2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，其中明確指出：“要給基層干部特別是工作在困難艱苦地區(qū)和戰(zhàn)斗在脫貧攻堅第一線的干部更多理解和支持，主動排憂解難，在政策、待遇等方面給予傾斜。”[3]當(dāng)前亟須結(jié)合基層干部工作的實際，在基層構(gòu)建相應(yīng)的容錯糾錯機制，從制度層面為基層干部提供必要的兜底性保障，對基層干部的失誤錯誤依法依規(guī)進行甄別，該容錯的大膽容，該糾錯的堅決糾，鼓勵并引導(dǎo)廣大基層干部在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)積極履職盡責(zé)，擔(dān)當(dāng)作為。

(一)在基層構(gòu)建容錯糾錯機制是鼓勵引導(dǎo)基層干部擔(dān)當(dāng)盡責(zé)的必要舉措

當(dāng)今中國所面臨的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了深刻復(fù)雜的變化，雖然總體上發(fā)展韌性強勁，繼續(xù)發(fā)展具有多方面的優(yōu)勢和條件，但是改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)仍然艱巨，諸如城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大、民生保障存在短板、社會治理存在弱項等。這些都在客觀上要求廣大基層干部更為主動地探索符合基層實際需要的改革發(fā)展路徑并創(chuàng)新工作的方式方法?；鶎痈刹吭诳小肮穷^”、涉“險灘”的過程中難免會走一些彎路，犯一些錯誤，這就需要地方黨委和政府積極為干事創(chuàng)業(yè)者擔(dān)當(dāng)，敢于為他們在干事創(chuàng)業(yè)中所犯的一些情有可原、于法可容的“失誤錯誤”買單。如果出現(xiàn)失誤錯誤時只是一味追究其責(zé)任，卻忽視對具體問題實事求是地進行分析并予以必要的寬容，將會極大地打擊廣大基層干部的工作積極性，并在一定程度上助長怠政、懶政之風(fēng)，使得“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的錯誤認識在基層滋生蔓延。構(gòu)建容錯糾錯機制，旨在為想干、敢干、能干成事的干部搭建舞臺，把敢試、敢闖、敢負責(zé)的干部推向前臺?；鶎狱h委和政府只有真正將此機制用足用活，正確把握干部在工作中出現(xiàn)失誤錯誤的性質(zhì)和原因，依法依紀對部分情有可原、依法可容的失誤錯誤給予適當(dāng)?shù)膶捜莺图皶r的糾正，才能維護廣大基層干部改革進取、發(fā)展探索的熱情。

(二)在基層構(gòu)建容錯糾錯機制是及時糾正基層干部失誤錯誤的必要途徑

“人非圣賢，孰能無過？過而能改，善莫大焉。”基層干部時刻面臨著來自上級部門、轄區(qū)民眾、媒體輿論等多方面的壓力。越來越大的工作量，愈發(fā)繁雜瑣碎的工作內(nèi)容，以及日益全面且細化的問責(zé)條款，這些都使得基層干部在履職過程中有著越來越高“犯錯”的可能，而且越是積極擔(dān)當(dāng)作為，敢于履職盡責(zé)的基層干部，其出現(xiàn)失誤錯誤的幾率通常也越高，可謂“洗碗越多，摔碗越多”。當(dāng)基層干部出現(xiàn)失誤錯誤時，如果法規(guī)制度框架內(nèi)缺乏必要的容錯糾錯渠道，那么即便當(dāng)事基層干部犯了一些于情有原、于法可容的錯誤，基層組織通常也將更傾向于采取掩飾、回避的態(tài)度以實現(xiàn)自我保護，而非積極承認、深入反思并及時糾正所犯的過失，進而使得相關(guān)失誤錯誤所造成的負面影響難以得到消除。有鑒于此，為了確保各項改革發(fā)展穩(wěn)定事業(yè)的平穩(wěn)推進，承受更小的探索風(fēng)險，就必須盡快在基層構(gòu)建容錯糾錯機制，進而在法規(guī)制度層面為正當(dāng)合理的容錯糾錯行為提供依據(jù)，在秉持“容糾并舉、有錯必糾”原則的基礎(chǔ)上，使得相當(dāng)一部分于情有原、于法可容的失誤錯誤能夠更為及時地得到制止和糾正。

(三)在基層構(gòu)建容錯糾錯機制是對于基層干部管理制度體系的必要優(yōu)化

任何制度體系的長期有效運行都必然要建立在與客觀實際相適應(yīng)的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前，基層干部在工作中常常面臨著工作內(nèi)容繁雜瑣碎、軟硬件設(shè)施不足、鄉(xiāng)土人際關(guān)系復(fù)雜、服務(wù)對象素質(zhì)總體有限等諸多困難，因而極易出現(xiàn)各種失誤錯誤。與此同時，不少地方的問責(zé)條款日益細化，甚至出現(xiàn)了機械化問責(zé)、泛濫化問責(zé)等問題。一些問責(zé)條款由于制定時間較早，已經(jīng)難以適應(yīng)實際情況的變化，但是拿著“舊規(guī)”束縛基層干部手腳的現(xiàn)象卻時有發(fā)生；有些新出臺的問責(zé)條款主要針對新出現(xiàn)的問題而制定，但卻在一些地方出現(xiàn)了“拿著新規(guī)翻舊賬”的現(xiàn)象。如若基層干部稍有些工作上的過失，制度層面就一味地問責(zé)、懲處，缺乏相配套的容錯糾錯機制對于基層干部的合理權(quán)益予以必要的維護，不能寬容情有可原、依法可容的失誤錯誤，并對其進行堅決、及時的糾正，那么顯然從制度建設(shè)的角度而言是存在缺陷的。相應(yīng)地，現(xiàn)行的基層干部管理制度體系也終將難以長期有效地運行下去。因此，從制度體系建設(shè)的角度而言，當(dāng)前亟須在基層構(gòu)建容錯糾錯機制以優(yōu)化現(xiàn)有的基層干部管理制度體系，從而鼓勵、引導(dǎo)廣大基層干部在依法依紀、遵章守制的基礎(chǔ)上積極履職作為、大膽干事創(chuàng)業(yè)。

二、當(dāng)前在基層構(gòu)建容錯糾錯機制所面臨的現(xiàn)實困境

就全國層面而言，容錯糾錯機制的建設(shè)與運行都尚且處于早期探索階段，在基層層面對其進行構(gòu)建的過程中當(dāng)然亦難免會遇到一些困難和曲折。這不僅是事物發(fā)展的客觀規(guī)律，也是在當(dāng)前我國實際社情、國情條件下的必然現(xiàn)實?？傮w而言，當(dāng)前在基層構(gòu)建容錯糾錯機制所面臨的現(xiàn)實困境，在思想認識、機制建設(shè)、機制運行、輿論應(yīng)對這四個主要構(gòu)建環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)。

(一)擔(dān)當(dāng)意識之困：常被回避的容錯糾錯機制

敢擔(dān)當(dāng)是一名合格基層干部的必備素質(zhì)，也是干事創(chuàng)業(yè)的必要條件。不擔(dān)當(dāng)不作為，不僅成不了事，而且注定壞事、貽誤大事。根據(jù)習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”要求，在根本的性質(zhì)問題上對于基層干部在履職過程中出現(xiàn)的各類失誤錯誤進行判斷是不難的。其難點在于，根據(jù)基層干部工作的實際特點，判定具體事件中出現(xiàn)的失誤錯誤是否適用對應(yīng)的容錯條件，在后續(xù)處置上以何種尺度采取容錯糾錯措施。但是當(dāng)前部分地方黨委(黨組)及紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門等相關(guān)黨政職能部門的擔(dān)當(dāng)意識不足，不能正確認識、對待容錯糾錯工作，工作上存在一定的畏難、避難思想，常常有意回避因尚不成熟而存在一定潛在風(fēng)險且實際操作難度較大的容錯糾錯措施，使得在問責(zé)前本應(yīng)有的“容錯糾錯”適用核定環(huán)節(jié)常常被人為地忽略。一些地方甚至連最基本的申請、申訴制度都未建立起來，直接阻礙了容錯糾錯機制在基層的構(gòu)建。

由于容錯糾錯機制被不少民眾誤解為是對部分干部“亂作為”的一種袒護、縱容，同時部分干部對其也存在一定認知上的偏差，因而一些基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門為了規(guī)避風(fēng)險，對于構(gòu)建容錯糾錯機制采取的是一種能拖延就拖延，能擱置就擱置的態(tài)度。基層干部在層級制組織結(jié)構(gòu)下一般處于相對弱勢的地位，與上級之間更多的是一種服從與被服從的關(guān)系，對于上級及同級黨委(黨組)、紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門等相關(guān)黨政部門的要求通常只能是無條件的服從。如若上級領(lǐng)導(dǎo)對于容錯糾錯機制有所抵觸或懈怠，那么當(dāng)事基層干部往往很難真正運用容錯糾錯機制來維護自身的正當(dāng)權(quán)益，容錯糾錯機制也相應(yīng)變得形同虛設(shè)。重慶市北碚區(qū)紀委常委、案件審理室主任陳麗君在接受《半月談》記者采訪時就提到，自2018年2月以來，北碚區(qū)雖然出臺《北碚區(qū)黨政干部容錯糾錯工作機制》已經(jīng)有兩年多的時間，但仍一直處于謹慎使用的狀態(tài)，且形式上幾乎都是由紀檢監(jiān)察機關(guān)主動提出啟用機制，很少有由當(dāng)事干部本人或其所在單位提出要求啟動容錯糾錯機制的案例，而且已經(jīng)處理的容錯案件大多是事實較為簡單明了、爭議較小的[4]。

(二)制度建設(shè)之困：有待細化的容錯糾錯機制

容錯糾錯機制的具體制度化實踐目前主要集中在省級以下層級的各地黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門層面，中央層面則更多地體現(xiàn)為宏觀原則和總體理念方面的指導(dǎo)，全國層面缺乏統(tǒng)一專門針對容錯糾錯機制的配套規(guī)范性法律文件[5]。各地基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門在貫徹落實中央指導(dǎo)精神的基礎(chǔ)上，一般需要自行承擔(dān)起本轄區(qū)、本單位范圍內(nèi)具體的容錯糾錯機制的制度建設(shè)工作。一項具體制度的建設(shè)通常本就有著諸多的難點，而基層工作的繁雜性、瑣碎性以及容錯糾錯機制自身在建設(shè)過程中所存在的判定標(biāo)準設(shè)置以及配套處理尺度較難把握，部分內(nèi)容條款易引發(fā)爭議等難點，則更增加了在基層層面建設(shè)容錯糾錯機制的難度。

容錯糾錯機制在基層進行實際制度建設(shè)的過程中所面臨的關(guān)鍵難點之一，在于對基層干部所犯失誤錯誤的“可容”與“不可容”界限、標(biāo)準的設(shè)定。雖然在2019年9月新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》中，列出了可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)的情形以及可以從輕或者減輕問責(zé)的情形(表1)[6]，但由于缺少具體的量化性指標(biāo)，基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門仍需進行制度再造并自行把握具體條款的尺度。從目前的實踐情況看，大多數(shù)地方只是機械地照搬中央或上級文件中的相關(guān)內(nèi)容，對于“容錯糾錯”往往缺乏清晰明確的判定標(biāo)準和執(zhí)行規(guī)范，也未能充分結(jié)合縣處級以下層級基層工作的實際特點，更是不乏為完成上級任務(wù)而出現(xiàn)的一系列形式主義問題。部分地方甚至連規(guī)范的容錯糾錯措施適用核定機制以及當(dāng)事干部申請、申訴機制都未能建立起來，進而也使得容錯糾錯機制往往很難在實際案件中得到有效運用。

表1 《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》中列出的可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)以及可以從輕或者減輕問責(zé)的情形

在基層層面建設(shè)容錯糾錯機制所面臨的另一個主要難點就是，在給予容錯糾錯措施后，相應(yīng)配套的處理辦法應(yīng)如何設(shè)置的問題。比如，容錯后應(yīng)怎樣確保相關(guān)干部后續(xù)的培養(yǎng)和任用事宜不會受到負面影響，是否給予一定形式的額外關(guān)懷；糾錯是簡單地消除負面影響、挽回損失還是進一步調(diào)整、優(yōu)化已有的舉措；對于逃避責(zé)任、規(guī)避執(zhí)行容錯糾錯措施的黨組織及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員如何問責(zé)等。上述情況在性質(zhì)問題上都比較容易作出判斷，但難點在于，在沒有明確法規(guī)制度條款支撐的情況下，不予追責(zé)、從輕問責(zé)、消除影響、挽回損失以及懲處、免責(zé)、關(guān)懷等后續(xù)處理辦法的具體力度、尺度該如何設(shè)定，這些大多需要各地黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門自行把握。而實際情況則是，除部分地方偶有的些許創(chuàng)新外，各地出臺的文件大多仍采用與中央文件對應(yīng)條款相類似的描述性表述，容錯糾錯機制實施辦法同質(zhì)化傾向明顯，實際可操作性不強[7]。

需要特別指出的是，容錯糾錯機制只是鼓勵干部擔(dān)當(dāng)作為的眾多舉措之一，并非適用于一切從輕問責(zé)或免于追責(zé)的事項，其有著十分嚴格的啟動條件?，F(xiàn)行容錯糾錯機制的原則基礎(chǔ)主要來自于習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”要求，所以容錯糾錯機制一般僅適用于在干部確有失誤錯誤的情況下，當(dāng)出現(xiàn)符合容錯條件的情形時，依法依規(guī)對于干部的失誤錯誤予以寬容并對失誤錯誤進行糾正。而在應(yīng)對問責(zé)過嚴、問責(zé)泛化、錯告誣告、冤假錯案等不當(dāng)問責(zé)的情形時，雖同屬鼓勵干部積極擔(dān)當(dāng)作為的舉措，但并不屬于容錯糾錯機制的適用范圍。不當(dāng)問責(zé)行為本身就屬于一種失誤錯誤，應(yīng)由相關(guān)職能部門依法依規(guī)追究不當(dāng)問責(zé)決定的人員、部門的責(zé)任并進行后續(xù)撤銷問責(zé)、消除影響、澄清正名等處置工作，其與容錯糾錯機制是一種并列而非從屬的關(guān)系。但在西安市、三亞市、徐州市等不少地方出臺的相關(guān)文件中，仍然存在將針對誣告、錯告等行為的處置措施糅雜于容錯糾錯機制當(dāng)中的現(xiàn)象。

(三)機制運行之困：不易執(zhí)行的容錯糾錯機制

容錯糾錯機制可能面臨著的風(fēng)險，主要包括過錯本身的風(fēng)險和容錯糾錯機制的適用風(fēng)險[8]。在容錯糾錯機制的運行環(huán)節(jié)，如若地方相關(guān)黨政職能部門所采取的行動不夠妥當(dāng)，將很可能使得過錯本身的風(fēng)險轉(zhuǎn)化為實際的危害。就容錯糾錯機制的運行環(huán)節(jié)而言，其癥結(jié)主要在于兩個方面：一是“容錯”如何“容”，二是“糾錯”怎么“糾”。由于基層干部所承擔(dān)工作事務(wù)的繁雜性、瑣碎性，一些失誤錯誤想要涇渭分明地劃清責(zé)任歸屬往往并不容易，而容錯糾錯機制在運行過程中遇到具體情節(jié)、尺度等方面的爭議時，有時也很難找到法規(guī)制度文本層面上的明確依據(jù)。與此同時，當(dāng)前部分基層黨委(黨組)、紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門等相關(guān)黨政部門之間還存在一定的協(xié)調(diào)不暢、分工不明等問題。這些也限制了容錯糾錯機制在基層實際作用的發(fā)揮。

從各地的實踐情況來看，相當(dāng)一部分基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門尚不能做到具體問題具體分析，“一刀切”式的管理方法仍常常存在于容錯糾錯機制實際運行的過程中。許多地方和單位只注重推崇、宣揚所取得的履職成績，對于出現(xiàn)的失誤錯誤不能做到理性、客觀地對待，要么消極回避、掩蓋，要么一味抨擊、追究。這種簡單粗暴的價值考量方式也直接影響到了容錯糾錯機制在基層的運行，部分基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門為了規(guī)避潛在的維穩(wěn)壓力和輿論風(fēng)險，盡可能降低對領(lǐng)導(dǎo)班子成員的不利影響，傾向于以“密室政治”的方式對“犯錯”的基層干部進行處理，對出現(xiàn)的失誤錯誤積極進行“冷處理”，盡最大可能降低其受關(guān)注的程度。即使依法依規(guī)啟動了容錯糾錯機制，多數(shù)案例也僅在組織內(nèi)部極為有限的范圍內(nèi)進行處理和通報，僅將少數(shù)爭議較小、涉及層級較低的案例面向社會公開，缺乏必要的信息公開和流程透明。比如，安康市是目前實踐容錯糾錯機制情況較好的城市之一，從2016年至2018年8月期間，共予以170名干部和4個單位容錯措施，但僅面向社會公開了3起正科級及以下層級干部的典型案例[9]。由于部分黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門價值立場上的片面和狹隘，對于出現(xiàn)失誤錯誤的基層干部也往往帶有明顯的否定色彩，在給予容錯后仍難免會對當(dāng)事干部的培養(yǎng)和發(fā)展有一定負面影響，使得容錯糾錯機制對基層干部應(yīng)有的保護、鼓勵作用難以得到充分發(fā)揮。

正如一些基層干部所反映的，目前許多地方關(guān)于容錯糾錯的各項相關(guān)政策多數(shù)成了“墻上畫大餅”，能看不能“吃”。能否啟動容錯程序常常取決于部分領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，而在“容錯糾錯”權(quán)責(zé)歸屬不夠明晰的情況下，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)不愿承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，待到真正出現(xiàn)失誤錯誤時，“容錯糾錯”就往往會演變?yōu)閱渭兊摹凹m錯”甚至是更為嚴厲的問責(zé)。同時，也有部分領(lǐng)導(dǎo)將“容錯糾錯機制”變?yōu)榱藗€別人的“小灶”，獨斷決定“可容”與“不可容”的標(biāo)準及具體的容錯尺度，進而演變?yōu)槠鋽[布人事獎懲的“工具”[10]。

(四)輿論應(yīng)對之困：易遭誤讀的容錯糾錯機制

黨的十八大以來，各級黨員干部的紀律作風(fēng)問題愈發(fā)為社會各界所關(guān)注，加之由于基層地理空間和人際空間的相對狹窄，基層干部的“犯錯”事件通常都會是頗為敏感的話題，極易在短時間內(nèi)引起轄區(qū)當(dāng)?shù)氐膹V泛關(guān)注，甚至是演變?yōu)檩^為激烈的輿情熱點。而隨著互聯(lián)網(wǎng)社交、移動傳媒等信息平臺的快速發(fā)展，許多基層干部在有限范圍內(nèi)的失誤錯誤更常常會發(fā)酵為網(wǎng)域內(nèi)千百萬網(wǎng)民聚焦、熱議的爆點。因此，基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門輿論應(yīng)對能力的不足不僅會直接影響到容錯糾錯機制的正常運行，還會對當(dāng)事基層干部乃至當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)黨政部門本身的聲譽造成極大的負面影響，甚至使得容錯糾錯機制自身的公信力受到質(zhì)疑和否定。

基層干部“犯錯”通常會面臨著兩個方面的代價：一是受到問責(zé)、處分以及相應(yīng)法律追究的直接代價，二是因聲譽、形象受損而對日后個人事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生負面影響的間接代價。對于給予容錯的基層干部，容錯糾錯機制的正常運行能夠有效地消弭前者，而輿論的應(yīng)對情況則將極大地影響到后者?；鶎狱h委(黨組)及相關(guān)黨政部門在面對來自社會各界的輿論壓力時，如若回應(yīng)有所不當(dāng)或者回應(yīng)不夠及時，都有可能使部分好事之徒有隙可乘，借機對容錯糾錯行為及機制進行誤讀甚至是歪曲。在負面輿論的影響下，對于予以容錯措施的干部，往往難以及時恢復(fù)其風(fēng)評，潛在對于個人發(fā)展的負面影響也很難得到徹底消除。因此，容錯糾錯機制的完整運行流程中理應(yīng)包括輿論應(yīng)對環(huán)節(jié)。基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門應(yīng)積極做好輿論應(yīng)對工作，公開為予以容錯措施的干部進行詳細的情況說明，從而回應(yīng)并消除社會各界對當(dāng)事干部在原則紀律、工作能力、生活作風(fēng)等方面的質(zhì)疑和否定。但從各地目前的實踐情況來看，這一環(huán)節(jié)的落實常常是不夠到位甚至是缺失的。如黃岡市從2018年至2019年10月期間，共對210名干部予以了容錯措施，但僅簡單公開了4起案例的大致情況且全部進行了匿名[11]。

三、在基層構(gòu)建容錯糾錯機制的有效路徑

在基層構(gòu)建容錯糾錯機制，必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，其關(guān)鍵在于貫徹落實“黨管干部”原則，堅決糾正一些地方、單位“黨管干部”原則貫徹不力、落實跑偏的問題?！包h管干部”原則作為中國共產(chǎn)黨最為根本的干部人事管理原則，是"黨的領(lǐng)導(dǎo)"理論在干部人事管理領(lǐng)域最為重要的實踐，是在長期的革命和建設(shè)實踐中將馬克思主義理論與我國實際相結(jié)合而作出的科學(xué)創(chuàng)造。“黨管干部”原則的實質(zhì)就是堅持黨對干部人事工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，保證黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對重要干部的管理權(quán)，一般具體表現(xiàn)為黨直接負責(zé)各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、選拔、任用、考核、監(jiān)督、問責(zé)等各項事宜，同時肩負著領(lǐng)導(dǎo)各級干部人事管理相關(guān)各項工作的權(quán)力和責(zé)任。通過貫徹落實“黨管干部”原則，充分確保上級黨委(黨組)的領(lǐng)導(dǎo)地位并督促其科學(xué)、規(guī)范地履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，進而對本層級相關(guān)黨政部門、下級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門予以有效的統(tǒng)籌、引導(dǎo)和督促，這是在基層構(gòu)建容錯糾錯機制最根本、最核心的路徑。

通過充分貫徹落實“黨管干部”原則，進而推進容錯糾錯機制在基層的建立與完善，其要點在于各地較高層級的黨委(黨組)要切實做到以下四個方面。一是要科學(xué)運用任免考核權(quán)力，不能隨意用權(quán)“耍性子”，通過人事獎懲導(dǎo)向以培育下級黨委(黨組)的主動擔(dān)當(dāng)意識。二是要積極承擔(dān)指導(dǎo)督促責(zé)任，不能流于形式“打折扣”，通過上級主導(dǎo)建制以提高基層制度建設(shè)能力。三是要規(guī)范運用監(jiān)督問責(zé)權(quán)力，不能回避問題“和稀泥”，通過上級直接介入以增強基層機制運行能力。四是要勇于行使領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌權(quán)力，不能明哲保身“裝啞巴”，通過上下層級聯(lián)動以改善輿論應(yīng)對能力。由此，通過對人事導(dǎo)向、制度建設(shè)、機制運行、輿論應(yīng)對等重點環(huán)節(jié)的全面有效介入以破除種種阻滯因素，切實發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，逐步消除部分領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認識誤區(qū)、疏通機制建設(shè)和運行的阻塞環(huán)節(jié)、提高人民群眾的認同程度，推動容錯糾錯機制在基層的建立與完善。

(一)通過人事獎懲導(dǎo)向以培育主動擔(dān)當(dāng)意識

容錯糾錯機制目前尚處在探索完善的過程中，機制在實際運作中難免存在相當(dāng)程度的風(fēng)險和壓力。在層級制組織結(jié)構(gòu)下，基層黨政部門大多處于“兩頭受氣”的境地，上級的問責(zé)以及組織成員、服務(wù)對象等的舉報或投訴都能對其造成極大的負面影響，所以在各地基層黨政部門中，不少工作人員甚至是相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)班子成員都抱有一種“不求有功但求無過”的工作心態(tài)，在工作中出現(xiàn)了一些畏難、避難的情緒和表現(xiàn)。作為容錯糾錯機制在基層的建構(gòu)者和運作者，基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門的主動擔(dān)當(dāng)意識具備與否、強度如何，對于容錯糾錯機制在基層的建立與完善而言是至關(guān)重要的。而在相當(dāng)一部分基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門的主動擔(dān)當(dāng)意識不足的情況下，通過貫徹落實“黨管干部”原則，由上級黨組織介入直接進行督促和引導(dǎo)便是一種頗為有效地推動其培育擔(dān)當(dāng)意識的方式。

根據(jù)“黨管干部”原則，在干部選拔任用和監(jiān)督考核方面，上級黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)對下級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部擁有管轄權(quán)，各級黨委基本上按照下管一級的原則任命和監(jiān)督下一級的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部[12]。因此，上級黨委(黨組)在對領(lǐng)導(dǎo)干部進行考核、任用和監(jiān)督時，應(yīng)對于那些在構(gòu)建容錯糾錯機制過程中敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為的領(lǐng)導(dǎo)干部予以優(yōu)先的培養(yǎng)、提拔和重用，而對于畏難、避難并且有意擱置、回避容錯糾錯機制的領(lǐng)導(dǎo)干部，在考察時則應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的“減分”和必要的問責(zé)，從而通過人事獎懲導(dǎo)向有力地激勵相關(guān)各部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員主動作為并培育其擔(dān)當(dāng)意識，倒逼相關(guān)部門主動依法依規(guī)履行容錯糾錯職能，進而推動容錯糾錯機制在基層的構(gòu)建。

(二)通過上級主導(dǎo)建制以提高制度建設(shè)能力

基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政職能部門的制度建設(shè)能力一般包括兩個方面：一是在制度建設(shè)之初，科學(xué)、合理設(shè)計制度的能力；二是在制度運行一段時間后，根據(jù)反饋信息調(diào)整優(yōu)化制度的能力。某一級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門良好制度建設(shè)能力的具備通常需要一個長期培養(yǎng)、建設(shè)的過程，短期內(nèi)很難得到顯著的提升。就實際情況而言，一般越高層級的黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門的建制能力相對越強。因此，相較于組織內(nèi)部緩慢的自我提升，通過貫徹落實“黨管干部”原則，由上級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門給予引導(dǎo)、干預(yù)或者是直接下達命令指示，進而顯著地提高下級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門的制度建設(shè)能力，其可謂是一條明顯的捷徑。

容錯糾錯不應(yīng)是一個孤立的運行機制，其需要一系列配套機制的支撐[13]。這就要求制度建設(shè)者必須擁有強有力的宏觀統(tǒng)籌能力以及較為豐富的建制、行政等相關(guān)方面的資源。而較高層級的黨委(黨組)恰恰具備上述條件，通過貫徹落實“黨管干部”原則，由上級黨委(黨組)對容錯糾錯機制進行系統(tǒng)化的設(shè)計、建設(shè)以及對于后續(xù)的調(diào)整優(yōu)化進行直接且持續(xù)的指導(dǎo)和監(jiān)督，不僅能夠有效提高容錯糾錯制度設(shè)計建設(shè)的效率，而且通過運用上級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門所擁有的豐富建制經(jīng)驗，還將促進基層層面容錯糾錯機制建設(shè)質(zhì)量的提高。與此同時，由上級黨委(黨組)全面領(lǐng)導(dǎo)容錯糾錯機制在基層層面的建制工作，還可以有力地克服多部門間協(xié)調(diào)不暢、分工不明的問題，從而合理配置容錯糾錯權(quán)限，促進多層級跨部門多元主體有效協(xié)同[14]。

(三)通過上級直接介入以增強機制運行能力

一項干部人事管理制度在精心構(gòu)建的基礎(chǔ)上，更需要切實有效地運行。但由于顧慮容錯糾錯機制在運行過程中可能面臨的潛在風(fēng)險和壓力，當(dāng)前部分基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門對其運行是頗為不力的。因而需要通過貫徹落實“黨管干部”原則，由上級黨委(黨組)對于機制運行進行必要的指導(dǎo)和督促，進而發(fā)揮黨政層級間組織紀律的權(quán)威作用。這將有力地克服部分基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門存在的畏難、避難情緒，減少容錯糾錯機制在運行過程中的阻力。再由上級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門確保相應(yīng)的監(jiān)督機制得到有效運行，對運行過程中出現(xiàn)的問題予以及時糾正，在堅守法律底線、紀律紅線的前提下，依規(guī)大膽容錯、堅決糾錯，從而推動容錯糾錯機制在基層有效地運行起來。

基層干部“犯錯”后通常會面臨著顯性的直接代價(即因過失而受到的黨紀政紀處分以及相應(yīng)的法律責(zé)任追究)和隱性的間接代價(即對于個人日后培養(yǎng)、任用等方面產(chǎn)生的負面影響)。而容錯糾錯機制當(dāng)前在基層運行所面臨的一大難點就在于，即使給予當(dāng)事干部容錯糾錯措施后，隱性的間接代價往往也不能得到徹底消除，很難完全做到按照干部選拔任用有關(guān)規(guī)定正常使用影響期已滿、表現(xiàn)良好且符合條件的被容錯干部。從目前各地實踐的情況看，容錯機制實施程序一般分為申請、核實、認定、報備共四個環(huán)節(jié)[15]，而隱性代價消除的關(guān)鍵就在于報備環(huán)節(jié)的科學(xué)、合理運行。通過貫徹落實“黨管干部”原則，由作為報備信息的主要接收方和管理方，同時也是基層干部人事管理的高層級負責(zé)方的上級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門在容錯糾錯的過程中進行介入，不僅可以直接糾正不當(dāng)問責(zé)(或者責(zé)令作出不當(dāng)問責(zé)決定的下級黨組織自行予以糾正)，及時依規(guī)予以當(dāng)事基層干部容錯措施，更可以使隱性代價在組織考核、人事任用等環(huán)節(jié)都得到有效消除。

(四)通過上下層級聯(lián)動以提升輿論應(yīng)對能力

容錯糾錯機制在建設(shè)和運行的過程中，不可避免地面臨著來自媒體、民眾等多方面的輿論壓力，部分輿論甚至有著直接影響容錯糾錯機制實際運行方向的可能，因而客觀上要求相關(guān)黨委(黨組)及黨政部門具備較強的輿論應(yīng)對能力。通常而言，黨政部門的層級越高，其言論的權(quán)威性越高。與之相對應(yīng)，較低層級的黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門所掌握的一線信息情報往往更為詳實。因此，通過貫徹落實“黨管干部”原則，由較高層級黨組織進行科學(xué)統(tǒng)籌，可以更好地實現(xiàn)上下級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門之間的協(xié)調(diào)分工和信息共享，借助有效的聯(lián)動以提升相關(guān)各級黨政部門的輿論應(yīng)對能力，積極引導(dǎo)涉事輿論向著客觀、理性的方向發(fā)展，營造適度寬松的文化及輿論氛圍[16]，從而為容錯糾錯機制在基層的構(gòu)建創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

通過貫徹落實“黨管干部”原則，將能夠靈活運用制度優(yōu)勢以充分發(fā)揮不同層級黨組織所擁有的有利條件。一方面，由上級黨委(黨組)及其相關(guān)黨政部門指導(dǎo)、監(jiān)督基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門對于具體容錯糾錯事件進行處理，同時作為權(quán)威的發(fā)聲方來回應(yīng)各方的關(guān)注和疑問，有力提高面對輿論壓力時的應(yīng)對能力。而在基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門的公信力遭到質(zhì)疑的情況下，上級黨委(黨組)的表態(tài)更能夠有力地正視聽、息謠言、穩(wěn)秩序。另一方面，由當(dāng)事基層黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門為上級提供詳細、客觀的第一手情報信息和情況說明，使得上級黨委(黨組)及相關(guān)黨政部門在應(yīng)對輿論的過程中始終處于信息優(yōu)勢地位，從而更為及時且有效地回應(yīng)、引導(dǎo)各方輿論。