王靜 甄巽

摘 要：當前，我國新型農(nóng)村集體經(jīng)濟總體上處于起步階段，仍面臨許多困難和問題。本文從上海市閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)狀、存在的增收難負擔重問題及原因分析、措施對策三方面進行分析闡述，探索發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，解決新型農(nóng)村集體經(jīng)濟增收難、負擔重問題的途徑，促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村集體經(jīng)濟;增收難;負擔重

發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，不僅有利于實現(xiàn)農(nóng)民群眾的基本訴求和權(quán)利，以獲得感、幸福感滿足他們對美好生活的期盼;有利于調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性、主動性，創(chuàng)造出鄉(xiāng)村振興的新動力，還有利于穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，進一步增強農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展;有利于增強農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力;有利于密切黨群干關(guān)系，有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定;有利于加強農(nóng)村社會主義精神文明建設(shè)。當前，我國新型集體經(jīng)濟總體上處于起步階段，仍面臨許多困難和問題，如內(nèi)生動力不足、過于依賴政府幫扶、可持續(xù)發(fā)展能力弱等等[1]。位于上海市中部的閔行區(qū)是上海城鎮(zhèn)化過程較快的地區(qū)，城鎮(zhèn)化率已達98.49%。隨著城市化和工業(yè)化的推進，閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)積累逐年增加，2020年總資產(chǎn)達到1330.7億元，總收入95.99億元。但隨著經(jīng)濟增速放緩及新冠疫情的影響，農(nóng)村集體收入增長緩慢，而民生支出和社會治理成本卻逐年增加，一些村級組織出現(xiàn)了增收困難、收不抵支的情況。針對農(nóng)村集體面臨的發(fā)展空間狹窄、鎮(zhèn)村發(fā)展不平衡、收支有缺口等新情況、新問題，閔行區(qū)作為“全國農(nóng)村改革試驗區(qū)”“全國三資管理示范縣”“全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革先進典型”，在改造提升存量資產(chǎn)、投資開發(fā)增量資產(chǎn)等發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的同時，注重從制度和機制入手，以拓寬發(fā)展路徑、規(guī)范支出管理、加強政策保障為切入口，著力解決新型集體經(jīng)濟增收難、負擔重等問題，促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

一、背景及意義

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度不斷完善，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟發(fā)展活力增強，集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)增值收益的訴求也不斷提高。農(nóng)民群眾對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。黨中央高度重視發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，習近平總書記多次強調(diào)，“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進一步調(diào)整和完善”“發(fā)展集體經(jīng)濟是實現(xiàn)共同富裕的重要保證”“發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路”。2016年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確加大政策支持力度，清理廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的不合理規(guī)定。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確要求發(fā)展新型集體經(jīng)濟，充實農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，鼓勵經(jīng)濟實力強的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織輻射帶動周邊村莊共同發(fā)展。2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2023年遠景目標的建議》提出“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須堅持新發(fā)展理念，在質(zhì)量效益明顯提升的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展”，同年中央農(nóng)村工作會議上，總書記指出，要加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，立足當?shù)靥厣Y源，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，完善利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定：“國家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟發(fā)展活力，促進集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益?！薄案骷壢嗣裾畱?yīng)當建立健全有利于農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制，鼓勵支持農(nóng)民拓寬增收渠道，促進農(nóng)民增加收入。國家采取措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展，為本集體成員提供生產(chǎn)生活服務(wù)，保障成員從集體經(jīng)營收入中獲得收益分配的權(quán)利?！睆娬{(diào)要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，保證各級政府建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制，保證農(nóng)民在集體經(jīng)營性收入中分配的權(quán)利等一系列政策法規(guī)及部署要求，均為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，破解增收難等問題指明了方向。

近年來，上海市委、市政府高度重視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，下發(fā)了《關(guān)于貫徹〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見〉的實施意見》，明確要求深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建設(shè)“幸福樂園”工程，著力促進集體經(jīng)濟發(fā)展，切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員合法權(quán)益。上海市還制定了《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理監(jiān)督條例》，要求創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值模式，加快集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

閔行區(qū)委、區(qū)政府實施了《關(guān)于落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民長效增收的工作意見》《閔行區(qū)進一步加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與規(guī)范集體資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》等一系列政策，進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。針對實踐中遇到的鎮(zhèn)村發(fā)展不平衡、增收空間狹窄、收支有缺口等方面的難點、盲點和堵點，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委成立專題調(diào)研組，赴鎮(zhèn)街開展調(diào)查研究，與鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)部門負責人、村書記及主任、相關(guān)集體資產(chǎn)公司負責人等進行座談交流，梳理總結(jié)基層已有探索創(chuàng)新的經(jīng)驗和做法，廣泛聽取各方意見和訴求，在此基礎(chǔ)上結(jié)合當前法律法規(guī)和政策實際，提出新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中破解增收難、負擔重問題的思路及建議，探索鄉(xiāng)村振興大背景下新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的“閔行樣本”，這對加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、鞏固脫貧攻堅成果、推動鄉(xiāng)村振興具有深刻的現(xiàn)實影響和重大的歷史意義[2]。

自2011年起，閔行區(qū)作為新一輪全國農(nóng)村改革試驗區(qū)24個試點之一，承擔了“多種形式推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革”的試驗任務(wù)。2014年又獲批承擔“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點”的任務(wù)。2019年又獲批承擔“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制”的試驗區(qū)拓展任務(wù)。通過研究創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制、創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟監(jiān)管手段和創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展形式，探索解決城鎮(zhèn)化進程中長期制約農(nóng)村集體增收難、負擔重的問題，為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展及社會治理提供可借鑒的經(jīng)驗。

二、閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)及收支現(xiàn)狀分析

2020年底，閔行區(qū)現(xiàn)有涉農(nóng)鎮(zhèn)街11個、市級工業(yè)區(qū)1個、行政村115個，村級集體經(jīng)濟組織133個，基本農(nóng)田約4.45萬畝，農(nóng)業(yè)戶籍人數(shù)約4.8萬人。

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)情況分析

從面上來看，閔行區(qū)2020年底農(nóng)村集體賬面總資產(chǎn)1330.7億元，凈資產(chǎn)311.9億元，經(jīng)營性資產(chǎn)805億元（占總資產(chǎn)的61%）。農(nóng)村集體賬面總資產(chǎn)從2016年1094.81億元增長到2020年的1330.7億元，同比增長21.58%，年均增長4.32%;凈資產(chǎn)從247.46億元增長到311.9億元，增長率達26.04%，年均增長5.21%。農(nóng)村集體資產(chǎn)總量、凈資產(chǎn)均在上海市涉農(nóng)區(qū)縣中排名前列，見表1。

（二）農(nóng)村集體收入情況分析

2011年起，閔行區(qū)開展全國農(nóng)村改革試驗區(qū)工作，明晰了集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，建立起村級組織“三會四權(quán)”現(xiàn)代企業(yè)管理制度，形成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新型農(nóng)村集體運行機制，促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展， 2015年全區(qū)農(nóng)村集體總收入達到107.66億元，創(chuàng)歷史新高。2016年開展“五違四必”整治工作，農(nóng)村集體資產(chǎn)累計拆除近660萬平方米，收入有所減少。整治后，因為生態(tài)環(huán)境改善及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，集體資產(chǎn)租賃價格有所提高，2017年底收入基本恢復(fù)到整治前的水平。2019年，面臨宏觀經(jīng)濟下行的形勢嚴峻，集體資產(chǎn)租賃空置率有所提高，收入下滑到88.91億元。2020年為抗擊“新冠”疫情的影響，助推企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，閔行區(qū)出臺了《關(guān)于全力防控疫情支持服務(wù)企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見》（閔府發(fā)﹝2020﹞8號），要求國有與集體單位均減免承租企業(yè)2個月租金，幫助其應(yīng)對疫情、共渡難關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村集體共減免經(jīng)營性資產(chǎn)租金3.56億元，惠及承租企業(yè)近萬家。雖然集體有租金損失，但有利于區(qū)域經(jīng)濟恢復(fù)及長遠發(fā)展。

整體來看，閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟呈波浪式趨勢發(fā)展，起伏不大，總體較為平穩(wěn)，見表2。

（三）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況分析

閔行區(qū)自獲批準承擔農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)以來，已完成145家村級組織產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)“應(yīng)改盡改”，全部完成9家鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)改革，30余萬成員入股，擁有集體資產(chǎn)份額155.84億元，初步建立了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制。2020年有3個鎮(zhèn)級、82個村級共85個集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)了收益分配，分配總額7.70億元，受益的成員達20.18萬人，人均分配3582元，人均分配水平在全市涉農(nóng)區(qū)中排名前列（全市為1000元）。據(jù)調(diào)查，有的改革村集體凈資產(chǎn)由2005年改制時的8500萬元增加到2020年的2.1億元，收入也由4000萬增加到8913萬，凈資產(chǎn)、收入較改制時翻了一番。

總體來看，改革后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，集體資產(chǎn)總量逐步增長，集體經(jīng)濟組織收益分配能力穩(wěn)步增加，收益分配的水平不斷提高，享受改革發(fā)展成果的人數(shù)成倍增加，人均財產(chǎn)性收入保持在每年3000元以上，農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，見表3。

（四）集體經(jīng)濟因各街鎮(zhèn)區(qū)位不同而呈分化態(tài)勢

1.收入差異過大

城市化地區(qū)如莘莊、虹橋等區(qū)域，村級組織利用自身區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展不動產(chǎn)物業(yè)經(jīng)營，村級經(jīng)濟發(fā)達，2019年村均總收入7121萬元。城市化進程中地區(qū)如顓橋、吳涇，近幾年發(fā)展資源較為充足，發(fā)展勢頭良好。2019年顓橋鎮(zhèn)村均總收入1564萬元、吳涇鎮(zhèn)村均總收入1512萬元。農(nóng)業(yè)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受限，如浦江鎮(zhèn)2019年村均總收入只有580萬元，村級組織基本運行需要依托財政扶持。

2.收益增長緩慢

全區(qū)村級2015年凈收益16.84億元，因“五違四必”整治2016年凈收益降至8.32億元，2017年緩慢增長到9.44億元，2018年達到14.89億元基本恢復(fù)到“五違四必”整治前水平。2019年又下降到9.71億元。

三、農(nóng)村集體增收難、負擔重情況分析

從面上情況看，閔行區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展趨勢較為平穩(wěn)，但也存在集體資產(chǎn)經(jīng)營模式單一、土地資源效能發(fā)揮受制約、集體經(jīng)濟剛性支出較大等情況，集體經(jīng)濟勉強保值、增長乏力的困境尚未徹底扭轉(zhuǎn)。究其原因，主要為物業(yè)回購、項目開發(fā)建設(shè)投入的大量資金投資回報期較長，其次為環(huán)境整治、垃圾分類等村級治理支出逐步增加。再者，受新冠疫情和經(jīng)濟形勢下行影響，依賴于資產(chǎn)租賃收入的集體經(jīng)濟出現(xiàn)物業(yè)空置率上升的情況。

（一）集體資產(chǎn)經(jīng)營模式單一

1.租賃經(jīng)營為主

目前，閔行區(qū)農(nóng)村集體以房屋、土地資產(chǎn)出租為主要經(jīng)營模式，租金是集體收入的主要來源，約占總收入的63%。由于集體資金有限，資產(chǎn)多以毛坯形式出租，由承租方投資裝修并負責招商及日常運營。毛坯的樓宇租賃時一般租金單價較低且租賃期限較長，雖然合同有約定租金遞增條款，但增長方式比較粗放，無法匹配市場價格的增速，而且一些村級組織在經(jīng)營理念上以穩(wěn)為主偏于保守，缺少符合經(jīng)濟規(guī)律的對外投資策劃，明顯制約了集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2.轉(zhuǎn)租行為明顯

目前農(nóng)村集體賬面固定資產(chǎn)420.7億元，占總資產(chǎn)的31.6%。這些數(shù)量較大的物業(yè)資產(chǎn)，因村級組織自身缺乏專業(yè)的物業(yè)、樓宇招商管理隊伍，缺少相應(yīng)的資源途徑，多采取整體外包出租、委托租賃管理，存在大量“二房東”現(xiàn)象，這為業(yè)態(tài)的管控帶來了風險。而且，“二房東”租金收入遠遠高于集體，多數(shù)為集體的二倍以上，租賃價格一、二手倒掛明顯，造成農(nóng)村集體抵御風險能力弱、經(jīng)營收益不高。

（二）土地資金效能發(fā)揮受制約

1.土地資源不足發(fā)展空間狹窄

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展高度依賴土地資源，目前許多鎮(zhèn)街已接近規(guī)劃建設(shè)用地的“天花板”。雖然閔行區(qū)通過“五違四必”整治及農(nóng)村地區(qū)低效建設(shè)用地減量化等工作，改善了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)境質(zhì)量，但短期內(nèi)建設(shè)用地資源的減少對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了沖擊。據(jù)調(diào)查，閔行區(qū)近年拆除集體資產(chǎn)約660萬平方米，短期租金收入減幅曾超過50%。

2.土地集約利用存在瓶頸難點

在建設(shè)用地資源稀缺的大背景下，集約利用存量土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的主要出路，但集體土地再開發(fā)、提高容積率受規(guī)劃控制，尤其是集建區(qū)外的農(nóng)村集體廠房、倉庫等功能提升改造，面臨不能“長高”“長胖”的限制。如一些完成二次改造的村級項目，新建廠房與原有房產(chǎn)證不符，承租企業(yè)無法辦理注冊登記，為資產(chǎn)出租帶來不便，成為制約產(chǎn)業(yè)升級的因素。

3.資金利用效率不高

據(jù)統(tǒng)計，閔行區(qū)農(nóng)村集體貨幣資金144億元，主要為歷年征地補償費、“五違四必”整治與低效建設(shè)用地減量化的補償款，以及少量的政府補助與經(jīng)營積累。這些資金特別是歷年征地補償費長期沉淀，沒有進行有效的資本運作，未充分發(fā)揮集體資金的效能（見圖1）。

（三）剛性支出增長較快較大

近年來，隨著社會治理、人居環(huán)境整治、垃圾分類等工作全面開展，對村級組織的管理要求及工作標準全面提升。村級組織管理及村宅維護成本逐年增加，收支缺口不斷加大。2017年有收支缺口的村占比36%，2019年達到51%。沒有結(jié)余，發(fā)展集體經(jīng)濟較為困難。

據(jù)對51個村調(diào)查顯示，經(jīng)營支出（上交稅費、折舊費、維修費等）約占村級總支出的40%，勞動支出（村“兩委”干部報酬和其他人員工作報酬及待業(yè)勞動力等）約占總支出的25%，村民福利及分配支出（敬老、大病、助學、分配等）約占總支出的14%，外購服務(wù)（垃圾清運費、物業(yè)管理費等）約占總支出的13%，治理支出（河道清潔、環(huán)境衛(wèi)生等）約占總支出的5%，其他支出（土地流轉(zhuǎn)費、捐贈費、黨建及文體活動等）約占總支出的3%。主要問題如下。

1.工作人員隊伍龐大

調(diào)查顯示，村級組織工作人員較多，人員綜合利用不到位。據(jù)調(diào)查，村均人員經(jīng)費342.33萬元。一是村“兩委”班子人員經(jīng)費村均103.72萬元（村均約6人，人均報酬19.31萬元）;二是其他工作人員經(jīng)費村均238.61萬元，包括條線工作人員、村民小組長、保潔人員、村宅長效管理人、聯(lián)防人員等全職或兼職的工作人員，村均約59人，人均報酬4.07萬元。

2.外購服務(wù)支出較多

近年來，村級組織各項支出中購買第三方服務(wù)的支出增長較快，如垃圾清運及保潔、綠化投入及養(yǎng)護、外購特保、河道整治、第三方咨詢和宣傳、聯(lián)防及消防等支出達到14，641萬元，村均287.07萬元。究其原因，因管理無法到位等，村里一般通過聘請第三方來協(xié)助管控，沒有與社區(qū)服務(wù)、村宅管理等工作緊密結(jié)合。

3.福利等支出負擔較重

一方面，村里老年人逐年增加，每年有重陽、國慶、春節(jié)以及送溫暖、送清涼等常規(guī)敬老助老費用支出。另外，還有大病醫(yī)療補助、退休農(nóng)民養(yǎng)老金補貼等福利支出。另一方面，成員對于收益分配的預(yù)期每年都在增長。據(jù)調(diào)查，村均福利支出高達265.27萬元，見表4。

4.撤隊后運行成本未能有效控制

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大部分已經(jīng)撤銷建制的生產(chǎn)隊，盡管行政建制已經(jīng)撤銷，生產(chǎn)隊長仍舊沿襲原有人數(shù)，工作報酬仍按原有標準繼續(xù)發(fā)放，存在生產(chǎn)隊建制已撤銷但支出沒有減少的現(xiàn)象。例如有個村，11個生產(chǎn)隊已經(jīng)撤銷生產(chǎn)隊建制10個，這10個生產(chǎn)隊長每人每月1800元，一年要支出21.6萬元。

（四）鎮(zhèn)村間發(fā)展不平衡

農(nóng)業(yè)地區(qū)，如浦江、馬橋等基本農(nóng)田保護區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，村級集體經(jīng)濟相對薄弱。2015年土地減量化拆除大量的低效資產(chǎn)，使已經(jīng)相對薄弱的集體經(jīng)濟雪上加霜。由于地理位置無優(yōu)勢，發(fā)展空間狹窄，經(jīng)營性物業(yè)很少。但人員經(jīng)費、公益事業(yè)費用、福利支出等剛性支出卻逐年增加，浦江鎮(zhèn)一半以上的收不抵支的村，缺口部分主要靠鎮(zhèn)財政補助。而且農(nóng)業(yè)地區(qū)存在大量的外來人口，有的村外來人口6000多，本地人口2000多，造成衛(wèi)生管理、治安、維穩(wěn)等開支逐年增加。

城市化地區(qū)，如七寶、莘莊、虹橋、梅隴等區(qū)域，村級組織利用自身區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展不動產(chǎn)物業(yè)經(jīng)營，村級經(jīng)濟發(fā)達，2019年村均可支配收入2486.18萬元。與農(nóng)業(yè)地區(qū)相比，鎮(zhèn)村發(fā)展差異明顯，較高的七寶鎮(zhèn)村均可支配收入4723.28萬元，有的村可支配收入達到14，179.21萬元;較低的浦江鎮(zhèn)村均可支配收入為441.46萬元，有的村只有58萬元，發(fā)展很不平衡，差異巨大。

四、工作思路

針對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟增收難、負擔重等困境，閔行區(qū)堅持黨建引領(lǐng)，著力拓寬發(fā)展路徑，規(guī)范支出管理，通過開源節(jié)流，努力補齊集體經(jīng)濟發(fā)展短板。

（一）以確保收支結(jié)余為導(dǎo)向，全面規(guī)范村級組織管理

1.全面推行村級預(yù)算管理

村級組織要按照“實事求是、統(tǒng)籌兼顧、增收節(jié)支、量入為出、留有余地”的原則，合理編制村級財務(wù)收支預(yù)算，嚴格控制支出，不得擅自擴大支出范圍、提高開支標準，應(yīng)嚴格按照預(yù)算規(guī)定的支出用途使用資金，合理安排支出進度，提高資金使用效益，嚴禁赤字預(yù)算，確保收支結(jié)余。村級財務(wù)收支預(yù)算經(jīng)街鎮(zhèn)集資委審核后，提交成員（村民、股東）代表會議表決通過，公示后方可執(zhí)行。因特殊情況需要調(diào)增預(yù)算的，應(yīng)編制預(yù)算調(diào)增方案并報街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門審核。預(yù)算編制情況應(yīng)及時錄入“三資”監(jiān)管平臺。

2.嚴控外購服務(wù)

鎮(zhèn)街要進一步完善“村購鎮(zhèn)管”制度，嚴格控制村級組織外購服務(wù)行為，除專業(yè)性強、技術(shù)難度大且依靠村級力量無法完成的項目外，原則上不得外購服務(wù)。凡確實需要外購服務(wù)的，服務(wù)項目要納入年度預(yù)算管理，必須經(jīng)民主程序通過并公示后方可執(zhí)行。同時要對外購服務(wù)的項目實行目錄化管理，建立健全供應(yīng)商目錄清單。村級組織要加強黨建引領(lǐng)下的自治共治，調(diào)動村級內(nèi)部力量（可成立服務(wù)隊伍），發(fā)揮村民自治管理作用，做好村宅等日常維護，減少外購服務(wù)行為。

3.規(guī)范福利發(fā)放

街鎮(zhèn)要根據(jù)自身實際制定福利發(fā)放范圍及要求，將福利發(fā)放納入村級預(yù)算管理。福利發(fā)放要在確保預(yù)算收支結(jié)余的前提下，以“收入不增，福利不增”為導(dǎo)向，合理確定福利費發(fā)放上限，禁止相互攀比、舉債發(fā)放，堅持“以收定支，總量控制”的原則，制定年度福利發(fā)放方案（包括發(fā)放范圍、標準及形式等），嚴格按照有關(guān)程序事前審批，并報街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門審核。

4.規(guī)范收益分配

堅持效益決定分配的原則，建立以豐補歉機制，在提取公積金、公益金后方可進行成員分配。嚴禁舉債分配，嚴禁利用征地補償款、財政資金或銀行借款等進行成員分配，堅決杜絕盲目擴大分配額度等不合理分配。提倡鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)收益向村級分配，引導(dǎo)低效的鎮(zhèn)級增收平臺逐步停止運作。探索在按股（份）分配的基礎(chǔ)上，將收益分配與鄉(xiāng)村治理工作相銜接，與成員履行章程、制度等村規(guī)民約行為相掛鉤，疊加一定的激勵分配，逐步建立鄉(xiāng)村治理長效機制，引導(dǎo)全體成員共建共治共享。

5.合理配備工作人員

鎮(zhèn)街要明確村級組織工作人員的配備標準及工作報酬，嚴格控制村級組織工作人員數(shù)量及支出。除村“兩委”班子成員以外的其他工作人員，原則上只出不進。凡確實需要新增臨聘人員的，須報鎮(zhèn)街組織部門備案，經(jīng)成員（村民、股東）代表會議表決通過。工作人員報酬可根據(jù)崗位職責、年度承擔的工作量大小等確定，經(jīng)考核后發(fā)放。

（二）以集體權(quán)益保障為目的，全面規(guī)范新型集體經(jīng)濟運營

1.規(guī)范租賃合同管理

一是新招商項目的租賃合同期限一般不超過3年，特殊情況如重大項目、納稅大戶等經(jīng)鎮(zhèn)街集資委審議通過后可適當延長租賃期限，但不得超過法定的合同期限。二是開展對集體資產(chǎn)租賃期限超過20年、租金價格過低或顯失公平的租賃合同分類整改。鎮(zhèn)街要健全合同管理制度，對村級組織租賃合同簽訂和履行過程中存在合同內(nèi)容不完整、條款不齊全，租期過長、租金價格偏低等不規(guī)范行為，要按照《合同法》規(guī)定指導(dǎo)督促村級組織結(jié)合實際，對相關(guān)合同進行梳理，依法依規(guī)簽訂補充協(xié)議或收回重新招租;對20年租期以內(nèi)的租賃合同，涉及價格過低或顯失公平的，鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)部門應(yīng)督促村級組織經(jīng)與承租人協(xié)商后予以調(diào)整，提高集體資產(chǎn)效益。

2.實行租賃指導(dǎo)價制度

建立集體資產(chǎn)租賃價格第三方評估機制，要求鎮(zhèn)街在區(qū)級以上政府采購目錄內(nèi)選擇第三方評估機構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)集體資產(chǎn)按所屬區(qū)域和房屋類型等，在考慮區(qū)位條件、資產(chǎn)質(zhì)量、產(chǎn)稅情況等因素的基礎(chǔ)上制定租賃指導(dǎo)價。同時根據(jù)資產(chǎn)出租率和收租率，適時調(diào)整租金指導(dǎo)價格，以適應(yīng)不同的市場環(huán)境，原則上租金指導(dǎo)價格每年在鎮(zhèn)街資產(chǎn)管理平臺上發(fā)布。對低于指導(dǎo)價的，須經(jīng)鎮(zhèn)街集資委審核通過。制定租稅聯(lián)動實施細則，對鎮(zhèn)街租稅聯(lián)動的項目必須保障農(nóng)村集體利益不受損害。

3.建立轉(zhuǎn)租末端管控制度

加快經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織逐步提高一手經(jīng)營比例。鎮(zhèn)街要加強轉(zhuǎn)租行為的末端管控：一是完善二手轉(zhuǎn)租審批備案流程，規(guī)定“二房東”應(yīng)將轉(zhuǎn)租項目信息報鎮(zhèn)街集體資產(chǎn)托管機構(gòu)審核，報鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)部門備案，同時將二手轉(zhuǎn)租信息錄入?yún)^(qū)鎮(zhèn)兩級集體資產(chǎn)管理信息平臺，強化平臺監(jiān)管。二是加強二手轉(zhuǎn)租的經(jīng)營場所網(wǎng)格化管理，鎮(zhèn)街相關(guān)職能部門對經(jīng)營場所應(yīng)開展監(jiān)督檢查，及時掌握經(jīng)營業(yè)態(tài)等信息，防范經(jīng)營風險。

（三）以拓寬發(fā)展路徑為手段，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式

根據(jù)市場環(huán)境和各村發(fā)展實際，對農(nóng)村集體存量資產(chǎn)進行梳理排摸，探索轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式。一是由二手經(jīng)營向自主經(jīng)營改變，提升自主經(jīng)營管理能力。對已經(jīng)轉(zhuǎn)租的，街鎮(zhèn)要加強后續(xù)管控，通過備案審查、跟蹤合同履行進展，及時規(guī)避違法違約風險。二是探索由“資產(chǎn)土地租賃型”單一模式向“項目帶動型”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”“資源開發(fā)型”等多種模式轉(zhuǎn)變，適當延伸租賃經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，提供物業(yè)、保潔、食堂等配套服務(wù)，逐步提高非租賃收入比重，提升租賃經(jīng)濟附加值。

2.調(diào)整發(fā)展業(yè)態(tài)

在集體經(jīng)濟發(fā)展歷程中形成了一批無證資產(chǎn)，“五違四必”整治時又暫緩拆除。這些暫緩拆除的無證資產(chǎn)，如果全部拆除，新型集體經(jīng)濟無法發(fā)展;如果不拆除，也無法按照公開市場規(guī)則運作。要想方設(shè)法爭取將此類無證資產(chǎn)變?yōu)橛凶C資產(chǎn)，提供集體資產(chǎn)租賃水平。一是對部分租金低、稅收少的低效存量資產(chǎn)開展整體改造，實行有針對性的轉(zhuǎn)型，提高資產(chǎn)收益水平。二是對修繕或重建不符合政策規(guī)定的無證集體資產(chǎn)，因存在倒塌、滅失的風險，為扶持集體經(jīng)濟薄弱地區(qū)發(fā)展，建議區(qū)規(guī)劃資源局等部門研究這類資產(chǎn)修繕或重建及盤活利用。

3.開發(fā)引入新項目

一是引入有品牌、有能力、有資金的社會投資方共同開發(fā)，通過合作共建、代建代管、整體租賃等形式發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。二是結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策的實施，探索與優(yōu)質(zhì)企業(yè)合作，積極參與優(yōu)質(zhì)項目開發(fā)，獲取比建設(shè)用地或資產(chǎn)簡單租賃更高的收益。三是鼓勵與引導(dǎo)國有、民營企業(yè)到經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)開展投資，以項目方式給予扶持。特別是純農(nóng)地區(qū)，街鎮(zhèn)要扶持新型集體經(jīng)濟以多種方式參與優(yōu)質(zhì)項目開發(fā)，突破單個集體經(jīng)濟依靠自身難以有效發(fā)展、純農(nóng)地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱等瓶頸問題，努力補上鄉(xiāng)村振興突出短板[3]。

4.促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級

一些早期產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在環(huán)境品質(zhì)低，經(jīng)濟效益差等現(xiàn)狀，無法體現(xiàn)其經(jīng)濟價值，不利于地區(qū)經(jīng)濟的整體發(fā)展。建議開展園區(qū)二次開發(fā)整體轉(zhuǎn)型，因地制宜，打造科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地或以招商入駐形式開展經(jīng)營，大力改善區(qū)域環(huán)境品質(zhì)，提升區(qū)域空間形象，促進新型集體經(jīng)濟發(fā)展。

5.盤活閑置宅基地房屋

鼓勵有條件的村，充分發(fā)揮近年來閔行區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)溢出效應(yīng)，借鑒浦東張江鎮(zhèn)建設(shè)鄉(xiāng)村人才公寓經(jīng)驗，盤活農(nóng)村閑置宅基地房屋，改造成升級版的鄉(xiāng)村人才公寓，為企業(yè)員工提供良好的生態(tài)環(huán)境和居住服務(wù)，同時也促進農(nóng)民增收。有條件的，可在鄉(xiāng)村人才公寓基礎(chǔ)上，探索延伸打造人才安居、共享辦公和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的“鄉(xiāng)村科創(chuàng)人才社區(qū)”。

6.回購改造優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)

鼓勵有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在風險評估、民主決策的基礎(chǔ)上回購或改造優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，聘請專業(yè)人員運營管理，整體提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)能級，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟長遠發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

五、政策建議

促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收是一項長期任務(wù)，各級黨委政府要注重經(jīng)濟發(fā)展與監(jiān)督管理“齊步走”，形成支持推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的體制機制。

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

健全各級黨組織書記為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展第一責任人的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，創(chuàng)造條件發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施情況年度報告制度，各鎮(zhèn)街黨委政府每年要向區(qū)委、區(qū)政府報告本地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施情況。區(qū)委組織部、區(qū)發(fā)改委、區(qū)經(jīng)委、區(qū)科委、區(qū)國資委、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、區(qū)民政局、區(qū)財政局、區(qū)規(guī)劃資源局等部門要按照職責分工，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入指導(dǎo)服務(wù)，強化監(jiān)督管理，共同推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。街鎮(zhèn)要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的工作機制，提高政治站位，善于“借船出海、借梯登高”，切實統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，推動鎮(zhèn)村、村村、村企抱團發(fā)展。

（二）明確各自職責

區(qū)級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會要依照國家、市有關(guān)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟和集體資產(chǎn)管理的法律法規(guī)及方針政策，指導(dǎo)本區(qū)開展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與資產(chǎn)監(jiān)督管理工作，負責對新型農(nóng)村經(jīng)濟組織的收益分配、資產(chǎn)處置、財務(wù)會計等工作指導(dǎo)服務(wù)，做好農(nóng)民負擔監(jiān)督管理工作。鎮(zhèn)街集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會要在鎮(zhèn)街黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，對新型集體經(jīng)濟組織重大項目投資、大額資金使用、資產(chǎn)運作、分配方案、財務(wù)審計和重要人事安排等重大事項進行審核;要督促新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立健全相關(guān)制度，并對制度執(zhí)行情況實施評估;要加強對新型農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管，扶持新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，并對改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行備案、審驗、變更管理。

（三）強化運營管理

深化“村財鎮(zhèn)管、村資托管、村購鎮(zhèn)管”工作機制，強化鎮(zhèn)街對新型農(nóng)村集體資產(chǎn)和收支的監(jiān)督管理，建立健全集體資產(chǎn)租賃信息共享機制，實現(xiàn)鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)招商招租的聯(lián)盟，夯實新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。同時，要進一步轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，細化工作舉措，優(yōu)化營商環(huán)境，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化提升，推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。

（四）加大財政扶持

一是深化基本農(nóng)田生態(tài)補償機制，引導(dǎo)鎮(zhèn)街利用生態(tài)補償資金建設(shè)“造血”項目，提高自主發(fā)展能力。加大農(nóng)村集體經(jīng)營性物業(yè)貸款貼息力度，對鎮(zhèn)、村兩級集體回購、改造或開發(fā)經(jīng)營性物業(yè)的，根據(jù)貸款基準利率給予貸款貼息。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取集體股權(quán)抵押融資的，給予融資貸款貼息。二是根據(jù)《關(guān)于進一步加強我市村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障的指導(dǎo)意見》（滬農(nóng)委規(guī)〔2020〕3號）要求，綜合考慮村級組織的人口結(jié)構(gòu)、村域大小、資源稟賦等因素，確定村級運轉(zhuǎn)保障經(jīng)費，減輕村級組織負擔。對沒有發(fā)展空間的社區(qū)性行政村參照居委會管理模式進行社區(qū)管理，所需經(jīng)費由區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政托底保障。三是對農(nóng)村集體參與優(yōu)化營商環(huán)境有突出貢獻的，區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政應(yīng)給予農(nóng)村集體獎勵支持，實現(xiàn)財政收入與集體收益相互促進。

六、保障措施

（一）加強考核監(jiān)管

將發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社與村集體經(jīng)濟組織的收益分配等納入對街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的年度考核內(nèi)容，確保新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的各項政策落地見效。區(qū)、鎮(zhèn)街要落實《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》，理順農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系，健全新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織各項監(jiān)督管理制度，重點加強新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織外購服務(wù)、福利分配等運行成本的監(jiān)管。

（二）強化風險管控

區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、區(qū)經(jīng)委、區(qū)監(jiān)察委等部門建立聯(lián)動機制，通過案例教學、警示教育等形式，對基層干部及集體企業(yè)經(jīng)營管理者開展經(jīng)濟法、合同法等相關(guān)法律政策的宣傳培訓(xùn)，增強其法治觀念，幫助規(guī)避經(jīng)營風險。鎮(zhèn)街要建立資產(chǎn)租賃合同履行誠信評估制度，加強對債務(wù)方跟蹤了解與債權(quán)清收。形成事前防范、事中預(yù)警、事后整改相結(jié)合、內(nèi)部防控與外部監(jiān)控相結(jié)合的經(jīng)營風險預(yù)防管控機制，確保資產(chǎn)經(jīng)營安全運行。

（三）優(yōu)化信息平臺

推廣完善區(qū)鎮(zhèn)兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺，發(fā)揮數(shù)據(jù)就是生產(chǎn)力的作用，運用數(shù)據(jù)信息開展監(jiān)控預(yù)警，對合同租期、租金收繳、租賃價格等實時監(jiān)控，及時做出預(yù)警反映并給予落實。各街鎮(zhèn)要落實專項經(jīng)費、明確專人負責，及時更新合同、承租人、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)信息，重點要加強二手轉(zhuǎn)租信息（承租人信息、經(jīng)營業(yè)態(tài)、所屬行業(yè)、資產(chǎn)面積、租金價格、合同期限等）的監(jiān)管。

（四）深化隊伍建設(shè)

區(qū)組織部門要加強對農(nóng)村地區(qū)干部的教育培養(yǎng)和任用，著力拓寬經(jīng)營型人才選用和交流的渠道，構(gòu)建經(jīng)營型人才提拔任用、考核獎懲的體制機制。街鎮(zhèn)對發(fā)展集體經(jīng)濟貢獻突出的，要給予一定表彰獎勵，調(diào)動其發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的積極性和責任心[4]。同時，要充實穩(wěn)定街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理人員，逐步建立委派會計“公開考選、動態(tài)考核、定期輪崗”職業(yè)化管理制度，對考核不合格的應(yīng)調(diào)離會計崗位，嚴把委派會計出入口管理。同時加強對村級報賬員管理，建立年度考核制度，強化農(nóng)村財務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

參考文獻

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[4] 林芳蘭.加快發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的思考[J].新東方，2019（1）：45-48.

（中文校對：舒雅）

How to Solve the Difficulties in Increasing Income and Easing the Burden of New Rural Collective Economy：Taking Minhang District of Shanghai as an Example

WANG Jing1 ZHEN Xun2

（1. Shanghai Minhang District Rural Management Station， Shanghai 201199;

2. Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208）

Abstract： At present， Chinas new rural collective economy is generally in its infancy， with many difficulties and problems. This paper analyzes the causes and measures for the difficulty in increasing income and heavy burden of new rural collective economy in Minhang District of Shanghai to explore ways to develop new rural collective economy and to solve the difficulty and ease the burden. As a result， the paper finds ways to promote rural revitalization， high quality and efficiency of agriculture， livability of rural areas and prosperity of farmers.

Keywords： new rural collective economy; difficulty in increasing income; heavy burden

（英文校譯：陳琳）