趙迪 羅慧娟

摘 要：新中國成立至今，我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，形成了一套完善的就業(yè)幫扶和創(chuàng)業(yè)激勵政策體系，并為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興提供了強(qiáng)有力的制度支持。通過對70年來農(nóng)村勞動力就業(yè)政策進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段都催生出了不同類型的政策體系，經(jīng)歷了約束、推動到激勵的政策干預(yù)過程，農(nóng)民流動更趨于有序和理性，從而為城鄉(xiāng)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的人力保障和人才支持。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的關(guān)鍵時期，“十四五”期間的農(nóng)村勞動力就業(yè)政策也將會進(jìn)一步調(diào)整和完善，為鄉(xiāng)村振興的持續(xù)推進(jìn)提供政策保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村勞動力;多源流理論;創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新;農(nóng)村就業(yè)服務(wù)體系

新中國成立以來，政府就對農(nóng)村勞動力就業(yè)采取了干預(yù)措施，制定和實(shí)施了一系列配套政策。幾十年的發(fā)展，我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策經(jīng)歷了早期禁止農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，到有序推進(jìn)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)流動，再到引導(dǎo)外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成了“推”與“拉”兩股力量。隨著政策措施不斷完善，我國目前已經(jīng)形成了比較健全的城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系，為農(nóng)村勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了強(qiáng)有力的政策保障?；仡櫸覈r(nóng)村勞動力就業(yè)政策演進(jìn)歷程，不僅可以了解就業(yè)扶持政策的形成規(guī)律，也為今后進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)空間、激發(fā)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力提供決策參考。

一、多源流框架下的就業(yè)政策變遷

公共政策研究一般表現(xiàn)為解釋型政策研究和解決型政策研究兩種，而這兩種研究視角都應(yīng)是動態(tài)的和非線性的，因?yàn)槿魏喂舱咦冞w都是從“新”到“舊”，從“壞”到“好”的過程。從宏觀發(fā)展脈絡(luò)審視公共政策變遷，本質(zhì)上就是“一個從無到有、從舊到新、從惡到善的安排過程，是一個具有相當(dāng)傳承性的延續(xù)過程，政策充滿著記憶”[1]。對政策變遷進(jìn)行研究，就必須用動態(tài)視角梳理影響政策發(fā)展的因素，明確政策產(chǎn)生的問題基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和政治取向。1984年，美國公共政策學(xué)家金登出版了《議程、備選方案與公共政策》一書，首次提出了分析政策變遷的多源流理論，為之后各種政策變遷動力模型的構(gòu)建提供了參考。多源流理論假設(shè)政策制訂主體是一個由多種因素構(gòu)成的集合體，有著未定的偏好、不清晰的條件和不固定的價值取向。在任何政策制定過程中“問題、解決方案、參與者和選擇機(jī)會等源流獨(dú)立地流入組織結(jié)構(gòu)”[2]。后來，金登將他的研究模型簡化為三條源流，即問題源流、政策源流和政治源流。金登指出“這三者在特定的時刻鏈接與交匯后，由于多種因素所產(chǎn)生的共同作用才使得一個項目提上日程，而不是其中一條源流單獨(dú)作用的結(jié)果”[3]。

我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策演進(jìn)的不同階段都伴隨著三條源流的交匯：首先是待解決問題的發(fā)生。農(nóng)村勞動力流向城市加重了城市就業(yè)負(fù)擔(dān)，從而衍生出早期禁止或限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策體系;市場經(jīng)濟(jì)激發(fā)了城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)的用工需求，從而衍生出了有序引導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的政策體系;鄉(xiāng)村凋敝和“誰來種地”問題加重了糧食安全的潛在隱患，從而衍生出引導(dǎo)農(nóng)民職業(yè)化和返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策體系。其次是執(zhí)政理念和發(fā)展形勢的變化。新中國成立初期利用農(nóng)村發(fā)展資源反哺城市、以農(nóng)補(bǔ)工的執(zhí)政理念和城市經(jīng)濟(jì)亟待發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢，決定了對農(nóng)村勞動力“盲流”的定位;改革開放后在限制農(nóng)村勞動力流動的同時逐漸放開進(jìn)城門檻、構(gòu)建人力資源有序流動的格局以支撐城市二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，決定了將農(nóng)民作為“可開發(fā)的勞動力資源”的價值取向;依托創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和鄉(xiāng)村振興激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)活力和促進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興，決定了將農(nóng)村勞動力視為“與城市居民享有平等權(quán)利的參與主體”。最后是政策效果反饋。我國的農(nóng)村勞動力就業(yè)政策不是線性相接的演進(jìn)路線，而是彼此疊加、相互替代的漸進(jìn)過程。比如早期在禁止農(nóng)村勞動力流動的政策體系下，仍在政策設(shè)計上為勞動力向用工緊缺行業(yè)轉(zhuǎn)移提供了缺口，實(shí)現(xiàn)了兩類政策相互補(bǔ)充的實(shí)施效果;在改革開放初期禁止農(nóng)民工向城市流轉(zhuǎn)時仍然依托發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)延伸的扶持政策消解剩余勞動力給農(nóng)村就業(yè)帶來的壓力，為政策逐步走向成熟預(yù)留了準(zhǔn)備與發(fā)力的空間;新時期在解決農(nóng)民工市民化的同時仍然通過各種政策扶持和創(chuàng)業(yè)培植將城市富余勞動力引流回農(nóng)村，反哺農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在促進(jìn)城市化的同時優(yōu)化配置了鄉(xiāng)村人力資源?？梢哉f我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策的接續(xù)發(fā)展符合社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境演化的需要，沒有因政策剛性演進(jìn)造成政策不適應(yīng)性和社會動蕩。

二、我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策的階段性特征

新中國成立以來，我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策經(jīng)歷了約束、推動和激勵三個階段，從限制農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)，到引導(dǎo)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)，再到激勵農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，政策的目標(biāo)和原則也在發(fā)生著變化。通過梳理我國農(nóng)村勞動力政策，能夠?qū)r(nóng)村人力資本開發(fā)策略的演進(jìn)歷程有一個清晰的認(rèn)識。

（一）約束型政策體系

新中國成立之初，我國還沒有形成農(nóng)村勞動力公共就業(yè)服務(wù)體系，“農(nóng)民”被視為一種身份而非職業(yè)，國家整體發(fā)展思路集中在“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”，對于農(nóng)村勞動力就業(yè)問題是屬于被動回應(yīng)的。這個時期，中央在禁止農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工與利用農(nóng)村勞動力支持城市工業(yè)化之間進(jìn)行博弈權(quán)衡，干預(yù)農(nóng)民就業(yè)策略只是作為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輔助性政策工具。

1. 限制流動時期（1949—1956年）

新中國成立初期，我國的城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平都比較低，嚴(yán)重制約我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)時我國的城鎮(zhèn)化率僅為10.64%，而很多發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70%;農(nóng)業(yè)仍是我國主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)總產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值不到8%。1949年，中共第七屆中央委員會第二次全會上首次提出了黨的工作重心由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。黨中央號召“發(fā)展城市，優(yōu)先工業(yè)”，但是國家并沒有對農(nóng)村勞動力流動采取限制措施，農(nóng)民仍可以自由從農(nóng)村向城市遷移。1953年第一個“五年規(guī)劃”正式出臺，提出“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”“實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)”，優(yōu)先滿足城市居民發(fā)展需求。在此背景下，農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”以解決城市居民溫飽，農(nóng)民流動被禁止以緩解城市失業(yè)問題。為了讓農(nóng)民安心在農(nóng)村從事生產(chǎn)活動，1953年至1956年，中央相繼印發(fā)了《中共中央關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》等文件，通過政策調(diào)整阻止農(nóng)民向城市遷移，并將農(nóng)民視為“盲流”。雖然沒有出現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)民遷移現(xiàn)象，但小規(guī)模的外調(diào)仍然存在?！耙晃濉逼陂g，為了解決工業(yè)建設(shè)的用工需求，很多地區(qū)有計劃地從農(nóng)村招收了一定數(shù)量的農(nóng)民工進(jìn)入礦山、鐵路、工廠工作，將他們培養(yǎng)成為技術(shù)工人。隨著各地招工數(shù)量不斷增加，1949年至1958年，遷入城市成為技術(shù)工人的農(nóng)民數(shù)量達(dá)到了1372萬人，僅1956年一年從農(nóng)村招募的臨時用工就超過300萬人[4]。

2. 禁止流動時期（1957—1978年）

大量涌入城市的農(nóng)民給城市基本公共服務(wù)帶來巨大壓力，也引發(fā)了很多社會治安問題。為了緩解農(nóng)民流動給城市發(fā)展帶來的諸多隱患，國家開始出臺政策嚴(yán)格禁止農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。1957年，國務(wù)院通過了《關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時工的暫行規(guī)定》，禁止各類單位私自招收農(nóng)民，禁止農(nóng)業(yè)社及其他組織私自推薦農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，因特殊需要招收的臨時工要在農(nóng)業(yè)社報備并簽訂正式勞動合同。為了強(qiáng)化實(shí)施效果，中共中央、國務(wù)院還出臺了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求各用人單位不得私自招用臨時工，如有需要優(yōu)先選擇城市居民，同時還對已流出農(nóng)民的處置進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。此外，政府還要求工廠、鐵路、礦山、建筑單位要事先做好用工計劃，由勞動部門審批并統(tǒng)一調(diào)撥農(nóng)村勞動力，不得私自招收。1958年全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，將居民分為“農(nóng)業(yè)戶籍”和“非農(nóng)業(yè)戶籍”，要求農(nóng)民從農(nóng)村遷往城市必須持有特定的證明，未辦理手續(xù)被視為違法行為。直到1979年印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的意見的報告》等中央文件，也都明確禁止農(nóng)村勞動力自由流動，限制農(nóng)村人口自由流動的總基調(diào)始終未變。在限制農(nóng)民向城市流動的同時，1956年中共中央政治局出臺了《1956—1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，第一次提出了知識青年上山下鄉(xiāng)，號召知識青年“自愿到條件艱苦的農(nóng)村去鍛煉自己”。從20世紀(jì)50年代倡導(dǎo)，到60年代展開，至70年代末結(jié)束，全國城鎮(zhèn)知青下鄉(xiāng)達(dá)到1400萬人。知青上山下鄉(xiāng)運(yùn)動在緩解城市就業(yè)壓力的同時，也促進(jìn)了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一階段，國家的工作重點(diǎn)是城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，政策的總基調(diào)是“限制農(nóng)村人口流動”，目的是將農(nóng)民與土地捆綁在一起。此時已經(jīng)出現(xiàn)了“農(nóng)民工”稱謂，但是只作為一種身份。

（二）推動型政策體系

改革開放后，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，大量外資開始涌入東南沿海地區(qū)，城市對勞動力的需求越來越大。推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓農(nóng)民獲得了就業(yè)自主權(quán)，農(nóng)民的就業(yè)狀態(tài)出現(xiàn)了改變。這一階段農(nóng)民開始具有兼業(yè)化的傾向，務(wù)農(nóng)不再是農(nóng)民唯一收入來源，大量農(nóng)民就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，或者到其他地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。但是“改革開放初期政策立足點(diǎn)是促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展，尚未把農(nóng)民就業(yè)看作是重大的社會問題，更不可能從公共就業(yè)服務(wù)的高度審視農(nóng)民就業(yè)問題”[5]。

1. 就地就業(yè)時期（1979—1983年）

農(nóng)村實(shí)行包產(chǎn)到戶、包干到戶后，糧食生產(chǎn)能力得到了顯著提升。十一屆三中全會在堅持“以糧為綱，全面發(fā)展，因地制宜，適當(dāng)集中”的同時，指出要“允許各地因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物”，從而為農(nóng)民拓展就業(yè)領(lǐng)域打開了“窗口”。隨著農(nóng)村改革深入推進(jìn)，農(nóng)村隱性失業(yè)人口越來越多，農(nóng)村勞動力逐漸出現(xiàn)過剩問題，急需向外疏解。在此基礎(chǔ)上，依托家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，國家開始引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力向兩個方向轉(zhuǎn)移：一方面通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)就地吸納勞動力，另一方面是鼓勵農(nóng)民從事各種副業(yè)，通過拓展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域吸納更多勞動力。除了給予農(nóng)民充分自主權(quán)，政府還撥給農(nóng)民自留山、自留地，取消對生產(chǎn)范圍的限制，允許農(nóng)民一定程度上的自主經(jīng)營。1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》明確指出，社隊經(jīng)營模式是社會主義經(jīng)營模式，應(yīng)將社員自留地和家庭副業(yè)視為社會主義的有益補(bǔ)充，不能簡單歸為資本主義性質(zhì)。1981年，中共中央、國務(wù)院進(jìn)一步規(guī)定社員自留地和飼料地占生產(chǎn)隊耕地面積最高可達(dá)15%[6]。政策的逐步松動激發(fā)了農(nóng)民開展副業(yè)的積極性，讓他們擁有了更多的經(jīng)營自主權(quán)和選擇權(quán)。大批農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，也為之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了條件。

2. 離土不離鄉(xiāng)時期（1984—1990年）

由于知青返城進(jìn)一步加劇城鎮(zhèn)就業(yè)壓力，國家開始逐步提升進(jìn)城門檻，繼續(xù)控制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工規(guī)模，各項政策也呈收緊之勢。1984年的中央一號文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中指出，要將集鎮(zhèn)建設(shè)成為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，將部分農(nóng)村剩余勞動力引向集鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)?！案魇?、自治區(qū)、直轄市可選擇若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”[6]。1984年，《關(guān)于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》從政策上首次放松了農(nóng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)的管控，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為吸納農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑加以支持。1985年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項決策》開始積極引導(dǎo)和鼓勵技術(shù)和人才資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移流動，允許城市科學(xué)技術(shù)人員停薪留職后“應(yīng)聘到農(nóng)村工作”[7]。1986年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》重點(diǎn)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展問題，提出了在金融貸款方面應(yīng)當(dāng)向重點(diǎn)扶持行業(yè)和后進(jìn)地區(qū)傾斜，引導(dǎo)社會資本支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。在各項政策的激勵下，1984年到1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員增長了88.9%，吸納的農(nóng)村勞動力占勞動力轉(zhuǎn)移總量的63%[8]。到1991年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工人數(shù)已經(jīng)超過國有企業(yè)職工人數(shù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的同時，1980年廣東省開始實(shí)踐“三來一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)政策，通過招商引資發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致對農(nóng)村勞動力的需求不斷增加，跨區(qū)域農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移開始出現(xiàn)。1989年國務(wù)院辦公廳以及民政部、公安部等部門相繼發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》等，要求各地嚴(yán)格控制農(nóng)民工盲目外出。

3. 跨區(qū)就業(yè)時期（1991—2002年）

由于城鄉(xiāng)二元體制和地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)村勞動力流動就業(yè)日趨普遍，兼業(yè)農(nóng)民所占比重越來越大，國家開始考慮對農(nóng)村勞動力外流加以科學(xué)引導(dǎo)。1991年底，第十三屆中央委員會第八次全體會議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，認(rèn)為“妥善安排農(nóng)村富余勞動力，是保持社會穩(wěn)定的重大問題”[7]，提出應(yīng)通過城鎮(zhèn)建設(shè)吸納更多農(nóng)村剩余勞動力。1992年鄧小平南方談話之后，全國上下“五個輪子一起轉(zhuǎn)”有力推動了市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。次年，糧票制度在全國徹底廢除后，農(nóng)村勞動力跨省、跨區(qū)域的大規(guī)模自由流動開始形成。為進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村勞動力有序流動，1994年國家頒布了《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，推行“外出人員就業(yè)登記卡”和“外來人員就業(yè)證”制度。1995年，中央社會治安綜合治理委員會《關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》，規(guī)定農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工必須持有暫住證和就業(yè)證，否則將被收容和遣送?！稌鹤∽C申領(lǐng)辦法》《關(guān)于“外出人員就業(yè)登記卡”發(fā)放和管理有關(guān)問題的通知》等政策相繼出臺，成為管理農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的基本措施。2003年政府頒布了《做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理與服務(wù)工作的通知》，明確提出農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。通知在賦予農(nóng)民工流轉(zhuǎn)合理合規(guī)的同時，明確了“六項措施”①，激發(fā)了農(nóng)民工開始大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移。

（三）激勵型政策體系

新型城鎮(zhèn)化過程讓大量農(nóng)村勞動力流向城市，市民化政策的不斷完善讓大批“候鳥式”農(nóng)民工在城市安家。然而，大量農(nóng)村勞動力外流的同時，農(nóng)村日趨空心化，“389961部隊”留守，農(nóng)村人才匱乏，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。為了振興鄉(xiāng)村，這一階段政府采取的思路是一方面提升留守農(nóng)民的綜合素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)務(wù)農(nóng)職業(yè)化，另一方面通過“引鳳回巢”，引導(dǎo)各類人才向農(nóng)村集聚。

1. 職業(yè)化培養(yǎng)時期（2003—2014年）

2003年，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于做好2003年科教興農(nóng)工作的意見》提出實(shí)施“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”，首次在官方文件中出現(xiàn)“新型農(nóng)民”稱謂。隨后原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《2003—2010年全國新型農(nóng)民科技培訓(xùn)規(guī)劃》進(jìn)一步指出要“培養(yǎng)一大批覺悟高、懂科技、善經(jīng)營，能從事專業(yè)化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的新型農(nóng)民”。2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中也明確提出要“培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”，標(biāo)志著農(nóng)村就業(yè)政策的扶持重點(diǎn)指向長期務(wù)農(nóng)的留守勞動力。在“新型農(nóng)民”提出之后，2005年，原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)“百萬中專生”的意見》中又提出了“職業(yè)農(nóng)民”，指出要培養(yǎng)“具有初中級以上文化程度、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等領(lǐng)域的職業(yè)農(nóng)民”，政策視野中的農(nóng)民開始走出身份界定而進(jìn)入職業(yè)范疇。從2004年到2008年，中央一號文件相繼提出要提高農(nóng)民就業(yè)能力，通過各類扶持措施將傳統(tǒng)務(wù)農(nóng)者培養(yǎng)成為市場新型主體，從而解決農(nóng)村人才短缺的困境。為了推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)，國家出臺了《農(nóng)村實(shí)用人才和農(nóng)業(yè)科技人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2010—2020年）》。在此基礎(chǔ)上，原教育部等九部門于2011年聯(lián)合出臺了《關(guān)于加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的意見》，通過深化農(nóng)村職業(yè)教育改革創(chuàng)新，提升農(nóng)村主要勞動年齡人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，建立貫穿縣、鄉(xiāng)、村三級的職業(yè)教育和就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2012年，中央一號文件將“新型農(nóng)民”和“職業(yè)農(nóng)民”合并，首次提出“新型職業(yè)農(nóng)民”，指出要加快培養(yǎng)農(nóng)村發(fā)展帶頭人、農(nóng)村技能服務(wù)型人才、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營型人才。至此，我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策的扶持重點(diǎn)開始集中在新型職業(yè)農(nóng)民群體，并通過職業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)推廣、創(chuàng)業(yè)培植、送教下鄉(xiāng)等方式全方面提升農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)水平。之后的政策文件主要集中在職業(yè)農(nóng)民培育范疇，比如2012年的《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作方案》、2013年的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校建設(shè)加快構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系的意見》、2014年的《中等職業(yè)學(xué)校新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)方案》等。2014年以后，新型職業(yè)農(nóng)民培育進(jìn)入常態(tài)化軌道。到2019年，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》中，“新型職業(yè)農(nóng)民”一詞被“高素質(zhì)農(nóng)民”所取代。[9]

2. 創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)階段（2015—2020年）

這一時期，人口紅利、資源紅利和出口紅利逐漸減弱，依靠投資拉動的增長效應(yīng)不再持久有效，我國開始進(jìn)入到“三期疊加”爬坡過坎關(guān)鍵階段。為此，國家提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)增倍效應(yīng)。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》提出“鼓勵有文化、有技術(shù)、有市場經(jīng)濟(jì)觀念的各類城鄉(xiāng)勞動者根據(jù)市場需求到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，并實(shí)施定向減稅和普遍性降費(fèi)政策。2015年，《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的意見》中更明確了農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，引導(dǎo)各類發(fā)展資源向農(nóng)民創(chuàng)業(yè)示范基地傾斜。針對已經(jīng)出現(xiàn)的第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象，2015年國家印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，指出要通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動輸出地產(chǎn)業(yè)升級、鼓勵輸出地資源嫁接輸入地市場、引導(dǎo)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展等方式吸引返鄉(xiāng)人員就地就近創(chuàng)業(yè)。與此同時，國家開始將創(chuàng)業(yè)培植和扶貧政策相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動脫貧。比如2016年《關(guān)于切實(shí)做好就業(yè)扶貧工作的指導(dǎo)意見》中就明確提出鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、當(dāng)?shù)啬苋司偷貏?chuàng)業(yè)、貧困勞動力自主創(chuàng)業(yè)，優(yōu)先支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式。2018年，原國務(wù)院扶貧辦、中央組織部等13個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展扶貧扶志行動的意見》中也明確提出支持貧困群眾發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，開展轉(zhuǎn)移就業(yè)，通過創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新開發(fā)扶貧崗位。2017年，黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。人才振興是鄉(xiāng)村五大振興之一，是戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵要素。為此，有關(guān)農(nóng)村勞動力就業(yè)扶持政策開始集中在兩個方面：一方面要繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)民能力培養(yǎng)，比如《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》提出要實(shí)現(xiàn)務(wù)農(nóng)農(nóng)民職業(yè)化程度明顯提高，推動新型職業(yè)農(nóng)民培育工作覆蓋所有農(nóng)業(yè)縣市區(qū);另一方面要促進(jìn)小農(nóng)戶與大市場的有效對接，比如2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》中就提出支持新型經(jīng)營主體通過各種方式帶動小農(nóng)戶就業(yè)，鼓勵小農(nóng)戶結(jié)合自身優(yōu)勢和特長在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)、就近就業(yè)。

三、我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)與展望

2020年，我國全面建成小康社會，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)全部脫貧，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的“起步接棒”階段。新時期、新階段，我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策的演進(jìn)方向勢必要進(jìn)行調(diào)整。結(jié)合新中國成立以來相關(guān)政策取得的經(jīng)驗(yàn)，今后我國農(nóng)村勞動力就業(yè)政策的發(fā)展方向主要集中在以下幾點(diǎn)。

（一）依托就業(yè)構(gòu)建防止返貧機(jī)制

多源流政策理論認(rèn)為，有待解決問題發(fā)生變化，會引起政策演進(jìn)也發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。這就需要政府在制定政策時始終保持敏感性，把握好政策創(chuàng)設(shè)的時機(jī)。脫貧攻堅后，我國進(jìn)入“后扶貧時代”， 但是脫貧攻堅的勝利并不意味著貧困的徹底消除，脫貧攻堅只是消除了現(xiàn)有的絕對貧困，今后必須守住“不發(fā)生規(guī)模性返貧”底線。除此之外，即便我們消滅了絕對貧困，相對貧困仍然會長期存在。在新的時期，農(nóng)村勞動力就業(yè)扶持政策要考慮到扶貧工作與鄉(xiāng)村振興的接續(xù)問題，要考慮到依托就業(yè)創(chuàng)業(yè)減少相對貧困的問題，更要考慮到脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)、人才、文化等方面的全面振興。因此，政府應(yīng)借鑒前期就業(yè)脫貧、創(chuàng)業(yè)脫貧的政策經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)依托就業(yè)創(chuàng)業(yè)帶動農(nóng)民增收致富。在構(gòu)建防止返貧機(jī)制政策體系過程中，要將農(nóng)村勞動力就業(yè)政策引入制度框架中，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控、指導(dǎo)、管理、評估、服務(wù)等工作的有機(jī)整合。結(jié)合2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，今后政策創(chuàng)設(shè)過程中要重點(diǎn)制定產(chǎn)業(yè)就業(yè)發(fā)展類政策，做好扶貧搬遷后的就業(yè)扶持工作，促進(jìn)脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展，確保扶貧效果的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（二）支持農(nóng)民職業(yè)化發(fā)展主線不變

多源流理論認(rèn)為問題、政策效果與政治形勢直接觸發(fā)政策變遷。自從政府開始大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，“十三五”期間我國新型職業(yè)農(nóng)民隊伍總量已經(jīng)超過2000萬人，農(nóng)民職業(yè)化程度大幅提升。2013年至今出臺的各類政策基本形成了培育、學(xué)歷提升和培育信息化三位一體的培植格局。各類政策實(shí)施效果的正向疊加直接推動了下一階段政策的創(chuàng)設(shè)進(jìn)程。2019年開始的培育高素質(zhì)農(nóng)民本質(zhì)上仍舊是新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的延續(xù)，農(nóng)民職業(yè)化仍將是今后農(nóng)村人才培養(yǎng)的主線。但是在培育重點(diǎn)和方式上，政策要結(jié)合實(shí)際和發(fā)展階段進(jìn)行調(diào)整：一是要通過政策創(chuàng)新促進(jìn)小農(nóng)戶與大市場對接，通過吸納就業(yè)、股份合作、訂單收購等形式帶動小農(nóng)戶參與市場行為，支持他們通過進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)多業(yè)經(jīng)營、綜合創(chuàng)收;二是要深度破解高素質(zhì)農(nóng)民培育的體制機(jī)制問題，通過政策創(chuàng)新構(gòu)建“技能提升+學(xué)歷提高+職稱評定”的全方位人才成長通道;三是重點(diǎn)培育經(jīng)營管理型、專業(yè)生產(chǎn)型和技能服務(wù)型高素質(zhì)農(nóng)民，并給予土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)扶持、金融信貸、農(nóng)業(yè)保險、社會保障等方面政策扶持，讓農(nóng)民不再與單一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)捆綁在一起。

（三）依托農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)吸納就業(yè)

多源流理論認(rèn)為，當(dāng)新生事物出現(xiàn)并引起社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化時，會發(fā)生新舊政策的更替，這種更替會進(jìn)一步影響資源的分配形式和效率。如果政策發(fā)揮正向促進(jìn)作用，那么就會“突破導(dǎo)致政策失調(diào)的陷阱，從而催生出更有效的政策子集”[10]?！半S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)處于要素成本驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的調(diào)整期，促使我國經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行產(chǎn)生新邏輯”[11]，高質(zhì)量的勞動力、土地、資本、技術(shù)等資源要素的優(yōu)化配置又催生出新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，為進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村就業(yè)潛能提供了條件?！笆奈濉逼陂g，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)將成為“政策高地”和扶持重點(diǎn)，是農(nóng)村勞動力的主要流向。下一步，在政策設(shè)計中要加大對文化、科技、旅游、生態(tài)等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的扶持力度，用政策之手繼續(xù)推動農(nóng)村各種要素的重新配置和交叉融合，以資源配置“孵化”更多新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

（四）加快推進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)政策創(chuàng)新

多源流理論認(rèn)為，政策的設(shè)計要遵循目標(biāo)群體策略，只有精準(zhǔn)施策才能將政策價值發(fā)揮至最大化。21世紀(jì)以來，我國進(jìn)入了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新階段，大量沿海產(chǎn)業(yè)開始向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，使中西部鄉(xiāng)村有了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移讓人力物力下沉到鄉(xiāng)村，充實(shí)了鄉(xiāng)村發(fā)展資源。資源開發(fā)與利用不僅為農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)工提供崗位，也為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了市場機(jī)遇。下一步針對農(nóng)民工的政策設(shè)計要重點(diǎn)集中于以下幾個方面：一是通過構(gòu)建城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局引導(dǎo)農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化，通過深化戶籍制度打破農(nóng)民工流動的體制性約束;二是通過職業(yè)技能培訓(xùn)提升新生代農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，進(jìn)一步賦予新生代農(nóng)民工平等的公民權(quán)，為他們流動、安居創(chuàng)造公平的制度環(huán)境;三是針對返鄉(xiāng)的第一代農(nóng)民工，要拓寬他們返鄉(xiāng)后的就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，引導(dǎo)就地就近務(wù)工，解決養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，創(chuàng)新土地和公共服務(wù)供給模式，讓農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)無后顧之憂。

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（中文校對：彭水洪）

The Evolution and Prospect of Rural Labor Employment Policy in China

ZHAO DiLUO Huijuan

（Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208）

Abstract： Since the founding of new China， China's rural labor employment policy has gone through many stages of development， which has formed a set of perfect employment assistance and entrepreneurial incentive policy system， and provided a strong institutional support for poverty alleviation and rural revitalization. Through the study of the carding of rural labor force employment policy during the recent 70 years， we find that different stages of the rural social economic development produce different types of policy system. These systems have all experienced policy intervention process of constraint， promotion and incentive， and also farmers tend to be more rational and orderly flow， which provide a strong human security and personnel support for urban and rural development. China has entered a critical period of connecting poverty alleviation and rural revitalization at present. The employment policy of rural labor force will be further adjusted and improved to provide policy guarantee for the continuous promotion of rural revitalization during the 14th Five-Year Plan period.

Keywords： rural labor force; multi-source theory; entrepreneurship and innovation; rural employment service system

（英文校譯：康蕊）