賀偉軍

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展全過程人民民主”，這與2019年11月他在考察全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心時(shí)首次提出的“人民民主是一種全過程的民主”重要論述一脈相承，是對“中國式民主”的最新重要闡釋，為推進(jìn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義民主政治提供了根本遵循。近年來，浙江在市縣鄉(xiāng)層面全面推行“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”，追溯其淵源，就是發(fā)端于習(xí)近平總書記在浙江工作時(shí)提出的“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制。票決制借助人民代表大會(huì)制度平臺(tái)的載體優(yōu)勢，抓住了群眾關(guān)切的“關(guān)鍵小事”，使民生實(shí)事項(xiàng)目由原先“政府部門自己定自己辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娞?、代表決、政府辦、人大評”，實(shí)現(xiàn)政府決策與群眾需求的精準(zhǔn)對接、高度融合，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦實(shí)辦好?？梢哉f，票決制就是“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制的升級版，是“以人民為中心”發(fā)展思想的具體實(shí)踐，是“發(fā)展全過程人民民主”的最好詮釋和最優(yōu)載體。

一、注重依法行權(quán)，提高民主議決的法定性

習(xí)近平總書記指出，“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐?！比^程人民民主是中國特色社會(huì)主義民主政治區(qū)別于西方形形色色資產(chǎn)階級民主的顯著特征[1]。有學(xué)者提出，全過程民主有這么幾個(gè)特征：時(shí)間上的持續(xù)性、內(nèi)容上的整體性、黨政部門的協(xié)同性、公民參與的全過程性、多環(huán)節(jié)的連續(xù)性[2]?！叭^程人民民主”是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，本文更多的是從民主實(shí)踐各環(huán)節(jié)連續(xù)性方面展開論述。全過程人民民主保障人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督[3]。就整個(gè)民主實(shí)踐過程而言，“票決制”涵蓋了民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個(gè)要素，即使沒有民主選舉的內(nèi)容，但在形式上采取差額票決的形式實(shí)現(xiàn)人大議決的結(jié)果，具有類選舉特質(zhì)，契合了新時(shí)代對人民民主的現(xiàn)實(shí)操作需求。從票決制工作的本質(zhì)屬性看，它首先是人大行使重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的一種形式，使人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)更加具體化，對政府?dāng)M實(shí)施的重大民生實(shí)事以票決形成決議決定的方式予以確認(rèn)，賦予相應(yīng)的法定效力，具有政府和社會(huì)一體遵循、確保項(xiàng)目全面實(shí)施的強(qiáng)制性和約束力。也就是說，票決制以人大行使決定權(quán)的方式賦予民生實(shí)事項(xiàng)目以法定效力。經(jīng)過人大票決的項(xiàng)目，就產(chǎn)生了法律意義上的強(qiáng)制力，政府及有關(guān)部門在相應(yīng)時(shí)限內(nèi)（一般為本年度）予以實(shí)施到位。這種通過票決賦予民生實(shí)事項(xiàng)目法定效力的方式，集中體現(xiàn)了人大行權(quán)的法定性，也彰顯了人大議決的強(qiáng)制性。

二、注重多方醞釀，提高民主協(xié)商的柔韌性

馬克思和恩格斯指出，“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題就在于確定民主的真正意義?！盵4]在一定的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，民主的意義體現(xiàn)為民眾參與的廣度及其效能。沒有一定數(shù)量民眾的參與，無論是選舉民主還是協(xié)商民主，其意義都很難彰顯[5]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！盵6]“票決制”的程序設(shè)計(jì)，為人民群眾參與公共決策和監(jiān)督公共事務(wù)提供了制度載體，為民意介入公共決策提供了可行路徑。這種制度設(shè)計(jì)，既有國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行票決民主的內(nèi)涵，又兼容社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，把票決結(jié)果的剛性與協(xié)商過程的柔性很好地結(jié)合起來，改變了以往政府民生實(shí)事項(xiàng)目由政府單方拍板決定的狀況，充分體現(xiàn)了民情民意，實(shí)現(xiàn)了多元利益的權(quán)衡和整合。從目前各地的實(shí)踐做法來看，“票決制”充分體現(xiàn)了民主協(xié)商的真諦。不少地方每年9月、10月份左右啟動(dòng)票決制準(zhǔn)備工作，由政府辦公室牽頭征集意見，有的通過媒體以市、縣（區(qū)）長公開信的形式廣泛征集，有的通過向代表征集實(shí)事項(xiàng)目，最后統(tǒng)一匯總到政府。經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論提出初步議題，再提交同級黨委常委會(huì)研究后，經(jīng)人大常委會(huì)審議通過，成為擬提交同級人民代表大會(huì)審議票決的民生實(shí)事候選項(xiàng)目。這個(gè)“幾上幾下”的過程，最為重要的是要把群眾真正急需解決的民生問題反映上來，“有事好商量，眾人的事由眾人商量”，特別是通過互聯(lián)網(wǎng)、公眾號等渠道采取無議題、海選式的征集方式，最大程度匯聚民意，真正把群眾急難愁盼問題擺在優(yōu)先辦理的位置，為實(shí)現(xiàn)民主全鏈條化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，人大代表自始至終參與其中，人民群眾可以通過人大代表會(huì)前走訪、公告票決結(jié)果、公示項(xiàng)目進(jìn)展等方式，加強(qiáng)與有關(guān)方面協(xié)商共建，推進(jìn)對民生實(shí)事的落實(shí)。

三、注重程序設(shè)計(jì)，提高民主決策的科學(xué)性

馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中指出，“在民主制中，國家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定?！边@實(shí)質(zhì)上指出了民主的價(jià)值屬性，即它是以人民利益為依歸、為人民所掌控的國家制度，人民是國家制度的主體性力量[7]。這就是“以人民為中心”發(fā)展理念的理論基礎(chǔ)，而實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”、保證人民當(dāng)家作主的國家根本政治制度，就是人民代表大會(huì)制度。“票決制”集中體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的全過程民主價(jià)值，恰當(dāng)?shù)貙⒚裆鷮?shí)事項(xiàng)目的選定、決議、監(jiān)督、評價(jià)等諸多環(huán)節(jié)引入到人民代表大會(huì)制度軌道上來，是對人民民主而不是其他民主制度的一種具體演繹，契合馬克思所講的“民主的價(jià)值屬性”，回應(yīng)了人民主體對參與決策的現(xiàn)實(shí)需求。這對于充分發(fā)揮人民代表大會(huì)這一民主主渠道作用，以“看得見、摸得著、可參與”的方式，詮釋最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主真諦，具有十分重要的實(shí)踐意義?！捌睕Q制”的核心理念在于“還權(quán)于民”，政府民生實(shí)事項(xiàng)目的征集和篩選由全民參與、實(shí)施項(xiàng)目由代表票決確定、實(shí)施過程由代表跟蹤監(jiān)督、完成結(jié)果由代表民主評議，從而擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)由“為民作主”向“由民作主”轉(zhuǎn)變。人代會(huì)期間，在聽取政府所作的相關(guān)說明后，有的地方會(huì)議期間召開由部分人大代表參加的意見征詢會(huì)或辯論會(huì)，對候選項(xiàng)目進(jìn)行充分討論，有重大分歧的可以召開論證會(huì);人代會(huì)期間至少安排半天時(shí)間讓代表充分審議，審議時(shí)代表如提出詢問，政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)回答詢問、說明情況，使政府意見與代表呼聲形成最大公約數(shù)。候選項(xiàng)目一般多于應(yīng)選項(xiàng)目20%～30%，在全體會(huì)議上由代表以無記名投票方式進(jìn)行表決，以得票數(shù)過全體代表半數(shù)以上、從高到低排列、按預(yù)定的應(yīng)選數(shù)確定。票決結(jié)果當(dāng)場宣布，并向社會(huì)公開。這種由人民選出的人大代表對民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行票決的方式，最大程度體現(xiàn)了以民為本的執(zhí)政理念，也最大程度集中反映了民意?！捌睕Q制”最為明顯的特征，就是通過人大職權(quán)的綜合行使最大程度保障公共決策的科學(xué)性。它是在人大制度框架內(nèi)，在遵循既有相關(guān)法律和制度規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行的增量變革，是對現(xiàn)行地方組織法、監(jiān)督法、代表法等法律要求的制度性補(bǔ)充和程序性完善?！捌睕Q制”始終立足于人大法定職能，把行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮人大代表作用，真正把人大決定工作做實(shí)、把人大監(jiān)督工作做深、把人大代表工作做活，形成了人大綜合行權(quán)的集成效應(yīng)。

四、注重閉環(huán)管理，提高民主監(jiān)督的實(shí)效性

習(xí)近平總書記指出，“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！逼睕Q制名為票決，然而票決出民生實(shí)事只是程序上完成項(xiàng)目確定，要真正落地見效必須發(fā)揮好人大的監(jiān)督職能作用，重中之重是做好“實(shí)施篇”的文章。因此，必須堅(jiān)持“把好事辦實(shí)、把實(shí)事辦好”的目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持“督要督準(zhǔn)、督有力度”的效果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)全過程監(jiān)督、“閉環(huán)式管理”，正視現(xiàn)有人大力量難以覆蓋所有政府性投資項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)，解決好人大監(jiān)督覆蓋面廣與監(jiān)督力量有限的矛盾，選取重大民生實(shí)事開展監(jiān)督以縮小監(jiān)督管徑，以小博大，精準(zhǔn)發(fā)力，強(qiáng)化人大依法監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、有效監(jiān)督，賦予人大監(jiān)督更加豐富的法治內(nèi)涵、更加務(wù)實(shí)的運(yùn)行價(jià)值和更加廣泛的社會(huì)效應(yīng)，從而達(dá)到“四兩撥千斤”之功效，避免那些華而不實(shí)、勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢児こ獭?。人大代表是人民代表大?huì)的主體，也是推動(dòng)票決制的主體力量。票決制的實(shí)施，只有有效激發(fā)了人大代表依法履職、主動(dòng)履職、常態(tài)化履職的熱情，才具有持久的生命力。各地通過創(chuàng)新建立“一事一小組”“一人（代表）一項(xiàng)目”“代表監(jiān)督周”“一月一通報(bào)”“一季一督查、半年一報(bào)告、一年一測評”等制度體系，以及開展專業(yè)代表監(jiān)督、民生實(shí)事專項(xiàng)監(jiān)督等方式，有效地推動(dòng)了民生實(shí)事落地落實(shí)。從監(jiān)督環(huán)節(jié)上來說，無論是方案制訂、活動(dòng)組織，還是建議提出、整改反饋等等，都具有很強(qiáng)的過程性，代表全程參與其中。同時(shí)，“票決制”也為代表閉會(huì)期間有效履職搭建了平臺(tái)，使代表活動(dòng)有了實(shí)質(zhì)性載體，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“事事有監(jiān)督”，進(jìn)度“步步有標(biāo)準(zhǔn)”，代表“人人有任務(wù)”，使人大監(jiān)督變“事后跟進(jìn)”為“全程參與”，監(jiān)督實(shí)效更上一個(gè)層次。今后，還應(yīng)推廣“全年無休式動(dòng)態(tài)監(jiān)督+清單式監(jiān)督+向人民報(bào)告”的監(jiān)督體系，充分運(yùn)用“碼上說、代表督”等終端，通過現(xiàn)場答問、實(shí)地連線、直播互動(dòng)等多種形式，促進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目公開化常態(tài)化落實(shí)。

五、注重跟蹤問效，提高民主評價(jià)的權(quán)威性

習(xí)近平總書記指出，“檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障。要把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為制定方針政策和作出決斷的出發(fā)點(diǎn)和歸宿?！比舜舐穆毿袡?quán)的成效，最終體現(xiàn)在人民群眾對黨和政府工作的滿意程度。票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與的權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)理念，用法治思維構(gòu)建新型的基層治理體系，用法治方式規(guī)范基層治理主體關(guān)系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責(zé)邊界和事權(quán)劃分更加清晰。實(shí)踐證明，票決制實(shí)施情況的評價(jià)，必須與現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、提升基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)并深度嵌入。黨委加強(qiáng)對票決制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到票決制實(shí)施的全過程各方面，是做好票決制工作的根本保證。建立黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督推動(dòng)、政府組織實(shí)施的工作機(jī)制，對于推進(jìn)票決制順利實(shí)施具有重要的牽引作用。黨委要把票決制工作納入重要議事日程，經(jīng)常聽取人大、政府及有關(guān)部門實(shí)施情況匯報(bào)，全面統(tǒng)籌、全程把關(guān)，及時(shí)解決票決制實(shí)施中遇到的重大問題。對于滿意度測評結(jié)果的運(yùn)用，人大需報(bào)同級黨委，并納入年度相關(guān)工作考核，從而提高結(jié)果運(yùn)用的疊加效應(yīng)。從實(shí)踐操作層面來看，票決項(xiàng)目的實(shí)施情況一般在第二年的人代會(huì)上聽取和審議政府上一年度民生實(shí)事項(xiàng)目完成情況報(bào)告，或由同級人大常委會(huì)在當(dāng)年度聽取審議實(shí)施情況后進(jìn)行滿意度測評。對未能如期完成的民生實(shí)事項(xiàng)目，政府應(yīng)向人大代表作出解釋與說明。對執(zhí)行不力造成嚴(yán)重后果的，人大應(yīng)當(dāng)通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式強(qiáng)化監(jiān)督。在實(shí)行滿意度測評前，可建立以代表為主體、有關(guān)專業(yè)人士參與的評估小組，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行預(yù)評估;或者探索試行項(xiàng)目實(shí)施委托第三方評估，提高評估的專業(yè)化水平，以數(shù)據(jù)說話、以事實(shí)說話，提高民主評價(jià)的客觀性、權(quán)威性。

六、注重綜合集成，提高民主溝通的系統(tǒng)性

當(dāng)前，浙江正以數(shù)字化改革為牽引撬動(dòng)各領(lǐng)域全面深化改革，要緊跟數(shù)字化改革步伐，運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認(rèn)知，對票決制工作進(jìn)行制度機(jī)制、方式流程、手段工具的全方位、系統(tǒng)性重塑。緊扣人大核心業(yè)務(wù)和人大代表依法履職兩大核心，依托全省統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用支撐平臺(tái)和公共數(shù)據(jù)資源體系，建立和完善人大公共數(shù)據(jù)資源庫、多跨應(yīng)用場景和工作運(yùn)行機(jī)制，以票決制的數(shù)字化革新成果為打造“數(shù)字賦能、高效協(xié)同、整體智治”的數(shù)字人大2.0 版提供樣板。建立票決制信息化應(yīng)用系統(tǒng)，在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，探索開展全省應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，為票決制三個(gè)階段六個(gè)環(huán)節(jié)的工作提供數(shù)字化支撐，建立全省民生實(shí)事項(xiàng)目庫，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期的規(guī)范化管理，推進(jìn)全省項(xiàng)目數(shù)據(jù)歸集共享，通過連年滾動(dòng)實(shí)施，積極回應(yīng)群眾訴求。要加強(qiáng)未入選民生實(shí)事項(xiàng)目的后期處置，及時(shí)將征集到而未列入候選項(xiàng)目以及人代會(huì)未通過的項(xiàng)目列入項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。加快推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目征集初定、審議票決、監(jiān)督評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)工作數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、場景化，人大代表可通過系統(tǒng)實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)展情況，開展在線監(jiān)督、提出監(jiān)督意見，人民群眾可以快捷反映民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的問題，項(xiàng)目實(shí)施部門可以在線反饋意見處理情況，形成線上全流程管理閉環(huán)，全維度暢通民主溝通渠道。

七、注重總結(jié)提升，提高民主管理的法治性

經(jīng)過近年來的全面推行和探索實(shí)踐，各地在民生實(shí)事票決制工作上都形成了一些較為成熟的運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)適時(shí)進(jìn)行全面系統(tǒng)的迭代升級。一方面，建議省市級人大從立法角度把這些經(jīng)驗(yàn)成果予以固化，為票決制工作提供堅(jiān)強(qiáng)法制保障，更好地保障票決制工作成效。目前這項(xiàng)立法已經(jīng)納入浙江省十三屆人大及其常委會(huì)立法調(diào)研庫，期待法規(guī)的出臺(tái)對于進(jìn)一步全面規(guī)范提升浙江省各級人大民生實(shí)事票決制工作起到很好的引領(lǐng)作用。另一方面，要提升人大代表和人民群眾對票決制工作的參與感和體驗(yàn)度，從客戶體驗(yàn)的角度來優(yōu)化民生實(shí)事項(xiàng)目的征集系統(tǒng)和終端設(shè)計(jì)，使更多人大代表尤其是人民群眾參與到實(shí)事項(xiàng)目的征集篩選中來，最大限度體現(xiàn)民意訴求。同時(shí)，適當(dāng)延伸票決制的運(yùn)用，不僅局限于通過人代會(huì)票決的方式來辦民生實(shí)事，而是充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)，把甄選、監(jiān)督、評價(jià)民生實(shí)事這一方法逐步日常化，短平快擴(kuò)大運(yùn)用到更多社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐中，提高基層治理的法治化水平。

近年來，浙江各地探索推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站全覆蓋、代表問政機(jī)制常態(tài)化、代表述職經(jīng)常化、召開街道居民議事會(huì)和開展開發(fā)區(qū)人大工作試點(diǎn)等工作，有效地拓展了人民民主參與途徑，打造了一批具有浙江標(biāo)識度的民主實(shí)踐“金名片”，使全體人民有更多的渠道參與公共決策和社會(huì)治理，從制度機(jī)制上“防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)，實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象”。發(fā)展全過程人民民主，推進(jìn)新時(shí)代人大工作與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展，亟需像“票決制”這樣更多發(fā)端于基層首創(chuàng)的鮮活載體，為走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路、構(gòu)建“中國式民主”這一人類民主的新形態(tài)注入強(qiáng)大活力，從而匯聚起每一位社會(huì)成員投身到向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的強(qiáng)大合力。

注釋：

[1]許林貴、任垚媞、梁賽玉、繆曉娟：《“全過程民主”——從全國兩會(huì)看中國式民主特質(zhì)》，載新華社新媒體2021年3月10日。

[2]桑玉成：《全過程人民民主：人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征》，載《北京日報(bào)》2021年8月9日。

[3]楊振武：《發(fā)展全過程人民民主? 彰顯中國式民主優(yōu)勢》，載《人民日報(bào)》2021年8月4日。

[4]見馬克思和恩格斯創(chuàng)辦的《〈新萊茵報(bào)·政治經(jīng)濟(jì)評論〉第四期上發(fā)表的書評（1850年3月中—大約4月18日之間）》，《馬克思恩格斯全集》第7卷，第305頁。

[5][7]羅峰：《全過程民主的理論邏輯與時(shí)代內(nèi)涵》，載《光明日報(bào)》2021年4月20日。

[6]習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話，載《求是》雜志2019年第18期。

（作者系浙江省人大常委會(huì)辦公廳會(huì)議處處長、浙江省人大工作研究會(huì)理事）