秦海旭，包婧，姚利鵬，楊琳，孫瑞玲，秦潔瓊

（1.南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，江蘇南京210013；2.南京名環(huán)智遠(yuǎn)環(huán)境科技有限公司，江蘇南京210012）

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人類活動的一些負(fù)面效應(yīng)不可避免地對自然生態(tài)環(huán)境造成了一定的影響。大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量的改善已成為當(dāng)前我國在環(huán)境保護(hù)方面的工作重點(diǎn)，同時(shí)作為國土空間中的自然本底，自然保護(hù)區(qū)、森林公園、重要濕地、飲用水源等重要生態(tài)功能片區(qū)的劃定與保護(hù)也越來越受到國家的重視。2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》（國發(fā)〔2011〕35號）首次提出：“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策?！?013年，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。黨的十八屆三中全會更是把劃定生態(tài)保護(hù)紅線作為改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)最重要、最優(yōu)先的任務(wù)。在新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中，首次確立了生態(tài)保護(hù)紅線的法律地位。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017年公布的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中明確提出，2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。十九大報(bào)告在談到加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度時(shí)提出，完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，這三大硬約束指標(biāo)將為美麗中國建設(shè)提供有力保障。

1 生態(tài)紅線研究進(jìn)展

國外關(guān)于重要生態(tài)功能片區(qū)的保護(hù)主要采取的做法是建立保護(hù)地系統(tǒng)、劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)域。美國是最早提出生態(tài)保護(hù)的國家，在1872年設(shè)立了第一個(gè)國家公園，開創(chuàng)了生態(tài)環(huán)境和文物保護(hù)的先河，隨后歐美部分國家也采用類似的管理辦法，設(shè)立不同層面的保護(hù)區(qū)域。中國在傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中主要是保護(hù)區(qū)域的生物多樣性、自然遺跡的完整性等，而生態(tài)紅線的內(nèi)涵則相對來說更為廣泛。2014年，史上最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于生態(tài)紅線的概念界定為維護(hù)國家生態(tài)保護(hù)安全而劃定的地理區(qū)域警戒線。通常意義上生態(tài)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。本文所述的“生態(tài)紅線”與“生態(tài)保護(hù)紅線”屬同一概念，“生態(tài)紅線”是該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)推行之初的普遍叫法，之后則更多地使用“生態(tài)保護(hù)紅線”的叫法。由于江蘇省生態(tài)紅線劃定工作走在全國前列，故一直沿用“生態(tài)紅線”的叫法，同時(shí)“生態(tài)紅線”也是被社會公認(rèn)最熟悉的表達(dá)方式，目前通常的表述多采用“生態(tài)紅線”一詞。[1]

我國目前已有很多關(guān)于生態(tài)紅線方面的研究，有針對地方生態(tài)效益進(jìn)行評估分析研究的，也有基于耕地紅線進(jìn)行研究的，也有根據(jù)土地分類方法對城市生態(tài)紅線規(guī)劃進(jìn)行研究的，有專門的理論研究，也有實(shí)踐研究，有管理制度方面的研究，也有關(guān)于紅線框架體系方面的研究，有陸域生態(tài)紅線方面的技術(shù)理論研究，也有海洋生態(tài)紅線方面的研究，涉及內(nèi)容和內(nèi)涵均十分廣泛，相關(guān)的研究人員有饒勝、劉晟、鄭華、范小杉、范學(xué)忠、燕守廣、呂紅迪、許妍等。[2]

2 南京市生態(tài)紅線劃定情況

江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃編制工作走在全國前列，2012年以來，在原《江蘇省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》基礎(chǔ)上，全面啟動生態(tài)紅線劃定工作。2013年8月，省政府正式頒布《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，劃定了占全省國土面積22.23%的生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域面積，為全省生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、自然資源有序開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局提供了有力支撐。并制定出臺《江蘇省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》、《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)監(jiān)督管理考核暫行辦法》、《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)監(jiān)督管理考核細(xì)則（暫行）》等一系列文件，全省生態(tài)空間管控體系基本形成并落地實(shí)施。

圖1 南京市生態(tài)紅線區(qū)域圖（2014年）

在2013年出臺的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》中首次明確了南京市劃定93塊省級生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)，總面積1455.04km2，占全市國土面積的比例為22.09%。省紅線規(guī)劃發(fā)布后，南京市委、市政府高度重視生態(tài)紅線保護(hù)工作，要求市環(huán)保局會同市規(guī)劃局編制市級生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃。2014年3月，南京市在省內(nèi)率先發(fā)布《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)區(qū)規(guī)劃》，劃定了104塊生態(tài)紅線區(qū)域，總面積1630.04 km2，占全市國土面積的24.75%，高于全省22.23%的平均水平。

圖2 南京長江江豚省級自然保護(hù)區(qū)航拍圖

2013年，按照江蘇省關(guān)于劃定生態(tài)紅線的有關(guān)要求，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對南京市生態(tài)紅線區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格劃定，并在實(shí)施過程中不斷細(xì)化分區(qū)。2015年，根據(jù)《南京市省級生態(tài)紅線區(qū)域優(yōu)化調(diào)整工作方案的通知》（寧政辦發(fā)〔2015〕039號），經(jīng)過一輪優(yōu)化調(diào)整，并結(jié)合南京市“多規(guī)合一”總體工作部署，結(jié)合全市環(huán)境保護(hù)實(shí)際情況，對2013年省級生態(tài)紅線進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。此次優(yōu)化調(diào)整按照“面積不減少、功能不弱化、剛性約束不降低”的總體要求，將城市總體規(guī)劃確定的“一帶兩廊四環(huán)六楔十四射”都市區(qū)綠地系統(tǒng)、生態(tài)廊道，增補(bǔ)納入生態(tài)紅線區(qū)域，這增強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性和完整性。經(jīng)過優(yōu)化調(diào)整，全市省級生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域數(shù)量和總面積均有所提升，體現(xiàn)了“應(yīng)保盡保、占補(bǔ)平衡、功能穩(wěn)定、科學(xué)合理”的工作目標(biāo)。此次優(yōu)化調(diào)整工作涉及南京市111塊生態(tài)紅線區(qū)域的優(yōu)化整合，還涉及到對行政區(qū)劃坐標(biāo)不統(tǒng)一、建設(shè)用地劃入紅線范圍、邊界走勢不吻合、圖文不一致等情況進(jìn)行核實(shí)和優(yōu)化處理，并首次引入無人機(jī)作為生態(tài)紅線邊界落地的輔助手段，對南京市111塊生態(tài)紅線進(jìn)行了現(xiàn)場航拍，并形成了生態(tài)紅線野外調(diào)查報(bào)告。此次生態(tài)紅線優(yōu)化調(diào)整工作在充分考慮各部門對接數(shù)據(jù)量、操作難易度等實(shí)際情況下，提出除國土部門外，規(guī)劃部門、發(fā)改部門、環(huán)保部門等在第一階段先行使用統(tǒng)一底圖、坐標(biāo)系。基于此，生態(tài)紅線規(guī)劃在1:2000（局部1:1000）政務(wù)版電子地圖和0.3m分辨率航拍影像圖基礎(chǔ)上進(jìn)行邊界優(yōu)化整合，坐標(biāo)系采用南京92地方坐標(biāo)系。此次優(yōu)化調(diào)整工作對生態(tài)紅線邊界的精度和準(zhǔn)確度有了飛躍性的提高，這種精度和準(zhǔn)確度的提高使生態(tài)紅線能夠有效參與環(huán)境管控和行政許可，有效支撐和服務(wù)于環(huán)境管理，在濱江水源地的清理整治，沿江碼頭整治，沿江環(huán)保問題的發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察問題整改等實(shí)際工作中得到了廣泛應(yīng)用，有效支撐了南京市的生態(tài)環(huán)保工作，支撐了長江大保護(hù)工作。

3 美國國家公園體系

3.1 美國國家公園的發(fā)展歷程

19世紀(jì)30年代美國著名風(fēng)情畫家George Catlin提出了美國國家公園建立的最初設(shè)想，他在采風(fēng)過程中目睹了西部大開發(fā)對于自然生態(tài)環(huán)境和本土文明的巨大破壞，隨后他向政府提議設(shè)立“比任何人想象中都要大得多的超級大公園”，以保護(hù)園內(nèi)原生態(tài)自然環(huán)境和文化風(fēng)俗，當(dāng)時(shí)的這種想法還比較超前，并未得到政府和社會的十分重視。然而，隨著時(shí)間的推移，人們逐漸認(rèn)識到了保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境資源的重要性，并在1872年建立了全世界第一個(gè)國家公園——黃石國家公園。隨著美國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，同時(shí)受到環(huán)保思想進(jìn)步、戰(zhàn)爭、金融危機(jī)等形勢的影響，美國國家公園的發(fā)展大致經(jīng)歷了萌芽（1831?1916年）、成型（1916?1933年）、停滯（1933?1963年）和再發(fā)展（1963至今年）四個(gè)階段。萌芽階段以黃石國家公園的建立為標(biāo)志性事件，成型階段以國家公園管理局成立為標(biāo)志性事件，停滯階段以縮減公園經(jīng)費(fèi)和人員為標(biāo)志性事件，再發(fā)展階段以注重保護(hù)公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性和開發(fā)公園的教育功能為標(biāo)志性事件，并最終形成了現(xiàn)在的規(guī)模。目前美國將其疆域內(nèi)的58個(gè)景觀單元確立為國家公園，它們大多分布在景觀壯麗但地勢崎嶇的西部，大多數(shù)國家公園的地域都十分廣大，總保護(hù)面積達(dá)21萬km2。[3]

3.2 公私合作的管理體制

美國國家公園的管理體制采取典型的中央集權(quán)型體系，以聯(lián)邦政府為核心，地方政府無權(quán)介入國家公園相關(guān)管理工作，同時(shí)融合了企業(yè)、非政府組織、科研機(jī)構(gòu)等多方力量的參與支持，設(shè)立專門的國家公園基金會（National Park Foundation）作為公私兩方之間的橋梁，以更好地整合社會零散資源，形成比較完備的公私合作管理體系。這一公私合營的管理體系一方面為國家公園內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境和人文景觀保護(hù)提供了必要的資金、技術(shù)、人力支持等，另一方面也保證了公園產(chǎn)品公益性的本質(zhì)，保證了公園門票價(jià)格實(shí)惠，同時(shí)相應(yīng)的服務(wù)水平也有保障。其中，專門成立的非贏利的基金組織成為聯(lián)系零散的社會資源與政府力量的關(guān)鍵渠道。[3]

3.3 嚴(yán)格的立法和執(zhí)法

美國的法律體系自上而下包括五個(gè)層次，包括憲法、成文法、習(xí)慣法、行政命令、部門法規(guī)。美國的國家公園也同樣有著嚴(yán)密的立法體系，在成文法層次有國家公園基本法、各國家公園授權(quán)法、原野地區(qū)法、原生自然與風(fēng)景河流法、國家風(fēng)景和歷史游路法，這其中以國家公園基本法最為重要，它規(guī)定了美國國家公園管理局的基本職責(zé)。各國家公園的授權(quán)法是美國國家公園法律體系中數(shù)量最多的法律文件，立法內(nèi)容十分有針對性，是管理特定國家公園的重要依據(jù)。此外還有一些部門規(guī)章等其他法律法規(guī)，共同構(gòu)成完整的美國國家公園法律體系。同樣，根據(jù)相關(guān)法律，美國公民或機(jī)構(gòu)認(rèn)為國家公園管理局的某項(xiàng)管理行為存在錯(cuò)誤，他們可以對國家公園管理局提起訴訟，所以國家公園管理局的執(zhí)法行為面臨公眾監(jiān)督的壓力，這在一定程度上也保證了執(zhí)法的準(zhǔn)確性。[4]

3.4 突出建設(shè)國家公園的公益性

美國國家公園的服務(wù)宗旨就是使人享受自然，主要是服務(wù)于公共用途，建設(shè)的公益性十分突出。比如確保公眾游覽權(quán)益得到保障，實(shí)行低廉的票價(jià)，一般實(shí)行高投入低收費(fèi)制度，會有相應(yīng)的撥款來支持國家公園管理局的運(yùn)作和資源保護(hù)。比如對于游客流量的適度控制、環(huán)境教育的深入開展、推行志愿者服務(wù)等等，都在很大程度上體現(xiàn)了建設(shè)國家公園的公益性。[5]

3.5 十分注重對國家公園的保護(hù)

采取各種措施避免各類活動對國家公園資源環(huán)境的不利影響是國家公園管理局的主要任務(wù)之一，當(dāng)公園保護(hù)和利用發(fā)生沖突時(shí)，保護(hù)是優(yōu)先的。國家公園除了必要的保護(hù)設(shè)施和游覽設(shè)施外，不搞任何開發(fā)項(xiàng)目，公園內(nèi)不允許建設(shè)高層酒店、餐館、度假村、別墅等項(xiàng)目，也不允許打造旅游小鎮(zhèn)，只允許建設(shè)少量的、小型的、樸素的旅游生活服務(wù)設(shè)施，且需遠(yuǎn)離重點(diǎn)景觀保護(hù)地，風(fēng)格也力求與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和民俗風(fēng)情相協(xié)調(diào)，野生動植物資源在公園內(nèi)也得到嚴(yán)格保護(hù)。[6]

4 劃定生態(tài)紅線的意義

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入新時(shí)代，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系也不同于以往，生態(tài)文明進(jìn)入國家五位一體戰(zhàn)略布局，“綠水青山就是金山銀山”的理念也已經(jīng)深入人心，長江大保護(hù)等國家戰(zhàn)略以堅(jiān)定的定力持續(xù)實(shí)施，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展邁入嶄新的階段。在這樣一種大背景下，劃定生態(tài)紅線并嚴(yán)格保護(hù)具有極其重要的戰(zhàn)略意義，是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，也是確保中國資源環(huán)境永續(xù)利用的重要舉措。生態(tài)紅線這一新概念傳達(dá)的是國家在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作方面戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，一方面劃定生態(tài)紅線可積極維護(hù)國家生態(tài)安全，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，理順保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；另一方面，劃定生態(tài)紅線，引導(dǎo)資源、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、人口布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，有助于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線具有重要的實(shí)踐和理論意義。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略性制度安排，是中央決策、國家意志；是維護(hù)國家生態(tài)安全和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的客觀需求，具有重大的現(xiàn)實(shí)針對性和長遠(yuǎn)的歷史意義；是深化生態(tài)保護(hù)管理體制改革的重要途徑[7]。

劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線是生態(tài)文明制度構(gòu)建的關(guān)鍵步驟。中共中央十八屆三中全會把劃定生態(tài)保護(hù)紅線作為改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要一環(huán)，就是對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代要求的積極響應(yīng)。劃定并嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)紅線，實(shí)施生態(tài)紅線管理制度，是生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵步驟。劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這類公共產(chǎn)品的充分供給提供了有效的底線保障措施，對追求人與自然和諧發(fā)展，切實(shí)踐行“綠水青山就是金山銀山”起著導(dǎo)向性的作用。劃定并嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)紅線，實(shí)施生態(tài)紅線管理制度，也是與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、主體功能區(qū)制度、嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度、資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度等相關(guān)制度建設(shè)相輔相成的，為其他相關(guān)制度的建設(shè)提供技術(shù)基礎(chǔ)。[8]

劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線是構(gòu)建國土空間生態(tài)安全格局的重要手段。構(gòu)建生態(tài)安全格局是實(shí)現(xiàn)國土空間優(yōu)化開發(fā)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性保障。加強(qiáng)生態(tài)功能保護(hù)，維系具有區(qū)域意義的宏觀生態(tài)安全格局，保護(hù)具有水資源涵養(yǎng)、生物多樣性保育、地質(zhì)災(zāi)害防治和水土保持等重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的區(qū)域，構(gòu)建國土生態(tài)安全體系，為國土空間開發(fā)提供生態(tài)引導(dǎo)。目前中國在生態(tài)空間保護(hù)方面開展了全國主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計(jì)劃等相關(guān)工作，各種類型的保護(hù)區(qū)發(fā)揮著重要的生態(tài)功能，對于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保障生態(tài)安全具有十分重要作用。雖然目前中國自然保護(hù)區(qū)面積占比已經(jīng)達(dá)到甚至超出了發(fā)達(dá)國家水平，但部分區(qū)域并未得到切實(shí)有效的保護(hù)，早期建立的一些自然保護(hù)區(qū)還存在科學(xué)論證不足、規(guī)劃不合理、片面追求面積規(guī)模等問題。同時(shí)《全國生態(tài)功能區(qū)劃》和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中也均劃定了各種類型的保護(hù)區(qū)域，此外中國還劃定并設(shè)立了各級風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)遺跡等各類保護(hù)區(qū)，但對于生態(tài)保護(hù)重視程度明顯不足，高效穩(wěn)定的國家生態(tài)安全格局尚未正式建立。因此，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線是整合各類保護(hù)區(qū)的有效手段，是提高自然生態(tài)保護(hù)效率重要途徑，也是構(gòu)建國土空間生態(tài)安全格局的最有效途徑。[9]

5 美國國家公園制度對我國生態(tài)紅線制度的借鑒

5.1 設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)

美國國家公園發(fā)展的成熟階段設(shè)立了專門的國家公園管理局，我國的生態(tài)紅線區(qū)域管理可借鑒美國國家公園管理局建立專門的監(jiān)督管理部門，基于國土生態(tài)安全格局及區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)保護(hù)工作需求，統(tǒng)籌進(jìn)行生態(tài)紅線區(qū)域管理，統(tǒng)一行使生態(tài)紅線區(qū)域監(jiān)督管理職能，并保持相對獨(dú)立性。打破原有各生態(tài)功能區(qū)域分散在各條口的管理現(xiàn)狀，同時(shí)解決在國家尺度，諸多重要生態(tài)功能區(qū)域跨行政區(qū)域和流域的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)功能完整性[10]。

5.2 建立多方參與合作的管理體制

在國家統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)下，建立企業(yè)、非政府組織、科研機(jī)構(gòu)等多方參與機(jī)制，探索公私合作機(jī)制，整合各類社會零散資源，設(shè)立專門的生態(tài)紅線管理基金作為公私兩方之間的橋梁，探索建立比較完備的公私合作管理體系，為生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)提供必要的資金、技術(shù)、人力支持等。

5.3 完善立法體系并嚴(yán)格執(zhí)法

自上而下建立生態(tài)紅線區(qū)域完善的立法體系，明確生態(tài)紅線監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)，明確特定類型生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域的管理要求，建立差異化的管控制度，對涉及生態(tài)紅線區(qū)域的開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入，不同類型的生態(tài)紅線區(qū)域建立不同的環(huán)境準(zhǔn)入活動類型和強(qiáng)度要求。對符合生態(tài)功能定位的開發(fā)建設(shè)活動，要制定并執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)治理方案。管理機(jī)構(gòu)對生態(tài)紅線實(shí)行嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)管，并進(jìn)行充分的信息公開，接受公眾的監(jiān)督，確保執(zhí)法行為的準(zhǔn)確性。

5.4 突出生態(tài)紅線區(qū)域的公益性

生態(tài)紅線體系的構(gòu)建是為維護(hù)國土生態(tài)安全，確保山水林天湖草生態(tài)系統(tǒng)永續(xù)利用、合理利用，具有強(qiáng)烈的公益性色彩，所以一方面需加大對中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對涉及國土生態(tài)安全格局的重要生態(tài)功能片區(qū)的保護(hù)，采取各種措施減少對生態(tài)紅線區(qū)域的不利影響；另一方面，針對部分具有良好旅游資源的區(qū)域，嚴(yán)格控制景區(qū)門票價(jià)格，確保公眾游覽權(quán)益得到保障，同時(shí)對游客流量進(jìn)行適度控制、開展環(huán)境教育、推行志愿者服務(wù)等等。

5.5 加大對生態(tài)紅線區(qū)域的保護(hù)力度

采取各種措施避免各類活動對國家公園資源環(huán)境的不利影響，當(dāng)公園保護(hù)和利用發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先考慮保護(hù)的要求，嚴(yán)格禁止不符合生態(tài)功能保護(hù)要求的各類開發(fā)利用活動。加大對良好自然景觀資源和人文景觀資源的區(qū)域的開發(fā)利用和限制性要求，除了必要的保護(hù)設(shè)施和游覽設(shè)施外，不搞任何開發(fā)項(xiàng)目，不允許建設(shè)高層酒店、大型游樂場、度假村、別墅、高爾夫球場、旅游小鎮(zhèn)開發(fā)等項(xiàng)目，簡單的配套設(shè)施也力求風(fēng)格與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和民俗風(fēng)情相協(xié)調(diào)，對生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的野生動植物資源同樣加以嚴(yán)格保護(hù)。

5.6 建立生態(tài)紅線監(jiān)測、評估與補(bǔ)償激勵(lì)制度

建立生態(tài)紅線區(qū)域監(jiān)測管理平臺，定期對生態(tài)紅線區(qū)域進(jìn)行調(diào)查評估，建立差別化的生態(tài)紅線區(qū)域考核評價(jià)辦法，評估考核結(jié)果向各保護(hù)主體通報(bào)，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。體現(xiàn)“誰保護(hù)、誰受益”的補(bǔ)償原則，建立完善生態(tài)紅線區(qū)域補(bǔ)償與生態(tài)紅線考核成績相掛鉤的政策，補(bǔ)償資金向保護(hù)成效顯著、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升的區(qū)域傾斜，規(guī)范生態(tài)紅線補(bǔ)償資金使用，確保資金發(fā)揮最大效能，有效提高各責(zé)任主體積極性。

6 小結(jié)

綜上所述，在“生態(tài)文明建設(shè)”成為“五位一體”的國家戰(zhàn)略的新時(shí)代，通過對重要生態(tài)功能片區(qū)的大力保護(hù)，在國土生態(tài)資源永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展方面，生態(tài)紅線體系的建立將發(fā)揮重要的作用。借鑒美國國家公園體系經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)階段國情，特別是我國處于社會主義初級階段的實(shí)際情況，辨別與發(fā)達(dá)國家的相通與差異之處，在實(shí)踐中不斷摸索，建設(shè)具有中國特色的生態(tài)紅線體系。