黃育華

設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國主動融入全球經(jīng)濟治理新格局、對接國際貿(mào)易投資新規(guī)則的重大戰(zhàn)略舉措。目前，自貿(mào)試驗區(qū)已成為我國貫徹新發(fā)展理念、把握新發(fā)展階段、構(gòu)筑新發(fā)展格局的戰(zhàn)略新平臺，在國家進一步擴大開放、探索制度體制機制創(chuàng)新、對接區(qū)域協(xié)調(diào)融合發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等戰(zhàn)略領(lǐng)域發(fā)揮了“先行試驗”探路者作用，為我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制奠定了堅實基礎(chǔ)。

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)改革創(chuàng)新評述

自貿(mào)試驗區(qū)作為我國新時期改革開放的戰(zhàn)略平臺，其核心任務(wù)就是制度體制機制創(chuàng)新，基本要求是形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。2015年1月29日，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于推廣中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗的通知》（國發(fā)〔2014〕65號）。截至2020年，國務(wù)院已發(fā)布了6批可復(fù)制可推廣改革試點經(jīng)驗;同年，國務(wù)院聯(lián)席會議辦公室將成效突出的案例編撰形成自由貿(mào)易試驗區(qū)“最佳實踐案例”印發(fā)全國，形成推廣了三批“最佳實踐案例”。除此之外，相關(guān)部委還自行復(fù)制推廣了兩批改革試點經(jīng)驗。根據(jù)筆者調(diào)研統(tǒng)計，截至2020年，在中央層面，國務(wù)院已累計向全國或特定區(qū)域復(fù)制推廣了自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果共計260項，其中集中復(fù)制推廣143項，編制“最佳實踐案例”43項，國務(wù)院相關(guān)部委自主復(fù)制推廣74項。在地方層面，21個自貿(mào)試驗區(qū)已在本省復(fù)制推廣了制度創(chuàng)新成果1151項。上述成果案例覆蓋了貿(mào)易便利化、投資便利化、金融開放創(chuàng)新等重要領(lǐng)域。

推動貿(mào)易便利化改革創(chuàng)新

回顧2014年，面對來勢洶洶的逆全球化、貿(mào)易保護主義等不利環(huán)境，特別是面對以美國為首的西方國家另起爐灶強推TPP，試圖將我國孤立于全球自由貿(mào)易體系之外。在此嚴峻形勢下，黨中央、國務(wù)院果斷決策設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)，通過“自我革命”的方式加快推進貿(mào)易便利化改革創(chuàng)新舉措，有效改善了我國對外貿(mào)易環(huán)境，進一步提升了外貿(mào)行業(yè)的國際競爭力，遏制了不斷惡化的外貿(mào)環(huán)境給我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)帶來的威脅和挑戰(zhàn)。

推動投資便利化改革創(chuàng)新

設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)之前，我國原有投資準入制度不僅存在管理程序復(fù)雜，審批流程與投資自由開放的國際大趨勢不相適應(yīng)，而且也存在國家安全審查制度、外商投資爭端解決機制等缺失問題。為此，推動自貿(mào)試驗區(qū)投資便利化改革創(chuàng)新就成為當(dāng)務(wù)之急，與之相應(yīng)修改相關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)提上議程。

2013年，上海自貿(mào)試驗區(qū)開始試點以負面清單管理制度為特征的新型外商投資管理制度。2016年，商務(wù)部在總結(jié)前兩批自貿(mào)試驗區(qū)負面清單改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成了比較成熟、可以在全國復(fù)制推廣的經(jīng)驗做法。2017年，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》正式提出外商投資準入負面清單，負面清單之外的領(lǐng)域，原則上不得實行對外資準入的限制性措施。同時，前四批自貿(mào)試驗區(qū)外商投資管理體制改革順利推行，為在全國范圍擴大外商投資開放提供了實踐基礎(chǔ)。2019年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進外資增長若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），文件要求進一步減少外資準入限制，要進一步擴大開放，包括全面實施準入前國民待遇加負面清單管理制度，盡快在全國范圍推行自貿(mào)區(qū)試驗過的外商投資負面清單，同時提出了持續(xù)擴大開放的12個領(lǐng)域或者行業(yè)，《通知》還特別要求對這12個領(lǐng)域的擴大開放要有明確的時間表和路線圖。截至2020年，全球各大經(jīng)濟體實際利用外商直接投資（FDI）總額為8590億美元，受新冠肺炎疫情沖擊全球跨境投資極大幅縮水，與2019年相比縮水42%。相比之下，中國FDI逆勢增長4%，達1630億美元，占比超過1/5，一舉超過美國成為全球最大外資流入國。其中，自貿(mào)試驗區(qū)的投資便利化改革創(chuàng)新舉措，在吸引外商投資中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

推動金融擴大開放改革創(chuàng)新

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)八年來，隨著貿(mào)易、投資便利化程度的加深，必然對個性化的金融服務(wù)提出多樣化需求。自貿(mào)試驗區(qū)眾多跨境經(jīng)營的外商投資企業(yè)和總部企業(yè)，對人民幣和外匯資金跨境自由流動，對市場化利率融資有著現(xiàn)實需求。但自貿(mào)試驗區(qū)金融機構(gòu)現(xiàn)有的業(yè)務(wù)模式、服務(wù)手段和監(jiān)管理念無法滿足上述要求。為此，推動自貿(mào)試驗區(qū)金融改革創(chuàng)新，滿足入駐企業(yè)的個性化需要是客觀趨勢。截至2020年，自貿(mào)試驗區(qū)的金融改革取得了積極成果，形成了一大批可復(fù)制可推廣的金融開放創(chuàng)新案例（見表1）。

我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)面臨的突出問題

目前，自貿(mào)試驗區(qū)已成為我國深化改革創(chuàng)新、高水平擴大開放、參與全球經(jīng)濟金融治理、對接國際貿(mào)易投資規(guī)則的戰(zhàn)略新平臺。但面對國際國內(nèi)復(fù)雜多變的新形勢，推進我國自貿(mào)試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展也面臨著諸多深層次問題。

高價值的制度創(chuàng)新成果匱乏。自貿(mào)試驗區(qū)的核心任務(wù)是制度體制機制創(chuàng)新。當(dāng)前我國自貿(mào)試驗區(qū)形成的改革措施淺層化、同質(zhì)化、重復(fù)化現(xiàn)象較為突出，相當(dāng)部分的制度創(chuàng)新仍停留在流程精簡、手續(xù)減免、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用等事務(wù)性、操作性變革上，具有典型引路意義和地方特色的改革創(chuàng)新舉措還比較少。與其他類型的開發(fā)開放試驗區(qū)相比，自貿(mào)試驗區(qū)除被國家賦予更大的政策優(yōu)勢外，制度創(chuàng)新“試驗田”作用發(fā)揮得不夠突出。造成這種現(xiàn)象的原因在于，自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的自主權(quán)限不夠明晰，容錯糾偏機制不夠健全，體制性協(xié)調(diào)成本過高。部分自貿(mào)試驗區(qū)還存在與地方管理體制協(xié)調(diào)不暢、中央事權(quán)與地方事權(quán)邊界不清、政出多門和多頭管理的現(xiàn)象。

服務(wù)貿(mào)易和跨境投資開放滯后。從對標高水平國際貿(mào)易規(guī)則來看，我國自貿(mào)試驗區(qū)還不是真正意義上的自由貿(mào)易園區(qū)，還沿襲了保稅區(qū)的做法經(jīng)驗，制度改革側(cè)重貨物貿(mào)易便利化，服務(wù)貿(mào)易對外開放水平不高。服務(wù)貿(mào)易開放滯后于全球貿(mào)易發(fā)展趨勢，已成為我國自貿(mào)試驗區(qū)對接國際高標準貿(mào)易規(guī)則的障礙。與此同時，針對服務(wù)貿(mào)易開放帶來的風(fēng)險也缺乏超前的應(yīng)對意識，貿(mào)易手段明顯落后，應(yīng)對開放的壓力測試和風(fēng)險測試嚴重不足。與此同時，我國自貿(mào)試驗區(qū)在知識產(chǎn)權(quán)、競爭中立、政府采購、監(jiān)管一致性、數(shù)字貿(mào)易、環(huán)境保護等方面對接高標準國際貿(mào)易規(guī)則相對滯后，在軟性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開放性配套政策協(xié)調(diào)方面也存在較大差距。

“先行先試”的法治環(huán)境有待優(yōu)化。經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的基本特征是立法變通權(quán)，其變通規(guī)定在本經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)相對于法律、行政法規(guī)具有優(yōu)先適用的效力，這為自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新和先行先試提供了有力保障?！锻馍掏顿Y法》也規(guī)定國家根據(jù)需要設(shè)立特殊經(jīng)濟區(qū)域，為自貿(mào)試驗區(qū)法制建設(shè)提供了法律授權(quán)。但與全球一流自貿(mào)園區(qū)相比，支持我國自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的法治環(huán)境還不夠優(yōu)化，管理部門仍面臨著依法行政與制度創(chuàng)新的諸多矛盾，部分創(chuàng)新探索涉及中央事權(quán)或與國家現(xiàn)行政策法規(guī)發(fā)生沖突的情況普遍存在，造成地方層面的創(chuàng)新空間十分有限。

對標國際慣例的稅收政策弱化

國際經(jīng)驗表明，自由貿(mào)易園區(qū)要成為具有競爭力的特殊功能區(qū)，離不開稅收優(yōu)惠政策的支持。中國香港、新加坡、迪拜等國際一流的自由貿(mào)易港都建立起優(yōu)惠的稅收政策體系，普遍實施“境內(nèi)關(guān)外”免征關(guān)稅和商品稅等間接稅，企業(yè)所得稅稅負普遍較低，吸引了大量國際知名投資機構(gòu)入駐，有力地促進了自貿(mào)港的發(fā)展。與國外自由貿(mào)易園區(qū)相比，我國自貿(mào)試驗區(qū)在稅收優(yōu)惠政策上，無論范圍和力度都存在一定差距。《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提出，按照零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的稅收制度。但這一稅收優(yōu)惠政策僅限于海南自貿(mào)港，且15%所得稅適用范圍有限。海南自貿(mào)港稅收優(yōu)惠政策有待擴大到其他符合條件的自貿(mào)試驗區(qū)。

推進我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的政策建議

面對當(dāng)前復(fù)雜多變的國際經(jīng)貿(mào)形勢，我國自貿(mào)試驗區(qū)要實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展，需要從加強頂層設(shè)計、構(gòu)建差異政策、創(chuàng)新稅收機制、健全法治環(huán)境和擴大金融開放等方面深化改革創(chuàng)新探索，努力創(chuàng)造更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)典案例。

賦予更大的改革創(chuàng)新自主權(quán)。目前，我國自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新“試驗田”作用尚沒有得到充分發(fā)揮，需要賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大的改革創(chuàng)新自主權(quán)。一是由商務(wù)部自貿(mào)區(qū)港司牽頭，建立主管部委、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方政府和自貿(mào)試驗區(qū)之間的溝通協(xié)調(diào)機制，根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新需求，賦予自貿(mào)試驗區(qū)一攬子改革創(chuàng)新授權(quán)，及時研究解決自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中遇到的重大問題。二是充分發(fā)揮地方制度創(chuàng)新積極性，將能下放的省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限全部下放給自貿(mào)試驗區(qū);貿(mào)易自由便利化、投資自由便利化、資金流動便利化、運輸高度開放化、人員自由執(zhí)業(yè)和信息快捷聯(lián)通化等領(lǐng)域?qū)儆谥醒胧聶?quán)的，由國家層面自上而下統(tǒng)籌推動、分類管理。三是建立容錯糾偏機制，按照“三個區(qū)分開來”要求，明確自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新失誤犯錯等具體情形和政策界限，建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失誤、容錯糾錯機制。四是協(xié)調(diào)解決政策落地和“準入不準營”問題，促進自貿(mào)試驗區(qū)重點涉改事項與市場監(jiān)管、經(jīng)營活動實現(xiàn)無縫銜接，建立與服務(wù)貿(mào)易“負面清單”相配套的貨幣匯兌政策、自然人出入境政策、外國人在自貿(mào)試驗區(qū)執(zhí)業(yè)政策和社會保障政策等。

建立差異化的政策供給機制。我國自貿(mào)試驗區(qū)在國家總體規(guī)劃指導(dǎo)下，已經(jīng)初步形成了全方位多層次的空間布局，成為我國高水平對外開放的戰(zhàn)略制高點。與此同時，我國自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新同質(zhì)化程度偏高，各自貿(mào)試驗區(qū)缺乏自身發(fā)展特色的試驗，亟須國家主管部門加強頂層設(shè)計，建立差異化的政策供給機制。一是進一步優(yōu)化自由貿(mào)易試驗區(qū)空間布局，推動設(shè)立山西、江西、寧夏、貴州等內(nèi)陸自由貿(mào)易試驗區(qū)，研究設(shè)立吉林、內(nèi)蒙古、新疆、西藏等沿邊自由貿(mào)易試驗區(qū)，最終實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)省域全覆蓋，完善沿海、內(nèi)陸、沿邊全方位開放格局。二是探索自由貿(mào)易試驗區(qū)分級發(fā)展新思路，海南自貿(mào)港和上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)要對標全球一流的自由貿(mào)易園區(qū)，實施符合國際慣例的開放政策和制度;其他自貿(mào)試驗區(qū)主要對標國內(nèi)海南自貿(mào)港和上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)，形成分層次、差異化發(fā)展的雁陣式格局。三是在具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)探索服務(wù)貿(mào)易開放的“先行先試”，立足于國內(nèi)國際?“雙循環(huán)”相互促進，試行跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單，選擇若干重點領(lǐng)域開展高水平的壓力測試和風(fēng)險測試。

對標國際一流的稅收優(yōu)惠政策。我國現(xiàn)行個人所得稅實行3%～45%七級超額累進稅率，企業(yè)所得稅實行25%單一比例稅率，對標全球一流的自貿(mào)園區(qū)稅收優(yōu)惠政策，尚存在一定的差距。為此，應(yīng)順應(yīng)國際減稅趨勢，結(jié)合國家稅制改革進程，參照海南自貿(mào)港稅收政策，探索創(chuàng)新符合自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)實際需要的稅制體系，逐步降低自貿(mào)試驗區(qū)的稅負水平。一是以海南自貿(mào)港稅收制度為參照系，創(chuàng)新具有國際競爭力的自由貿(mào)易試驗區(qū)稅制安排，推動關(guān)稅、增值稅、消費稅改革，探索出口退稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和預(yù)提所得稅改革，待取得成功經(jīng)驗后再向具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)復(fù)制推廣。二是繼續(xù)落實國家相關(guān)部委和自貿(mào)試驗區(qū)確定的稅收優(yōu)惠政策，特別是推動科研設(shè)備進口、技術(shù)轉(zhuǎn)移、跨境電商、國際展會留購展品、啟運港退稅等稅收優(yōu)惠政策落地。三是由國家相關(guān)部委啟動壓力測試，對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物和服務(wù)交易免征增值稅和消費稅;對注冊在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)，實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠;對在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)從業(yè)就業(yè)的人員，只要符合相關(guān)條件實行個人所得稅優(yōu)惠等。

打造符合國際慣例的法治環(huán)境。當(dāng)前，我國自貿(mào)試驗區(qū)的法治環(huán)境與全球一流自由貿(mào)易園區(qū)相比存在差距，主要表現(xiàn)在地方法規(guī)和部門規(guī)章層級版本過低，特別是部門規(guī)章在司法判例中參照適用，并非是強制性判決依據(jù)。為此，應(yīng)按照國際慣例完善自貿(mào)試驗區(qū)基本立法和創(chuàng)新地方立法。一是由全國人大制定出臺《中華人民共和國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》，從立法高度明確自貿(mào)試驗區(qū)的法律地位和開放權(quán)限，以及自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立條件、監(jiān)管體制、海關(guān)監(jiān)管、貿(mào)易投資、外匯管理、金融監(jiān)管、稅收政策以及相關(guān)法律程序等。二是在具備條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)，參照浦東新區(qū)模式，授權(quán)省級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定區(qū)域法規(guī)，在自貿(mào)試驗區(qū)行使相當(dāng)于經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)。三是建議設(shè)有自貿(mào)試驗區(qū)的省市區(qū)地方政府，借鑒海南自貿(mào)港的成功實踐，參照《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》修改完善自貿(mào)試驗區(qū)條例和配套規(guī)范性文件，為自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提供地方法制保障。

探索更加開放的金融創(chuàng)新案例。自貿(mào)試驗區(qū)作為商品、資本、信息和人才等要素自由流動的載體，構(gòu)建高度自由、擴大開放且風(fēng)險可控的金融創(chuàng)新體系是自貿(mào)試驗區(qū)改革試驗的應(yīng)有之義。改革開放以來，出于防范風(fēng)險的考慮，金融管制措施相對嚴格，金融業(yè)相比較國民經(jīng)濟其他部門開放程度較低?，F(xiàn)有金融制度已經(jīng)不能適應(yīng)國家進一步擴大開放的新要求，不利于增強我國參與國際經(jīng)濟合作和競爭的新優(yōu)勢，更不利于推動形成國內(nèi)、國際“雙循環(huán)”相互促進的新發(fā)展格局。從金融改革創(chuàng)新路徑來看，在具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)“先行試驗”形成可復(fù)制推廣經(jīng)驗，不失為一種穩(wěn)妥選擇。一是各自貿(mào)試驗區(qū)特別是金融業(yè)發(fā)達的上海、北京、天津、廣東、浙江等省市，金融國際化水平較高、金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、金融產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、金融監(jiān)管體系完備，既是國內(nèi)金融市場的龍頭，又與國際金融市場聯(lián)系密切，比較適合承擔(dān)金融改革創(chuàng)新任務(wù)。二是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)實踐證明，在具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)開展金融改革創(chuàng)新試驗，既可以有效應(yīng)對國際金融市場周期性波動帶來的外部沖擊，又可以通過試錯發(fā)現(xiàn)資本項目開放帶來的負面影響，發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警和壓力測試作用。

（作者單位：中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所）