陜西省政府引導(dǎo)基金在投后管理方面主要存在行政化干預(yù)較重、種子期和初創(chuàng)期被投資企業(yè)投后管理亟須加強(qiáng)、早期投資機(jī)構(gòu)投后管理體系不健全、投后管理服務(wù)供需不匹配等問題。針對(duì)以上問題，應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)基金的政策性、引導(dǎo)性作用，積極推動(dòng)私募基金的專業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展，著力培育全省私募基金良好發(fā)展生態(tài)，支持和鼓勵(lì)私募股權(quán)投資基金行業(yè)健康快速發(fā)展，為引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)投資、促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮積極作用。

“十三五”期間，陜西省通過清理政府投資基金、建立陜西省政府投資引導(dǎo)基金和制定引導(dǎo)基金管理制度等舉措，進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)了全省政府引導(dǎo)基金的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、管理，并通過實(shí)踐發(fā)揮了明顯成效。

陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理現(xiàn)狀

陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理的主要內(nèi)容是：基金管理公司按照協(xié)議約定開展投后管理工作，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)行、出資權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)控制以及投資退出等。陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理遵循的政策依據(jù)相繼是《陜西省產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理辦法》和《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》。

（一）投后管理政策規(guī)定

1、《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》中的投后管理規(guī)定

2019年1月4日，陜西省出臺(tái)了《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》，同時(shí)，《陜西省產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金管理辦法》廢止?！蛾兾魇≌顿Y引導(dǎo)基金管理辦法》涉及投后管理的主要是對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)和投資退出做了明確的規(guī)定。

陜西省政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)的政策規(guī)定見于第三十二條、第三十三條以及第三十四條。第三十二條主要就政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)的方式方法做了規(guī)定：“基金主管部門根據(jù)基金投資協(xié)議按年度對(duì)引導(dǎo)基金、子基金開展績(jī)效評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。根據(jù)需要可委托第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)?！钡谌龡l主要就運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)社會(huì)出資方讓利作了規(guī)定：“引導(dǎo)基金以投資收益為限，可對(duì)社會(huì)資本出資方給予一定讓利。讓利與否及讓利幅度根據(jù)子基金所處行業(yè)及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等因素合理確定，具體實(shí)施細(xì)則由省財(cái)政廳制定。” 第三十四條主要依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)基金管理人的獎(jiǎng)懲作了規(guī)定：“根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，引導(dǎo)基金對(duì)未完成年度投資目標(biāo)的子基金暫停投資，對(duì)出現(xiàn)重大投資失誤的停止投資乃至更換管理人，并對(duì)子基金管理人實(shí)行信用記錄管理?！?/p>

陜西省政府引導(dǎo)基金退出的政策規(guī)定見于第二十八條和第二十九條。第二十八條對(duì)引導(dǎo)基金退出的時(shí)機(jī)做了規(guī)定：“引導(dǎo)基金對(duì)子基金的投資，應(yīng)在子基金存續(xù)期滿、或存續(xù)期內(nèi)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)時(shí)，按照協(xié)議和章程約定的方式適時(shí)退出?！钡诙艞l對(duì)引導(dǎo)基金的退出方式及退出價(jià)格做了規(guī)定：“引導(dǎo)基金在退出時(shí)，應(yīng)按照國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)規(guī)定，采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行。應(yīng)聘請(qǐng)有資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估等專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為確定引導(dǎo)基金投資退出價(jià)格的重要參考?！?/p>

2、《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》中的投后管理規(guī)定

2019年8月28日，陜西省財(cái)政廳印發(fā)了《陜西省政府投資引導(dǎo)基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》，對(duì)政府引導(dǎo)基金投后管理主要涉及的項(xiàng)目運(yùn)行、出資權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)控制以及投資退出等內(nèi)容做出了規(guī)定。

該細(xì)則第三章第十三條第九款規(guī)定，政府引導(dǎo)基金投后管理主要包括項(xiàng)目運(yùn)行、出資權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)控制以及投資退出等內(nèi)容。

該細(xì)則第三章第十六條和第十七條關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)行的規(guī)定：“子基金應(yīng)按照市場(chǎng)化方式建立完善的投資決策機(jī)制，項(xiàng)目投資決策流程一般應(yīng)包括項(xiàng)目立項(xiàng)、盡職調(diào)查、決策復(fù)核等程序……子基金投資于外省的項(xiàng)目，子基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)向引導(dǎo)基金管理公司備案?！?/p>

該細(xì)則第四章第二十一條規(guī)定了政府引導(dǎo)基金出資權(quán)益：“子基金在退出或清算收回資金時(shí)，應(yīng)及時(shí)將引導(dǎo)基金出資和歸屬引導(dǎo)基金的收益、利息等全部交回引導(dǎo)基金，回收資金按照相關(guān)規(guī)定用于引導(dǎo)基金自身滾動(dòng)發(fā)展或及時(shí)足額上繳國(guó)庫?！?/p>

該細(xì)則第五章第二十五條和第三十二條對(duì)政府引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)控制做出了相應(yīng)的規(guī)定。其中，第二十五條規(guī)定：“基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守國(guó)家法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，建立健全投資決策和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，依法依規(guī)進(jìn)行管理和投資運(yùn)作，防范各類風(fēng)險(xiǎn)。”為防范各類風(fēng)險(xiǎn)，第三十二條列出了子基金投資業(yè)務(wù)的負(fù)面清單，子基金在運(yùn)作過程中，不得從事以下投資業(yè)務(wù)：一是融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù);二是投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、債項(xiàng)評(píng)級(jí)AAA以下或發(fā)債主體評(píng)級(jí)AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃以及其他金融衍生品;三是向任何第三方提供贊助、捐贈(zèng)（經(jīng)批準(zhǔn)的公益性捐贈(zèng)除外）;四是吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借（以股權(quán)投資為目的的可轉(zhuǎn)債除外，但不得從事明股實(shí)債）;五是進(jìn)行承擔(dān)無限連帶責(zé)任的對(duì)外投資;六是發(fā)行信托或集合理財(cái)產(chǎn)品募集資金;七是國(guó)家法律法規(guī)禁止從事的其他業(yè)務(wù)。

該細(xì)則第四章第二十一條、第二十二條、第二十四條分別對(duì)引導(dǎo)基金投資退出做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。第二十一條規(guī)定了引導(dǎo)基金退出的方式有股權(quán)回購、轉(zhuǎn)讓、清算等。第二十二條規(guī)定退出價(jià)格按照子基金協(xié)議或章程規(guī)定的方式計(jì)算，但原則上不低于引導(dǎo)基金實(shí)繳出資本金及按同期銀行基準(zhǔn)貸款利率計(jì)算的利息之和，并且規(guī)定了提前非正常退出的條件等內(nèi)容。第二十四條對(duì)引導(dǎo)基金退出時(shí)的收益分配規(guī)定為：“引導(dǎo)基金在收回本金和基本收益的基礎(chǔ)上，可以投資收益為限，對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本投資方給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和讓利。獎(jiǎng)勵(lì)、讓利幅度根據(jù)基金所處行業(yè)及管理績(jī)效等因素合理確定?！?/p>

（二）投后管理主要做法

陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理的主要做法是：

一是通過合理讓利，引導(dǎo)基金投向。對(duì)于政府重點(diǎn)支持的項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)，財(cái)政出資資金的收益，通過獎(jiǎng)補(bǔ)的形式讓利給基金管理公司和社會(huì)投資者，引導(dǎo)社會(huì)資金的流向，提高放大倍數(shù)，改善引導(dǎo)效果。

二是建立有效的約束機(jī)制，防止偏離政策目標(biāo)，比如可以選擇合適的組織模式，可以按照規(guī)則參與基金內(nèi)部治理，還可以開展評(píng)估評(píng)價(jià)。向子基金投資決策委員會(huì)派駐委員，參與投資決策，對(duì)所投項(xiàng)目行使表決權(quán)。子基金參與被投企業(yè)董事會(huì)行使投票權(quán)和一票否決權(quán)，保證政府引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)和財(cái)政資金不受侵害。

三是定期（一般按季度）召開基金管理工作會(huì)議，及時(shí)了解基金運(yùn)行情況并進(jìn)行總結(jié)，建立共商機(jī)制，及時(shí)解決問題，促進(jìn)基金管理健康發(fā)展。主要內(nèi)容包括：基金設(shè)立及投資運(yùn)作情況、出資者資金退出及收益情況、基金運(yùn)行過程中存在的困難、問題及建議。

陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理存在的問題

陜西省政府引導(dǎo)基金在投后管理方面主要存在行政化干預(yù)較重、種子期和初創(chuàng)期被投資企業(yè)投后管理亟須加強(qiáng)、早期投資機(jī)構(gòu)投后管理體系不健全、投后管理服務(wù)供需不匹配等問題。

（一）行政化干預(yù)較重

由于政府引導(dǎo)基金運(yùn)作管理涉及多個(gè)層級(jí)部門和機(jī)構(gòu)，委托代理鏈條過長(zhǎng)，造成在子基金設(shè)立、募資、投資、合作、管理、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)的決策需要層層審批，程序多而復(fù)雜，決策效率低下，很容易錯(cuò)過最佳的市場(chǎng)投資機(jī)會(huì)和合作機(jī)會(huì)，甚至導(dǎo)致投資項(xiàng)目遲遲難以落地，投資者撤資等現(xiàn)象的發(fā)生。另外，由于缺乏盡職免責(zé)政策，投資風(fēng)險(xiǎn)的追責(zé)機(jī)制導(dǎo)致怕投資、不敢投資，政府引導(dǎo)基金大量資金沉淀現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）種子期和初創(chuàng)期被投資企業(yè)投后管理亟須加強(qiáng)

在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展會(huì)面臨市場(chǎng)、政策、技術(shù)、管理、法律訴訟等風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，增加了項(xiàng)目投資的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。尤其是處于種子期、初創(chuàng)期企業(yè)，面臨創(chuàng)始人創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足、團(tuán)隊(duì)人員有限、資金緊張、業(yè)務(wù)拓展迫切等現(xiàn)實(shí)情況，往往重業(yè)務(wù)發(fā)展輕風(fēng)險(xiǎn)控制，在財(cái)務(wù)核算、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面投入資源不足，導(dǎo)致公司容易出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)過高、內(nèi)部管理混亂、財(cái)務(wù)監(jiān)控困難等一系列問題。因此，種子期和初創(chuàng)期企業(yè)不僅需要資金支持，投后管理也亟需加強(qiáng)。

（三）早期投資機(jī)構(gòu)投后管理體系不健全

早期投資機(jī)構(gòu)由于基金管理人運(yùn)作時(shí)間較短，團(tuán)隊(duì)成員較少，投后管理人員配置不足，所以投后服務(wù)難以滿足已投企業(yè)的相關(guān)需求，一定程度掣肘創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展;另一方面，早期投資機(jī)構(gòu)對(duì)所投項(xiàng)目的退出時(shí)機(jī)選擇比較依賴個(gè)人判斷和市場(chǎng)情況，缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)在管項(xiàng)目整體的退出規(guī)劃，無法充分挖掘企業(yè)潛能和進(jìn)行資源對(duì)接，影響其風(fēng)險(xiǎn)控制能力和盈利能力。

（四）投后管理服務(wù)供需不匹配

投后服務(wù)供給方投資機(jī)構(gòu)，作為基金管理人在現(xiàn)實(shí)中受限于人員配備和投后管理的復(fù)雜性，致使很多投資完成之后，與被投項(xiàng)目或企業(yè)的聯(lián)系就慢慢減少，并沒有很好地履行投后管理義務(wù)。投后服務(wù)的需求方，被投企業(yè)合伙人意識(shí)不強(qiáng)，沒有建立起現(xiàn)代公司的治理結(jié)構(gòu)，不能定期召開股東會(huì)、董事會(huì)，無法按照基金管理人的要求及時(shí)披露經(jīng)營(yíng)信息，導(dǎo)致投資機(jī)構(gòu)難以及時(shí)掌握企業(yè)的發(fā)展經(jīng)營(yíng)情況，與投后服務(wù)的需求對(duì)接。

加強(qiáng)陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理的建議

針對(duì)陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理存在的問題，建議該省以加強(qiáng)陜西省政府引導(dǎo)基金投后管理為抓手，切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)基金的政策性、引導(dǎo)性作用，積極推動(dòng)私募基金的專業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展，著力培育全省私募基金良好發(fā)展生態(tài)，支持和鼓勵(lì)私募股權(quán)投資基金行業(yè)健康快速發(fā)展，為引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)投資、促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮積極作用。

（一）圍繞陜西省重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，提高引導(dǎo)社會(huì)資本的功能

積極發(fā)揮該省政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)撬動(dòng)作用，募集資金用于支持符合陜西省產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目。加快設(shè)立混合所有制的股權(quán)投資基金，引導(dǎo)撬動(dòng)社會(huì)資本支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目盡快落地，做到“多供給、快釋放”。進(jìn)一步加大政策支持和精準(zhǔn)招商力度，優(yōu)選招商項(xiàng)目，讓優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地帶動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。繼續(xù)加強(qiáng)專業(yè)人才引進(jìn)和現(xiàn)有人員培訓(xùn)，為后期資本運(yùn)作儲(chǔ)備力量。降低返投比例、豐富返投方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投資陜西省重點(diǎn)領(lǐng)域及薄弱環(huán)節(jié)，提高政府引導(dǎo)基金引導(dǎo)社會(huì)資本的動(dòng)能。

（二）推行基金管理人的市場(chǎng)化機(jī)制，強(qiáng)化引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)控制

在引導(dǎo)基金投后管理方面學(xué)習(xí)深圳、江蘇等地經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展引導(dǎo)基金，各級(jí)政府廣泛參與，管理模式更加市場(chǎng)化。一方面，陜西省政府引導(dǎo)基金在管理上應(yīng)盡量簡(jiǎn)化常規(guī)決策流程，推行基金管理人的市場(chǎng)化機(jī)制。另一方面，加強(qiáng)政府引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)管理，可強(qiáng)化政府引導(dǎo)基金在子基金投決會(huì)的觀察員席位，把控對(duì)子基金的合規(guī)性、符合政策法規(guī)及協(xié)議約定的前置審查及事后控制，確保政府引導(dǎo)基金根據(jù)其管理要求把控關(guān)建環(huán)節(jié)，確保政府引導(dǎo)基金的規(guī)范運(yùn)作。

（三）可根據(jù)對(duì)基金的績(jī)效考評(píng)結(jié)果實(shí)施讓利、提前或強(qiáng)制退出

在子基金偏離目標(biāo)投資領(lǐng)域、基金績(jī)效不達(dá)預(yù)期、投資進(jìn)度緩慢、資金長(zhǎng)期閑置、募集社會(huì)資本困難的情況下，政府引導(dǎo)基金可提前退出。根據(jù)私募基金的運(yùn)作模式和行業(yè)特點(diǎn)，建議省上進(jìn)一步完善政府引導(dǎo)基金的運(yùn)行機(jī)制和考核政策。對(duì)引導(dǎo)基金參與的風(fēng)投基金等具有一定特殊性、政策性的基金，可為引導(dǎo)基金留出一定的虧損“容忍空間”;對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、科技成果轉(zhuǎn)化等行業(yè)的私募基金，引導(dǎo)基金出資部分可對(duì)其他出資人進(jìn)行部分讓利。

（四）加強(qiáng)與私募基金合作，支持科創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展

政府適當(dāng)加強(qiáng)與民營(yíng)私募股權(quán)基金的合作，與民間資本加強(qiáng)合作，既提高投資決策效率又能有效把控風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)提高對(duì)私募股權(quán)基金的重視，鼓勵(lì)私募股權(quán)基金支持科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展壯大。通過政府引導(dǎo)基金流向私募股權(quán)基金，再通過私募股權(quán)基金流入科創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)，從而可以投資更多項(xiàng)目，為科技創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源。吸收更多的社會(huì)資本，鼓勵(lì)引導(dǎo)其價(jià)值投資和實(shí)體投資，形成支持科創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的完善的資本體系。

作者簡(jiǎn)介

郭普松 陜西省社會(huì)科學(xué)院金融研究所副研究員，研究方向?yàn)樗侥脊蓹?quán)投資、政府引導(dǎo)基金