吳 春 來

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院,武漢 430079)

一、網(wǎng)格化與基層精細(xì)化治理:文獻(xiàn)梳理

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家治理現(xiàn)代化賦予基層治理以新時(shí)代價(jià)值內(nèi)涵?！盎鶎由鐣?huì)精細(xì)化治理”提出后,學(xué)界對基層是否應(yīng)當(dāng)精細(xì)化治理存在爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,精細(xì)化治理背景應(yīng)當(dāng)保留鄉(xiāng)村社會(huì)多樣性和發(fā)展自主性,政府主導(dǎo)的治理模式并不能夠有效銜接碎片化的鄉(xiāng)村社會(huì)。如當(dāng)前“行政化”導(dǎo)致村級治理產(chǎn)生偏差[1]、外部嵌入導(dǎo)致治理主體缺位[2]、基層治理產(chǎn)生疲憊感[3]、形式主義泛濫[4]等,因而鄉(xiāng)村治理不可能精細(xì)化[5],需走簡約治理[6]、混合治理[7]道路。另一觀點(diǎn)認(rèn)為,當(dāng)前處在鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期,由熟人社會(huì)轉(zhuǎn)向半熟人社會(huì),村莊內(nèi)部公共性減弱和村民個(gè)體化程度提升,轉(zhuǎn)型秩序需要依靠基層黨委政府主導(dǎo)的科層體系來維系，因而以黨委政府主導(dǎo)下的統(tǒng)合式治理模式產(chǎn)生有其必然性,基層政府統(tǒng)合式治理是當(dāng)前和今后基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要保障[8],行政吸納社會(huì)的治理機(jī)制能夠促進(jìn)基層治理效能提升[9]。以上爭議的存在使得學(xué)界應(yīng)當(dāng)重新思考基層精細(xì)化治理的實(shí)質(zhì),并探尋多維度的精細(xì)化治理實(shí)踐路徑、客觀分析精細(xì)化治理對未來鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的積極意義。

1.精細(xì)化治理在于體制與民情的有效銜接。從治權(quán)主客體關(guān)系來看,基層治理形態(tài)由基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)在具體場域和治理情景中互動(dòng)而耦合產(chǎn)生。因而無論精細(xì)治理還是簡約治理,都需要回應(yīng)以下問題:作為鄉(xiāng)村社會(huì)治權(quán)重要主體的基層政府,如何與作為治理對象的鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行有效銜接和互動(dòng),提升政府的治理效能?同時(shí),基層政府作為鄉(xiāng)村治權(quán)主體的合法性是建立在公共性權(quán)威基礎(chǔ)之上,與抽象的群眾和具體的自治組織構(gòu)成嚴(yán)格意義上的多元化治權(quán)主體。因而,精細(xì)化治理必然涉及到基層治權(quán)的有效組織形式,必然需要平衡多元主體在治理轉(zhuǎn)型中的角色、功能,其中政府與民眾關(guān)系及其動(dòng)態(tài)過程是多元化治理體系建構(gòu)的關(guān)鍵。

2.調(diào)整治理單元成為精細(xì)化治理重要路徑。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政體制具備基層治權(quán)主導(dǎo)性,因而,基層治理的重要呈現(xiàn)維度在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)多元性的互動(dòng)。由于基層事務(wù)和利益關(guān)系的復(fù)雜性,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要通過探索各種靈活性的治理機(jī)制來進(jìn)行有效回應(yīng)。例如,有學(xué)者強(qiáng)調(diào)基層科層制需要適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)多元化單元屬性,使行政單元、治理單元能夠與農(nóng)村社會(huì)單元(包括行動(dòng)單元、居住單元、文化單元等)相一致[10]。此邏輯即是以完善基層行政組織架構(gòu)和調(diào)整行政重心來適應(yīng)基層治理現(xiàn)實(shí)需要(包括適應(yīng)治理規(guī)模[11]、融入治理情境[12])。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,基層政府應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村社會(huì)單元適當(dāng)重構(gòu),使其適應(yīng)基層治理資源規(guī)模性。例如,通過合村并居[13]、村企共治[14]和建構(gòu)社會(huì)資本[15]來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村生活單元改造,使其易于治理。此種邏輯在于,基層政府組織資源有限,應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化和調(diào)整基層社會(huì)單元分散性,使其能夠與基層治理體系一致,維系基層治理秩序。

3.網(wǎng)格化實(shí)踐創(chuàng)新及其運(yùn)作邏輯。在實(shí)踐層面,以網(wǎng)格化為實(shí)踐路徑的基層治理創(chuàng)新被廣泛運(yùn)用,也被學(xué)界所關(guān)注。對于網(wǎng)格化與基層治權(quán)的關(guān)系,毛壽龍指出網(wǎng)格化的三重功能即權(quán)力重構(gòu)、行政吸納與秩序再生產(chǎn),指出網(wǎng)格化在一定程度上對基層治權(quán)進(jìn)行了深刻的塑造[16]。有學(xué)者從治理主體、治理方式、治理內(nèi)容三個(gè)角度分析網(wǎng)格化如何提升基層科層制的精細(xì)化運(yùn)作邏輯[17],但由于強(qiáng)調(diào)科層制的主導(dǎo)面向而對網(wǎng)格化與鄉(xiāng)村民情的互動(dòng)有所忽視。也有學(xué)者關(guān)注網(wǎng)格化與政策執(zhí)行問題,指出農(nóng)村網(wǎng)格化管理政策執(zhí)行過程存在著政策目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)不清、資源供給單一化和行政化傾向等問題,實(shí)際偏離了網(wǎng)格化管理本身所具備的精細(xì)化、多元參與、資源共享和無縫隙變革等特征[18],但網(wǎng)格化本身即是科層組織尋求精細(xì)化治理的一種策略。事實(shí)上,網(wǎng)格化實(shí)質(zhì)上是體制及科層組織基于自身優(yōu)化調(diào)整來適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理規(guī)模的一種策略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取網(wǎng)格化管理、行政包干制等方式來進(jìn)行組織創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)屬地內(nèi)事權(quán)責(zé)任分片到人,即將官僚組織中有限的人力資源充分對接至復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)。

既有研究多注重網(wǎng)格化如何促進(jìn)政府服務(wù)功能發(fā)揮、治理責(zé)任明晰、實(shí)現(xiàn)有效的治理互動(dòng)。對于網(wǎng)格化與治理效能之間的關(guān)注不多,尤其對于網(wǎng)格化能否成為促進(jìn)基層精細(xì)化治理的一種組織策略,仍舊需要豐富的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)和分析。基于此,本文提出研究問題:(1)網(wǎng)格化實(shí)踐是否實(shí)現(xiàn)體制與民情的有效銜接?(2)責(zé)任網(wǎng)格的運(yùn)作是否契合鄉(xiāng)村社會(huì)的治理情境?(3)責(zé)任網(wǎng)格是否促進(jìn)了基層精細(xì)化治理,其效能如何?本文采取個(gè)案分析法,選取個(gè)案位于華北平原S省L區(qū)L鎮(zhèn)。筆者于2020年10月至11月在L鎮(zhèn)開展田野調(diào)查,方式為半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察,采訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、管區(qū)干部、村干部、村民共計(jì)30余人。

二、管區(qū)組織架構(gòu):鎮(zhèn)村之間責(zé)任網(wǎng)格的建立

(一)Q管區(qū)基本概況

L區(qū)位于魯西北地區(qū),轄4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),面積191平方千米,常住人口15.9萬人。L鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于該區(qū)西北部,面積80平方千米,轄48個(gè)行政村,人口約4萬。2018年全市進(jìn)行管區(qū)改革,L鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加管區(qū)數(shù)量,由5個(gè)管區(qū)劃分為6個(gè)。Q管區(qū)位于L鄉(xiāng)鎮(zhèn)的東部位置,臨309國道,含邱莊、張屯等8個(gè)行政村,常住人口4 400余人。Q管區(qū)駐地幾經(jīng)變革,2018年前管區(qū)在L鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一間房屋作為管區(qū)臨時(shí)辦公場所。2018年L鎮(zhèn)投資300多萬元建設(shè)Q管區(qū)辦公大樓,地址為常莊村。

(二)以管區(qū)為中心的組織整合

1.管區(qū)的多層級組織架構(gòu)。管區(qū)的組織架構(gòu)體現(xiàn)出功能性組合的特征,從類型上看,含基層黨組織(以黨總支為載體)、科層組織及社會(huì)組織三種類型。黨組織包括1位總支書記、2位副書記,主要負(fù)責(zé)管區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,全面主持各項(xiàng)中心工作,其干部產(chǎn)生方式為上級黨委選拔任命、委派。科層組織以行政崗位所構(gòu)成,管區(qū)共設(shè)立主任、文書、工作人員3個(gè)崗位,共計(jì)5人,其人員來自聘任制、公益性崗位,主要負(fù)責(zé)管區(qū)日常的材料整理、上級檢查等行政事務(wù)。社會(huì)性組織共計(jì)3人,由L鎮(zhèn)向經(jīng)營性社工組織購買服務(wù),其工作內(nèi)容為關(guān)愛殘疾人、幼童,組織慈善活動(dòng)等服務(wù)型工作,并負(fù)責(zé)Q管區(qū)的社會(huì)工作媒體等宣傳平臺。這種多重組織架構(gòu)的組合,使得管區(qū)在人事來源和崗位設(shè)定上具有內(nèi)部差異性。

表1 Q管區(qū)組織架構(gòu)基本概況

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫包責(zé)任分解及各管區(qū)干部搭配。行政包干制通過主體間非契約關(guān)系對行政權(quán)進(jìn)行重塑與再造[19]。常規(guī)的責(zé)任包干制存在兩種：一是以具體治理任務(wù)為主導(dǎo)的人事幫包,例如精準(zhǔn)扶貧包保責(zé)任、信訪維穩(wěn)包保責(zé)任。二是以屬地管理責(zé)任為主的包片制度,例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度。包片制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為強(qiáng)化對行政村的領(lǐng)導(dǎo)管理而設(shè)立的責(zé)任分解機(jī)制,這種治理機(jī)制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層制構(gòu)成基層治理的核心工作機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各管區(qū)的責(zé)任幫包中,L鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對各管區(qū)實(shí)行責(zé)任分管,每個(gè)管區(qū)由2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對接。具體分工見表2:

表2 L鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對各管區(qū)責(zé)任分管劃分概況

L鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅在行政村層面實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的包村制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)的分片幫包中,也推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部分管指導(dǎo)各管區(qū)。從分包責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部層級來看,主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主職、副職,各核心站所的主要負(fù)責(zé)人等。在責(zé)任劃分上,注重突出重要領(lǐng)導(dǎo)對接幫包重難點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。例如G和Y社區(qū)作為城中村土地開發(fā)的集中區(qū)域,信訪和群體性事件較多,安排執(zhí)法隊(duì)長與信訪辦主任作為幫包領(lǐng)導(dǎo)。定向精準(zhǔn)幫包即是通過將有效的行政資源以少數(shù)核心的形式與具體的屬地連接起來,建構(gòu)專項(xiàng)治理的連帶責(zé)任,以此來強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。

(三)Q管區(qū)崗位職責(zé)與分工

不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式科層組織權(quán)責(zé)配置,管區(qū)由8人正式行政團(tuán)隊(duì)與3人社工團(tuán)隊(duì)構(gòu)成常規(guī)的人力資源。年齡結(jié)構(gòu)上除兩位副書記50歲以上之外,其余人員皆34歲左右,體現(xiàn)出Q管區(qū)干部年輕化趨勢。對于兩位具備豐富農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的副書記,文書ZL稱:“他們是管區(qū)的寶,工作中遇到新問題、難問題,就會(huì)向他們請教,請他們出馬。他們有多年的工作經(jīng)驗(yàn),能夠靈活處理一些棘手的問題。有些事情還真是靠自己想出的方法辦不了,但是他們就能辦成,再就是他們做事靈活變通,能找到問題的關(guān)鍵,采取恰當(dāng)?shù)霓k法解決問題”(資料編號: 20201019ZL)。對于年輕人能否適應(yīng)農(nóng)村工作的復(fù)雜性,ZL同樣稱到:“想要熟悉這個(gè)流程不難,一年時(shí)間就能掌握了,但要真正貼近群眾,讓村干部和群眾信任你,不是一朝一夕能鍛煉出來的”(資料編號: 20201019ZL)。

(四)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體系權(quán)責(zé)配置

1.以事權(quán)分配為核心的非正式委托代理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的年度分解任務(wù),由黨委直接向各總支(即各管區(qū))簽訂責(zé)任狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年政府工作報(bào)告所確定的下一年度任務(wù)安排,在年初由黨政辦將任務(wù)進(jìn)行分解,各管區(qū)認(rèn)領(lǐng)各項(xiàng)任務(wù),這些任務(wù)也是全年工作考核的重點(diǎn)。Q社區(qū)2020年所認(rèn)領(lǐng)的年度分解任務(wù)達(dá)100多條,涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、鄉(xiāng)村振興、城建治安等方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委階段性中心工作,由黨委直接向各總支下達(dá)指令,由管區(qū)書記負(fù)責(zé)。中心工作也會(huì)簽訂權(quán)責(zé)明晰的責(zé)任狀,且有較為嚴(yán)格的問責(zé)和較為明顯的激勵(lì)措施。Q管區(qū)除了承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度分解任務(wù)、階段性中心工作外,還需要承接一些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所部門所分配的業(yè)務(wù)工作。例如城建辦推進(jìn)煤改氣工作,Q管區(qū)負(fù)責(zé)事先做好群眾工作,給群眾宣傳用氣的優(yōu)點(diǎn)、講解政府煤改氣的補(bǔ)貼政策、拆建標(biāo)準(zhǔn)等。

2.以實(shí)體化運(yùn)作為核心的屬地責(zé)任單元。雖然管區(qū)在決策、人事、財(cái)政等方面并沒有自主性,但由于事權(quán)承攬所具備的部分行政權(quán)限使管區(qū)成為實(shí)體化的屬地。Q管區(qū)J書記稱:“我們在開展工作上是一級屬地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是我們的上級,我們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派下來的機(jī)構(gòu),在村干部面前,我們就是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)。站所部門也對我們有安排工作的權(quán)力,雖然我們同級,但他們能夠向我們安排各項(xiàng)工作。我們也有責(zé)任配合他們,推進(jìn)工作”(資料編號: 20201015JJY)。但該管區(qū)書記同樣指出:“我們沒有屬地的權(quán)限,只做事,沒有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算,每年的辦公經(jīng)費(fèi)只有3萬元。水電辦公耗材這些也是(鄉(xiāng)鎮(zhèn))黨政辦統(tǒng)一安排。我們(管區(qū))這里并不能掛一級政府的牌子,只掛了黨總支和社區(qū)服務(wù)中心的牌子”(資料編號: 20201015JJY)。管區(qū)由于承載且有效集中事權(quán),成為介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間的一級屬地。

3.以事權(quán)集中為特征的鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府集中決策,各站所成為形式化和實(shí)質(zhì)化的職能部門,有效降低專項(xiàng)工作的推行成本。管區(qū)成為實(shí)體化屬地,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府推進(jìn)工作的重要抓手和政策轉(zhuǎn)化的重要平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體系和行政權(quán)的有效下移形成了一種制度化和行政化的組織平臺。行政村部分事權(quán)被集中到管區(qū),以管區(qū)為中心的基層事權(quán)集中對鄉(xiāng)政村治格局也帶來一定程度影響,體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)下放與行政村事權(quán)上移的趨勢。

三、責(zé)任網(wǎng)格的運(yùn)作:管區(qū)的精細(xì)化治理實(shí)踐

以責(zé)任細(xì)分所建立起來的行政網(wǎng)格化有效提升了管區(qū)的精細(xì)化治理,體現(xiàn)為管區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)治理事務(wù)的差異識別、組織資源的有效動(dòng)員以及治理情境的塑造引導(dǎo)。此種精細(xì)化治理體現(xiàn)出基層行政體系在與鄉(xiāng)村社會(huì)多樣性互動(dòng)中建構(gòu)多種運(yùn)作機(jī)制。

(一)治理事務(wù)差異識別機(jī)制

基層治理精細(xì)化的前提在于基層黨政體制能夠?qū)︵l(xiāng)村事務(wù)類型有準(zhǔn)確把握,并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化組織設(shè)置的功能。L鎮(zhèn)管區(qū)內(nèi)部職能分工并未嚴(yán)格按照行政科層制所設(shè)定,管區(qū)內(nèi)部組織運(yùn)作并不存在因職能分工問題而產(chǎn)生“忙的忙死、閑的閑死”的現(xiàn)象。管區(qū)對事權(quán)的分配有別于常規(guī)科層分工,主要體現(xiàn)為條線專項(xiàng)工作定向負(fù)責(zé)、中心工作包辦、群眾工作的委托代理,使治理事務(wù)間的差異能夠快速識別出來。

1.條線專項(xiàng)工作定向負(fù)責(zé)制。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的常規(guī)工作,管區(qū)實(shí)行條線對接,即由專人對接部門和相關(guān)行政村,實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人、鏈條清晰。在條線工作中管區(qū)只作為屬地方進(jìn)行協(xié)作,這使管區(qū)其他的治理資源不用介入到條線工作中,只發(fā)揮作為部門與行政村間有效協(xié)調(diào)和信息傳遞的功能。例如在推進(jìn)朱莊村煤改氣專項(xiàng)工作中,管區(qū)書記將這一項(xiàng)工作委托給負(fù)責(zé)幫包朱莊村的社區(qū)文書,社區(qū)文書主要負(fù)責(zé)溝通和督導(dǎo)Q管區(qū)履行相關(guān)職責(zé),包括給村干部講政策、督促村干部開展工作、協(xié)調(diào)部門與村干部及村民的關(guān)系等。

2.中心工作幫包責(zé)任制。上級黨委政府的中心工作,由管區(qū)總支(書記)為中心團(tuán)隊(duì)承接,通過包片將責(zé)任分解到各村。在管區(qū)任務(wù)推進(jìn)過程中,不同屬性的治理事務(wù)配備不同的工作人員,具有多年工作經(jīng)驗(yàn)的專職副書記成為中心工作中難點(diǎn)工作推進(jìn)的主要責(zé)任人。一般工作人員及社工服務(wù)人員構(gòu)成一般性工作的治理主體。同時(shí)治理事務(wù)解決方式采取難易分離、定向解決辦法,例如涉及鄭濟(jì)高鐵征地拆遷工作,文書和普通工作人員負(fù)責(zé)土地丈量、登記;副主任和年輕干部負(fù)責(zé)一般群眾包保責(zé)任;具有豐富群眾經(jīng)驗(yàn)的書記、副書記、主任等核心干部,負(fù)責(zé)包保拆遷中重難點(diǎn)戶。這種差異性應(yīng)對策略,使得管區(qū)治理資源最優(yōu)分配,有效提升了基層治理精準(zhǔn)度。

3.群眾工作委托責(zé)任制。在村民事務(wù)治理中,管區(qū)采取分定點(diǎn)幫包、強(qiáng)化聯(lián)系和現(xiàn)場化治理的方式。管區(qū)鼓勵(lì)行政干部在村開展工作,開現(xiàn)場會(huì)，走進(jìn)農(nóng)戶中間,培訓(xùn)和產(chǎn)出一大批具有群眾基礎(chǔ)、能夠有效開展群眾工作的基層中堅(jiān)干部。這使得管區(qū)在遇到難處理的事情時(shí),能夠動(dòng)用這樣一批老黨員和干部來開展群眾工作,解決治理難題。

案例1:G管區(qū)工作人員F并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員編制,而是公益性崗位,自己做過多年的商販,與周邊村民打交道比較多,且做人做事比較公道。有近20年的工作經(jīng)歷,歷任普通工作人員、文書、主任和書記。在處理管區(qū)最為復(fù)雜的征地拆遷和信訪維穩(wěn)中,被街道辦選為第一責(zé)任人。人們這樣評論：“只有他能夠處理和協(xié)調(diào)利益關(guān)系,沒有他這個(gè)局面早就亂了?！薄皟膳婶[得太嚴(yán)重,連對話的可能性都沒有。他出面在兩邊周旋、做工作,把雙方拉來坐下談條件,才解決了上訪的問題?！薄八墓ぷ髂芰?qiáng),做事情公道,不偏袒一方,長期在一線工作也積累了不少聲望和口碑”(資料編號: 20201021FGD)。

(二)治理資源有效動(dòng)員機(jī)制

運(yùn)動(dòng)式治理是基層治理中靈活性較強(qiáng)、動(dòng)員有效的治理策略。運(yùn)動(dòng)式治理能夠?qū)鶎咏M織及治理資源充分調(diào)動(dòng)和優(yōu)化,例如打破科層制所規(guī)定的部門界限,給所有行政人員安排扶貧包保責(zé)任。在管區(qū)的治理實(shí)踐中,有效動(dòng)員包括人力資源、物質(zhì)資源以及政策資源的有效動(dòng)員和運(yùn)用。例如在Q管區(qū)L村的征地拆遷中,管區(qū)干部下沉至行政村,實(shí)行定向的責(zé)任包干。在包干搭配上,管區(qū)干部與村干部建立起責(zé)任連帶,形成管區(qū)干部對村干部的有效動(dòng)員和示范帶動(dòng)作用,有效提升村“兩委”干部的工作積極性。

表3 Q管區(qū)L村拆遷任務(wù)分配表

在L鎮(zhèn)，為配合高鐵建設(shè)項(xiàng)目而進(jìn)行土地拆遷是當(dāng)時(shí)全鎮(zhèn)的中心工作。如何推動(dòng)中心工作有效進(jìn)行，L鎮(zhèn)采取了治理資源充分動(dòng)員的工作機(jī)制，尤其是動(dòng)員一些能夠做群眾工作的老干部參與其中。中堅(jiān)干部群體在運(yùn)動(dòng)式治理中發(fā)揮了超越正式制度運(yùn)作的效能，通過一些積極策略來推動(dòng)政策執(zhí)行和落地。如表3中所示，L村的包保責(zé)任采取了充分動(dòng)員村干部參與的方式進(jìn)行。

案例2:在L村的拆遷工作中，少數(shù)村民對拆遷安置存在異議，提出的賠償要求高于實(shí)際政策的標(biāo)準(zhǔn)，使得拆遷工作難以順利進(jìn)行。對于此，L鎮(zhèn)包村干部主動(dòng)駐村，走入村民家中開展群眾工作，通過講明政策、聽取村民意見和展開村民協(xié)商議事會(huì)等方式，逐步取得了村民的信任。在具體拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成一致意見這個(gè)問題上，包村干部采取了在政策允許的范圍內(nèi)維護(hù)村民利益的做法來推動(dòng)工作，盡可能保護(hù)村民的合法權(quán)益，最終說服了有異議的村民，使拆遷工作得以順利進(jìn)行(資料編號：20201018LWL)。

(三)治理情景塑造引導(dǎo)機(jī)制

在政策落地時(shí),治理主體和治理對象往往變成具有主體能動(dòng)性的個(gè)人。在不同的治理情景和治理場域中人的能動(dòng)性對治理過程和治理績效有直接影響。因而,基層治理實(shí)際上是政府在治理過程中如何與農(nóng)民打交道,實(shí)現(xiàn)秩序、價(jià)值與觀念的權(quán)威性分配和再建構(gòu)。在此背景下,基層政府對具體治理情景的匹配、塑造和引導(dǎo)能力,影響到治理適應(yīng)性的發(fā)揮。

1.基層干部能夠適應(yīng)并融入治理情景。在鄉(xiāng)村社會(huì)范疇內(nèi),“治理情景”即在鄉(xiāng)村社會(huì)中存在大量具有特殊場域和群體特征,以臨時(shí)性利益關(guān)系所維系的多主體互動(dòng)空間。不同于農(nóng)民生活情景,治理情景是聯(lián)結(jié)基層政府、村干部以及村民的紐帶。對于村民日常而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是近在身邊的行為主體,而在諸如征地拆遷、房屋改造等政策落地時(shí),村民與村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成具體的治理情景?；鶎诱谶@樣一個(gè)個(gè)具體的治理情景中與村民打交道,實(shí)現(xiàn)國家同一化政策與村民現(xiàn)實(shí)需求之間的有效對接,并實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的有效性。因治理情景充滿不確定性且難以預(yù)料,成為基層政府所遭遇到的重要的治理挑戰(zhàn)。治理能力的提升意味著基層政府面對不確定的治理情景時(shí),能夠有效應(yīng)對、塑造引導(dǎo)。在L鎮(zhèn)管區(qū)治理實(shí)踐中,管區(qū)承接了大量隨意性、偶發(fā)性的事務(wù)。行政村由于有派系斗爭的影響,村干部在處理一些不確定性事件時(shí),難以達(dá)成共識。在此種背景下,由于管區(qū)集中了一批能夠進(jìn)入村莊、走近群眾,能夠開展群眾工作的中堅(jiān)干部群體,使得基層政府有效在場并及時(shí)介入到紛繁復(fù)雜的治理情景中,實(shí)現(xiàn)對具體情景的有效控制，積極引導(dǎo)、維持基本秩序。

2.群眾工作情景化操作。群眾是一個(gè)抽象概念,群眾利益是村民利益的復(fù)雜化呈現(xiàn)。基層政府在政策執(zhí)行中所面對的群眾及群眾利益,需在具體治理情景中有效回應(yīng)，這種回應(yīng)能力是基層黨政體制能否有效適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)雜性的關(guān)鍵。在壓力型體制和錦標(biāo)賽機(jī)制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于應(yīng)付上級各種考核指標(biāo),而對群眾現(xiàn)實(shí)需求回應(yīng)有所降低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸行政化和官僚化,群眾工作作為一種有效治理機(jī)制,其作用和功能逐步退縮。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分為兩類:正式科層制運(yùn)作的行政人員和面向群眾開展工作的“中堅(jiān)干部”。“中堅(jiān)干部”在推進(jìn)工作中所采取的策略,在于實(shí)現(xiàn)群眾工作的有效情景化,使其作為具有一定威信(通常在危急時(shí)刻能夠以其個(gè)人品質(zhì)、信任基礎(chǔ)來維持和代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任和權(quán)威)能夠有效融入具體治理情景中。同時(shí),“中堅(jiān)干部”能夠有效引導(dǎo)治理情景的轉(zhuǎn)向,實(shí)現(xiàn)對危機(jī)情景的有效化解,以此尋求多方利益的平衡，達(dá)成基本共識,共同完成治理任務(wù)。

四、責(zé)任網(wǎng)格的效能:促進(jìn)鄉(xiāng)村治權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整

管區(qū)組織的設(shè)立有助于基層行政重心有效下移,實(shí)現(xiàn)治理體系與治理規(guī)模的有效契合。管區(qū)實(shí)體化運(yùn)作能夠促進(jìn)基層治權(quán)的有效集中,并在多元主體間建構(gòu)其社會(huì)性的政治關(guān)聯(lián),增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的公共性基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)基層治理場域的重塑。

(一)基層治權(quán)有效集中的組織載體

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的銜接場域是治權(quán)主體較為欠缺的虛化地帶，基層治理的關(guān)鍵在于以何種治權(quán)形式和組織形式整合基層社會(huì)。L鎮(zhèn)政府考慮到有較多數(shù)量的行政村治理乏力,因而在鎮(zhèn)村間設(shè)立管區(qū)來實(shí)現(xiàn)組織過渡和功能承載，而組織體系內(nèi)再造的行政層級,實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)層面的治權(quán)集中。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的適度下放。管區(qū)作為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村一級的中間組織,具有承上啟下、上傳下達(dá)的作用。管區(qū)是推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的有效載體，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu),要完成上級安排的各項(xiàng)任務(wù)。管區(qū)有效承載了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的部分事權(quán),行政權(quán)得以有效匯集。同時(shí),管區(qū)在政策落地中具有一定的靈活性,這也是管區(qū)具備相對獨(dú)立治權(quán)的體現(xiàn)，在承攬事權(quán)后管區(qū)能夠根據(jù)各村具體情況來實(shí)現(xiàn)政策的調(diào)整和轉(zhuǎn)化,使之更加符合具體的治理需求。

2.村莊行政權(quán)力的適度上移。在村級治權(quán)結(jié)構(gòu)中,公共權(quán)力的組織化是以村民自治組織為核心主導(dǎo)的,即村民委員會(huì)具備行使村級公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，這也是我國基層民主的政治意涵。村民自治過程中,必然會(huì)產(chǎn)生與村域外各權(quán)威主體的互動(dòng)，使黨委政府的諸多指導(dǎo)意見和工作事項(xiàng)能夠傳遞至行政村一級,這樣村委會(huì)在原本面向村民自治的“公共治理”外被賦予其新的職能,即向上對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù),并通過諸如職業(yè)化干部、坐班制度實(shí)現(xiàn)村級自治組織的行政化。

3.管區(qū)有效承載基層治權(quán)。由于基層科層組織與治理規(guī)模之間存在張力,因而需要優(yōu)化科層組織以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理復(fù)雜性。在此過程中,治權(quán)的組織外化問題成為核心,即何種組織載體能夠有效適應(yīng)基層治理現(xiàn)實(shí)需求。從單元規(guī)?？?鎮(zhèn)村之間設(shè)立管區(qū),有效降低了科層組織管理的空間密度,使基層行政網(wǎng)絡(luò)能夠有效覆蓋廣域鄉(xiāng)村社會(huì)。管區(qū)成為實(shí)體化的一級“屬地”,提升了治權(quán)有效性。從運(yùn)行效能看,基層非正式制度例如干部包村、運(yùn)動(dòng)式治理,雖然也能夠?qū)⒖茖咏M織有效介入到鄉(xiāng)村社會(huì)，但此種非正式制度運(yùn)作,難以發(fā)揮出正式科層組織的效能。

(二)以組織網(wǎng)絡(luò)制造有效的鄉(xiāng)村政治關(guān)聯(lián)

組織網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)治理體系與鄉(xiāng)村社會(huì)精英之間的互動(dòng),促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)資本聚集,使日趨個(gè)體化的鄉(xiāng)村社會(huì)建立起有效的政治關(guān)聯(lián)。基層治理中組織網(wǎng)絡(luò)制造體現(xiàn)在以下三個(gè)層面:

1.以基層黨委為核心的組織網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)合精英連帶?；鶎狱h委政府是鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量。有學(xué)者指出，以服務(wù)型政黨建設(shè)聯(lián)結(jié)基層“黨-政-社”組織網(wǎng)絡(luò)，有利于提升基層黨委政府統(tǒng)合社會(huì)資本的力度和效度[20]。也有學(xué)者指出,當(dāng)前基層黨組織通過強(qiáng)化和整合科層體系、社會(huì)組織和鄉(xiāng)村精英,建立起新的政治連帶,增強(qiáng)了鄉(xiāng)村社會(huì)資本的凝聚力[21]。可見,基層黨委政府統(tǒng)合各類治理精英是維持治理有效性的關(guān)鍵。管區(qū)構(gòu)成鄉(xiāng)村社會(huì)精英的流動(dòng)平臺,管區(qū)黨支部將體制內(nèi)精英和鄉(xiāng)村精英充分調(diào)動(dòng)和整合,建立起政黨-精英連帶機(jī)制,產(chǎn)生具有治理效能的社會(huì)資本。例如管區(qū)能夠吸納村支部書記,為鄉(xiāng)村精英的流動(dòng)晉升提供了動(dòng)力。同時(shí),管區(qū)作為組織載體,為大量處于中下層的鄉(xiāng)村精英提供了參與治理的有效平臺,其崗位的充分流動(dòng)性使得管區(qū)治理具備一定的資源整合、有效利用的效能。

2.基層行政組織泛化和有效延展。有學(xué)者指出，隨著公共治理現(xiàn)實(shí)需求的凸顯,政府扁平化體現(xiàn)出多向度和探索性的公共行政發(fā)展取向，有其時(shí)代必然性[22]。除組織泛化外,也存在組織逆泛化即組織立體化的過程,以期實(shí)現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)的有效延展[23],實(shí)際上這也是一種行政組織泛化的體現(xiàn)。不少學(xué)者關(guān)注基層黨政體系中非正式制度的延展性。如行政系統(tǒng)內(nèi)“非正式”人員擴(kuò)張和下沉有助于提升基層政府調(diào)試能力,拓展科層組織的功能[20]，但對于基層行政體正式組織和制度的延展性,卻有所忽略。在L鎮(zhèn)的治理實(shí)踐中,由于通過完善組織架構(gòu)和功能拓展,有效增強(qiáng)基層行政組織的延展性。管區(qū)的存在正是實(shí)現(xiàn)了行政組織在鄉(xiāng)村社會(huì)的泛化和有效延展,既保持了基層科層體系的制度化和規(guī)范化,也使其具備一定的靈活性和適應(yīng)性。

3.以管區(qū)為核心制造規(guī)模適度的鄉(xiāng)村治域空間關(guān)聯(lián)。治理規(guī)模是制約基層行政體系有效治理的關(guān)鍵要素。在L鎮(zhèn),黨委政府將48個(gè)行政村按照城鄉(xiāng)區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口規(guī)模、家族姓氏等因素,重新將其劃分成6個(gè)管區(qū),每個(gè)管區(qū)轄8個(gè)行政村。各管區(qū)設(shè)立8個(gè)崗位及3位社工。在這種設(shè)置下,鎮(zhèn)村之間建立起了適度規(guī)模的中間組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對接各個(gè)管區(qū),因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的治理資源與其所面對的治理規(guī)模能夠達(dá)到相對平衡。

(三)依托科層組織重塑基層治理場域

在后稅費(fèi)時(shí)代,行政組織再造和治理重心調(diào)整成為國家實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理場域重塑的重要形式。在以管區(qū)為主導(dǎo)的基層行政體系創(chuàng)新實(shí)踐中,同樣也起到了重構(gòu)鄉(xiāng)村治理場域的作用。

1.基層政權(quán)的類科層組織有效介入到鄉(xiāng)村社會(huì)。有學(xué)者指出,國家權(quán)力有效嵌入村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)、關(guān)系與規(guī)范之中,所依托的是基層政權(quán)的“嵌入式治理”方式[24]。管區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的代理機(jī)構(gòu),具有政治意涵和委托代理上的正式授權(quán)。而實(shí)體化的管區(qū)組織建立,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效介入到鄉(xiāng)村社會(huì),實(shí)現(xiàn)治理體系向下延伸?；鶎诱钊豚l(xiāng)村社會(huì),代理人入村和組織在村是兩種不同模式的政府在村化。管區(qū)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“組織代理”有效在村,縮短了村干部、村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的距離?！坝惺轮苯由瞎軈^(qū)”“有事找管區(qū)書記”成為村干部、村民辦事的常規(guī)邏輯,這體現(xiàn)出隨著管區(qū)深入鄉(xiāng)村社會(huì),鎮(zhèn)村關(guān)系產(chǎn)生了有效的緩沖空間,作為治理主體的政府與治理客體的鄉(xiāng)村社會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)系的在村化。

2.將中堅(jiān)干部帶到了治理現(xiàn)場。基層政府對鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理,依托于數(shù)量龐大的鄉(xiāng)村干部群體。這些鄉(xiāng)村干部很大一部分組成了基層治理中的中堅(jiān)干部,構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能動(dòng)性的基礎(chǔ)[25]。中堅(jiān)干部指的是那些在鄉(xiāng)村工作時(shí)間較長、能夠深入農(nóng)民群體做群眾工作、被村民所熟知且具有一定威信的老黨員、老干部。由于管區(qū)干部在村開展工作,直接與村民所對接,為降低治理成本和減少事件摩擦,管區(qū)治理實(shí)踐中注重培養(yǎng)能夠在場開展群眾工作的中堅(jiān)干部。

案例3:LHX,1996年出生,青島大學(xué)大專學(xué)歷。2017年大專畢業(yè)后,參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織公益性崗位考試,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦綜合執(zhí)法大隊(duì)一名網(wǎng)格員。在環(huán)保辦工作兩個(gè)月后,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安排到L管區(qū)工作。2018年初調(diào)入Q管區(qū)任文書,現(xiàn)任Q管區(qū)副主任。經(jīng)過近兩年鍛煉,L逐漸從常規(guī)文書工作走進(jìn)群眾。由于平時(shí)經(jīng)常包村、下村與群眾打交道、現(xiàn)場解決問題,逐步取得了多數(shù)村干部和群眾的信任,能夠獨(dú)當(dāng)一面、有效開展群眾工作。L本人也覺得在管區(qū)工作最大好處就是能夠鍛煉人,尤其是鍛煉開展群眾工作的能力(資料編號: 202010120LHX)。

在L鎮(zhèn),管區(qū)為新加入體制內(nèi)的年輕干部提供了大量的鍛煉機(jī)會(huì),培養(yǎng)出一大批能做基層工作的后備人才。這些后備干部是基層政府走群眾路線的重要體現(xiàn),他們能夠在基層治理中積累群眾工作經(jīng)驗(yàn),成長為“中堅(jiān)干部”群體?！爸袌?jiān)干部”的培育是維系基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)和情景聯(lián)結(jié)的有效途徑，后備干部的有序更替也起到維持基層社會(huì)治理基本秩序和治理績效的作用。

五、總結(jié)與討論

本文以L鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理實(shí)踐為研究對象,分析基層治理轉(zhuǎn)型中責(zé)任網(wǎng)格創(chuàng)新對于基層精細(xì)化治理的積極意義。管區(qū)實(shí)體化運(yùn)作使其在整合治理資源、優(yōu)化治理機(jī)制和增強(qiáng)治理回應(yīng)性等方面能力有顯著提升,促進(jìn)基層政府有效治理。結(jié)論如下:

1.優(yōu)化科層組織是當(dāng)前基層治理體系現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。基層治理體系轉(zhuǎn)型必然需要以優(yōu)化組織體系為重點(diǎn),原因在于當(dāng)前基層治理體系以黨委政府為核心，但仍存在不少結(jié)構(gòu)性困境。再構(gòu)行政組織，即以組織重塑和治理重心調(diào)整為方向,實(shí)現(xiàn)治理體系對“最后一公里”治理空間場域的有效整合。同時(shí),在歷經(jīng)制度化、規(guī)范化、技術(shù)化等轉(zhuǎn)型后,基層治理效能并未能夠有效提升,原因在于當(dāng)前基層黨委政府為核心的行政體系，并不能有效承載大量制度創(chuàng)新、技術(shù)運(yùn)用。因而需要進(jìn)一步在組織層面對行政體系進(jìn)行優(yōu)化重組和再造。根據(jù)客觀治理需求與既有治理資源來創(chuàng)設(shè)行政層級，重組行政資源成為基層治理體系現(xiàn)代化的重要實(shí)現(xiàn)路徑。

2.以黨組織、科層組織以及社會(huì)組織三者融合所形成的組織構(gòu)成,使得黨對基層正式行政體系之外的治理要素進(jìn)行有效整合。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間,通過以黨總支以及人事流動(dòng)所構(gòu)成起來的黨建聯(lián)合體,不僅能夠強(qiáng)化黨組織對基層社會(huì)引領(lǐng)作用,也使得黨委工作有一定行政資源實(shí)現(xiàn)有效支撐。同時(shí),由于對社會(huì)組織的吸納,使得管區(qū)能夠有效平衡黨組織與社會(huì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)黨對鄉(xiāng)村社會(huì)組織資源的有效吸納和功能整合,對于強(qiáng)化基層治理能力起到積極作用。組織再構(gòu)能夠有效增強(qiáng)以基層黨委政府為主導(dǎo)的政治關(guān)聯(lián)屬性,有助于集中治理資源。

3.應(yīng)充分保留基層治理體系的適應(yīng)性和靈活性。以行政化作為基層治理轉(zhuǎn)型的重要路徑,其目標(biāo)并不是行政化本身,而是在于依托行政化實(shí)現(xiàn)基層治理體系的優(yōu)化和完善,以適應(yīng)治理對象的豐富性。同時(shí),由于行政化本身存在負(fù)面性,因而作為治理轉(zhuǎn)型策略的行政化應(yīng)當(dāng)盡量減小其不利影響。事實(shí)上,行政化的負(fù)面性體現(xiàn)為官僚制的自我擴(kuò)張屬性和官僚主義對官僚制的侵蝕。而基層治理體系的適應(yīng)性和靈活性應(yīng)當(dāng)盡量減少這種負(fù)面性所帶來的治理困境。權(quán)責(zé)明晰、治理規(guī)范和公開透明一直是基層治理體制改革的目標(biāo)追求。

行政組織再構(gòu)只是基層治理轉(zhuǎn)型的策略之一,制度、技術(shù)以及文化層面的策略在治理轉(zhuǎn)型中同樣有著重要的作用，因而要對組織再構(gòu)和優(yōu)化科層體系做出謹(jǐn)慎審視?；鶎又卫硭媾R現(xiàn)實(shí)困境和挑戰(zhàn)無時(shí)無刻不處在變化之中,因而基層治理體系也需要不斷優(yōu)化、調(diào)試。