張 一 晗

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院,武漢 430072)

一、問題的提出

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)戶重要的生計(jì)來源和生活保障。中國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度是以家庭承包制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制[1]。這種“兩權(quán)分離”的制度設(shè)計(jì)可對(duì)農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)有效保障,但也客觀上造成了土地細(xì)碎化、種植成本增加的不利后果。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展,一方面,農(nóng)村勞動(dòng)力外流,土地拋荒嚴(yán)重,釋放了大量的土地生產(chǎn)要素與流轉(zhuǎn)空間;另一方面,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高,特別是機(jī)械化的加入和社會(huì)化服務(wù)的完善,提高了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效率與利潤(rùn),兩者共同作用下,農(nóng)業(yè)規(guī)?；男枨蟛粩嗤癸@。為此,中央出臺(tái)了以承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開為抓手、“堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的改革方案,以期通過“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)化,推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提是土地流轉(zhuǎn),而在土地流轉(zhuǎn)過程中不得不面對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的效率問題。當(dāng)下,農(nóng)村地權(quán)高度分散、“地塊插花”現(xiàn)象突出,加之農(nóng)民群體分化下不同農(nóng)戶對(duì)土地依賴程度的差異較大,以市場(chǎng)為手段的“一對(duì)一”的流轉(zhuǎn)方式面臨交易成本過高的困境,因此在資源配置上需要以組織化的方式予以解決[2]。作為組織化流轉(zhuǎn)的主體,村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮的獨(dú)特作用引起了學(xué)者們的普遍關(guān)注。

整體上看,學(xué)界對(duì)村集體在規(guī)模流轉(zhuǎn)中的地位和作用形成了兩種對(duì)立觀點(diǎn):一方認(rèn)為,村集體主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)會(huì)損害農(nóng)戶的承包權(quán)益和流轉(zhuǎn)收益[3],提高流轉(zhuǎn)費(fèi)用[4],抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給與需求[5],甚至削弱村莊社區(qū)共同體[6],因此要弱化村集體在土地流轉(zhuǎn)中的參與程度與權(quán)力[7];另一方則對(duì)村集體的積極作用予以了充分肯定。宋輝提出,村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的參與過程和效果是決定農(nóng)地制度運(yùn)行效率的主導(dǎo)因素[8]。部分學(xué)者也認(rèn)為,村集體介入可提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[9],降低交易成本和履約風(fēng)險(xiǎn),保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性,穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)預(yù)期[10],提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的滿意度[11]，所以應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)村集體的統(tǒng)合功能,強(qiáng)化集體土地所有權(quán),并將其作為壯大集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。綜上,諸多學(xué)者對(duì)村集體在土地流轉(zhuǎn)中的優(yōu)劣表現(xiàn)進(jìn)行了頗為細(xì)致的分析,但對(duì)這種差異性產(chǎn)生的原因缺乏整體性認(rèn)識(shí)和解釋。程久苗試圖將這種研究結(jié)果的反差歸因?yàn)椴煌瑢W(xué)者進(jìn)行實(shí)證研究的案例地差異:如當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育程度、村集體本身的管理服務(wù)能力等[12]。事實(shí)上,這些因素雖然在不同程度上影響了村集體在土地流轉(zhuǎn)中的作用發(fā)揮,卻都不是決定性原因。村集體的差異性表現(xiàn)與其角色特性密切相關(guān)。具體來說,村集體兼具政府代理人和農(nóng)民當(dāng)家人的雙重身份,并非是獨(dú)立的利益主體,其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的表現(xiàn)受制于治理體系的互動(dòng)過程。特別是隨著稅費(fèi)取消、土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”和土地確權(quán)的推進(jìn),集體土地所有權(quán)的權(quán)能被不斷弱化,《農(nóng)村土地承包法》賦予村集體的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、發(fā)包權(quán)、收回權(quán)、制止權(quán)都被架空,村集體在土地流轉(zhuǎn)中“工具性”的一面愈加突顯:一方面,村集體上接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,作為“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”[14],充當(dāng)了國(guó)家及地方土地政策落地的執(zhí)行者;另一方面,村集體下連廣大村民,作為群眾性自治組織,是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行規(guī)模流轉(zhuǎn)的重要平臺(tái)。基于此,對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)的實(shí)現(xiàn)和村集體作用的討論應(yīng)該采用更為宏觀的政治過程視角,關(guān)注制度安排的作用,在自上而下和自下而上的雙層互動(dòng)結(jié)構(gòu)中對(duì)土地流轉(zhuǎn)秩序進(jìn)行考察。

本文以筆者2020年12月在皖南F縣20天的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)展開分析。在政府推行規(guī)模流轉(zhuǎn)之前,與全國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村一樣,F縣村莊在分田到戶時(shí)采取了遠(yuǎn)近搭配、肥瘦結(jié)合的策略,由此形成了“人均一畝三分,戶均不足十畝”的細(xì)碎化土地格局。在人口外流的背景下,當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶遵循著“半工半耕”的家計(jì)模式,村莊“留守農(nóng)業(yè)”特點(diǎn)突出?？梢钥闯?作為典型的中部縣城,F縣的農(nóng)業(yè)樣態(tài)具有很強(qiáng)的代表性。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下,規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速,為了順利完成流轉(zhuǎn),組織化的流轉(zhuǎn)方式被廣泛采用。根據(jù)流轉(zhuǎn)方式的不同,F縣的組織化流轉(zhuǎn)可以分為行政主導(dǎo)的組織化流轉(zhuǎn)與村民自治的組織化流轉(zhuǎn)兩種典型模式。筆者試圖通過比較兩種模式的運(yùn)作過程、村集體在其中的角色定位及形成的秩序差異,揭示流轉(zhuǎn)模式對(duì)土地流轉(zhuǎn)秩序的影響,進(jìn)而反思在當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下村集體應(yīng)該扮演何種角色,以及規(guī)模農(nóng)業(yè)推進(jìn)中的制度安排問題。

二、F縣土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

F縣地處長(zhǎng)江下游,常住人口30萬左右,下轄7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),地貌呈現(xiàn)“半山半圩”的樣態(tài),種植難度差異明顯。由于靠近東南沿海,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在20世紀(jì)80年代就開始外出務(wù)工,2000年以后,當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)就業(yè)持續(xù)增加，工業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸附為農(nóng)業(yè)發(fā)展騰出了大量的空間,使農(nóng)業(yè)的規(guī)?；N植成為可能。

2009年之前,F縣的土地流轉(zhuǎn)以自發(fā)式流轉(zhuǎn)為主,受制于土地分散化的影響,流轉(zhuǎn)后的種植規(guī)模不大,一般在50畝以下。2009年開始,F縣出臺(tái)了《促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見》及相關(guān)配套文件,在政策的推動(dòng)下,大規(guī)模流轉(zhuǎn)開始出現(xiàn)。截止到2019年,全縣累計(jì)流轉(zhuǎn)耕地10.6萬畝,占確權(quán)登記耕地總面積19.5萬畝的54.4%,形式以出租為主。其中,流轉(zhuǎn)規(guī)模100畝以上的種植大戶339戶,1 000畝以上的12戶。這些流轉(zhuǎn)大部分是以組織化流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行的,村集體在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了重要的組織和協(xié)調(diào)作用。

大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)以地域?yàn)榻缦?呈現(xiàn)出兩種差別化的方式。在西部和南部的丘陵地區(qū),耕作層土表過淺,不具備進(jìn)行大規(guī)模土地整治的條件,其規(guī)模流轉(zhuǎn)方式以行政主導(dǎo)下“反租倒包”的方式進(jìn)行。具體操作是,政府以招商引資的方式吸引經(jīng)營(yíng)大戶,根據(jù)大戶的需求選擇合適的村莊下達(dá)任務(wù)指標(biāo),要求村集體完成指定區(qū)域的土地流轉(zhuǎn),再統(tǒng)一發(fā)包給經(jīng)營(yíng)大戶。為了推動(dòng)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?政府的相關(guān)補(bǔ)貼政策都有“從事糧、棉、油、菜等大宗農(nóng)作物生產(chǎn)”的限定,所以當(dāng)?shù)卣猩桃Y的大戶以經(jīng)營(yíng)大田作物種植為主。在東部和北部的平原地區(qū),耕種條件相對(duì)較好。2007年開始,借助農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)土部等部委的政策,F縣在這片區(qū)域分別投放了1.5個(gè)億的土地整理項(xiàng)目、8 000萬的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目和750萬的農(nóng)田水利改造項(xiàng)目,2009年整治工作基本完成。大規(guī)模的農(nóng)田整治后,雖形成了“田成方,林成網(wǎng),路相連,旱能灌,澇能排”的現(xiàn)代農(nóng)田格局,但原有的土地界限被打破,其后的流轉(zhuǎn)工作及利益分配工作復(fù)雜程度大幅提高,不便以行政化的手段進(jìn)行主導(dǎo),必須針對(duì)具體問題進(jìn)行在地化的解決。因此,土地整治工作完成后,政府就從土地流轉(zhuǎn)的具體工作中退出,村莊內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)由村民自主決議,政府主要進(jìn)行引導(dǎo)、建議和配合。

整體來看,兩種大規(guī)模流轉(zhuǎn)在方式上呈現(xiàn)出行政主導(dǎo)與村民自治的區(qū)別,在路徑上體現(xiàn)了自上而下與自下而上的區(qū)別,在政府作用上產(chǎn)生了剛性介入與柔性引導(dǎo)的區(qū)別。不同的組織化流轉(zhuǎn)方式之下,村集體承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)及與村民的互動(dòng)關(guān)系完全不同,流轉(zhuǎn)效果也大相徑庭。

三、行政主導(dǎo)的組織化流轉(zhuǎn):被動(dòng)卷入與秩序失范

在行政主導(dǎo)下的組織化流轉(zhuǎn)中,政府強(qiáng)制落實(shí)流轉(zhuǎn)行動(dòng),指定了流轉(zhuǎn)的主體,固定了流轉(zhuǎn)的形式,規(guī)定了流轉(zhuǎn)的價(jià)格,村集體作為政府意志的執(zhí)行者,只能被動(dòng)完成土地的集中、流轉(zhuǎn)和管理工作。村集體介入雖然有效降低了大戶與分散農(nóng)戶對(duì)接的交易成本,但在村集體與村民關(guān)系發(fā)生異化、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)平衡被打破的情況下,村集體無法解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)再分配的問題,最終陷入無限責(zé)任,經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也隨之轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫盹L(fēng)險(xiǎn)。

(一)行政化流轉(zhuǎn)的表現(xiàn)

實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的過程,是發(fā)包方與承包方雙向選擇的過程,也是互相協(xié)商的過程,在這個(gè)過程中,雙方在市場(chǎng)邏輯下可形成相對(duì)合理的流轉(zhuǎn)規(guī)則。在行政干預(yù)之下,流轉(zhuǎn)主體的選擇權(quán)被高度擠壓,協(xié)商機(jī)制也難以實(shí)現(xiàn)。在本地,政府在流轉(zhuǎn)過程中的過度行政有以下幾個(gè)表現(xiàn):

1.流轉(zhuǎn)行動(dòng)的強(qiáng)制。規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)面臨兩大困境:一是當(dāng)前實(shí)行的以土地均分為基礎(chǔ)的家庭經(jīng)營(yíng)體制造成了農(nóng)地細(xì)碎化的生產(chǎn)事實(shí);二是農(nóng)民分化下不同農(nóng)民對(duì)土地依賴程度的差別限制了規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)[14]。整體上看,雖然當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)化就業(yè)已經(jīng)十分普遍,但對(duì)于在城市發(fā)展預(yù)期不夠穩(wěn)定的村民而言,他們更愿意保留自己的土地當(dāng)作進(jìn)城失敗的保障。在土地集中的過程中這部分村民就會(huì)成為“釘子戶”,阻礙規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。土地越細(xì)碎,流轉(zhuǎn)的土地越多,遭遇“釘子戶”的概率就越大。為完成招商引資的目標(biāo),政府用各種方式對(duì)“釘子戶”進(jìn)行動(dòng)員。首先,政府要求村干部挨家挨戶地做工作,通過算經(jīng)濟(jì)賬、賣人情等方式,動(dòng)員村民流轉(zhuǎn)土地;其次,借用非正式治理資源,如村莊中的“五老”群體、當(dāng)事人的親朋好友等,對(duì)不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民進(jìn)行再動(dòng)員;最后,對(duì)于反復(fù)動(dòng)員仍不愿意流轉(zhuǎn)土地的少數(shù)村民,政府直接進(jìn)入村莊,以多算土地、辦理低保、幫助申請(qǐng)危房改造項(xiàng)目等策略手段,對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行利益吸納,最終保證了土地集中工作的完成。

2.流轉(zhuǎn)主體的指定。行政主導(dǎo)的規(guī)模流轉(zhuǎn)以政府招商引資的形式進(jìn)行,政府希望將資本引入農(nóng)業(yè),通過撬動(dòng)資本實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。在選擇大戶的過程中,經(jīng)營(yíng)大戶是被上級(jí)政府直接引入的,并沒有與村民及村集體發(fā)生直接的聯(lián)系。為了凸顯政績(jī)、打造亮點(diǎn),提高農(nóng)業(yè)GDP,在篩選大戶時(shí),地方政府更傾向于尋找“實(shí)力雄厚”、對(duì)土地需求更大的工商企業(yè)。這類非農(nóng)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大多是抱著套取項(xiàng)目資金、獲取政府補(bǔ)貼等目的,由于缺乏農(nóng)作物種植經(jīng)驗(yàn),這些工商資本在經(jīng)營(yíng)過程中很難實(shí)現(xiàn)盈利。超大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)使經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。在F縣B村,縣農(nóng)委2011年開始就陸續(xù)通過招商引資的形式引入了四個(gè)大戶進(jìn)村包地,現(xiàn)四個(gè)大戶都處于虧損狀態(tài)。政府對(duì)流轉(zhuǎn)主體的不當(dāng)指定為其后治理工作增加了難度。在流轉(zhuǎn)后期,政府認(rèn)識(shí)到了非農(nóng)資本下鄉(xiāng)的劣勢(shì),不再執(zhí)著追求與工商資本的結(jié)盟,其他形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)得以發(fā)展。

3.流轉(zhuǎn)形式的固化。在行政主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)中,流轉(zhuǎn)形式是由政府制定的,為了確保規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn),也為了方便對(duì)大戶進(jìn)行管理,當(dāng)?shù)卣畬⒁?guī)模土地流轉(zhuǎn)形式固定為“反租倒包”：先是村集體與每戶個(gè)體小農(nóng)簽訂“小合同”,將已經(jīng)承包到戶的土地通過租賃的方式集中到村里(稱為“反租”),再由村集體與大戶簽訂“大合同”,將土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給大戶(稱為“倒包”)[15]。為了完成“反租倒包”,地方政府規(guī)定,大戶必須要與村集體簽訂正式合同,才可以獲取政府補(bǔ)貼及其他政策優(yōu)惠。行政主導(dǎo)下,流轉(zhuǎn)形式得以固定下來,但客觀上由于村集體的直接加入和正式合同簽訂,這種流轉(zhuǎn)方式也將村集體以法律形式束縛在了大戶與小農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)關(guān)系之中。

4.流轉(zhuǎn)價(jià)格的剛性。在行政主導(dǎo)的組織化流轉(zhuǎn)之中,流轉(zhuǎn)價(jià)格也是由政府直接規(guī)定的。為了減少土地流轉(zhuǎn)的壓力,政府直接規(guī)定大戶流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格為每年400斤稻子/畝。村集體按照政府定價(jià)在小農(nóng)戶手中將土地流轉(zhuǎn)出來,再發(fā)包給大戶,不從中獲取中介費(fèi)用。在當(dāng)?shù)?農(nóng)戶一般只種單季稻,扣除種植成本,每畝收益也僅為400元左右,還需要承擔(dān)種植風(fēng)險(xiǎn)及付出勞動(dòng)力。因此,政府給予的租金價(jià)格是高于小農(nóng)粗放種植下土地產(chǎn)出效益的,這個(gè)價(jià)格也遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)刈园l(fā)流轉(zhuǎn)下每年每畝150元的價(jià)格。問題在于,政府規(guī)定的高額租金雖然可以極大調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的積極性,但客觀上也對(duì)大戶的利益空間造成了擠壓。一旦大戶出現(xiàn)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),其租金兌付就岌岌可危。

(二)行政主導(dǎo)下流轉(zhuǎn)關(guān)系的異化

在政府的行政干預(yù)下,村集體作為地方政府的代理人參與到流轉(zhuǎn)過程之中,并進(jìn)一步導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)關(guān)系的異化。一方面,在村集體介入下,村集體與農(nóng)戶之間的委托代理關(guān)系發(fā)生了異化,村集體與農(nóng)戶形成的是“有名無實(shí)”的委托代理關(guān)系,農(nóng)戶對(duì)村集體的授權(quán)處于不充分狀態(tài),因此在后續(xù)的管理環(huán)節(jié)中,村集體缺乏動(dòng)員小農(nóng)的行動(dòng)能力;另一方面,在村集體介入下,農(nóng)戶承包權(quán)與大戶經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)關(guān)系下的平衡狀態(tài)被打破,地租也隨之剛性化,土地經(jīng)營(yíng)秩序難以維系。

1.村集體與農(nóng)戶:委托代理關(guān)系的異化。委托代理關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種契約關(guān)系[16]，而理想的村集體、農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體之間的委托代理關(guān)系應(yīng)該是一種協(xié)商式契約關(guān)系。具體來說,在流轉(zhuǎn)雙方自愿互利的基礎(chǔ)上[17],由農(nóng)戶提出流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)費(fèi)用、流轉(zhuǎn)方式等訴求,村集體作為農(nóng)戶的代理人與經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行溝通,最終在反復(fù)協(xié)商之間達(dá)成交易。在這個(gè)過程中,村集體既滿足了農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)訴求,又回應(yīng)了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)需求,同時(shí)體現(xiàn)了所有權(quán)人的管理職能。這種理想的委托代理關(guān)系形成具備兩個(gè)前提:一是交易結(jié)果的非強(qiáng)制性，二是委托方有積極行動(dòng)的意愿。只有在這兩個(gè)條件成立的情況下,委托方才能形成對(duì)代理方的充分授權(quán),村集體對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的協(xié)商溝通才能實(shí)現(xiàn)。

在政府干預(yù)下,一方面,由于流轉(zhuǎn)結(jié)果是剛性的,土地流轉(zhuǎn)作為行政任務(wù)必須要完成,農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的決策權(quán)喪失,只能被動(dòng)接受流轉(zhuǎn)事實(shí);另一方面,由于流轉(zhuǎn)過程是強(qiáng)制的,產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)順序的倒置,流轉(zhuǎn)方式為村集體要求小農(nóng)戶配合工作完成土地流轉(zhuǎn),而非小農(nóng)戶主動(dòng)向村集體提出委托訴求,小農(nóng)是被迫參與到流轉(zhuǎn)過程之中的,并沒有與村集體形成實(shí)質(zhì)委托。兩者共同作用下,農(nóng)戶與村集體的委托代理關(guān)系呈現(xiàn)出虛化的狀態(tài),即只有形式契約沒有實(shí)質(zhì)契約,這種非充分授權(quán)客觀上導(dǎo)致了村集體管理權(quán)的式微,村集體既無法完成對(duì)農(nóng)戶的管理,也無法援引農(nóng)戶的力量對(duì)大戶進(jìn)行管理。

2.小農(nóng)戶與大戶:市場(chǎng)關(guān)系的政治化。王春平提出,買賣雙方形成價(jià)格均衡是流轉(zhuǎn)的構(gòu)成條件[18],而價(jià)格均衡主要是依靠市場(chǎng)規(guī)律下的靈活地租實(shí)現(xiàn)的。具體來說,大田作物種植的成本和收益是相對(duì)透明的,小農(nóng)戶和大戶會(huì)根據(jù)市場(chǎng)行情對(duì)地租進(jìn)行調(diào)整,保證雙方的盈利空間:如果糧價(jià)提高,形成了農(nóng)業(yè)投資的超額利益空間,就會(huì)吸引更多的大戶進(jìn)行土地承包,租金也會(huì)在大戶的競(jìng)爭(zhēng)下不斷上漲;如果大戶遭遇自然災(zāi)害或市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)這種非人為因素導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),則租金也必須隨大戶的虧損有所下降,否則大戶難以達(dá)到土地要素投資利潤(rùn)就會(huì)毀約棄耕。由于地租的傳導(dǎo)性[19]和市場(chǎng)的開放性,地租調(diào)整在區(qū)域內(nèi)是普遍化的,小農(nóng)戶與大戶為了保證利潤(rùn)最大化都會(huì)同意調(diào)整。由此,通過市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié),彈性地租得以實(shí)現(xiàn),小農(nóng)戶和大戶在土地流轉(zhuǎn)中的利益也都得到了保護(hù)。在本地,普遍認(rèn)為每畝土地扣除地租、農(nóng)資等成本的純利潤(rùn)在300～400元之間是比較合理的。一般情況下,家庭農(nóng)場(chǎng)的適度規(guī)模在300畝左右,種植大戶的年純利潤(rùn)普遍在10～12萬元之間,這相當(dāng)于一對(duì)年輕夫妻外出務(wù)工的年收入,也是當(dāng)?shù)氐闹械仁杖胨健?/p>

地租調(diào)整的問題本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和利益的再分配問題,只有在小農(nóng)和大戶進(jìn)行平等博弈的基礎(chǔ)上,經(jīng)營(yíng)權(quán)利益與承包權(quán)利益才能產(chǎn)生平衡。正如上文所述,承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)利益平衡的關(guān)鍵在于小農(nóng)戶與大戶保持相對(duì)靈活的市場(chǎng)關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,承包權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體都有自由退出及選擇的空間,其利益也直接關(guān)聯(lián),因此兩者可以形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的分配機(jī)制。在行政主導(dǎo)之下,村集體作為政府的代理人,被行政力量捆綁在流轉(zhuǎn)過程之中,不具備可退出空間。由此,原本的市場(chǎng)關(guān)系被打破,大戶和小農(nóng)戶的兩方關(guān)系變成了大戶、村集體、小農(nóng)戶的三角關(guān)系,村集體加入下,小農(nóng)戶和大戶從原來的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中解脫出來,不再需要為彼此負(fù)責(zé),地租的彈性調(diào)節(jié)機(jī)制也隨之失效。

(三)行政主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)秩序失范

在政府干預(yù)和基層組織介入下,大戶與小農(nóng)戶之間的交易成本有效降低,土地集中、流轉(zhuǎn)工作都得以順利實(shí)現(xiàn),但土地流轉(zhuǎn)秩序并非是簡(jiǎn)單的交易達(dá)成,還包含穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的維持和長(zhǎng)期契約的維護(hù)。在本地,行政主導(dǎo)下的大規(guī)模流轉(zhuǎn)在土地經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)了大量大戶“霸租”、小農(nóng)戶“霸地”的現(xiàn)象,違背了政策初衷,給基層治理帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)。

1.大戶霸租下的治理無力。在規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中,F縣出現(xiàn)了普遍的大戶霸租問題,僅L鎮(zhèn)歷年來拖欠地租的大戶就達(dá)19家,總共欠款353萬元。大戶在合同期內(nèi)不繳納租金,也不退地,成為村莊治理中“最頭疼的事情”。一般而言,這些大戶多為政府早期引進(jìn)的非農(nóng)資本,政府補(bǔ)貼陸續(xù)取消后,他們?cè)谵r(nóng)業(yè)領(lǐng)域很難獲取收益,但由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大,土地上固定資本投入較多,這些大戶也不愿意輕易“毀約棄耕”,而是希望繼續(xù)占地經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上,在大戶直接與小農(nóng)戶對(duì)接進(jìn)行規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí),很難出現(xiàn)大戶的霸租現(xiàn)象。其原因在于,面對(duì)與自身利益高度相關(guān)的事情,小農(nóng)戶是組織化的,可以采取集體行動(dòng)的方式對(duì)大戶施壓,要求其繳納租金。而且小農(nóng)戶作為不規(guī)范的流轉(zhuǎn)主體,有很多“社會(huì)化的手段”(甚至是不正當(dāng)手段)可以運(yùn)用,策略性地維護(hù)自己的利益。村集體作為政府的代理人,既是一個(gè)組織載體,又是規(guī)范的治理主體,只能采用正式化的法律手段對(duì)大戶進(jìn)行制裁,但這種方式在鄉(xiāng)土社會(huì)中的效力是極其微弱的。以L鎮(zhèn)為例,村集體起訴了15個(gè)大戶,共追回133萬元,不足欠款的一半,且起訴期間的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、意外風(fēng)險(xiǎn),仍需要村集體負(fù)擔(dān)。在村集體應(yīng)對(duì)無效時(shí),由于委托-代理關(guān)系的異化,小農(nóng)戶不愿意與村集體共同承擔(dān)大戶霸租的風(fēng)險(xiǎn)。在面對(duì)大戶霸租時(shí),村集體也曾動(dòng)員小農(nóng)戶組織起來去找大戶討要租金,但小農(nóng)戶表示:“當(dāng)時(shí)是你讓我們流轉(zhuǎn)的土地,也是你讓我們簽的合同,我們就找你要租金?！毙∞r(nóng)戶催租的集體行動(dòng)從面向大戶轉(zhuǎn)而面向村集體,給村集體帶來了極大的治理負(fù)擔(dān),甚至影響了其他治理事務(wù)的開展。

2.小農(nóng)戶霸地下的無限責(zé)任。過度行政下,地租失去了可調(diào)節(jié)的空間,大戶“毀約棄耕”的趨勢(shì)明顯。近年來,糧食市場(chǎng)價(jià)格不斷走低,農(nóng)資價(jià)格及人工成本不斷上漲,流轉(zhuǎn)大戶的利潤(rùn)空間被不斷擠壓。大戶與村集體普遍呼吁降低租金,但因?yàn)樾∞r(nóng)戶從與大戶的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)解脫出來,不再愿意與大戶共同承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn),地租調(diào)節(jié)無法實(shí)現(xiàn)。B村有一大戶按照每年400斤稻/畝的價(jià)格承租了570畝土地,時(shí)間為10年,近年來大戶連年虧損,與村里協(xié)調(diào)要求降租。但村里前去協(xié)商時(shí)小農(nóng)戶都不愿意降租,說:“管你怎么搞,合同已經(jīng)定了,就要400斤稻子!” 村主任無奈地表示:“如果是大戶自己跟農(nóng)戶簽的,價(jià)錢就好協(xié)商。按照現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的價(jià)錢,100斤稻2畝田都有人脫手。只要大戶直接說自己明年不種了,多數(shù)村民就妥協(xié)了,問題也就解決了。現(xiàn)在是小農(nóng)戶與村里簽,老百姓不愿意,要求一定要按照租金合同辦事?！本瓦@樣,在政府地租定價(jià)偏高且小農(nóng)戶不愿調(diào)整的情況下,大戶無力承擔(dān)虧損,只能“跑路”。僅在2017年當(dāng)年,F縣就有8戶約4 000畝耕地的大戶“退出”流轉(zhuǎn)。問題在于,大戶“跑路”后,小農(nóng)戶普遍拒絕收回土地,要求村集體按照合同繼續(xù)繳納租金。村集體受合同制約,不能強(qiáng)制將土地退給農(nóng)民,只能繼續(xù)去尋找接手大戶,以減少持續(xù)墊付帶來的損失。但在政府規(guī)定的高額租金下,幾乎沒有大戶愿意繼續(xù)以當(dāng)前的價(jià)格繼續(xù)租種土地,村集體不可避免地卷入墊付租金的困境之中。

受困于土地流轉(zhuǎn)中的治理難題,L鎮(zhèn)出現(xiàn)過兩次村干部集體辭職事件?？梢钥闯?一旦組織化的土地流轉(zhuǎn)以行政主導(dǎo)的方式進(jìn)行,小農(nóng)戶和大戶都會(huì)借機(jī)綁架村集體,經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)也都會(huì)轉(zhuǎn)嫁到村集體身上，村集體成為絕對(duì)的責(zé)任主體,小農(nóng)戶成為絕對(duì)的權(quán)利主體,大戶成為權(quán)宜活動(dòng)的謀利者，最終在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙向霸權(quán)下,村集體陷入治理困境之中。

四、村民自治下的組織化流轉(zhuǎn):風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與良性運(yùn)轉(zhuǎn)

在規(guī)模流轉(zhuǎn)以村民自治的形式開展時(shí),與行政主導(dǎo)相比,流轉(zhuǎn)模式發(fā)生了巨大變化,流轉(zhuǎn)行動(dòng)、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)價(jià)格都由村民自主進(jìn)行商定，通過村民協(xié)商、動(dòng)員最終達(dá)成共識(shí),村集體以村民聯(lián)合體的角色參與到流轉(zhuǎn)進(jìn)程中。由于在此過程中村集體接受了農(nóng)民充分的委托授權(quán),村民愿意與集體共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),并與村集體共同解決租金兌付問題,土地秩序因此進(jìn)入良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

(一)村民自治下流轉(zhuǎn)模式的轉(zhuǎn)換

土地整治為組織化的流轉(zhuǎn)土地奠定了基礎(chǔ),但經(jīng)過土地整治后原來農(nóng)戶承包地塊的位置發(fā)生變化，為了解決重新配置土地權(quán)利的問題,F縣采取了“虛擬確權(quán)”的方案。“虛擬確權(quán)”的核心是“確權(quán)確畝不確地”,即在村或組范圍內(nèi),農(nóng)民不再擁有數(shù)量確切、“四至”清楚的承包土地,而是獲得由承包地資源等量化計(jì)算出的股份,通過擁有的股份獲得相應(yīng)收益[20]。在虛擬確權(quán)的基礎(chǔ)上,村集體自主探索出了以村民自治為基礎(chǔ)的組織化流轉(zhuǎn)方式。

1.流轉(zhuǎn)行動(dòng):從強(qiáng)制到自愿。在進(jìn)行土地整治后,受農(nóng)民群體分化的影響,仍有部分農(nóng)民愿意種地,而不愿意將自己的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。與行政主導(dǎo)下進(jìn)行強(qiáng)制流轉(zhuǎn)不同,村委會(huì)積極聽取群眾意見,找到了最佳的解決方案:在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)之前,村、組集體讓有意愿耕種土地的村民報(bào)名,由村集體統(tǒng)計(jì)自耕農(nóng)的數(shù)量及承包地的面積,并在整治過的土地中單獨(dú)劃出一塊最好的田塊供其耕種。如果農(nóng)戶申報(bào)種植的面積超過了本戶的承包權(quán)面積,則農(nóng)戶需要繳納超出部分的相應(yīng)租金。扣除本村自耕農(nóng)種植的土地之后,村集體再將剩下的土地進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)包。在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí),同樣遵循集體成員優(yōu)先的原則。通過這種方式,整治后的“大田”沒有遭到破壞,依然平整連片,農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿得到了充分尊重,村莊農(nóng)戶的利益得到了保障,且避免了額外的治理成本。村民自主意愿的充分尊重是實(shí)質(zhì)委托-代理關(guān)系形成的前提。

2.流轉(zhuǎn)主體:從指定到篩選。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí),與行政主導(dǎo)下的選擇標(biāo)準(zhǔn)不同,村民與村集體通過村民代表大會(huì)達(dá)成共識(shí),明確拒絕外地的非農(nóng)資本及特大戶在本村經(jīng)營(yíng)土地。一位村書記解釋說:“種地三分種、七分管。外地老板不懂這邊的氣候,十個(gè)種十個(gè)虧,所以干脆拒絕他們包地?！本芙^特大戶也是同樣的道理,“種植面積一旦超過了500畝,就會(huì)管不過來,我們現(xiàn)在就鼓勵(lì)發(fā)展300～500畝的家庭農(nóng)場(chǎng)?！贝送?為了降低租賃關(guān)系中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),在進(jìn)行土地發(fā)包之前,村集體都會(huì)對(duì)想要包地的經(jīng)營(yíng)大戶進(jìn)行考察:一是考察大戶的經(jīng)濟(jì)能力是否足以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及價(jià)格波動(dòng);二是考察大戶是否具備農(nóng)業(yè)種植的經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)技術(shù)。除此之外,在同等條件下村集體更傾向于將土地承包給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種植大戶。通過村民與村集體對(duì)大戶的篩選,人為原因造成的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)就被大幅度降低。

3.流轉(zhuǎn)形式:從固定到靈活。在村民自治下的組織化流轉(zhuǎn)的形式是十分靈活的,村集體的參與方式也不再固定,具體操作方案由村民與村集體商議決定。其中村集體既可以以“反租倒包”的形式參與其中,與村民簽訂委托-代理合同;也可以讓大戶與村民自行簽訂流轉(zhuǎn)合同,村集體簽署見證合同;在承包面積較小的時(shí)候,也可以由小組一級(jí)進(jìn)行流轉(zhuǎn),由組集體與大戶簽訂委托代理合同。在商議流轉(zhuǎn)形式的過程中,集體成員被充分組織和動(dòng)員了起來。由于相關(guān)決定是農(nóng)戶共同做出的,所以村集體在合同中的參與方式不會(huì)影響其承擔(dān)責(zé)任的范圍,大戶的兌付風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也由農(nóng)戶與村集體共同承擔(dān)。

4.流轉(zhuǎn)租金:剛性到彈性。土地流轉(zhuǎn)的租金也是以村民自治的方式?jīng)Q定的,通過這種方式,流轉(zhuǎn)租金實(shí)現(xiàn)了從剛性到彈性的變化。流轉(zhuǎn)租金的彈性有兩個(gè)表現(xiàn)：一是在制定初始流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí),不用按照政府的指導(dǎo)價(jià)格剛性執(zhí)行,而是以村民自治的方式?jīng)Q定。從2018年開始,為了使地租保持在適度空間,F縣部分進(jìn)行土地整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了聽證會(huì)制度,即每年秋收之后鎮(zhèn)里根據(jù)當(dāng)年的國(guó)家糧食保護(hù)價(jià)、市場(chǎng)價(jià)、糧食產(chǎn)量進(jìn)行綜合考慮,給出一個(gè)地租建議的價(jià)格。雖然地租的建議價(jià)格較為科學(xué),但土地的地勢(shì)、位置、地力條件是有差異的。所以在制定地租時(shí),每村只需將政府建議價(jià)格作為參考,村集體與村民組長(zhǎng)會(huì)根據(jù)具體情況,對(duì)土地流入者和流出者的收益預(yù)期進(jìn)行綜合考慮,確定相對(duì)合理的租金,然后在村民代表大會(huì)上尋求農(nóng)戶同意。二是在流轉(zhuǎn)過程中,租金價(jià)格也可以根據(jù)大戶的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行不斷調(diào)整,農(nóng)民與大戶風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享,保證了大戶的適度盈利空間。

(二)村民自治下流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的解決

在村民自治下的組織化流轉(zhuǎn)之中,村集體也直接參與到了流轉(zhuǎn)過程中,但與行政主導(dǎo)的組織化流轉(zhuǎn)不同,在參與過程中,村集體并不會(huì)被農(nóng)戶或大戶鉗制,土地經(jīng)營(yíng)秩序的穩(wěn)定性也可以長(zhǎng)久保持。其原因在于：在村民自治的組織化流轉(zhuǎn)中,村集體扮演著村民聯(lián)合體的角色,村集體與農(nóng)戶的身份、立場(chǎng)、利益是合一的,村民愿意與村集體一起采取積極行動(dòng),確保大戶承包租金的及時(shí)兌付以及保持流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定,以達(dá)到共同利益的最大化。

一方面,村民自治的過程是進(jìn)行協(xié)商、動(dòng)員和達(dá)成共識(shí)的過程，通過村民之間的反復(fù)溝通,不一致的意見被內(nèi)部化解,村民達(dá)成了組織化流轉(zhuǎn)的共同意愿，此時(shí),村集體加入土地流轉(zhuǎn)是回應(yīng)農(nóng)民共同需求的結(jié)果,村民也以民主議定的形式參與到了流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)之中,兩者之間形成了實(shí)質(zhì)的委托-代理關(guān)系。在村民的主動(dòng)授權(quán)之下,村集體作為村民的代理人,具有代表農(nóng)戶與大戶平等協(xié)商、爭(zhēng)取利益的權(quán)利,農(nóng)戶作為集體的組成部分,也具有與村集體共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及解決問題的義務(wù)?？傊?在村民自治的組織化流轉(zhuǎn)中,村集體與農(nóng)民作為利益共同體,共同解決大戶租金兌付的相關(guān)問題。從F縣的流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看,為了保證大戶如期繳納地租,農(nóng)戶與村集體進(jìn)行了一系列的實(shí)踐嘗試:一是建立預(yù)付租金制度和保證金制度。早年大戶開展經(jīng)營(yíng)需給村集體提前預(yù)付一年的租金,但這種方式會(huì)對(duì)一些經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的大戶造成資金壓力,現(xiàn)在村民要求大戶繳納保證金即可。保證金的目的不是為了墊付租金,而是約束大戶,當(dāng)大戶租期未滿提前要求退租時(shí),可要求其幫忙找好下家,否則保證金不予退還。在村民自治的過程中,保證金繳納的多少由村民共同決定,村民按照與大戶的熟識(shí)程度決定保證金數(shù)額,一般情況下,外來大戶的保證金為半年的租金,本村村民包地則無需繳納保證金。二是通過提前收租壓制大戶。在P鎮(zhèn)某村,村民與大戶簽訂合同時(shí)要求大戶在每年10月收割前繳納租金,防止其收割完稻田后出現(xiàn)“跑路”現(xiàn)象。一旦大戶在收割前沒有繳納租金,則村民就會(huì)集體去田里阻止大戶收割,進(jìn)而保證了租金的及時(shí)兌付。三是村民監(jiān)督制度。村民監(jiān)督制度是指通過村民觀察大戶的經(jīng)營(yíng)狀況作出預(yù)判,以及時(shí)采取應(yīng)對(duì)手段的設(shè)置。具體來說,為了保證租金收取,了解情況的村民,如在大戶田里干活的工人,會(huì)及時(shí)向村集體通報(bào)大戶投入狀況及真實(shí)產(chǎn)量,方便村集體進(jìn)行判斷,提前與村民商量行動(dòng)策略向大戶催租,最大程度上減小損失和風(fēng)險(xiǎn)。可以看出,在村民自治的流轉(zhuǎn)中,村民具有開展集體行動(dòng)的能力和動(dòng)力,村民與村集體合力的情況下,大戶霸租基本不可能實(shí)現(xiàn)。

另一方面,在農(nóng)戶對(duì)村集體充分授權(quán)的基礎(chǔ)上,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與利益再分配的問題也得到了化解。村民對(duì)村集體充分授權(quán)的過程,是將個(gè)體承包權(quán)凝聚成集體承包權(quán)的過程，此時(shí),村集體作為集體承包權(quán)的權(quán)屬人存在,原有的農(nóng)戶與大戶之間的市場(chǎng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w與大戶之間的市場(chǎng)關(guān)系,買賣雙方具有自由退出和選擇的空間。這種情況下,承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的利益關(guān)聯(lián)得以保留,地租調(diào)節(jié)也可以實(shí)現(xiàn)?？梢钥闯?在村民自治的組織化流轉(zhuǎn)之中,市場(chǎng)關(guān)系沒有被政治化,村集體參與并不會(huì)破壞交易主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的履行。一般而言,村集體在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)之前都會(huì)在村民代表大會(huì)上向村民說明,如果土地流轉(zhuǎn)不出去,只能降低流轉(zhuǎn)費(fèi)用或是由村民自行耕種,村集體都概不兜底。在2018年糧食價(jià)格下調(diào)時(shí),大戶出現(xiàn)集體要求降租的情況，村集體組織農(nóng)戶開會(huì)協(xié)商時(shí),農(nóng)戶都表示理解和同意,地租也成功下調(diào)?？傊?彈性地租是村民與村集體一起與大戶共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵,其實(shí)現(xiàn)建立在農(nóng)戶充分授權(quán)下承包權(quán)利益與經(jīng)營(yíng)權(quán)利益保持平衡的基礎(chǔ)上。

五、結(jié)論與政策建議

制度安排與土地秩序的關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)為不同組織化流轉(zhuǎn)方式所呈現(xiàn)出的村莊政治過程差異。政治過程不同,村集體的角色定位不同,村集體介入下對(duì)承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)利益平衡的影響不同,土地秩序表現(xiàn)也不同。

行政主導(dǎo)的組織化流轉(zhuǎn)是通過行政任務(wù)等高壓手段進(jìn)行的,在這個(gè)過程中,村集體扮演的是政府代理人的角色,村民對(duì)村集體未形成充分授權(quán)。在村集體的介入下,承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的利益關(guān)聯(lián)產(chǎn)生斷裂,最終租賃關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)及大戶經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁到村集體身上,土地管理失序。而村民自治的組織化流轉(zhuǎn)是以民主協(xié)商的方式完成的,在村民自我協(xié)商、動(dòng)員之下,村民達(dá)成了流轉(zhuǎn)共識(shí),將個(gè)體承包權(quán)主動(dòng)出讓凝聚成了集體承包權(quán)，由村集體代為管理。在村集體與大戶談判時(shí),承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系仍處于平衡狀態(tài),良性的流轉(zhuǎn)秩序也得以生成。通過對(duì)F縣兩種組織化流轉(zhuǎn)的比較分析表明,合理的制度安排是集體土地有序管理的關(guān)鍵性條件。結(jié)合以上分析,制度安排對(duì)土地秩序造成的影響如表1所示:

表1 不同制度安排對(duì)土地秩序的影響比較

因此,要認(rèn)識(shí)到規(guī)模農(nóng)業(yè)的推動(dòng)方式對(duì)土地流轉(zhuǎn)秩序的影響,從而有效地優(yōu)化土地資源配置,實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展?；诖?筆者提出以下建議:(1)防范地方政府在規(guī)模流轉(zhuǎn)中行政手段的過度干預(yù)。以行政干預(yù)為手段推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型,雖然可以客觀上達(dá)到規(guī)模流轉(zhuǎn)的效果,但卻無法解決后期土地經(jīng)營(yíng)管理的問題,因此要防范地方政府的過度行政。具體來說,第一，要禁止地方政府在違背農(nóng)民意愿的情況下進(jìn)行強(qiáng)制流轉(zhuǎn);第二，嚴(yán)禁地方政府通過定指標(biāo)、配任務(wù)等手段推動(dòng)土地集中流轉(zhuǎn),不得通過考核及獎(jiǎng)懲制度要求基層政府完成流轉(zhuǎn)任務(wù);第三，防范規(guī)模流轉(zhuǎn)工作與招商引資結(jié)合帶來的不利后果,警惕地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中與工商資本結(jié)盟，導(dǎo)致排斥小農(nóng)、中農(nóng)群體的傾向發(fā)生。(2)保持村民自治活力和規(guī)范性的制度建設(shè)。一方面,政府要給予村民自治的空間,保證農(nóng)民在不違背基本原則的前提下可以通過集體決策的方式進(jìn)行土地管理,將決定如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、流轉(zhuǎn)規(guī)則等權(quán)利下放給基層,充分保證村集體與村民的土地權(quán)利;另一方面,為了防止出現(xiàn)村民自治執(zhí)行中失范導(dǎo)致的農(nóng)民利益受損,可通過一些技術(shù)性的制度設(shè)計(jì)予以化解,如“四議兩公開”等,實(shí)現(xiàn)集體土地管理的規(guī)范性與透明化。(3)引導(dǎo)地方政府做好農(nóng)業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。防止政府過度行政不是政府不能參與其中,而是要找準(zhǔn)政府的角色位置。實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問題，即土地細(xì)碎化和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。這些問題超過了單家獨(dú)戶的小農(nóng)和家庭農(nóng)場(chǎng)主的能力范圍,極大限制了規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn),因此需要政府進(jìn)行介入和解決。地方政府要結(jié)合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況和農(nóng)民的自主意愿開展農(nóng)田整治工作,進(jìn)一步完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升農(nóng)田的機(jī)械化程度及耕作條件,幫助土地釋放更大的價(jià)值空間。