王 敏，諸培新

(1.安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230061；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》正式允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，無疑將進一步顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價值、提高農(nóng)民收益。在此基礎(chǔ)上，探討并優(yōu)化集體建設(shè)用地入市方式是健全集體建設(shè)用地交易市場的重要方面。其中，集體建設(shè)用地租賃是指土地所有者將土地使用權(quán)以出租的方式讓渡，定期收取土地租金的流轉(zhuǎn)方式。租賃制的最主要特點在于租金的可變性以及使用期限的短暫性。企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備具有高地點專用性和用途專用性，在進行專用性投資之后，就會產(chǎn)生可占用準租金。資產(chǎn)專用性越高，交易中的可占用準租金越高，則一方出現(xiàn)機會主義行為的可能性越大。可占用準租金的概念由克萊因等人提出，指的是某一項具有專用性特征的資產(chǎn)，其最優(yōu)用途和次優(yōu)用途的價值差中可被占用的部分。土地租賃制下租金不斷變動的可能性為這種攫取準租金的機會主義行為創(chuàng)造了條件。如果集體建設(shè)用地租賃制中的土地租金頻繁調(diào)整，租賃契約不穩(wěn)定，那么企業(yè)都面臨較大的資產(chǎn)可占用準租金被攫取的風險，表現(xiàn)為村集體可能通過抽回土地的威脅來“敲竹杠”。

集體建設(shè)用地租賃制下，企業(yè)無需一次性支付未來全部年期的土地租金，大大降低了企業(yè)用地成本，同時村集體能夠及時地分享因外部環(huán)境變化帶來的土地增值，因此租賃方式具有相當強的制度優(yōu)勢。但必須注意到，租賃流轉(zhuǎn)中存在較嚴重的企業(yè)資產(chǎn)專用準租金被占用的風險。如何抑制村集體占用企業(yè)資產(chǎn)的準租金是完善集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)制度、建立更加規(guī)范的租賃流轉(zhuǎn)秩序的重要內(nèi)容。抑制村集體占用企業(yè)資產(chǎn)的準租金包括兩方面內(nèi)容：首先是通過何種機制與措施來抑制村集體占用企業(yè)資產(chǎn)準租金這種機會主義行為的發(fā)生；其次，哪種機制或措施能夠更有效率，即能夠在保護企業(yè)可占用準租金過程中使交易雙方耗費更少的交易成本。交易成本是一種非生產(chǎn)性資源消耗，只有當交易雙方在借助某種機制所投入的交易成本盡可能少時，才能保證該種機制所產(chǎn)生的社會凈收益盡可能地多。

現(xiàn)實中集體建設(shè)用地租賃制廣泛存在，以江蘇省為例，常熟、昆山、張家港、宜興等縣市都實行了租賃制。目前研究集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)的文獻集中在租賃流轉(zhuǎn)的正當性探究、集體土地上房屋租賃的形成與規(guī)范問題等，尚未有學(xué)者對集體建設(shè)用地租賃制中的企業(yè)可占用準租金問題進行分析，因此本研究一方面拓寬了集體建設(shè)用地租賃制的研究視角，另一方面對于完善我國集體建設(shè)用地租賃制度、規(guī)范租賃市場秩序等具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。江蘇省宜興市集體建設(shè)用地租賃制起源較早，已經(jīng)形成了較全面的政策體系，租賃形式的治理結(jié)構(gòu)在宜興得到較長時序的發(fā)展與演變，便于開展制度深層次的分析。

一、租賃流轉(zhuǎn)中的不完全契約、可占用準租金與交易成本

現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)意義上的契約概念，實際上是將所有的交易都看作是一種契約關(guān)系。由于交易本身的不確定性和交易雙方的有限理性，契約多是不完全的，即不可能在事前完全明確寫出、事后完全執(zhí)行。就集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)而言，村集體和用地企業(yè)簽訂的土地租賃契約同樣不完全。村集體與企業(yè)若要預(yù)先了解和明確針對這些所有可能的反應(yīng)，其產(chǎn)生的費用是相當高的，所以，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方需要相互依賴進行事后不斷調(diào)整以完善契約。在這種情況下雙方往往引入專用的措施以管理、調(diào)整和分享他們預(yù)期從協(xié)議中獲得的租金。租賃契約的不完全性是集體建設(shè)用地租賃制中實施各種防范與干預(yù)機制的前提基礎(chǔ)。

對契約的穩(wěn)定性與持續(xù)性需求隨著交易一方所投資物品資產(chǎn)專用性的提高而提高。資產(chǎn)專用性是指在不犧牲產(chǎn)品生產(chǎn)價值的前提下，某項資產(chǎn)能夠被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新調(diào)配使用的程度，它的強度與可占用準租金大小呈正相關(guān)。集體建設(shè)用地租賃制中，當企業(yè)取得租賃土地使用權(quán)之后，必須進行生產(chǎn)設(shè)備投資才能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益。這些資產(chǎn)具有非常強的地點專用性和用途專用性，村集體締約后的機會主義行為(如抽回土地)，將能夠輕易影響企業(yè)的成本。因為企業(yè)這些生產(chǎn)設(shè)備一旦安頓好以后，或因遷移費用昂貴，或由于對某一特定的使用者非常專用，以至于企業(yè)在變賣這些專用性質(zhì)的資產(chǎn)時，提供給新的資產(chǎn)使用者的服務(wù)不會因為受讓價格的減少而降低。村集體將能夠利用企業(yè)這些專用生產(chǎn)設(shè)備所產(chǎn)生的準租金增加企業(yè)使用土地的成本。為解決這個問題，就契約持續(xù)性而言，為規(guī)避這種機會主義行為，就要求契約的穩(wěn)定與長期限，以盡可能地避免“一錘子”買賣；就契約內(nèi)容而言，契約設(shè)計還應(yīng)使當事人的意愿能夠適應(yīng)那些沒有被預(yù)期到的交易，降低事后非效率，契約執(zhí)行過程中就需要包含某些決策與控制工具。租賃制契約本身穩(wěn)定性較差，那么必須借助某些外界干預(yù)機制來增強流轉(zhuǎn)雙方交易的穩(wěn)定性，同時還需完善契約內(nèi)容來降低事后非效率。

但所有這些解決可占用準租金問題的方法機制都需要耗費交易成本。新制度經(jīng)濟學(xué)證明，在現(xiàn)實的經(jīng)濟運行中，最重要的約束變量不僅是生產(chǎn)成本，還包括交易成本。正是由于交易成本無處不在，不同的產(chǎn)權(quán)界定或治理結(jié)構(gòu)會帶來不同效率的資源配置，交易成本因此成為衡量經(jīng)濟運行效率的重要指標。集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)中，為防止村集體攫取企業(yè)資產(chǎn)的可占用準租金，就需要借助某些干預(yù)機制的設(shè)計。較低的交易成本是某一種干預(yù)機制優(yōu)于另外一種干預(yù)機制的關(guān)鍵所在。

從以上分析中可知，企業(yè)與村集體的有限理性造成土地租賃契約的不完全性，企業(yè)生產(chǎn)中存在大量專用性資產(chǎn)，使村集體可利用這一點以通過抽回土地的威脅進行“敲竹杠”來攫取企業(yè)可占用性準租金。因此，企業(yè)更愿意保持契約的長久性和穩(wěn)定性。與此同時，還需在契約設(shè)計中增加若干規(guī)則條款使契約在不斷的交易進程中得到最有效的協(xié)調(diào)并保證流轉(zhuǎn)雙方承諾的實施。但圍繞可占用準租金的這一系列活動并非不需要成本，因此進一步的研究方向在于使某種解決“敲竹杠”問題的機制富有效率，也就是使交易雙方借助這一機制所付出的交易成本較少。

二、宜興市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租賃制的起源、發(fā)展與現(xiàn)狀

宜興市隸屬江蘇省，位于滬寧杭三角中心，區(qū)位優(yōu)勢明顯，為全國綜合競爭力百強縣(市)。2019年地區(qū)生產(chǎn)總值1 770.12億元，工業(yè)總產(chǎn)值4 399.42億元。作為蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起步較早的地區(qū)，宜興市早在二十世紀八九十年代已存在大量的鎮(zhèn)村兩級創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。在此過程中大量集體建設(shè)用地被無償無期限地使用，土地利用效率低下，土地資產(chǎn)流失。在社會主義市場經(jīng)濟改革浪潮下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛走上改制之路。宜興市于1993年被設(shè)定為江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制的試點縣(市)，集體土地無償無期限的利用方式相應(yīng)面臨改革。1998年《土地管理法》修訂，宜興市政府以此為契機，進行土地有償使用改革。考慮到轉(zhuǎn)制后的企業(yè)實力均較弱，若通過出讓方式供地，企業(yè)需一次性支付較大數(shù)額的出讓金，難以負擔。在此背景下，宜興市于1999年正式實行建設(shè)用地年租制。其后，宜興市政府分別于2002年、2005年、2008年、2011年頒發(fā)了一系列集體建設(shè)用地租賃流轉(zhuǎn)的政策文件，對租賃價格、租賃期限、租賃合同等內(nèi)容進行了逐步完善，這些政策文件為租賃制在宜興全市的推廣提供了制度基礎(chǔ)。

相對優(yōu)越的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)以及政府的法律保障，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育提供了良好的外部條件。當前大量的工業(yè)企業(yè)分布在宜興市各個村集體中，宜興13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過租賃方式取得土地的企業(yè)有4 000多家，每年繳納的集體建設(shè)用地租金總額約1.4億元。各行政村平均年租金收入超60萬元，是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要力量。

三、宜興市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中保護企業(yè)可占用準租金的機制分析

在宜興調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村集體并未通過抽回土地的威脅來“敲竹杠”，以占用企業(yè)資產(chǎn)的準租金。以宜興市楊巷鎮(zhèn)Y鎮(zhèn)H村為例，雖然村集體擁有土地租金的最終定價權(quán)，但租金水平至2002年以來一直維持在每年6元/m。通過對H村村委會主任和村莊內(nèi)企業(yè)的進一步訪談發(fā)現(xiàn)：土地流轉(zhuǎn)雙方由系列自動實施的契約所聯(lián)結(jié)，并且租賃交易受到市政府文件中法律可執(zhí)行的明確履約保證的約束，這些共同避免了村集體占用企業(yè)專用準租金的機會主義行為，這一結(jié)果與克萊因教授的研究發(fā)現(xiàn)相似。另外，自動實施的契約機制及第三方干預(yù)機制在保護企業(yè)可占用準租金方面的效率高低問題，可轉(zhuǎn)化為村集體與企業(yè)在每一份租賃契約中運用該機制所付出的交易成本大小。交易成本可分為信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督成本以及可能發(fā)生的處理違約行為的成本(即執(zhí)行成本)。其中，信息搜尋、談判與締約成本主要與市場范圍、市場信息體系完善程度等相關(guān)，監(jiān)督成本與雙方行為的可觀察性相關(guān)。自動實施的契約機制與第三方干預(yù)機制下，流轉(zhuǎn)雙方圍繞可占用準租金所付出交易成本差別主要體現(xiàn)在違約責任鑒定與處置等流轉(zhuǎn)交易的執(zhí)行成本上。

(一)自動實施的契約——互惠協(xié)議與聲譽機制

Macauley證明了那些相對不那么正式的、缺乏法律執(zhí)行力的契約行為在企業(yè)經(jīng)營關(guān)系中占據(jù)支配地位?？巳R因認識到了聲譽在自動實施契約機制中的重要作用。對村集體來說，土地價值不僅體現(xiàn)為土地租金價格，還體現(xiàn)為其他附加的經(jīng)濟或社會價值。正是這些附加價值產(chǎn)生了交易雙方的互惠協(xié)議，使村集體目標不單單聚焦在土地租金上，從而削弱了村集體通過提高租金來“敲竹杠”的動機。同時這一互惠協(xié)議更保證了聲譽機制的發(fā)揮。

首先，交易雙方之間的互惠協(xié)議在于，如果村集體為企業(yè)提供豐富而方便的本村勞動力，那么企業(yè)可以省下一大筆勞動力搜尋成本。反過來，企業(yè)發(fā)展將解決村民就業(yè)問題、增加村民收入并有利于村莊管理。舉例來說，位于宜興市H村的某一汽車內(nèi)飾制品公司共招聘職工約100人，都是H村村民。其中70多名車間工人，人均工資每月3 000元～4 000元；22名管理人員，每人年薪約7萬元～8萬元。企業(yè)為年紀較大的員工繳納每人每月300元的保險，為較年輕的員工支付70%的社保金。該村村委會主任說：“這些村民如果閑暇在家，容易‘無事生非’。但當他們有了工作之后，心思放在如何提高業(yè)績與工資上，很少有時間去發(fā)生爭執(zhí)，從而減輕了村莊管理成本?！彼浴按謇锩娌粫デ闷髽I(yè)的竹杠”。

其次，聲譽機制發(fā)揮作用是因為在一個重復(fù)博弈中，別人可以從村集體的行動中判斷出它履約的能力，了解它的信譽情況，并由此決定與它的合作關(guān)系。因此，聲譽機制主要通過中斷預(yù)期的未來交易使村集體承擔資本的損失。并且只有當這一損失必須高于村集體“敲竹杠”所能得到的財富值的增加時，聲譽機制才能生效。很顯然，一旦村集體“抬價”，在農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃市場，它的聲譽一定會下降，繼而影響后續(xù)土地需求。而正是企業(yè)與村集體之間的互惠協(xié)議使得對于村集體來說，“敲竹杠”后土地租賃收益的增長低于土地附加收益未來溢價的現(xiàn)值，才抑制了村集體的“敲竹杠”行為，村集體得到的這些附加收益包括村民就業(yè)和村莊管理等。

互惠協(xié)議與聲譽機制有助于促進村集體與企業(yè)之間形成良性的土地交易關(guān)系，但這種自動實施的契約機制本身的不確定性較高，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的契約關(guān)系不夠穩(wěn)定。比如當企業(yè)所需雇員人數(shù)發(fā)生變動后，村集體從租賃協(xié)議中得到的附加收益隨之變動；而這一改變將可能同時改變村集體“敲竹杠”的相對成本與收益，繼續(xù)可能使村集體“敲竹杠”行為得以發(fā)生。而由于互惠協(xié)議在聲譽機制在判決責任和執(zhí)行上存在較大缺陷，交易雙方就可占用準租金問題發(fā)生糾紛時，沒有明晰可執(zhí)行的履約條款能夠成為判定責任與解決爭端的依據(jù)，此時流轉(zhuǎn)雙方的執(zhí)行成本較高。

(二)第三方干預(yù)機制——市政府文件中法律可執(zhí)行的明確履約保證

借助第三方權(quán)威，由政府在法律上強制執(zhí)行的明文契約，包括一些干預(yù)與保障機制，能在一定程度上有效判定并解決交易雙方爭端。

1999年，宜興市政府發(fā)布《關(guān)于實行租賃供地收取年租金的意見》，制定了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地等級及相應(yīng)的土地年租金指導(dǎo)價，年租金最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行確定，同時規(guī)定“土地級別和年租金調(diào)整年限一般為3～5年”。2002年，宜興市政府又發(fā)布《關(guān)于加強租賃供地收取土地年租金工作的意見》，提出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“長租短約”的概念。鼓勵村集體將土地租賃權(quán)在一個較長的期限內(nèi)讓渡(“長租”)，只要這一租賃期限不超過國有工業(yè)用地最高出讓年限即可。“短約”指代較短的土地年租金契約，規(guī)定“土地租金調(diào)整的間隔期限為3～5年”。這份文件對抑制村集體的“敲竹杠”動機有重要意義。首先，它增強了土地租金調(diào)整時間約束，不再是含糊的“一般為3～5年”，使低于3年的價格調(diào)整頻率不被允許，減少了企業(yè)因?qū)Ｓ脺首饨鸲弧扒弥窀堋钡念l率。其次，“長租”使企業(yè)無法通過抽回土地使用權(quán)而改變企業(yè)成本，增加了流轉(zhuǎn)契約穩(wěn)定性。當契約穩(wěn)定性增加時，交易一方利用另一方資產(chǎn)專用性進行“敲竹杠”的機會主義行為隨之減少。隨后，2005年的《宜興市土地租賃暫行辦法》強調(diào)了“租賃期未滿的土地使用權(quán)不得提前收回”且“土地租賃期限屆滿，原承租人在同等條件下享有優(yōu)先承租權(quán)”這兩點，進一步保障了企業(yè)穩(wěn)定租賃權(quán)和優(yōu)先續(xù)租權(quán)。

宜興市第三方干預(yù)機制為流轉(zhuǎn)雙方詳細制定了某些重要的契約內(nèi)容，有效減少了村集體與企業(yè)之間圍繞企業(yè)可占用準租金所付出的交易執(zhí)行成本。宜興市政府頒布的上述政策文件建立了保護企業(yè)地權(quán)穩(wěn)定性的多重保障措施。而借助政府權(quán)威，這些產(chǎn)權(quán)保障制度在流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生糾紛時，將成為清晰的違約責任判定標準，進而構(gòu)建起了有保障的仲裁與執(zhí)行制度，降低了村集體與企業(yè)間為解決糾紛而付出的執(zhí)行成本，并通過規(guī)模效應(yīng)使得市政府制定履約保證的一次性成本得到彌補。

四、結(jié)論與啟示

以宜興集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)租賃制為分析對象，以土地租賃契約中企業(yè)的專用性資產(chǎn)產(chǎn)生可占用準租金這一理論問題為切入點，研究現(xiàn)實土地租賃流轉(zhuǎn)中應(yīng)如何避免村集體攫取企業(yè)可占用準租金的“敲竹杠”行為。實際調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，互惠協(xié)議與聲譽機制等自動實施的契約是村集體愿意放棄“敲竹杠”獲得的短期一次性收益的重要因素，然而這種自動實施的契約機制本身不確定性較高，導(dǎo)致契約關(guān)系不夠穩(wěn)定。并且沒有明晰可執(zhí)行的履約條款能夠成為判定責任與解決爭端的依據(jù)，流轉(zhuǎn)雙方的契約執(zhí)行成本將非常高。

在宜興，避免村集體攫取企業(yè)資產(chǎn)可占用準租金的另一種作用機制是通過法律可執(zhí)行的明確契約條款來實施第三方干預(yù)。這種第三方干預(yù)機制充分穩(wěn)定了企業(yè)的土地租賃權(quán)，所構(gòu)建的產(chǎn)權(quán)保障制度、仲裁與執(zhí)行制度清楚地約定了流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、責任等，減少村集體“敲竹杠”的可能性，它是對交易雙方自動實施契約的一種重要補充和強制性保障，降低了流轉(zhuǎn)不確定性與執(zhí)行成本。然而目前來看，許多地方政府尚未較好地規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙方的行為，在租賃形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，通過設(shè)立第三方干預(yù)機制來有效地規(guī)范村集體行為的地區(qū)更是寥寥無幾。

因此，為保護租賃流轉(zhuǎn)中企業(yè)的可占用準租金，在村集體與企業(yè)之間構(gòu)建良好的互惠協(xié)議和聲譽機制固然能發(fā)揮作用，但伴隨著較大不確定性和較高交易成本。所以租賃制中還必須借助權(quán)威的、法律可執(zhí)行的政府干預(yù)機制來避免村集體可能的“敲竹杠”行為。首先，應(yīng)借鑒宜興“長租短約”制，延長租賃期限，以此減輕土地所有者通過抽回土地的威脅對企業(yè)“敲竹杠”。其次，穩(wěn)定租賃關(guān)系，保證企業(yè)在租賃期間擁有穩(wěn)定的租賃權(quán)，在租賃期滿后擁有優(yōu)先承租權(quán)。最后，政府還應(yīng)充分發(fā)揮市場規(guī)范者的角色，明確流轉(zhuǎn)違約責任，建立清晰的違約責任懲處機制。