董戰(zhàn)峰，王 玉

(1.生態(tài)環(huán)境部 環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.昆明理工大學(xué) 工會(huì)，云南 昆明 650500)

生態(tài)文明制度改革與創(chuàng)新是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。夏光[1]認(rèn)為只有建立穩(wěn)固有效的生態(tài)文明制度，才能使生態(tài)文明建設(shè)不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的變更而出現(xiàn)中斷或反復(fù)；劉麗紅[2]認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)需要變革生產(chǎn)生活方式，而這必須要通過加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來，生態(tài)文明制度改革進(jìn)入快車道，但是系統(tǒng)、完備的生態(tài)文明制度體系尚未建立，與“五位一體”中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總布局尚存在較大差距。李忠等人[3-4]認(rèn)為生態(tài)文明制度仍較滯后于實(shí)踐需要；劉湘溶[5]認(rèn)為目前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨嚴(yán)重的制度障礙，制約著生態(tài)文明的建設(shè)和發(fā)展。黨的十九大報(bào)告明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)生態(tài)文明制度創(chuàng)新的高度重視。生態(tài)文明制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是要厘清其創(chuàng)新邏輯，才能為構(gòu)建系統(tǒng)的、科學(xué)的生態(tài)文明制度提供理論依據(jù)。

一、生態(tài)文明制度創(chuàng)新的核心要義

自黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明以來，生態(tài)文明的理論內(nèi)涵隨著生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐不斷豐富和完善[6-7]。生態(tài)文明的本質(zhì)是人與自然和諧共處，是尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然、合理利用自然，反對(duì)漠視自然、糟踐自然、濫用自然和盲目干預(yù)自然。生態(tài)文明制度是在全社會(huì)制定或形成的一切有利于支持、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、激勵(lì)性、約束性和規(guī)范性規(guī)定和準(zhǔn)則的總和。目前，生態(tài)文明制度建設(shè)正在加快推進(jìn)，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、資源有償使用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度等正不斷深入探索，基本搭建了生態(tài)文明制度建設(shè)的“四梁八柱”，為下一步深化生態(tài)文明制度創(chuàng)新提供了重要基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，生態(tài)文明制度有不同的分類，反映了社會(huì)各方對(duì)生態(tài)文明認(rèn)知的差異，從表現(xiàn)形態(tài)上劃分為正式制度(法律、法規(guī)、規(guī)章等)和非正式制度(倫理、道德、習(xí)俗、慣例等)[8]。從屬性上劃分為硬性、強(qiáng)制性的，如法律法規(guī)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)等；柔性、引導(dǎo)性的，如經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、利益相關(guān)方伙伴合作、倫理道德和價(jià)值觀等。從性狀上劃分為顯性的，主要是政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等；隱性的，主要是培育和構(gòu)建符合生態(tài)文明要求的價(jià)值觀、倫理觀、道德觀等，通過人的內(nèi)在世界建構(gòu)來改變外部世界。

制度創(chuàng)新是指人們?yōu)榱双@取現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的潛在收益，尋求并建構(gòu)一種用以替代現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)的新型制度安排，是社會(huì)規(guī)范體系的選擇、優(yōu)化和新建的一種統(tǒng)稱，在內(nèi)容上包括制度的調(diào)整、完善、改革和更替。生態(tài)文明制度創(chuàng)新的主要目標(biāo)是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中人與自然的關(guān)系，處理好這一關(guān)系的關(guān)鍵在于調(diào)控、規(guī)范和引導(dǎo)人的生態(tài)行為。通過制度創(chuàng)新來規(guī)范人的生態(tài)行為，可以為生態(tài)文明建設(shè)提供長(zhǎng)遠(yuǎn)和持久的動(dòng)力[9]。因此，生態(tài)文明制度創(chuàng)新的核心要義是通過持續(xù)深化生態(tài)文明制度改革，不斷完善生態(tài)文明制度，引導(dǎo)和推動(dòng)人類的生態(tài)行為向更加有利于人與自然和諧關(guān)系的方向重構(gòu)和調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)人與自然高度和諧，建設(shè)美麗世界。

二、生態(tài)文明制度創(chuàng)新的邏輯理路

圖1 生態(tài)文明制度創(chuàng)新的邏輯理路

(一)理論邏輯：生態(tài)文明制度創(chuàng)新的理論導(dǎo)向

“五位一體”理論是生態(tài)文明制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)理論。生態(tài)文明建設(shè)的目的是解決兩個(gè)基本問題：一是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善問題，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)、生態(tài)系統(tǒng)安全，不超過自然資產(chǎn)可持續(xù)開發(fā)利用的上限。這需要建立和資源、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的調(diào)控制度來解決。二是生態(tài)文明制度的持續(xù)保障問題，因?yàn)閮H僅就資源與生態(tài)環(huán)境本身來尋求解決問題的答案，顯然是不夠的，需要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化這些源頭上去尋求其深層次原因和解決之道。因此，“五位一體”理論不僅要求大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，更強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)其他“四位”的改造和融合，通過生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等的滲透、嵌入、融合、內(nèi)生，促進(jìn)從根本上解決資源與生態(tài)環(huán)境問題。因此，從理論邏輯上來看，生態(tài)文明制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)層次：第一層次為直接調(diào)控型制度，主要針對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境行為調(diào)控，使之不斷趨于更好狀態(tài)。生態(tài)文明建設(shè)源于自然資源、生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)文明制度創(chuàng)新就是通過制度的確立和形成來實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)開發(fā)運(yùn)用，以及生態(tài)環(huán)境健康的牢固維護(hù)。第二層次稱為融合型生態(tài)文明制度，主要是指那些在源頭上影響自然資源和生態(tài)環(huán)境的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素的生態(tài)化轉(zhuǎn)型調(diào)整。這也是生態(tài)文明制度創(chuàng)新的重要組成部分，而且是至關(guān)重要的組成部分，是生態(tài)文明制度創(chuàng)新的難點(diǎn)所在，其解決之道是一個(gè)長(zhǎng)期和漸進(jìn)式過程，生態(tài)文明制度改革要遵循這一邏輯。政府決策者的慣常思維，往往關(guān)注資源生態(tài)環(huán)境問題本身的策略調(diào)整，不易關(guān)注導(dǎo)致這些問題的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等根源上的因素或者這些產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的因素的挑戰(zhàn)。為此，生態(tài)文明制度改革的深化需要拓展理論分析邊界，從“五位一體”理論去理解和實(shí)踐生態(tài)文明制度建設(shè)。

(二)目標(biāo)邏輯：生態(tài)文明制度創(chuàng)新的目標(biāo)方向

生態(tài)文明制度創(chuàng)新的目標(biāo)邏輯，需要把握好六個(gè)基本特性：一是動(dòng)態(tài)性。生態(tài)文明制度不是靜態(tài)的，生態(tài)文明制度創(chuàng)新是一個(gè)不斷發(fā)展完善的過程，這與生態(tài)文明建設(shè)階段性目標(biāo)直接相關(guān)。因此，在生態(tài)文明制度創(chuàng)新的內(nèi)涵、范圍、內(nèi)容、手段等方面應(yīng)體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。二是戰(zhàn)略性。生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的工作，需要強(qiáng)化戰(zhàn)略研究和頂層設(shè)計(jì)，明確中長(zhǎng)期目標(biāo)，避免改革的盲目性和短期功利性，預(yù)防短期內(nèi)解決了問題，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)看可能會(huì)帶來更大的問題。三是階段性。生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)螺旋式上升發(fā)展的過程，創(chuàng)新的思路和模式需要關(guān)注階段性建設(shè)過程中出現(xiàn)的特征性問題。四是差異性。我國(guó)東西南北中各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、資源環(huán)境條件、治理能力水平等有較大差異，生態(tài)文明制度創(chuàng)新需要體現(xiàn)這種差異性，才能確保其有效性。從該角度來看，生態(tài)文明制度建設(shè)會(huì)有一個(gè)從最初的粗放型向精細(xì)化發(fā)展的過程。五是系統(tǒng)性。生態(tài)文明制度創(chuàng)新需要關(guān)注不同類型制度和手段的特征性，明確各項(xiàng)制度的特征調(diào)控作用，加強(qiáng)制度銜接和統(tǒng)籌，從制度體系優(yōu)化角度來設(shè)計(jì)合理的制度供給。六是探索性。生態(tài)文明制度建設(shè)還存在很多的問題，需要選擇典型的、不同層次的地區(qū)、領(lǐng)域、行業(yè)等開展不同的試點(diǎn)探索，通過先行先試積累經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，再去推開并建立具有普適性的制度模式，是生態(tài)文明制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求。我國(guó)正在推進(jìn)的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，以及各類生態(tài)創(chuàng)建示范等工作，就是基于此方面的考慮。

(三)實(shí)踐邏輯：生態(tài)文明制度創(chuàng)新的行動(dòng)指南

生態(tài)文明制度創(chuàng)新要緊密結(jié)合生態(tài)文明制度實(shí)踐，考慮不同制度手段的功能并結(jié)合改革目標(biāo)予以綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)最大實(shí)踐效果。一是用行政制度手段提供剛性規(guī)范。由于行政規(guī)制制度具有權(quán)威性、明確性、見效快等功能，推進(jìn)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任，建立權(quán)責(zé)利一致的制度架構(gòu)，是生態(tài)文明建設(shè)規(guī)范有序并保證方向不可或缺的。生態(tài)文明建設(shè)需要用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，首先考慮的就是行政規(guī)制制度。二是用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度提供柔性動(dòng)力機(jī)制。生態(tài)環(huán)境問題根源于經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)問題，需要更多地利用價(jià)格、稅費(fèi)、金融等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段調(diào)控相關(guān)方經(jīng)濟(jì)行為，使之向生態(tài)環(huán)境友好的方向調(diào)整轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明建設(shè)涉及的各經(jīng)濟(jì)主體之間存在著利益、成本、發(fā)展等多重復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，按照供求關(guān)系、資源稀缺程度、生態(tài)產(chǎn)品公平分配等構(gòu)建經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源環(huán)境的優(yōu)化配置作用，減少生態(tài)環(huán)境管理成本，建立有效的綠色發(fā)展利益機(jī)制。生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明有效的組織形式[10]。三是將生態(tài)文化教育制度作為內(nèi)生推力。生態(tài)文化傳承了中華傳統(tǒng)文化中優(yōu)秀的生態(tài)智慧，融合了時(shí)代精神與現(xiàn)代文明成果。它以生態(tài)價(jià)值觀為取向，為生態(tài)文明建設(shè)提供文化載體[11]。生態(tài)文化制度建設(shè)喚起的是生態(tài)文明建設(shè)的深層次力量。四是將生態(tài)社會(huì)行動(dòng)制度作為根本力量。生態(tài)文明建設(shè)需要全社會(huì)共同參與，需要相關(guān)方從旁觀者轉(zhuǎn)向參與者、貢獻(xiàn)者、推動(dòng)者，共同為生態(tài)文明建設(shè)提供最廣泛的力量。

三、生態(tài)文明制度創(chuàng)新的實(shí)踐路徑

生態(tài)文明制度創(chuàng)新路徑可在理論、目標(biāo)與實(shí)踐三維邏輯的基礎(chǔ)上，基于生態(tài)文明制度實(shí)踐來構(gòu)建。結(jié)合我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)實(shí)踐與發(fā)展脈絡(luò)，當(dāng)前宜著力從以下方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。

(一)建立生態(tài)行為全程調(diào)控的行政規(guī)制制度

生態(tài)文明行政規(guī)制制度需要建立綜合考慮源頭、過程和后果的完整制度鏈，實(shí)現(xiàn)全過程的制度調(diào)控和優(yōu)化。源頭優(yōu)控主要在于通過源頭端理順生態(tài)關(guān)系，過程嚴(yán)管主要是強(qiáng)化生態(tài)監(jiān)管，后果嚴(yán)懲主要是通過責(zé)任認(rèn)定和追究等促進(jìn)生態(tài)保護(hù)盡職履責(zé)，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任要求。

1.健全生態(tài)保護(hù)源頭優(yōu)先管控制度。從源頭上建立優(yōu)先管控制度，即更早期的生態(tài)行為調(diào)控介入往往被認(rèn)為是具有經(jīng)濟(jì)效率的。健全生態(tài)保護(hù)源頭優(yōu)先管控制度主要包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、“三線一單”制度、綜合決策管理制度等。我國(guó)目前尚未有效解決這些問題，需要不斷加以健全。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)廣義的概念，不僅包括自然資源，也包括生態(tài)環(huán)境資源?，F(xiàn)階段我國(guó)的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)歸國(guó)家或集體所有，并非個(gè)體所有，應(yīng)該重點(diǎn)針對(duì)使用權(quán)益以及相關(guān)的權(quán)益體系進(jìn)行明確界定和規(guī)范，并且促進(jìn)權(quán)益的流轉(zhuǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性作用。加快推進(jìn)自然資源部建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，以及覆蓋各類自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，妥善處理所有權(quán)和使用權(quán)之間的關(guān)系，形成完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。生態(tài)環(huán)境要素的資源屬性，越來越受到社會(huì)認(rèn)可，但是在權(quán)利屬性和權(quán)利體系建設(shè)上一直存在爭(zhēng)議，需要加快生態(tài)環(huán)境權(quán)利方面的理論和實(shí)踐探索。

生態(tài)環(huán)境承載力預(yù)警是指將人類行為的生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)程度控制在生態(tài)環(huán)境空間承載力范圍內(nèi)[12]，這需要強(qiáng)化空間管控。“三線一單”制度是指從空間上，通過設(shè)置資源環(huán)境總量、準(zhǔn)入條件等強(qiáng)化資源生態(tài)環(huán)境管控，它是平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源生態(tài)環(huán)境的重要制度手段，需要將其推進(jìn)成為地方項(xiàng)目環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的空間管理依據(jù)。

在平衡物體的總重量一定時(shí)，h值越大靈敏度越高，h值越小靈敏度越低，當(dāng)h值采用表1中數(shù)值時(shí)，工具的靈敏度達(dá)到最佳狀態(tài)。墊片式轉(zhuǎn)輪靜平衡試驗(yàn)工具h(yuǎn)值調(diào)整通過調(diào)整項(xiàng)3U型墊片的厚度來實(shí)現(xiàn)，具體調(diào)整方法為：先松開項(xiàng)5螺母，使用項(xiàng)6頂起螺釘把項(xiàng)8套筒頂起，需要增加h值則增加項(xiàng)3墊片的厚度，需要降低h值則減少項(xiàng)3墊片的厚度，再將項(xiàng)5螺母把緊，根據(jù)表1中的h值調(diào)整好靈敏度后即可進(jìn)行靜平衡試驗(yàn)。

綜合決策管理制度主要是強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌和系統(tǒng)實(shí)施。首先，應(yīng)從機(jī)構(gòu)能力上強(qiáng)化生態(tài)文明制度建設(shè)的組織基礎(chǔ)，可設(shè)立中央生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保、水利、國(guó)土等部門，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各部委的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)工作，牽頭組織召開生態(tài)文明建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議等。其次，從實(shí)施機(jī)制上，生態(tài)環(huán)境因素成為決策重要參量，應(yīng)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策框架之內(nèi)，形成有效的綜合決策機(jī)制[13]1-2，改變生態(tài)文明決策存在的部門壁壘和領(lǐng)域壁壘問題，從決策機(jī)制上落實(shí)“山水林田湖草”生態(tài)的系統(tǒng)性管理。

2.強(qiáng)化生態(tài)行為過程的嚴(yán)格監(jiān)管制度。強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度建設(shè)，主要是通過嚴(yán)格的監(jiān)管制度規(guī)制引導(dǎo)各方生態(tài)文明建設(shè)行為。

第一，雖然新成立的生態(tài)環(huán)境部強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職能，但是監(jiān)管碎片化問題尚未得以從根本上解決。特別是生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面的職責(zé)如何劃分仍不明確，生態(tài)要素統(tǒng)一監(jiān)管虛而不實(shí)，需在下一步體制機(jī)制改革中予以明確。

第二，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法保障能力普遍較低。生態(tài)環(huán)保主要依靠政府一家單打獨(dú)斗，各個(gè)治理主體發(fā)揮的作用不平衡，企業(yè)、公眾的主觀能動(dòng)性發(fā)揮不夠，政策實(shí)施成本高，環(huán)境監(jiān)管難以到位。

第三，生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)各層級(jí)關(guān)系沒有理順，應(yīng)建立職責(zé)獨(dú)立、機(jī)構(gòu)獨(dú)立、程序獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)層級(jí)。研究在原環(huán)境保護(hù)部、環(huán)境監(jiān)察局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察辦公室的基礎(chǔ)上成立副部級(jí)國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)察總局的可行性。完善國(guó)家、區(qū)域、流域、地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和能力建設(shè)，將自然資源管理、生態(tài)保護(hù)、污染控制納入統(tǒng)一的監(jiān)管框架；強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)同力度，在現(xiàn)有六大生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察局的基礎(chǔ)上，設(shè)立大區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察分局作為國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)察局的派出機(jī)構(gòu)。

3.完善生態(tài)損害行為后果嚴(yán)懲機(jī)制。生態(tài)文明制度建設(shè)主要是建立科學(xué)有效的評(píng)價(jià)、考核和責(zé)任制度。

第一，實(shí)施科學(xué)合理的綠色政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。建立科學(xué)有效的考評(píng)制度就是要把“綠水青山”就是“金山銀山”落實(shí)到地方發(fā)展實(shí)踐中，科學(xué)反映到政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和考核制度中。這是當(dāng)前理論和實(shí)踐界的一個(gè)難點(diǎn)，需要在以下方面有所突破：一是實(shí)施綠色GDP核算制度，使用綠色GDP指標(biāo)取代傳統(tǒng)的GDP指標(biāo)，把資源、環(huán)境、生態(tài)因素納入到評(píng)價(jià)指標(biāo)中，不僅考慮數(shù)量指標(biāo)，也要考慮質(zhì)量指標(biāo)，樹立科學(xué)的發(fā)展導(dǎo)向，避免采用經(jīng)濟(jì)測(cè)量的單一指標(biāo)帶來的結(jié)構(gòu)性缺陷，無法合理評(píng)價(jià)國(guó)家和地區(qū)的綠色發(fā)展真實(shí)水平。二是推行官員政績(jī)綠色考核制度，包括將表征綠色發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)納入到各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核體系中去[13]1-2，實(shí)施體現(xiàn)區(qū)域差異性考核，健全考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立引導(dǎo)各行業(yè)、各部門、各階層廣泛參與、與公眾感受相吻合、體現(xiàn)公眾意愿的評(píng)價(jià)考核機(jī)制?？己艘怀霾町愋砸蛩?，體現(xiàn)主導(dǎo)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)功能定位差異，不宜采用統(tǒng)一的考核要求。

第二，建立領(lǐng)導(dǎo)干部資源生態(tài)環(huán)境審計(jì)制度，作為考量地方政府領(lǐng)導(dǎo)在任期間生態(tài)保護(hù)工作成效的“尺子”?？己斯賳T在任期間各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策和本人政績(jī)是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，從根本上遏制地方領(lǐng)導(dǎo)急功近利的思想[14]。除了任期內(nèi)審計(jì)，考慮生態(tài)環(huán)境損害后果的時(shí)滯性，還需要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度試點(diǎn)工作已取得了一些進(jìn)展，但是還面臨著審計(jì)模式、審計(jì)指標(biāo)體系、自然資源資產(chǎn)確權(quán)認(rèn)定、審計(jì)人才缺乏等方面的問題，任期審計(jì)和離任審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)制度還需進(jìn)一步完善。

第三，形成后果嚴(yán)懲追責(zé)制度。一是探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。長(zhǎng)期以來，由于責(zé)任約束制度的不足或缺失，以及不科學(xué)的政績(jī)觀，導(dǎo)致不少領(lǐng)導(dǎo)干部只追求經(jīng)濟(jì)效益，造成了很多生態(tài)環(huán)境問題；而生態(tài)環(huán)境問題大多具有累積性，存在比較長(zhǎng)的潛伏性，難以追責(zé)。一些地方黨委政府和相關(guān)部門缺乏自覺推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的關(guān)鍵就是要落實(shí)兩個(gè)責(zé)任，即黨委政府的責(zé)任和企業(yè)的責(zé)任，特別是要強(qiáng)化地方黨委政府的責(zé)任，實(shí)施黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)。二是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，這是解決生態(tài)損害行為發(fā)生后產(chǎn)生責(zé)任后果的經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題。建立公平的損害賠償利益機(jī)制，確保受損方得到合理賠償，是化解社會(huì)矛盾和公平解決環(huán)境損害后果的一種制度。目前，生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估已經(jīng)從試點(diǎn)向?qū)嵺`全面推開，在賠償主體、范圍、方式、管理機(jī)制方面還需要加快完善。

(二)構(gòu)建生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)引導(dǎo)制度

生態(tài)文明制度創(chuàng)新需要理順經(jīng)濟(jì)主體的生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系[15]，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)生態(tài)行為的利益進(jìn)行調(diào)控，建立一套體現(xiàn)污染者付費(fèi)、使用者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、破壞者賠償原則的生態(tài)激勵(lì)制度，形成生態(tài)友好型經(jīng)濟(jì)體系。

1.健全生態(tài)財(cái)政制度。生態(tài)文明建設(shè)過程中，要充分利用財(cái)政工具的資源配置、行為引導(dǎo)和資金保障功能，兼顧公平與效率、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰并用的原則，從生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)入手，從資源開發(fā)、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)構(gòu)筑生態(tài)財(cái)稅制度。一是建立穩(wěn)定的綠色財(cái)政投入機(jī)制。這對(duì)我國(guó)當(dāng)前大規(guī)模污染治理尤其重要。首先，資源生態(tài)環(huán)境問題大多帶有公共物品屬性，財(cái)政投入是公共品供給的首要來源。資源生態(tài)環(huán)境財(cái)政預(yù)算支出制度不健全一直是我國(guó)綠色財(cái)政制度建設(shè)長(zhǎng)期未能有效解決的基礎(chǔ)性問題。只有優(yōu)化調(diào)整211財(cái)政預(yù)算科目，涵蓋資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)全領(lǐng)域，保證財(cái)政投入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的聯(lián)動(dòng)增調(diào)，才能保障資源生態(tài)環(huán)境的財(cái)政預(yù)算支出“有渠有水”。二是建立有效的綠色投融資制度。針對(duì)資源生態(tài)環(huán)境問題的特征，從國(guó)家層面建立一個(gè)綠色發(fā)展基金或生態(tài)環(huán)境基金是十分必要的；當(dāng)然，更要鼓勵(lì)各層級(jí)地方政府探索建立形式多樣的地方性基金。通過基金平臺(tái)發(fā)揮政策性引導(dǎo)功能，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入到資源生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)生態(tài)環(huán)境投入需求達(dá)6萬億-10萬億，基金平臺(tái)在拓展投融資渠道方面發(fā)揮了重要作用，政府和市場(chǎng)合作機(jī)制的進(jìn)一步改革勢(shì)在必行。三是健全基于不同生態(tài)功能定位的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建公平合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)生態(tài)貢獻(xiàn)與收益均衡，提高重要生態(tài)功能地區(qū)供給生態(tài)產(chǎn)品的積極性和能力。特別要加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并對(duì)重要生態(tài)區(qū)域(如自然保護(hù)區(qū))實(shí)施國(guó)家購買。

2.完善生態(tài)稅費(fèi)制度。稅費(fèi)政策是一類有效的行為刺激性工具，合理設(shè)計(jì)的稅費(fèi)政策可用于調(diào)控資源開發(fā)利用行為和生態(tài)環(huán)境行為，促進(jìn)資源生態(tài)環(huán)境行為向一種更加可持續(xù)的方向改進(jìn)。一是加強(qiáng)稅費(fèi)制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)。稅費(fèi)政策調(diào)控范圍應(yīng)從資源開發(fā)、利用、保護(hù)、改善的全生命周期加以考慮，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境行為不僅針對(duì)生產(chǎn)端行為，也要考慮消費(fèi)端行為，只有這樣才能發(fā)揮系統(tǒng)性調(diào)控作用。目前，我國(guó)的稅費(fèi)手段行為調(diào)控鏈條過于重視生產(chǎn)端，導(dǎo)致調(diào)控效果不強(qiáng)，這一狀況需要盡快轉(zhuǎn)變。二是綠色稅制改革的思路需要進(jìn)一步明確，直接回應(yīng)階段性生態(tài)環(huán)境治理需求。我國(guó)目前處于生態(tài)優(yōu)先、補(bǔ)生態(tài)短板的歷史階段，綠色稅制創(chuàng)新方向應(yīng)從促進(jìn)生態(tài)行為的內(nèi)生性、結(jié)構(gòu)性作出調(diào)整，從稅制生態(tài)化整體上考慮改革方向和路徑。因此，生態(tài)稅制創(chuàng)新需要以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要政策目標(biāo)的獨(dú)立型環(huán)境稅為核心，特別是資源稅、消費(fèi)稅等直接相關(guān)稅種的改革，統(tǒng)籌增值稅、所得稅和關(guān)稅等間接相關(guān)稅種的改革，完善生態(tài)稅制體系。三是持續(xù)推進(jìn)生態(tài)行為的規(guī)費(fèi)改稅改革。資源費(fèi)等各類收費(fèi)行為，屬于行政事業(yè)性征管，在權(quán)威性、征管效率上都存在問題，需要持續(xù)推進(jìn)規(guī)費(fèi)改稅，把資源生態(tài)環(huán)境相關(guān)的各類收費(fèi)統(tǒng)一到稅收改革框架中，提升征管的位階效力及權(quán)威性。目前，環(huán)境保護(hù)稅主要是排污收費(fèi)改革的平移，尚不能承載此功能，需要盡快啟動(dòng)二次改革，把碳排放、污染性產(chǎn)品消費(fèi)、生態(tài)破壞行為等涵蓋進(jìn)來；另外，解決征收范圍過窄問題可考慮針對(duì)VOCs、移動(dòng)源污染物等開征。四是完善生態(tài)、保護(hù)稅式支出政策。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作需要政策驅(qū)動(dòng)，稅收是經(jīng)濟(jì)手段中最具有這一功能的政策工具，具有顯著的社會(huì)引導(dǎo)效應(yīng)，特別是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開有效的稅收政策支持。系統(tǒng)分析現(xiàn)行稅收政策中不利于生態(tài)文明建設(shè)的政策內(nèi)容，落實(shí)完善增值稅、營(yíng)業(yè)稅等有關(guān)環(huán)境保護(hù)優(yōu)惠政策，采取加速折舊、投資抵免等多種間接稅收優(yōu)惠形式，提高環(huán)境友好型企業(yè)和環(huán)境友好型技術(shù)、設(shè)備及產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.創(chuàng)建生態(tài)市場(chǎng)機(jī)制。創(chuàng)建生態(tài)市場(chǎng)機(jī)制需要完善三個(gè)方面的制度體系：第一，健全和完善生態(tài)文明市場(chǎng)體系需要大力發(fā)展排污權(quán)市場(chǎng)，釋放資源環(huán)境有價(jià)的信號(hào)，提高資源配置效率。一是完善統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)體系，這是排污權(quán)交易的根本，如果無法量度，則無法交易；二是明確污染物控制總量，總量不限制，就無法確定價(jià)格，建立市場(chǎng)；三是完善交易制度，比如確定初始產(chǎn)權(quán)的分配，建立和協(xié)調(diào)交易程序近期和遠(yuǎn)期的一、二級(jí)市場(chǎng)；四是完善有效的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，根據(jù)各地的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比研究，構(gòu)建最有效的交易模式。第二，形成生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品的貿(mào)易市場(chǎng)，對(duì)于利益相關(guān)方明確的流域上下游地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶建立基于市場(chǎng)交易的利益均衡的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第三，由于減碳屬于全球性公共產(chǎn)品供給，也是全國(guó)性公共產(chǎn)品，不存在局地?zé)狳c(diǎn)問題，因此可構(gòu)建全國(guó)碳市場(chǎng)，探索把各類碳匯納入碳市場(chǎng)交易范圍，以響應(yīng)我國(guó)在2030年前實(shí)現(xiàn)國(guó)際碳減排達(dá)峰承諾。

(三)建立生態(tài)文明建設(shè)治理制度

政府、企業(yè)和公眾各主體在生態(tài)文明建設(shè)中具有不同的權(quán)責(zé)分工，需要建立起均衡有效、和諧共治的生態(tài)文明建設(shè)治理格局，全面提升治理能力。政府要提高生態(tài)文明建設(shè)政策制定和執(zhí)行能力，企業(yè)要落實(shí)環(huán)境社會(huì)責(zé)任，社會(huì)公眾要提升參與能力和水平。

1.發(fā)揮政府生態(tài)治理主導(dǎo)作用。一是采用激勵(lì)手段激發(fā)社會(huì)公眾踐行綠色生活和消費(fèi)的內(nèi)在動(dòng)力。倡導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)公眾綠色消費(fèi)、綠色出行、垃圾分類、節(jié)能環(huán)保、環(huán)境監(jiān)督、志愿行動(dòng)等綠色行為，如可以采取消費(fèi)券兌換方式對(duì)綠色行為直接激勵(lì)。二是充分發(fā)揮社會(huì)各方在綠色生活和消費(fèi)中的能動(dòng)作用。倡議發(fā)起全國(guó)性綠色消費(fèi)新生活運(yùn)動(dòng)，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)非政府組織的作用，以及明星和社會(huì)名流等的影響力。三是建立生態(tài)志愿者制度。積極鼓勵(lì)建立民間生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督員、生態(tài)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格員、民間河長(zhǎng)、環(huán)保志愿者等，把社會(huì)公眾的內(nèi)生動(dòng)力調(diào)動(dòng)起來。四是推進(jìn)綠色生活的創(chuàng)建與評(píng)選。加強(qiáng)節(jié)約型機(jī)關(guān)、綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)等不同層次和領(lǐng)域的綠色生活創(chuàng)建，引導(dǎo)推行城市綠色生活方式。五是加大綠色生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給。健全綠色標(biāo)識(shí)認(rèn)證制度，加大政府綠色公共采購力度和范圍，放寬綠色生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)各類資本投向綠色產(chǎn)業(yè)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)綠色消費(fèi)等，形成生態(tài)產(chǎn)品交易的市場(chǎng)體系和制度。

2.建立企業(yè)生態(tài)社會(huì)責(zé)任制度。一是將生態(tài)信用評(píng)價(jià)制度作為履行社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)性制度。生態(tài)信用是企業(yè)生態(tài)行為的體現(xiàn)，可以作為落實(shí)企業(yè)生態(tài)社會(huì)責(zé)任的根本，通過失信聯(lián)合懲戒和守信聯(lián)合激勵(lì)促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)其生態(tài)行為。二是建立生產(chǎn)者生態(tài)責(zé)任延伸制度。企業(yè)的生態(tài)責(zé)任是從排放端行為向生產(chǎn)鏈條上延伸的，發(fā)揮有影響力的企業(yè)對(duì)上下游供應(yīng)商和銷售商的引導(dǎo)推動(dòng)作用，鼓勵(lì)地方開展生產(chǎn)者生態(tài)責(zé)任延伸制度建設(shè)試點(diǎn)，推進(jìn)綠色供應(yīng)鏈管理，逐步使生產(chǎn)者擔(dān)負(fù)起產(chǎn)品全生命周期的資源環(huán)境責(zé)任，從過去的污染排放端的單一環(huán)節(jié)管理向產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)環(huán)境管理轉(zhuǎn)變。三是建立生態(tài)“領(lǐng)跑者”制度。在化工、鋼鐵等行業(yè)建立績(jī)效導(dǎo)向和示范的生態(tài)“領(lǐng)跑者”制度，發(fā)揮生態(tài)績(jī)效高的企業(yè)的引領(lǐng)作用，促進(jìn)提升行業(yè)整體績(jī)效，探索推進(jìn)建立以補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)手段為主的生態(tài)“領(lǐng)跑者”制度。

3.完善生態(tài)社會(huì)行動(dòng)制度。一是完善政府和企業(yè)生態(tài)環(huán)境信息公開制度。政府和企業(yè)按時(shí)、如實(shí)披露生態(tài)環(huán)境信息是社會(huì)各方參與的基礎(chǔ)，通過完善信息公開促進(jìn)公眾深度參與，發(fā)揮公眾的社會(huì)監(jiān)督和規(guī)制約束作用[16]。二是完善環(huán)境信訪投訴機(jī)制。信訪投訴是公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有效手段，需要在信息來源、工作平臺(tái)、信訪反饋上形成完善順暢的體系。三是健全生態(tài)環(huán)境輿情的應(yīng)對(duì)機(jī)制。我國(guó)公眾參與意識(shí)和能力正處于快速上升期，生態(tài)環(huán)境輿情應(yīng)對(duì)是個(gè)新領(lǐng)域，建立有效的機(jī)制，形成充分的應(yīng)對(duì)能力，最大程度發(fā)揮社會(huì)各方生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極性。研究建立分級(jí)、分類的生態(tài)環(huán)境輿論監(jiān)測(cè)、研判、處理、回應(yīng)體系，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境輿論熱點(diǎn)議題追蹤數(shù)據(jù)庫，健全“輿論+”生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，形成輿論傳播和引導(dǎo)工作合力。四是完善民間生態(tài)環(huán)保組織發(fā)展制度。民間環(huán)保組織的發(fā)展可以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，更好地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)行動(dòng)。既要通過完善制度引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)人士參與民間組織，提升組織的專業(yè)化水平，也要增強(qiáng)民間環(huán)保組織的靈活性，讓其有更大的發(fā)展空間。通過提供稅收優(yōu)惠、行政表彰、授予合作伙伴資質(zhì)等發(fā)揮環(huán)保組織的作用；同時(shí)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管，通過建立環(huán)保組織白名單和黑名單制度，防范環(huán)保組織行為造成的風(fēng)險(xiǎn)。五是健全“鄰避效應(yīng)”的防范應(yīng)對(duì)機(jī)制?！班彵苄?yīng)”是公共治理中的難題，解決之道在于建立公開透明的處理機(jī)制和平等對(duì)話的協(xié)商機(jī)制，最大程度平衡多方利益。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境“鄰避效應(yīng)”問題應(yīng)對(duì)基本是事件應(yīng)對(duì)型的，需要盡快建立完善的制度，規(guī)避因“鄰避效應(yīng)”帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論

本文對(duì)生態(tài)文明制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了深入探討，并提出了制度創(chuàng)新框架，為生態(tài)文明制度創(chuàng)新的理論研究提供了一個(gè)學(xué)理視角。生態(tài)文明制度創(chuàng)新的生命力在于與時(shí)俱進(jìn)，在于響應(yīng)時(shí)代需求。本文提出的制度創(chuàng)新邏輯與實(shí)踐路徑會(huì)隨著生態(tài)文明實(shí)踐不斷深化、豐富和完善。當(dāng)前生態(tài)文明制度建設(shè)框架體系中，存在過于依賴行政管制舉措、市場(chǎng)和社會(huì)手段弱化等問題，需要針對(duì)如何充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性開展研究，推進(jìn)構(gòu)建更為健全有效的生態(tài)文明制度建設(shè)體系。另外，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的統(tǒng)籌機(jī)制研究，形成順暢有效的運(yùn)行機(jī)制，提高生態(tài)文明制度建設(shè)的成效。重視生態(tài)文明制度創(chuàng)新的支撐體系建設(shè)，把大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、遙感衛(wèi)星等新的技術(shù)手段應(yīng)用到生態(tài)文明制度建設(shè)中，提升生態(tài)文明建設(shè)水平。隨著對(duì)空間資源優(yōu)化配置、國(guó)際生態(tài)環(huán)境合作、生態(tài)環(huán)境健康等越來越重視，將進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明制度創(chuàng)新。