章劍生：有限司法化或許是中國(guó)行政復(fù)議制度的完善良策

行政復(fù)議制度框架是“依申請(qǐng)—權(quán)利救濟(jì)”。為了滿足“權(quán)利救濟(jì)”的需要，行政復(fù)議制度就不能如行政處罰制度、行政許可制度等一樣，基于層級(jí)制邏輯行使職權(quán)，它需要融入若干司法性機(jī)制。又由于行政復(fù)議畢竟不是行政訴訟的一審程序，因此，即便是為了申請(qǐng)人的“權(quán)利救濟(jì)”，行政復(fù)議不可以、也不可能全部照搬行政訴訟制度。因此，有限司法化或許是中國(guó)行政復(fù)議制度的完善良策。

行政復(fù)議是行政程序和行政訴訟程序之間的一個(gè)連結(jié)點(diǎn)，也是行政過(guò)程向司法過(guò)程過(guò)渡的一個(gè)程序，在相當(dāng)程度上，它是行政程序效率性和行政訴訟程序公正性基于“權(quán)利救濟(jì)”需要而做出的權(quán)衡產(chǎn)物。

基于此，以下幾項(xiàng)司法性機(jī)制可以作為行政復(fù)議與訴訟程序融合的最低限度選項(xiàng)。

其一，組織中立性。依照日常生活的經(jīng)驗(yàn)，并非只有中立性組織才能提供權(quán)利救濟(jì)，但是，如果雙方協(xié)商不成或者禁止私力救濟(jì)，那么，中立性組織便是權(quán)利救濟(jì)最好的制度性保障。

其二，人員專業(yè)性。行政復(fù)議是通過(guò)對(duì)被申請(qǐng)行政行為作合法性審查來(lái)實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人的權(quán)利救濟(jì)的，就此而言，它與法院審理行政案件有相同之處。在統(tǒng)一法制原則下，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)具有同一性才能充分保障申請(qǐng)人合法權(quán)益。為此，從事行政復(fù)議的人員應(yīng)當(dāng)與法官一樣具有相同的專業(yè)性，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一才有基礎(chǔ)與保障。

其三，程序正當(dāng)性。程序正當(dāng)性旨在達(dá)成公民對(duì)國(guó)家治理事實(shí)上因“同意”而做出的服從，而這種“服從”則是公民通過(guò)其所認(rèn)同的法律程序產(chǎn)生的自我拘束力下的一種遵守規(guī)則的狀態(tài)。畢竟行政復(fù)議程序呈三角形模式，如果不淡化它的執(zhí)行性，那么行政復(fù)議權(quán)利救濟(jì)功能就可能難以正常發(fā)揮。當(dāng)然，行政復(fù)議程序的三角形模式并不意味著它要“訴訟化”，只不過(guò)是它需要保持一種最低限度的程序正義，為行政復(fù)議程序發(fā)揮其執(zhí)行性保留足夠的空間。程序正當(dāng)性旨在確保行政系統(tǒng)內(nèi)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)行政復(fù)議程序，以相對(duì)客觀超然的立場(chǎng)，公正、合理地作出行政復(fù)議決定，提升作為權(quán)利救濟(jì)的行政復(fù)議制度在社會(huì)民眾心目中的公信力。

周佑勇：行政復(fù)議如何發(fā)揮主渠道作用

“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”這一立法目的條款的提出，體現(xiàn)著行政復(fù)議制度在化解行政爭(zhēng)議過(guò)程中的目標(biāo)導(dǎo)向和制度功能定位。而這其中，有效運(yùn)行的復(fù)議制度供給至關(guān)重要，否則這一立法目的條款就會(huì)被虛置。對(duì)此，在制度選擇與改革上，必須進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，完善其與行政訴訟的機(jī)制銜接，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，健全行政復(fù)議中權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制，以及借助現(xiàn)代科技提升行政復(fù)議能力，從而有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。

其中，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍的舉措應(yīng)包含以下幾項(xiàng)：

其一，為充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，應(yīng)降低行政復(fù)議申請(qǐng)條件，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，只要是復(fù)議渠道能解決的問(wèn)題，盡量通過(guò)這個(gè)渠道予以解決。

其二，行政復(fù)議并不能解決所有的公法爭(zhēng)議，需要對(duì)其適用范圍進(jìn)行必要限定，將范圍限定為對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性影響的行政行為，以及部分對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成損害的行政事實(shí)行為。而階段性事實(shí)行為，以及不服信訪處理意見(jiàn)等，不宜納入復(fù)議范圍。

其三，在具體條款設(shè)置上，可以采取“概括加排除列舉”的形式。一方面，以“概括式”規(guī)定，凡是對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，以及部分事實(shí)行為，均屬于行政復(fù)議受案范圍。另一方面，采用“負(fù)面清單”模式明確列舉不屬于行政復(fù)議受案范圍的行為類型，具體包括行政立法行為、國(guó)家行為、刑事偵查行為、調(diào)解、仲裁、信訪，以及對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)沒(méi)有實(shí)際影響的監(jiān)督、規(guī)劃、指導(dǎo)等事實(shí)行為。

其四，發(fā)揮行政復(fù)議對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督和救濟(jì)功能，可以單列條款明確將行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他行政規(guī)范性文件納入復(fù)議審查范圍，并加大對(duì)行政規(guī)范性文件的審查強(qiáng)度。除現(xiàn)有附帶審查方式外，還應(yīng)當(dāng)增加對(duì)行政規(guī)范性文件的獨(dú)立審查和依職權(quán)審查。

另外，還應(yīng)做好行政復(fù)議與行政訴訟的機(jī)制銜接。程序機(jī)制是行政復(fù)議與行政訴訟銜接的核心。在行政復(fù)議與行政訴訟的機(jī)制銜接上，應(yīng)改革目前“自由選擇”的制度設(shè)計(jì)，確立“復(fù)議前置為原則”的新模式。同時(shí)，在兩者程序機(jī)制銜接上，應(yīng)當(dāng)遵循“窮盡行政救濟(jì)原則”，對(duì)爭(zhēng)議量大、專業(yè)性較強(qiáng)的案件普遍實(shí)行復(fù)議前置。復(fù)議受案范圍大于訴訟受案范圍，更有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。關(guān)于復(fù)議前置事項(xiàng)，可以采取由行政復(fù)議法列舉和專項(xiàng)法律、法規(guī)規(guī)定相結(jié)合的方式。同時(shí)，為了防止行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為或者故意拖延履行復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)賦予行政復(fù)議申請(qǐng)人在特殊情形下直接起訴的權(quán)利。行政復(fù)議與行政訴訟機(jī)制銜接的另一個(gè)問(wèn)題就是“雙被告”制度。鑒于行政復(fù)議行為本身的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)及其作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道定位，行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不適合因其“維持原行政行為”而作為行政訴訟的被告。為確保行政復(fù)議制度的良性發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)廢除“雙被告”制度，而從其他多維度來(lái)提高行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。

徐運(yùn)凱：行政復(fù)議制度如何實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯附Y(jié)事了

要真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的主渠道目標(biāo)，必然要圍繞“行政爭(zhēng)議解決機(jī)制”這一性質(zhì)定位，按照實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的內(nèi)在機(jī)理與核心要素，完成行政復(fù)議法修改的充分回應(yīng)，包括包容性回應(yīng)、公正性回應(yīng)、效率性回應(yīng)和實(shí)效性回應(yīng)。

其中，包容性回應(yīng)指的是行政復(fù)議要實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，必須進(jìn)一步擴(kuò)容，并增強(qiáng)申請(qǐng)的便利性，以吸納更多爭(zhēng)議。因此修法的首要任務(wù)就是要敞開(kāi)入口，盡可能將行政爭(zhēng)議引入行政復(fù)議渠道。可以借鑒行政訴訟法修改的思路，將“具體行政行為”修改為“行政行為”，并將規(guī)章授權(quán)組織的行為明確納入復(fù)議審查范圍。有關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟在受案范圍方面的銜接問(wèn)題，即對(duì)于哪些行政爭(zhēng)議進(jìn)入行政復(fù)議要采用強(qiáng)制性規(guī)定的方式，目前《征求意見(jiàn)稿》在原法基礎(chǔ)上增加了部分適用簡(jiǎn)易程序的處罰案件和信息公開(kāi)的案件納入法定復(fù)議前置范圍。從充分發(fā)揮行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)出發(fā)，也可以考慮將亟需實(shí)質(zhì)性解決的爭(zhēng)議全部納入復(fù)議前置的范圍，做到“應(yīng)收盡收”，從而助力于主渠道目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

公正性回應(yīng)包括以下幾方面：

其一，落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，明確除中央垂直部門(mén)外，實(shí)行地方各級(jí)政府集中管轄的行政復(fù)議體制，由地方政府統(tǒng)一受理以本級(jí)政府部門(mén)和下級(jí)政府為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，并在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的表述上盡量突出其相對(duì)的獨(dú)立性。

其二，根據(jù)行政復(fù)議體制改革方案的要求，設(shè)置有專家學(xué)者等外部人員參與的行政復(fù)議咨詢委員會(huì)，以解決行政復(fù)議存在的天然結(jié)構(gòu)性缺陷，改變?cè)驹谛问缴洗嬖诘摹肮俟傧嘧o(hù)”之嫌。

其三，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議審理最低限度的程序公正。行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)以聽(tīng)取意見(jiàn)為辦案的基本要求，但聽(tīng)取意見(jiàn)的方式則由個(gè)案所決定，即在保證復(fù)議效率的同時(shí)，允許行政復(fù)議機(jī)關(guān)采取線上、線下等靈活的方式聽(tīng)取意見(jiàn)，但是對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證是聽(tīng)取意見(jiàn)程序最正規(guī)的方式，并非每個(gè)案件都要適用，但如果當(dāng)事人提出申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。

其四，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政復(fù)議決定的公開(kāi)，明確行政復(fù)議決定書(shū)不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的，一律向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督，以公開(kāi)求公正，推動(dòng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員不斷提升行政復(fù)議的裁判質(zhì)量。

其五，要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督和法律責(zé)任，解決“刀刃向內(nèi)”的自我監(jiān)督的持續(xù)性和有效性的問(wèn)題，確保行政復(fù)議決定的執(zhí)行力。

效率性回應(yīng)要求進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議方面的便捷高效優(yōu)勢(shì)。實(shí)效性回應(yīng)既要求公正高效、便民為民地辦理行政復(fù)議案件，有效糾正違法和不當(dāng)行為，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，也要從頂層設(shè)計(jì)上提升行政復(fù)議的制度彈性，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)有足夠的制度工具，來(lái)關(guān)注并解決群眾法律訴求背后的真實(shí)利益訴求，能夠運(yùn)用行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌調(diào)度資源的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)解決群眾關(guān)注的合法、合理訴求，避免程序空轉(zhuǎn)，力爭(zhēng)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議，真正將行政爭(zhēng)議解決在行政復(fù)議程序中。

曹鎏：如何增進(jìn)民眾對(duì)行政復(fù)議制度的信任感

未來(lái)行政復(fù)議自身的體制機(jī)制改革和完善應(yīng)當(dāng)側(cè)重以下三方面：

第一，盡快實(shí)現(xiàn)集中復(fù)議體制的全面鋪開(kāi)。本次行政復(fù)議體制改革的核心就在于要將原來(lái)行政復(fù)議的“條塊管轄”調(diào)整為“‘塊塊管轄’為原則、‘條條管轄’為例外”的管轄模式，即原則上由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一設(shè)立行政復(fù)議局集中管轄所屬部門(mén)及其下級(jí)政府的復(fù)議案件，但實(shí)行垂直管理體制的領(lǐng)域除外。要同時(shí)考慮復(fù)議局設(shè)置可能引發(fā)的獨(dú)立性障礙問(wèn)題。對(duì)于司法行政部門(mén)自身的復(fù)議案件以及其他可能存在明顯獨(dú)立性不足的相關(guān)領(lǐng)域，亦可以考慮將“條條管轄”作為補(bǔ)充規(guī)則，以防止再次落入“自己審自己”甚至“兒子審老子”之窠臼。

第二，依托于行政復(fù)議委員會(huì)盡可能實(shí)現(xiàn)中立、超然的地位。行政復(fù)議局模式解決復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，復(fù)議委員會(huì)解決案審機(jī)構(gòu)的組成問(wèn)題，兩者并不排斥，而是相得益彰。實(shí)踐已經(jīng)說(shuō)明，2008年以來(lái)地方有關(guān)行政復(fù)議委員會(huì)的探索，即通過(guò)引入外部專家組成行政復(fù)議委員會(huì)參與復(fù)議案件審理是符合我國(guó)國(guó)情、又能夠直接緩解“官官相護(hù)”之嫌的最有效路徑，沒(méi)有之一。行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位是案件議決型還是咨詢型，均要以解決好“選好專家”“用好專家”，以及專家審案的權(quán)責(zé)統(tǒng)一等問(wèn)題為基礎(chǔ)。如果將行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位為咨詢型，則必須輔之以配套性的保障制度，以防止行政復(fù)議委員會(huì)“形同虛設(shè)”、被“束之高閣”，甚至淪為“工具”。

第三，有關(guān)行政復(fù)議程序的再造絕非司法程序的簡(jiǎn)單復(fù)制，而是需要在確保行政復(fù)議高效、便捷優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮的同時(shí)，又能夠?qū)崿F(xiàn)最低限度的程序正義的基本要求。在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍，明確除非案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚且證據(jù)確鑿的，否則聽(tīng)證程序?yàn)楸亟?jīng)程序，以實(shí)現(xiàn)兩造主體的對(duì)抗性以及充分的言辭辯論。

【來(lái)源文獻(xiàn)】

章劍生：《論作為權(quán)利救濟(jì)制度的行政復(fù)議》，載《法學(xué)》2021年第5期。

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周佑勇：《行政復(fù)議的主渠道作用及其制度選擇》，載《法學(xué)》2021年第6期。

徐運(yùn)凱：《論新時(shí)代行政復(fù)議的功能定位及其評(píng)價(jià)體系》，載《行政法學(xué)研究》2019年第6期。

徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對(duì)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的回應(yīng)》，載《法學(xué)》2021年第6期。

曹鎏：《作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期。

曹鎏、馮健：《行政復(fù)議“雙被告”制度的困境與變革》，載《中外法學(xué)》2019年第5期。