林茜

摘要：在當(dāng)前“放管服”改革背景下，煙草專賣行政許可審批和監(jiān)管的形勢與要求都發(fā)生了重大變化，如何在堅(jiān)持煙草專賣制度的前提下，既做到適應(yīng)簡政放權(quán)的新形勢，又對煙草行業(yè)發(fā)展起到便捷高效的促進(jìn)作用，是當(dāng)前面臨的一大難題。本文從“放管服”改革的內(nèi)涵入手，著重分析了在放管服改革背景下的煙草專賣行政許可管理現(xiàn)狀和存在的問題，從中探究提升行政許可效能的有效舉措。

關(guān)鍵詞：放管服;煙草專賣行政許可;管理效能

1“放管服”改革的內(nèi)涵

放管服，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱。其中，"放"即削減行政審批事項(xiàng)、下放權(quán)力，降低準(zhǔn)入門檻;"管"即創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化公正監(jiān)管，維護(hù)公平競爭的市場秩序;"服"即減少對市場的干預(yù)，營造便利環(huán)境，降低市場主體運(yùn)行的行政成本，促進(jìn)市場主體的活力和創(chuàng)新能力。“放管服”改革是撬動經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域改革的總抓手，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有力舉措，是創(chuàng)造體制機(jī)制優(yōu)勢和激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)活力的重要路徑。

2“放管服”改革背景下的煙草專賣行政許可現(xiàn)狀

煙草專賣行政許可，是指國家煙草專賣行政管理部門根據(jù)相對人的申請，以書面證照方式允許相對人從事有關(guān)煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動，并授予其資格和能力的行政行為。近年來，煙草行業(yè)圍繞“放管服”改革的要求，在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)方面做了許多工作，主要表現(xiàn)為：

2.1“放”的方面：

一是按照統(tǒng)一部署和行政審批制度改革要求，按照以人為本、執(zhí)政為民的理念，分批取消和調(diào)整了行政審批項(xiàng)目，完善了配套項(xiàng)目，提高了煙草專賣行政能力和管理水平;二是深化商事制度改革，在煙草專賣零售許可證辦理方面全面實(shí)施“先照后證”，解決了多年來存在的從事卷煙零售業(yè)務(wù)應(yīng)該先辦證還是先辦照的問題;三是啟動煙草專賣零售許可改革工作，取消無直接法律依據(jù)或不合理的煙草專賣零售許可準(zhǔn)入條件，降低市場主體進(jìn)入零售市場的“高門檻”，實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”。

2.2“管”的方面：

一是推行以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)、重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充的市場監(jiān)管新機(jī)制，加強(qiáng)對轄區(qū)卷煙零售戶的事中事后監(jiān)管，建立不予許可行政相對人名單庫，著力優(yōu)化監(jiān)管方式，持續(xù)提升監(jiān)管質(zhì)量和效能;二是認(rèn)真落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)要求，用信息化、智能化、大數(shù)據(jù)等方法手段提高監(jiān)管效率，提升科學(xué)監(jiān)管水平。

2.3“服”的方面：

一是全面取消無明確法律法規(guī)規(guī)章等依據(jù)的證明材料，進(jìn)一步簡化申請材料，優(yōu)化行政審批流程;二是進(jìn)一步壓縮煙草專賣許可辦理時(shí)限，辦證效率進(jìn)一步提高;三是落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作要求，建設(shè)完成了全國煙草專賣管理綜合信息系統(tǒng)，建立了統(tǒng)一的零售許可證辦理系統(tǒng)，開通了煙草專賣許可證辦理網(wǎng)上申請渠道，實(shí)現(xiàn)了線上線下融合辦理。

3當(dāng)前煙草專賣行政許可工作中存在的主要問題

在當(dāng)前“放管服”的改革背景和趨勢下，煙草專賣行政許可工作持續(xù)優(yōu)化，社會滿意度持續(xù)提升，但仍存在一些問題和不足，主要有以下三點(diǎn)：

3.1“重許可，輕監(jiān)管”的觀念仍然存在

煙草專賣許可證制度是煙草專賣行政許可制度的核心，許可證管理的基本流程是：受理、審批和后續(xù)監(jiān)管。如果說許可證的受理是“事前”、審批是“事中”，那么后續(xù)監(jiān)管就是“事后”，“事前”、“事中”、“事后”這三個(gè)管理環(huán)節(jié)缺一不可，這即為許可證的“閉環(huán)管理”。尤其在當(dāng)前“放管服”改革的大背景下，對煙草專賣許可證的“閉環(huán)管理”更為重要。但長期以來，煙草專賣人員往往更注重許可前的受理與審批流程，相對忽視許可后的后續(xù)監(jiān)管，即便近年來對許可證的后續(xù)監(jiān)管重視程度有所提高，但“重許可，輕監(jiān)管”的老觀念仍然在一定范圍內(nèi)存在且未從根本上改變。

3.2市場準(zhǔn)入門檻的降低，增大后續(xù)監(jiān)管的難度

煙草專賣零售市場準(zhǔn)入門檻的降低，可能導(dǎo)致轄區(qū)持證零售戶數(shù)量逐步擴(kuò)大，一方面使經(jīng)營者利潤下滑，許可證含金量降低，繼而造成市場管理難度加大;另一方面，現(xiàn)在辦理零售許可證幾乎是“零成本”，可能使持證零售戶從心理上降低對煙草專賣零售許可證的重視程度，從而導(dǎo)致擅自停歇業(yè)等不規(guī)范使用許可證的現(xiàn)象頻發(fā)。同時(shí)，在監(jiān)管實(shí)踐中，受管轄范圍廣、持證戶數(shù)多、監(jiān)管人數(shù)少等因素的制約，煙草專賣執(zhí)法人員對“休眠證”、“僵尸戶”、人證不符、證址不符、許可證有效期屆滿仍在經(jīng)營等現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，起不到應(yīng)有的監(jiān)管效果。

3.3網(wǎng)上申請渠道使用率不高

雖然目前已開通了行業(yè)內(nèi)外兩個(gè)煙草專賣零售許可證辦理的網(wǎng)上申請平臺，但平臺使用率不高，甚至有的地區(qū)網(wǎng)上申請率為零，目前仍以線下辦理為主。

4提升煙草專賣行政許可管理效能的舉措

4.1在布局規(guī)劃上下功夫

在“放管服”改革大背景下，科學(xué)設(shè)計(jì)轄區(qū)煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃是做好煙草專賣行政許可工作的重要前提。目前各地的合理布局規(guī)劃主要有三種：距離控制模式（即以各零售點(diǎn)的間距作為主要布局標(biāo)準(zhǔn)）、總量控制模式（即根據(jù)不同的區(qū)域劃分設(shè)定零售點(diǎn)數(shù)量上限）和清單管理模式（即列明禁止辦理煙草專賣零售許可證的區(qū)域和情形，禁辦區(qū)域和情形之外的且符合法定辦證條件的均可辦證），但無論哪一種模式均各有優(yōu)劣，無法完全適應(yīng)市場需求，因此，在大力推行行政審批制度改革的環(huán)境下，在優(yōu)化布局方面要具體問題具體分析，避免“一刀切”。可結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，探索研究采用兩種或三種模式相結(jié)合的綜合模式，以彌補(bǔ)單一模式規(guī)定的不足之處。如在清單管理模式的基礎(chǔ)上，對一些特殊地區(qū)、特殊經(jīng)營業(yè)態(tài)采用距離控制或總量控制模式加以限制，一方面可以達(dá)到科學(xué)配置資源、滿足市場需求的目的，另一方面也可以保證煙草專賣零售許可證的含金量。

4.2在隊(duì)伍管理上下功夫

一是轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識。煙草零售市場的準(zhǔn)入門檻降低，辦證條件放開，辦證流程簡化，并不意味著可以撂挑子，反而要在管理和服務(wù)上投入更多時(shí)間和精力。要對煙草專賣零售許可證形成“閉環(huán)管理”的理念，只有思想上提高認(rèn)識，行動才能跟得上。二是打造專業(yè)隊(duì)伍。打造一支行政許可專業(yè)化中隊(duì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政許可相關(guān)工作。通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、明確責(zé)任分工、優(yōu)化工作流程等，提升專業(yè)化中隊(duì)隊(duì)員能力和水平，進(jìn)一步提高行政許可工作質(zhì)量和效率。

4.3在優(yōu)化服務(wù)上下功夫

一是全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。堅(jiān)持線上線下融合辦理的原則，積極推行網(wǎng)上辦理。加強(qiáng)煙草行業(yè)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺和省政府政務(wù)服務(wù)一體化平臺兩個(gè)辦證平臺的使用宣傳，遵循“網(wǎng)辦優(yōu)先”原則，積極引導(dǎo)網(wǎng)上辦理，真正實(shí)現(xiàn)讓申請人從“只跑一次”變?yōu)椤耙淮味疾挥门堋薄＿M(jìn)一步壓縮辦證時(shí)間，有效提升辦證效率。二是加強(qiáng)未成年人保護(hù)?！吨腥A人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》均對向未成年人銷售卷煙做了禁止性規(guī)定，《煙草專賣許可證管理辦法》明確規(guī)定中、小學(xué)校周圍不予發(fā)放煙草專賣零售許可證，煙草部門要履職盡責(zé)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成中小學(xué)周邊持證零售戶的清理工作。同時(shí)要把好市場準(zhǔn)入關(guān)和后續(xù)管理關(guān)，對位于中小學(xué)周邊“紅線”距離內(nèi)的，一律不予新辦和延續(xù);對已經(jīng)清退的，要實(shí)行跟蹤管理，避免“死灰復(fù)燃”，履行好法律法規(guī)賦予的職能。

4.4在監(jiān)督體系上下功夫

一是建立健全好差評制度。根據(jù)國家局、省局要求，建立線下煙草專賣政務(wù)服務(wù)好差評制度，設(shè)立“非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意、非常不滿意”五個(gè)等次，采取一事一評的方式，請服務(wù)對象對審批事項(xiàng)的服務(wù)質(zhì)量作出評價(jià)。從咨詢受理直至事項(xiàng)辦結(jié)，全程接受群眾監(jiān)督，通過監(jiān)督評價(jià)監(jiān)督倒逼提升自身工作效能。二是貫徹落實(shí)“三項(xiàng)制度”。嚴(yán)格落實(shí)《煙草專賣行政執(zhí)法公示辦法》、《煙草專賣行政執(zhí)法全過程記錄辦法》、《煙草專賣重大執(zhí)法決定法制審核辦法》“三項(xiàng)制度”，做好煙草專賣行政許可事前事中事后公開和行政許可全過程跟蹤記錄，加強(qiáng)對重大行政許可決定的法制審核，進(jìn)一步提升行政許可工作的透明度和規(guī)范性。三是加強(qiáng)考核督辦。定期梳理一段時(shí)期內(nèi)未訂貨客戶名單，調(diào)查核實(shí)，查明原因，啟動預(yù)警機(jī)制，納入重點(diǎn)監(jiān)管，防止“虛擬戶”、“僵尸戶”產(chǎn)生;開展行政許可工作專項(xiàng)檢查調(diào)研，通過線上查看、實(shí)地走訪、抽查卷宗、座談?wù){(diào)研相結(jié)合的形式，全面查看轄區(qū)行政許可管理工作，對發(fā)現(xiàn)的問題下發(fā)督辦通知單，限期整改，銷號處理。

4.5在管理手段上下功夫

一是創(chuàng)新監(jiān)管方式。按照年度抽查比例不低于10%、不超過30%的要求，實(shí)現(xiàn)對持證零售戶隨機(jī)抽查監(jiān)管，做到監(jiān)管執(zhí)法公正、公平、公開，并積極探索“雙隨機(jī)、一公開”與APCD工作法的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管的精細(xì)化管理，以科學(xué)有效的“管”，促進(jìn)更大力度的“放”。二是建立健全失信懲戒體系。建立健全卷煙零售戶失信懲戒機(jī)制，是零售許可后續(xù)監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過細(xì)化轄區(qū)持證零售戶失信行為的評價(jià)和懲戒標(biāo)準(zhǔn)，將營銷措施應(yīng)用到信用管理中，既可以對卷煙零售戶未達(dá)到行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的失信行為進(jìn)行約束，又增加卷煙零售市場主體的失信違規(guī)成本，從而促使卷煙零售戶守法經(jīng)營、誠信經(jīng)營，最終達(dá)到提升監(jiān)管效能的目的。

5結(jié)語：

深化“放管服”改革，是維護(hù)煙草專賣制度的重要舉措，是煙草行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，要以“放”為核心，最大限度地激發(fā)市場活力;以“管”為抓手，營造公平有序的市場環(huán)境;以“服”為支撐，不斷提升行政許可服務(wù)水平。通過“放管服”把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇埽鸩教嵘裏煵輰Ｙu行政許可管理效能，持續(xù)提高“放”的含金量，持續(xù)增強(qiáng)“管”的有效性，持續(xù)提升“服”的滿意度，最終實(shí)現(xiàn)“放”得有序，“管”得高效，“服”得便民。

參考文獻(xiàn)：

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