何興財

(蘇州市教育局，江蘇 蘇州 215006)

中共中央國務(wù)院于2018年9 月1 日印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕 34號)(以下簡稱《意見》)。 意見指出，建立 “全方位、全過程、全覆蓋” 的預算績效管理格局，部門整體預算績效管理則是“全方位” 的重要組成部分。 部門整體績效目標體系的構(gòu)建是實踐中的一大難點，而部門整體績效目標管理是全過程管理鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)和重中之重，因而如何構(gòu)建科學合理的部門整體績效目標體系成為亟待解決的問題。 隨著近年來開展的預算績效管理實踐的深化，蘇州市教育局預算績效管理意識有所提高，開展績效跟蹤及評價呈現(xiàn)專業(yè)化態(tài)勢，預算績效管理覆蓋面逐步擴大，因而其在開展績效管理中具有前瞻性、代表性、引導性等作用，理清教育局部門整體績效目標體系的構(gòu)建思路，對推動蘇州市預算績效目標管理具有極大的現(xiàn)實意義。

一、教育部門整體績效目標管理的緊迫性

(一)部門整體績效管理與預算資金安排掛鉤的需要

從實務(wù)操作流程的角度來看，教育部門績效目標管理涉及部門內(nèi)部與部門之間:部門內(nèi)部層面，教育部門及其所屬單位逐級要求其下級單位編制、報送本單位整體績效目標，并逐級開展審核，給予反饋意見；下屬單位依據(jù)反饋意見進行完善后再次提交上級審核，逐級匯總，形成與教育部門預算相匹配的部門整體績效目標體系。 教育部門與財政部門之間的層面，教育部門按照財政部門要求在 “一上” 和 “ 二上” 的環(huán)節(jié)上報部門整體績效目標申報表，之后財政部門按照流程進行審核，并在“一下” 和 “二下” 分別給予反饋意見；接收到反饋意見后，教育局部門對標予以修改完善后，重新報送財政部門，并在 “二上” 后形成最終的教育部門整體績效目標體系。 顯然，這一部門整體績效目標管理流程已高度融入我國部門預算編制的流程。 實踐中，財政部門選擇在 “一上” 后開展績效目標評審，并將評審結(jié)果作為 “二下” 資金安排的重要依據(jù)，這使得教育部門績效目標申報成了其預算資金安排的前置條件。 績效目標管理是為 “批復財政預算資金” 把脈的第一關(guān)，進行績效目標管理無疑對合理安排財政資金、提高公共資金的使用效率大有裨益。

(二)部門整體績效目標是部門 “全過程” 績效管理的重中之重

根據(jù)最新的 “全過程” 預算績效管理鏈條，績效目標是否合理既是績效評估的核心關(guān)注要點之一，又是績效運行監(jiān)控和績效評價的標桿，因此教育部門整體績效目標合理與否、科學與否，便成為制約該部門整體績效水平和部門履職成效的“瓶頸” 性因素。 績效運行監(jiān)控旨在項目或政策實施過程中監(jiān)控績效目標的階段性實現(xiàn)程度，績效評價則是在項目或政策完全執(zhí)行之后對績效目標的總體實現(xiàn)程度進行評價，由此，部門整體績效目標水平便成為教育部門在落實 “三全” 預算績效管理格局中的標桿性因素，加強績效目標管理具有極大的現(xiàn)實意義。

(三)部門整體績效目標管理的激勵與約束作用

目標是某主體在一定時間限度內(nèi)所期望達到的成果或結(jié)果，目標管理則是以目標為導向、以成果為標準，從而激勵主體取得最佳效果。 管理大師彼得·德魯克認為:明確且有一定挑戰(zhàn)性的目標比模糊或籠統(tǒng)的目標能產(chǎn)生更高的績效，目標管理能有效激發(fā)工作者高效完成工作任務(wù)。 對于教育部門而言亦是如此，教育部門本身具有提供教育公共產(chǎn)品的義務(wù)，部分教育公共產(chǎn)品具有的非競爭性和非排他性，所以容易導致該公共部門運轉(zhuǎn)效率低于私人部門，而開展部門整體績效目標管理，必須涵蓋 “收支管理” “采購管理” “財務(wù)管理” “人員管理” 等方面，將教育部門整體的基本運行效率囊括進來，因而進行部門整體績效目標管理，有利于提高部門運行效率以及督促每一筆預算資金落到實處，充分發(fā)揮預算績效管理的“馬蠅效應(yīng)” ，對部門履職能夠起到一定的激勵與約束作用。

二、教育部門整體績效目標體系構(gòu)建難點

(一)部門整體績效目標考察范圍難以界定

目前，我國各級財政與教育部門對于部門整體績效管理所應(yīng)涉及的資金范圍存在較大分歧。 一方面，預算法規(guī)定，部門預算由基本支出與項目支出構(gòu)成，部門整體績效管理是對部門預算整體所開展的績效管理活動，理應(yīng)包含項目支出；另一方面，從我國項目支出的分類來看，部門預算編制環(huán)節(jié)的 “項目支出” 又包含保障運轉(zhuǎn)類的一般性項目和實施特定政策的專項資金項目，此外，還有不少履行特定職能而安排的未納入政府專項資金清單的非職能工作經(jīng)費類項目。由于現(xiàn)有政策僅是將 “全方位” 績效管理體系的范圍界定為各級政府、各級部門(單位)、政策和項目，并未對 “項目” 所涵括的范圍做出明確界定，由此便使得部門整體績效管理與項目績效管理的關(guān)系難以界定，并出現(xiàn)交叉，從而使得編制教育部門整體績效目標時，是否應(yīng)將 “項目支出” 作為預算資金內(nèi)容便成為需要考慮的首要問題。

若不包含，教育部門的履職大都依靠項目資金來實現(xiàn)，基本運行資金僅涉及人員管理、資產(chǎn)管理、政府采購等方面，僅對這類資金進行績效目標編報，失去了部門整體預算績效管理的實質(zhì)意義；若包含，則各項目支出又按照 “全方位” 第三個層面的要求單獨開展了預算績效管理，尤其是專項資金項目，將各專項資金再次納入部門整體預算績效目標管理范疇，既增加了相關(guān)工作人員的無謂投入，也使得部門整體與項目這兩個層面的預算績效管理出現(xiàn)交叉重復。 有鑒于此，教育部門整體績效目標編制所應(yīng)涵蓋的資金范圍便成為決定績效目標申報質(zhì)量的首要因素。

(二)具體績效目標設(shè)定存在技術(shù)障礙

一方面，部門預算整體涵蓋資金范圍較大，其產(chǎn)生的產(chǎn)出和效益具有較強的綜合性。 部門整體績效目標需將部門的項目目標、基本運行目標整合后，根據(jù)政策所要求的 “合理可行、指向明確、細化量化、相應(yīng)匹配” 等原則加以定性、定量的描述，而不能簡單地將項目支出績效目標羅列堆砌后作為部門整體績效目標，從而對于績效目標編制人員提出較高的專業(yè)素養(yǎng)要求。 另一方面，由于教育服務(wù)的社會公益性、公共服務(wù)的特殊性質(zhì)，教育部門整體績效目標存在較大的不確定性與難衡量性，這些均較大地提升了教育部門整體績效目標編制與績效指標設(shè)計的科學性、合理性與精準性。

(三)績效目標體系各要素邏輯難理清

部門整體績效目標不是項目目標的簡單相加，而是有機整合，因而進行績效目標設(shè)定時要關(guān)注部門職能、部門規(guī)劃、部門年度任務(wù)、績效評價指標、指標的目標值之間天然的邏輯線，不能就“目標” 論 “目標” ，要關(guān)注到其間的內(nèi)在邏輯，各個環(huán)節(jié)都需相互匹配。 在實踐中，理清這些績效指標體系構(gòu)成要素之間的邏輯關(guān)系較為困難，因而在部門整體績效目標申報表中，容易出現(xiàn)前后內(nèi)容不匹配的現(xiàn)象，做到邏輯清晰、前后匹配比較困難。

三、教育部門整體績效目標構(gòu)建路徑

(一)以 “職能—規(guī)劃—重點任務(wù)” 為主線，遞推形成績效目標框架

首先，部門整體的績效目標是其履職所能帶來的預期結(jié)果，部門整體績效目標設(shè)定圍繞的中心點即部門的職能。 因而教育部門應(yīng)當在系統(tǒng)梳理“三定方案” 的基礎(chǔ)上，以教育部門的核心職能作為其部門整體績效目標構(gòu)建的起點。 簡言之，教育部門整體績效目標設(shè)定第一步，即對照 “三定方案” 梳理教育部門的核心職能。 值得一提的是，教育部門職能多而復雜，如研究全市教育發(fā)展戰(zhàn)略思路、制定全市短長期發(fā)展規(guī)劃、研究全市各類學校收費方案、申請財政預算資金、監(jiān)督及管理各類學校辦學等，歸屬到部門的職能，在一定階段內(nèi)整體波動不大，但部門每年的年度主要任務(wù)會有所變動，因而在梳理職能時尤其需要分清主次，重點關(guān)注其核心職能，即在一定規(guī)劃時期內(nèi)的核心職能。

其次，教育部門的職能是通過在一定時間內(nèi)完成一定任務(wù)來履行的。 目標設(shè)定第二步，即結(jié)合教育部門的中長期規(guī)劃、年度計劃來確定年度主要任務(wù)。年度主要任務(wù)雖不能完全覆蓋該部門所有職能，但必然是部門核心職能的體現(xiàn)。

最后，目標設(shè)定第三步，即從年度主要任務(wù)實現(xiàn)后可能帶來的預期結(jié)果中，依照細化量化、指向明確、合理可行的原則分解設(shè)計出績效目標，技術(shù)上闡述績效目標時要注重定性與定量表述相結(jié)合。

(二)結(jié)合各類資金特點，設(shè)計指標體系

教育部門整體資金包括項目經(jīng)費和基本運行經(jīng)費。 基本運行經(jīng)費即保障部門正常運轉(zhuǎn)的人員經(jīng)費、采購經(jīng)費、管理培訓經(jīng)費等。 由于每個部門的基本運行經(jīng)費都涉及此類支出，部門間基本運行經(jīng)費所帶來的產(chǎn)出和效果大致相同，教育部門整體對衡量該類資金的指標設(shè)定也可參考其他部門，或省市的相關(guān)政策意見。 而項目經(jīng)費則依據(jù)部門履職需要來安排，不同部門會有不同的項目經(jīng)費，部門間項目經(jīng)費所帶來的預期產(chǎn)出和效果是不同的。 基于基本運行經(jīng)費和項目經(jīng)費產(chǎn)出和效果存在區(qū)別，可將教育部門整體指標體系劃分成共性指標和個性指標。 共性指標部門間可以通用，而個性指標則需獨立設(shè)計。

1.共性指標設(shè)計

共性指標要覆蓋到 “預算管理、人員管理、采購管理、財務(wù)管理、資金使用、資產(chǎn)管理” 幾個模塊，這幾個模塊又可以分解出若干下級指標。 若當年教育部門不涉及其中的一些模塊，如當年不涉及采購管理，也可不設(shè)計該模塊的指標。共性指標的設(shè)定要全面考察維系教育部門基本運行的所有經(jīng)費。

2.個性指標設(shè)計

個性指標應(yīng)涵蓋 “部門履職及效果、部門綜合效益、部門能力建設(shè)” 等模塊。 首先是部門履職及效果，即教育部門依據(jù)年度主要任務(wù)所帶來的產(chǎn)出和效益，該模塊指標設(shè)計時應(yīng)當與績效目標申報時所依據(jù)的主要年度任務(wù)保持一致，且部門履職及效果部分的資金安排應(yīng)當占部門整體資金總額的較大部分，滿足此條件才能全面地反映出部門的履職績效。如2020年蘇州市教育局公布的部門整體績效目標，其重點年度任務(wù)包含加強體育藝術(shù)教育、中小學德育提升、民辦教育發(fā)展、教師激勵獎勵、師資培訓交流等，相應(yīng)地應(yīng)依照每一項重點任務(wù)的特征來設(shè)定部門整體績效指標，且績效分解的指標應(yīng)當包括產(chǎn)出和效益兩方面。

其次是部門綜合效益，即反映部門整體通過履職后所帶來的綜合效益，應(yīng)當包括社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益以及滿意度類的指標，教育部門履職必然會帶來社會效益指標，教育也會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益，若當年涉及生態(tài)方面的宣傳教育等，也會產(chǎn)生一定的生態(tài)效益。 不可否認的是，教育部門整體必然會帶來多項效益，這要求教育部門分解整體綜合效益時，要注重完整性、全面性及匹配性。

最后是部門能力建設(shè)，即對部門可持續(xù)發(fā)展方面的考量，應(yīng)考慮教育部門的組織建設(shè)、制度建設(shè)、創(chuàng)新性建設(shè)等模塊，能力建設(shè)模塊應(yīng)當是部門整體設(shè)定的重要組成部分。 概括來說，不可忽略部門能力建設(shè)，只有這樣才有利于部門的可持續(xù)發(fā)展。

(三)合理選擇績效標準，確定目標值

績效指標目標值即各績效指標應(yīng)達到的水平或程度，其設(shè)定應(yīng)當遵循可行性、合理性、匹配性等原則，既不可過于簡單，又不可脫離實際，難以實現(xiàn)。 目標值直接關(guān)乎教育局整體績效評價的結(jié)果，其重要性不言而喻，因而在確定時可以依據(jù)以下四個標準:一是歷史標準，即教育局上年度實施該項目所實現(xiàn)的目標值，依據(jù)歷史標準和今年與歷年的差異來確定具體的目標值，采用歷史標準來衡量目標值，有利于縱向比較。 二是行業(yè)標準，即依據(jù)行業(yè)通常情況下能達到的標準，教育行業(yè)在各個時期都會出具一定的行業(yè)標準，大多數(shù)情形下，利用行業(yè)標準來衡量，有利于橫向比較。 三是計劃標準，是指教育局制定的類似中長期規(guī)劃、年度規(guī)劃、五年計劃等所預先制定的目標、計劃、預算、定額方面的數(shù)據(jù)，利用計劃標準來衡量，有利于把握全局計劃的實現(xiàn)程度。 四是標桿值，指的是在教育行業(yè)內(nèi)、教育類項目歷史上該項目達到的最優(yōu)值，采用標桿值來衡量，能夠產(chǎn)生較好的激勵作用。

依據(jù)上述參考標準確定好單個指標的目標值之后，還要注重整體的匹配性，具體體現(xiàn)在:第一，總目標值應(yīng)當與季度目標值相匹配，總目標值應(yīng)當是季度目標值之和，但一般而言，季度目標值不應(yīng)是年度目標值的簡單均分，尤其是滿意度類的指標；第二，預算執(zhí)行的目標值應(yīng)當與各指標的目標值相匹配，即預算使用達50% 時，目標值的實現(xiàn)程度理論上也應(yīng)達到50%；第三，年度目標值應(yīng)當與長期規(guī)劃中設(shè)定的目標值相匹配，尤其是長期規(guī)劃中已經(jīng)做出明確規(guī)定的。

四、結(jié)束語

構(gòu)建科學的部門整體績效目標，設(shè)計合理的績效指標體系，既攸關(guān)預算績效管理的結(jié)果應(yīng)用，也將與教育部門的預算安排、激勵與約束相掛鉤，已經(jīng)成為教育領(lǐng)域部門預算整體績效管理的重中之重。 實踐中，教育領(lǐng)域的部門整體績效目標體系構(gòu)建尚存在諸多難點、堵點，急需立足客觀實際，以“職能—規(guī)劃—重點任務(wù)” 為主線，遞推設(shè)計績效目標體系的邏輯框架。 在此基礎(chǔ)上，結(jié)合資金特點(重點是項目支出)設(shè)計指標體系，并根據(jù)合理的績效標準確定目標值。