韓海波

（上海交通大學 科學技術發(fā)展研究院，上海 200240）

科研間接費用是承擔項目單位開展科技研發(fā)等活動間接成本的有效補償，加強科研間接費用使用管理也是保證高?？萍际聵I(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。從長期效應角度來看，科研單位承擔研究項目規(guī)模，與單位整體管理服務運維成本具有明顯的正相關關系，單位整體管理服務運維成本包括人才培養(yǎng)、科學研究、基建后勤、管理運行等方面，早期中國高校業(yè)務以教育事業(yè)為主，財政撥付教育經(jīng)費資源作為主要支持形式。隨著政府對科技創(chuàng)新的重視和科技研發(fā)投入的大幅提升，高校在國家創(chuàng)新體系的主體地位逐漸凸顯，最直觀體現(xiàn)為承擔科研項目人員的規(guī)模體量迅速提高，科研所需支撐需求隨之急劇增長，如大型分析檢測儀器設備、科研用房、水電氣暖、圖書資料、知識情報數(shù)據(jù)庫、科研管理服務等各方面的資源、能源、管理和人員投入、整體運行維護管理成本都急劇上升，單位原有管理運維成本的構成和形態(tài)發(fā)生了根本的變化，科研間接成本缺口逐漸凸顯，同時對現(xiàn)有成本科學核算和資源統(tǒng)籌配置也提出了巨大的挑戰(zhàn)。國外科技教育發(fā)達國家較早建立了科研間接成本補償機制，進行了多種模式的探索。美國從20世紀40年代開始探索建立相關制度體系，1958年發(fā)布了研發(fā)項目成本原則《A-21通告》［1］，在操作層面聯(lián)邦政府對項目承擔單位從綜合條件管理水平、貢獻質量基礎等維度衡量，通過協(xié)商確定間接費相對比率，談判結果得到所有聯(lián)邦的認可。后期該評估體系根據(jù)形勢需要進行調整，強化了科技投資規(guī)模、單位發(fā)展狀況等指標。這類談判模式為科研團隊和承擔單位，以及資助機構三者之間提供了有效的溝通渠道和鏈接方式，對機構管理和人員激勵也起到了積極的作用。20世紀90年代，英國、德國、加拿大、日本等國家也開始推行間接費機制，以英國為代表，政府對承擔單位尤其是高校進行穩(wěn)定運行經(jīng)費和競爭性經(jīng)費兩種方式支持，為了解決承研單位支出增長和間接成本缺口之間日益突出的矛盾，2005年英國正式啟動了經(jīng)濟全成本核算改革，通過系列舉措，英國科研項目精細化成本核算能力和機構成本管理能力顯著提高。日本政府通過科技立法規(guī)范科技計劃項目管理，政府宏觀管理流程對項目規(guī)劃立項、經(jīng)費預決算全周期覆蓋，對科研項目間接經(jīng)費采用相對固定比例模式，出臺了《關于競爭性資金間接經(jīng)費管理的共同執(zhí)行指南》，科研項目間接費補償比例約為科研直接成本的30%，補償額度通過協(xié)商確定［2］。國外科技制度發(fā)展的路徑和模式對我國科技創(chuàng)新資源配置體系設計和間接經(jīng)費相關政策優(yōu)化提供了有關的經(jīng)驗參考：①針對不同創(chuàng)新主體進行多元化資源配置，突出成本補償、創(chuàng)新能力、保障誠信和績效導向的分配，激發(fā)不同創(chuàng)新主體的活力；②對我國科研項目間接科學化管理提供了借鑒，如科研經(jīng)費支出全成本核算，為高校當前多元資助模式下提供了可能路徑；③對于推動放管服自主權改革，提高科技項目承擔單位資源統(tǒng)籌配置能力提供了更多有益參考。我國未來隨著科技計劃體系和資源配置改革深化推進，也將在實踐中不斷建立和完善符合我國國情和創(chuàng)新發(fā)展需求的有效模式。

我國政府科技計劃項目中間接費用分配政策的實施，是在國家科技創(chuàng)新體系和科研經(jīng)費管理不斷改革過程中逐步建立完善的。第一階段是建立項目承擔單位間接成本補償機制。早期科技計劃項目管理文件中，并未體現(xiàn)間接經(jīng)費有關表述和核算比例。20世紀90年代我國科研規(guī)模迅速發(fā)展，與此同時科技創(chuàng)新需求和資源平衡的矛盾逐漸凸顯和嚴重［3］。在此背景下，國家當時的代表性科研計劃如863、973、自然科學基金等項目中開始設立管理費及人員費。2002年國務院辦公廳發(fā)文首次明確間接費用的概念。后續(xù)國家和地方科技計劃相繼出臺政策，對科研間接費采用固定比例或分段超額累退的核算方法，但算法模式不統(tǒng)一，加上早期事業(yè)單位人員分配制度的約束，科研間接費對科研人員的激勵作用效率也未能充分發(fā)揮。第二階段是人員績效的概念明確和實施。2011年財政部和科技部出臺文件明確了間接費用定義范圍和分段核定比例。并規(guī)定績效支出不超過直接費扣除設備購置費后的5%的比例?？冃И剟罡拍畹拿鞔_提出，突出體現(xiàn)了對科研項目和科技人員質量貢獻的激勵導向和作用。2014年，國務院印發(fā)《關于改進和加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》①數(shù)據(jù)來源：http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-03/12/content_8711.htm。，文件首次提出間接費用核定與單位信用等級掛鉤，由主管部門直接撥付到承擔單位，間接費比例核定與調整與單位總體能力水平和信譽評估工作的有機結合，為間接經(jīng)費統(tǒng)籌管理使用建立了政策基礎。第三階段是深化分類評價績效導向的放管服改革。2016年，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）②數(shù)據(jù)來源：http：//www.gov.cn/xinwen/2016-07/31/content_5096421.htm。，進一步提高間接費強度，取消間接費中績效支出比例限制。明確科技計劃項目實施間接費核算的普遍性要求，對激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力也具有重要意義。2018年在《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）③數(shù)據(jù)來源：http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/24/content_5308787.htm。指導下，突出尊重科研規(guī)律、強化基礎研究、突出質量貢獻的導向，鼓勵單位落實辦學自主權探索完善資源統(tǒng)籌管理多元發(fā)展機制。

續(xù) 表

我國政府科技項目經(jīng)費管理政策改革發(fā)展體現(xiàn)了五大方面的趨勢特點（見表1）。①明確間接費支持的項目范圍逐步擴大，除部分人才計劃和平臺類外，實現(xiàn)了全覆蓋。②間接費補償比例穩(wěn)步提升，尤其在基礎研究領域。③突出人員創(chuàng)造性智力活動的認可和支持，科研項目發(fā)放人員績效納入績效工資總額，并取消其在間接費中比例限制，取消單位績效總額限制。④進一步突出績效評估導向，科研項目評估與激勵從原有財務、技術驗收方式向綜合績效評估轉變，激勵方式從重立項到重結果轉變。⑤進一步強化承擔單位和領軍人才對資源配置自主權，如間接費撥付方式由項目計劃向單位補償式轉變，合作單位間接費分配從定額預算制向首席科學家主導下的協(xié)商制轉變。系列政策逐步提高了承擔單位間接成本補償能力，激發(fā)了科研人員創(chuàng)新活力，對促進科技創(chuàng)新體系健康有序發(fā)展起到了重要積極意義，也為承擔單位探索科研間接費統(tǒng)籌使用管理奠定了的政策基礎。

表1 我國科技計劃項目間接費系列政策及變化Tab.1 Policy changes of indirect costs of science and technology projects in China

1 當前高?？蒲虚g接經(jīng)費分配模式及特點

高?？蒲虚g接費分配既反映了項目委托單位和承擔單位的契約關系，也關乎科研體系持續(xù)有效運行和人員積極性。不同分配模式與高?？蒲泄芾砑軜嬘兄苯雨P系，也體現(xiàn)了學?？蒲虚g接成本結構以及激勵導向程度?？蒲虚g接費分配一直是我國科技管理資源配置優(yōu)化改革重點，近年的系列科技政策尤其是放管服自主權改革深化落實，各高校結合自身發(fā)展需求，積極探索出臺間接費實施方案，有關學者也進行了相應研究，如西安交通大學徐捷等［4］對7所高?？蒲虚g接費進行了對比。本文綜合考慮了高校體量區(qū)域和隸屬等因素，調研了20所高校科研項目間接費分配政策（見表2）。我國高校目前科技項目管理普遍采用校、院、項目三級模式，因此大多數(shù)單位采用了項目間接費校、院、項目三級分配策略，部分單位進一步細分間接費中績效比例，有的單位采用了項目經(jīng)費體量分段累計法，強化了大項目的人員激勵；也有個別高校在項目總經(jīng)費中優(yōu)先設定單位管理費固定比例，采用優(yōu)先保障單位成本補償后逐級分配的方式。項目制逐級分配是當前比較普遍的模式，但面臨諸多挑戰(zhàn)：如高校雙重投入考核體系下全成本核算的問題，科研運行體系成本和人員績效平衡的問題，課題內外相關人員激勵平衡的問題；不同學院收支結構多元化、不同學科如基礎研究和技術開發(fā)收入差異性平衡問題等。

表2 20所中國高校科研間接費分配模式對比表Tab.2 Comparison of indirect cost distribution modes among 20 Chinese universities

近幾年來，國內已有高校采用間接費統(tǒng)籌管理模式，主要集中在推進以院為實體特征的教育體制綜合改革單位，學院作為學術運行實體，對項目研究和人員進行支持監(jiān)管及相應資源配置，學校綜合核定間接費?！悍峙漕~度，學院間接費與多元撥款及收入進行合并統(tǒng)籌，校院設立逐級考評體系實施成本補償和人員激勵。間接費統(tǒng)籌管理為相關問題的挑戰(zhàn)提供了可能解決的路徑，還需在實踐中不斷探索完善。

2 高校間接經(jīng)費統(tǒng)籌管理面臨的主要問題與原因分析

（1）科研間接費“項目制”預算及事業(yè)單位績效總額限制，導致統(tǒng)籌和激勵難以實現(xiàn)。

當前大部分科技計劃項目依然將間接費以項目為單位進行申請、撥付與核算，這種方式使得承擔單位對項目間接費統(tǒng)籌管理無法實現(xiàn)，此外政府對事業(yè)單位績效工資總量限制的政策，尤其對中科院所、地方性高校更為明顯，導致承擔單位無法使用間接費資源，科研投入日益增長，人員激勵卻無法提升。2012年教育部印發(fā)《關于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》（教財〔2017〕7號）文件［5］，提出學校應統(tǒng)籌利用科研經(jīng)費間接費用中績效支出、中央高校績效撥款、學校學費收入等渠道，建立健全鼓勵創(chuàng)新、體現(xiàn)實績的科研績效管理機制，也是受到以上兩方面原因遲遲難以實現(xiàn)。

（2）科研間接費核算“一刀切”做法與多元化差異性需求不適應。

不同類型科技創(chuàng)新活動，對資源配置呈現(xiàn)不同特點，尤其體現(xiàn)在直接—間接費結構方面，如工程類項目直接經(jīng)費投入金額大，但間接成本巨大，如前期投入、場地配套、能源保障、綜合管理成本，這也是高校承擔科技工程類型項目的短板。技術研發(fā)類項目，如實驗科學類、大型系統(tǒng)平臺類、設施類項目，相對所需場地能源人員運行管理投入規(guī)模中等?；A研究尤其純基礎研究，直接經(jīng)費投入體量相對較小，所需場地能源和管理成本較低，但人力成本和激勵的需求較高。此外不同高?？蒲心芰Α⒖傮w投入及運維、服務支撐隊伍規(guī)模水平，也是間接成本差異化的重要因素，上述高校間接費分配對比表也體現(xiàn)了這種差異性。由此現(xiàn)有科技計劃項目間接費“一刀切”模式與多元化需求之間出現(xiàn)了不對稱的問題。

（3）“出納式”財務管理體系無法支撐科研全成本核算的需求。

我國高校普遍采取穩(wěn)定撥款與競爭性項目資助相結合模式，事業(yè)單位穩(wěn)定撥款主要依據(jù)高校的辦學規(guī)模進行核定，如教師編制數(shù)、學科體量、學生數(shù)等，撥款規(guī)模持續(xù)保持相對穩(wěn)定，資源下達方式呈現(xiàn)線條化，整體績效導向還不明顯。高校競爭性項目資助隨著國家科技整體投入提高明顯，顯著改變了單位經(jīng)費的總體結構，科研間接成本的急劇增長對高校辦學成本構成形成巨大沖擊，科研間接成本（能源消耗、資產(chǎn)設備、軟硬件、圖信、人員、基建、后保）與單位運行成本全面融合。當前我國高校普遍采用事業(yè)單位會計制度的收支報賬方式，資源通過設置各類專項進行支出，數(shù)據(jù)采集分析體系無法有效歸集各類成本，也不能區(qū)分公共運行與科研間接成本、人員成本的關系。此外因學科、歷史等原因，不同學院收支呈現(xiàn)“貧富不均”差異，尤其對收支倒掛（財政赤字）的學院，無法兼顧運行成本和人員激勵，必須通過綜合預算和跨院系資源調撥解決。

（4）“戴帽式”的資源配置模式難以適應學院實體化發(fā)展需求。

隨著大學治理體系從條線向分層模式轉變，學院作為科研辦學活動交叉融合的主要平臺，對于資源統(tǒng)籌管理的功能和需求日益增強，向“實體化”逐步演變。與此同時，高校資源一般掌握在機構部門，實行專項管理總額控制（學生培養(yǎng)、基本建設、設備、人員等資源），實行學院申請撥付制，學院辦學受多口徑約束?？蒲虚g接費收入（部分單位進一步細分為縱向與橫向間接費分賬管理）和其他專項經(jīng)費，如行政運行費、人員支持、專項活動收入等，均在學院層面設立賬號，實行?？顚Ｓ?，彼此之間無法協(xié)同，極大制約了單位資源綜合使用的效率：一方面部分領域（如設備材料硬件采購等）重復投入，在執(zhí)行率壓力下往往出現(xiàn)突擊花錢的現(xiàn)象；另一方面對于學生培養(yǎng)、青年人才培育、成果激勵、公共管理服務等方面的需求卻難以靈活籌措。

（5）項目預算“捆綁式”績效難以實現(xiàn)成果績效導向的激勵。

科研經(jīng)費本屬于投入，與能力貢獻無關，更不應與激勵直接掛鉤。科研績效應是對創(chuàng)新貢獻的獎勵，本不應受制于項目經(jīng)費預算約束。當前高校學術評價，“項目經(jīng)費考核”“工分制”資源驅動的導向普遍存在，投入當收入、立項當貢獻的績效觀還未徹底扭轉，項目間接費分配普遍采取提取管理費后，預留課題賬號內根據(jù)項目進展內部分配方式進行，意味著誰拿的經(jīng)費多，績效獎勵就大，是當天科研學術功利化的一個重要原因。對于經(jīng)費投入強度低、獲取支持難度大的領域和人才，如純基礎研究領域、非共識領域、顛覆性研究無法得到充分激勵，在頻繁科研經(jīng)費考核的壓力和差異化收入刺激下，大量的科研人員被迫放棄挑戰(zhàn)高難度、中長期的基礎原創(chuàng)研究，疲于追逐短平快獲取經(jīng)費的方式。項目預算體系以外的各類人員成果貢獻導向和“論功行賞”也無法得到有效支持?？蒲锌冃Р患{入單位績效工資總量控制政策的出臺，加上項目內績效分配的做法，對于“敢做冷板凳，十年磨一劍”的科研學術帶來更大沖擊，對高校工資薪酬體系的公平性帶來了巨大挑戰(zhàn)。

3 新時期高?？蒲虚g接費管理路徑思考和建議

隨著國家科技計劃體系重構、資源配置模式優(yōu)化、放管服自主權深化、科技評價改革推進，高校科研間接費統(tǒng)籌管理為特征的現(xiàn)代大學治理體系建設逐步完善。建議國家科技計劃項目管理和間接費核撥制度進一步優(yōu)化，高校作為科技創(chuàng)新主力軍，更需要從大學治理體系、財務全成本核算、績效導向薪酬體系建設等方面系統(tǒng)推進，實現(xiàn)科技創(chuàng)新資源配置的系統(tǒng)化、科學化、精細化和高效化。

（1）進一步優(yōu)化科研間接費核撥機制并取消單位績效總量限制。

當前我國部分科技計劃管理進行了調整，如國家自然科學基金取消項目申請時間接費預算的要求，重點研發(fā)計劃項目經(jīng)費允許單位以統(tǒng)籌方式一次性提取間接費，并支持合作單位間通過協(xié)商方式確定間接費分配比例。建議各類科技計劃項目在逐步改變間接費項目申報制下，向單位間接成本補償制轉變，賦予承擔項目單位資源配置和統(tǒng)籌權?？蒲虚g接經(jīng)費由項目管理部門直接核定撥付給承擔單位應同時體現(xiàn)科學分類導向。①建立承擔單位創(chuàng)新能力信用評估結合的間接經(jīng)費核撥機制［6］，根據(jù)單位支撐保障、創(chuàng)新能力、管理資質、制度規(guī)范性、前期項目完成質量、信用度等綜合評定，授予項目管理部門間接費總量內靈活核定權，間接費可在單位項目總經(jīng)費10%～50%進行核定。②進一步推進尊重科技創(chuàng)新規(guī)律的分類導向，如大力提高基礎研究領域間接費比例，強化對“人才”智力方面的支持。③對人才類科技計劃項目擴大包干制試點，強化信任為前提、誠信為底線、績效為導向的經(jīng)費支持機制，進一步釋放創(chuàng)新活力。④對國家級別平臺推行準法人制管理和中長期評估，進行持續(xù)穩(wěn)定科研經(jīng)費支持，并設立間接費機制提高平臺運行保障和人員激勵。為解決人員激勵天花板及事業(yè)單位績效工資總量控制的問題，國務院《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出科研績效工資單列不納入總量基數(shù)等政策，建議高校主管部門、科技人事財務管理和審計監(jiān)察部門充分聯(lián)動形成“放管服”合力，避免此消彼長，高校也應充分履行法人責任，建立規(guī)范內控體系做到有法可依，做到“接得住、用得好”，最大限度地激發(fā)創(chuàng)新活力。

（2）健全校院協(xié)同治理強化科研經(jīng)費全成本核算能力。

高校應進一步改變校級行政部門主導的條線分離、多重管理的資源分配模式，強化機關在規(guī)劃、政策、服務和監(jiān)管的作用，充分發(fā)揮院（系）在教學科研服務社會的實體化功能，授予學院在資源配置和管理方面的主體地位，實現(xiàn)校、院兩級模式。學校制訂科研項目及經(jīng)費管理規(guī)范、科研績效評估和管理原則，指導院系建立完善間接經(jīng)費和績效評估細則，形成科學規(guī)范的協(xié)同體系，規(guī)范預算管理流程，完善預決算管理制度，加強目標任務考核，設定全面的績效目標任務，目標任務完成情況與下一年度預算掛鉤，推動院（系）綜合預算改革，嚴格年度預算管理，推進財權與事權的同步下放。學院統(tǒng)籌安排預算內運行經(jīng)費、學科建設費以及自籌的教學、科研項目院級間接費等多方面收入資源，設立綜合評估指標，對內部各類人員進行綜合績效評估和激勵。國內部分高校如清華大學、天津大學、上海交通大學探索契約授權學院實體化機制，實現(xiàn)了“校辦院”到“院辦校”的模式轉變，極大激發(fā)了發(fā)展的動力與活力，提高了資源統(tǒng)籌效率。

高校財務全成本核算體系的建立是解決學科多元發(fā)展和差異化資源需求結構的有效路徑?？蒲许椖款A算執(zhí)行過程中，除了按照直接經(jīng)費科目明確的范圍進行支出和核算外，同時也需要科研間接支出相關的成本，如學校公共資源消耗、學院用房、能源消耗、管理運行及輔助人員成本，進行全面測算，并分別納入相應預算管理，對科研項目研究過程中發(fā)生的房屋及能源消耗也應實現(xiàn)科學獨立計量和核算。高?？蒲许椖咳杀竞怂悖瑧凑照l承擔任務，誰提出預算，誰支出經(jīng)費的原則，通過對各項活動（統(tǒng)稱為項目）運行成本的科學化預決算，從而實現(xiàn)資源節(jié)約、規(guī)范管理和綜合效益的有機結合［7］。

（3）構建績效導向兼顧公平的薪酬分配體系。

科研間接費對人員激勵是科技評價的價值體現(xiàn)，當前高校普遍采用績效與項目經(jīng)費掛鉤的做法，間接導致了“重立項輕結果，重投入輕產(chǎn)出”的問題。近幾年來，清華大學、上海交通大學高校進行了積極的探索，在推進院為實體授權資源人才分類發(fā)展和薪酬改革方面形成了有效的經(jīng)驗模式。首先，項目間接經(jīng)費（含績效）直接進行校、院兩級單獨設立財務賬號統(tǒng)籌使用，不再列入項目經(jīng)費預算。其次，建立創(chuàng)新績效導向的激勵機制，如上海交通大學設立教師工作部，對校級統(tǒng)籌經(jīng)費設立獎勵基金，用于激勵科技創(chuàng)新、立德樹人、管理服務重要貢獻的人員，激勵對象包括廣大科研工作者、教師、行政管理、工技人員、財務檔案和各類輔助人員，并對青年學者設立了持續(xù)穩(wěn)定激勵。在學院層面由院黨政聯(lián)席會結合發(fā)展目標制訂間接費資源統(tǒng)籌分配方案，采用年薪制、固定工資、合同制等模式，對特殊人才采用一事一議，確定年薪總額和績效比例。學院充分發(fā)揮間接費統(tǒng)籌資源，實施以系（所）、團隊、PI為單位的年度或階段績效評估，根據(jù)結果進行績效激勵。以上統(tǒng)籌分配模式進一步提升了創(chuàng)新活力，并為高校科研間接費統(tǒng)籌使用管理提供了可能的路徑。

4 小結

科技計劃項目資源配置服務于科技創(chuàng)新需求和價值導向，也體現(xiàn)了各方的契約關系。隨著科研放管服自主權改革的深化落實，政府管理部門、專業(yè)管理機構、承擔項目高校、學院、科研人員間將會逐步形成“分類分級、權責統(tǒng)一、績效導向、協(xié)同高效”的新型契約關系，政府科技管理向“規(guī)劃、評估、監(jiān)管”轉變，專業(yè)機構按委托對項目進行管理和資源配置，承擔項目高校履行法人責任落實配套保障支持、過程監(jiān)管與綜合預算管理，院系發(fā)揮辦學主體的資源統(tǒng)籌和人員績效管理，科研人員圍繞項目研究目標，充分行使技術路徑和資金使用權并接受監(jiān)督。其中科研間接經(jīng)費管理作為資源配置和績效激勵的重要手段，需要逐步從計劃管理向績效管理模式轉變，高校應承擔責任把握機遇創(chuàng)新機制，積極探索間接費統(tǒng)籌管理，從“需求”“允許”向“路徑”“效果”轉變，為建設中國特色現(xiàn)代化大學治理體系提供重要的支撐和動力。