羅 丹

（中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510000）

改革開放四十多年以來，中國躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。然而，經(jīng)濟(jì)快速增長和工業(yè)化帶來的環(huán)境壓力與日俱增，環(huán)境問題日益顯著。面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，中國政府試圖扭轉(zhuǎn)環(huán)境狀況日益惡化的局面。“十一五”期間規(guī)劃綱要中納入了SO2排放總量和COD作為約束性指標(biāo)，并在“十二五”時(shí)期不斷擴(kuò)充。節(jié)能減排已成為中國環(huán)境決策的重要發(fā)展方向；同時(shí)，黨的十九大，制定了到2020年大幅度減少主要污染排放量的決策部署。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平發(fā)表《推動中國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》指出：“充分利用改革開放40年來積累的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階?！雹?019年1月31日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在求是網(wǎng)發(fā)表重要文章《推動中國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》.http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-01/31/c_1124054331.htm?！笆濉逼陂g，環(huán)境污染防治工作盡管已經(jīng)取得了階段性的勝利，完成了九項(xiàng)約束性指標(biāo)，但是綜合性的環(huán)境治理依然面臨嚴(yán)峻的局勢，2019年公布的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》指出，全國337個(gè)地級及以上城市中仍然有53.4%的城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)②2019中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào).https://baijiahao.baidu.com/s?id=1 668 452 644 803 575 712&wfr=spider&for=pc。。根據(jù)耶魯大學(xué)和哥倫比亞大學(xué)的學(xué)者聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于環(huán)境表現(xiàn)指數(shù)（Environmental Performance Index）報(bào)告顯示，中國在全球180個(gè)國家和地區(qū)中的EPI排名僅為第120名③Yale Center for Environmental Law & Police, Yale University: Environmental Performance Index, accessed July 31, 2019. Yale Center for Environmental Law & Police website，https://epi.enviocenter.yale.edu。。此外，2020年向環(huán)保部提出的公眾投訴有39萬多件，相比于2016年增加了51.31%，公眾對環(huán)境問題依舊不滿。

為什么會出現(xiàn)上述現(xiàn)象？其中一個(gè)很重要的方面是：國家雖然制定和出臺了許多環(huán)境規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)，但是在環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行和實(shí)施方面存在非預(yù)期治理結(jié)果。有學(xué)者將環(huán)境規(guī)制的非預(yù)期治理結(jié)果歸咎于規(guī)制俘獲或是規(guī)制主體的主動就范[1]，呈現(xiàn)出環(huán)境規(guī)制權(quán)力的碎片化、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的模糊化以及規(guī)制體系的分權(quán)化等特征。對此主要有三類解釋：一是財(cái)政激勵(lì)和晉升激勵(lì)使地方政府對具有相互競爭的政策優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行權(quán)衡，使促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的舉措替代了環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)考慮（廣泛地稱為本地保護(hù)主義）[2-3]。二是存在信息不對稱和激勵(lì)不相容，上級政府無法有效監(jiān)控下屬官僚機(jī)構(gòu)[4-5]。三是環(huán)境規(guī)制的外部壓力可以忽略不計(jì)，因?yàn)榄h(huán)境非營利組織的非對稱性資源依賴和有限的參與范圍，使其發(fā)揮象征性的監(jiān)督作用[6-7]。已有研究對非預(yù)期環(huán)境規(guī)制結(jié)果的斷言，只注重個(gè)案式的片斷研究，并使用歸納式的推論方式，無法回應(yīng)處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)軌時(shí)期急需解決發(fā)展過程中積累和回避的環(huán)境問題。換言之，所有問題的根源在于從強(qiáng)調(diào)增速發(fā)展向以規(guī)制為中心的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變的中國，面臨著環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的波動性、多階段性和范圍性等特點(diǎn)，而恰恰激勵(lì)結(jié)構(gòu)和動態(tài)博弈過程是理解中國環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行特點(diǎn)的關(guān)鍵因素。

環(huán)境規(guī)制是一個(gè)對社會利益關(guān)系進(jìn)行建構(gòu)的具有歷史特定性政策和制度的集合。自20世紀(jì)60年代環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生以來，避免環(huán)境規(guī)制失靈是各國政府和社會面臨的重要挑戰(zhàn)。一方面，漸進(jìn)的環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)增長之間存在競爭；另一方面，環(huán)境規(guī)制會受到潛在失利者的抵制。因此，引入直接干預(yù)或是監(jiān)管為主的政府規(guī)制措施來解決環(huán)境問題具有適切性，也使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境在“沖突—協(xié)調(diào)”循環(huán)中取得增長。然而，環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和沖突性使官僚成員在遵守現(xiàn)有規(guī)制角色和組織慣例基礎(chǔ)上，行使自由裁量權(quán)，有選擇性地執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，以滿足組織或個(gè)人的利益訴求和理性計(jì)算，使其呈現(xiàn)出局部有效和范圍性失控的中間狀態(tài)——環(huán)境規(guī)制“軟化”，而非整體性的環(huán)境規(guī)制“失靈”。

基于此，本文將深入探討環(huán)境規(guī)制“軟化”的影響因素，其理論思考的出發(fā)點(diǎn)是中央政府、地方政府和企業(yè)等利益相關(guān)主體之間的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和策略行為，重點(diǎn)關(guān)注規(guī)制主體在不同環(huán)境條件下的行為選擇以及不同激勵(lì)結(jié)構(gòu)對規(guī)制主體行為的影響，以“過程—結(jié)構(gòu)”分析框架作為核心的解釋機(jī)制，分析環(huán)境規(guī)制“軟化”的表現(xiàn)形式和影響因素，進(jìn)而提出矯正環(huán)境規(guī)制“軟化”的對策建議。這不僅能系統(tǒng)性整合已有的理論解釋，更能清晰地刻畫環(huán)境規(guī)制主體之間微觀博弈過程和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對“十四五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃提供重要的理論參考。

一、規(guī)制“軟化”：環(huán)境規(guī)制悖論的理論探討與分析框架

（一）環(huán)境規(guī)制“軟化”的已有理論探討

1. 環(huán)境規(guī)制的歷史起源和演變歷程

規(guī)制（Regulation）起源于產(chǎn)業(yè)革命后期引發(fā)的市場失靈問題。市場的不完全性損害社會生產(chǎn)效率，為了維護(hù)公眾的社會利益，政府對微觀市場主體進(jìn)行直接干預(yù)。然而，政府通過權(quán)力資源對規(guī)制結(jié)果進(jìn)行分配，實(shí)質(zhì)上是利益在被規(guī)制對象之間的轉(zhuǎn)移過程，規(guī)制的結(jié)果和目標(biāo)處于游離狀態(tài)。規(guī)制被定義為行政機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行對市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)干預(yù)的一般性規(guī)則和行為，它不僅是規(guī)制的法律規(guī)章和正式命令，同時(shí)也包括了對政治目標(biāo)的追求[8]。20世紀(jì)60年代以來，環(huán)境領(lǐng)域納入政府規(guī)制范圍。1972年斯德哥爾摩會議之后，多數(shù)西方國家通過建立專門的機(jī)構(gòu)和制定法律規(guī)章，以期控制或糾正工業(yè)行為所引起的空氣、土壤、水等生態(tài)系統(tǒng)的消極影響，從而形成環(huán)境規(guī)制（Environmental Regulation）[9]。

隨著環(huán)境問題的爆發(fā)性增長和治理目標(biāo)的調(diào)整，環(huán)境規(guī)制的政策范式也經(jīng)歷了三次重要的轉(zhuǎn)變。一方面，新的環(huán)境規(guī)制工具在舊有的基礎(chǔ)上不斷地產(chǎn)生和創(chuàng)造；另一方面，為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求和治理目標(biāo)的調(diào)整，現(xiàn)有的環(huán)境規(guī)制工具不斷完善和優(yōu)化。環(huán)境規(guī)制的歷史演進(jìn)過程如表1所示。

表1 環(huán)境規(guī)制的歷史演進(jìn)過程

1）第一階段，強(qiáng)制性環(huán)境規(guī)制。20世紀(jì)中葉，環(huán)境危機(jī)為政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動提供了充分的理由，第一代環(huán)境問題的解決依賴于強(qiáng)制性措施產(chǎn)生的威懾作用。它具有污染面廣、污染源可識別的特點(diǎn)，采用行政審批等方式，以法律和規(guī)章制度為基礎(chǔ)，通過自上而下命令傳達(dá)和執(zhí)行實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制目標(biāo)。然而，隨著第二代環(huán)境問題日益凸顯，強(qiáng)制性的規(guī)制手段日益受到批評，認(rèn)為規(guī)制成本高昂、繁瑣、效率低下。

2）第二階段，市場性環(huán)境規(guī)制。這一階段強(qiáng)調(diào)通過發(fā)送市場信號，對稀缺資源的使用設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行市場收費(fèi)來解決分散的且市場未能適當(dāng)評價(jià)環(huán)境資源而造成的環(huán)境惡化問題[10]。主要采取的手段有排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、許可證、補(bǔ)貼等。主要特點(diǎn)是超越傳統(tǒng)的規(guī)制和威懾手段，依靠更加多樣化的政策工具和策略，包括市場激勵(lì)和績效信息。

3）第三階段，自愿性環(huán)境規(guī)制。20世紀(jì)90年代，規(guī)制的主體和工具范圍不斷擴(kuò)大，需要發(fā)揮第三方的制衡和自我監(jiān)督作用[11]。作為政府強(qiáng)制性規(guī)制和市場化經(jīng)濟(jì)刺激的輔助，自愿性環(huán)境規(guī)制采用自愿協(xié)議，自我規(guī)制等方法取得環(huán)境規(guī)制的成效[12]。主要通過參與性的對話、信息透明和制度化的行動建立規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。然而，自愿性的環(huán)境規(guī)制也面臨一系列批評，它會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行動者的尋租和謀私行為。

2. 環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的效果已有理論研究

近年來，環(huán)境規(guī)制議題因持續(xù)的環(huán)境污染惡化和環(huán)境群體性事件的頻發(fā)而飽受熱議。其中對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行效果的研究成為學(xué)術(shù)討論的重點(diǎn)，并達(dá)成了廣泛的共識，即是環(huán)境規(guī)制失靈，表現(xiàn)為“數(shù)字減排”困境中，公眾對環(huán)境質(zhì)量的感知偏差和政府環(huán)境規(guī)制水平與客觀環(huán)境質(zhì)量的不匹配，最終導(dǎo)致規(guī)制政策以失敗告終[13-14]。現(xiàn)有研究從兩個(gè)方面尋求環(huán)境規(guī)制失靈解釋：一是規(guī)制目標(biāo)的優(yōu)先性和量化程度。在環(huán)境目標(biāo)考核的體制之下，上級政府施加的規(guī)制目標(biāo)是具有不同的優(yōu)先性和量化程度。只有具有優(yōu)先性的環(huán)境規(guī)制目標(biāo)才能得到有效執(zhí)行，另外環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行強(qiáng)度也取決于環(huán)境規(guī)制目標(biāo)的量化懲處程度[15]。二是地方政府的自利性動機(jī)。大多數(shù)研究將地方政府視為環(huán)境規(guī)制失靈的責(zé)任主體，試圖從橫向政府競爭、晉升激勵(lì)、績效考核或央地利益目標(biāo)沖突等多重角度闡釋地方政府的自利性動機(jī)是導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制難以發(fā)揮效果的主要誘因[16]。其中Lieberthal和 Lampton[17]用“碎片化權(quán)威”解釋了環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行隨著地域和職能的遞進(jìn)層層耗散。具體表現(xiàn)為環(huán)境規(guī)制執(zhí)行不足或是執(zhí)行過度[18]。環(huán)境規(guī)制執(zhí)行不足表現(xiàn)為，執(zhí)行成本與有限財(cái)力的競爭；環(huán)境規(guī)制執(zhí)行過度表現(xiàn)為，政府在規(guī)制過程中制定的規(guī)制條款和程序復(fù)雜，無法實(shí)現(xiàn)具有約束性的環(huán)境目標(biāo)。

環(huán)境規(guī)制目標(biāo)屬性和政策執(zhí)行過程中的有限理性無法有效應(yīng)對環(huán)境治理的挑戰(zhàn)，甚至以消極被動的態(tài)度逃避環(huán)境規(guī)制的責(zé)任，將其視為環(huán)境規(guī)制失靈。然而，隨著將環(huán)境問題置于地方領(lǐng)導(dǎo)的政治議程中，“十二五”和“十三五”期間環(huán)境目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，環(huán)境規(guī)制的結(jié)果并非一刀切的規(guī)制“失靈”，而是具有局部有效和范圍性失控的環(huán)境規(guī)制“軟化”。

3. 環(huán)境規(guī)制“軟化”的理論探討

軟化，相對于“硬化”的結(jié)果形態(tài)而言，本質(zhì)上是產(chǎn)出再分配的過程。由于行為的調(diào)適性和資源分配的非均衡性，使得自上而下的預(yù)期目標(biāo)被層層消解，從而面臨非預(yù)期治理結(jié)果[19]。環(huán)境規(guī)制軟化，從更寬泛的層次來理解，即是地方政府對剛性的環(huán)境治理目標(biāo)和自利性的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡，而產(chǎn)生地方保護(hù)主義的策略行動，造成階段性和范圍性的規(guī)制效果差異[20]。針對學(xué)界的討論，關(guān)于環(huán)境規(guī)制“軟化”的何種表現(xiàn)和分類尚未達(dá)成共識，無論是從宏觀或是微觀的理論層面，還是政策效益、財(cái)政資源和壓力傳導(dǎo)等區(qū)分理論視角，都是從實(shí)地研究場域出發(fā)，形成多維式的劃分。其中根據(jù)政策效益和財(cái)政資源將其劃分為四個(gè)維度，即超額執(zhí)行、避責(zé)執(zhí)行、試驗(yàn)執(zhí)行和不完全執(zhí)行[21]。

為什么環(huán)境規(guī)制會產(chǎn)生“軟化”的效果？學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)各異，概言之主要是將其歸咎于以下三個(gè)方面：

首先，大多數(shù)研究者認(rèn)為，規(guī)制工具的屬性是影響環(huán)境規(guī)制有效性的重要因素。命令與控制型規(guī)制工具和市場型規(guī)制工具與環(huán)境規(guī)制績效結(jié)果關(guān)系不是線性的，具有滯后效應(yīng)[22]。中國依賴約束性環(huán)境指標(biāo)作為主要的環(huán)境規(guī)制工具，被描述為“失控的指令”，因?yàn)樵O(shè)定目標(biāo)的中央政府無法對執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策的地方政府進(jìn)行全面的監(jiān)控。具體而言，目標(biāo)的剛性、運(yùn)動式治理、數(shù)據(jù)質(zhì)量差以及缺乏獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致規(guī)制目標(biāo)與預(yù)期結(jié)果的巨大差距。

其次，討價(jià)還價(jià)的規(guī)制博弈過程，消解了自上而下目標(biāo)考核制的壓力。目標(biāo)考核制，在環(huán)境政策合規(guī)方面取得了成效，但催生了地方官員各類博弈行為[23]。基于目標(biāo)考核的環(huán)境規(guī)制在目標(biāo)分配過程中產(chǎn)生了更大的靈活性。尤其是目標(biāo)向下傳遞時(shí)，地方官員會根據(jù)轄區(qū)實(shí)地情況來進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)遇到突發(fā)事件或危機(jī)時(shí)，地方政府會利用自由裁量權(quán)來分配內(nèi)在的治理目標(biāo)，例如環(huán)境目標(biāo)是通過“一刀切”方式或是“差異化”的方式執(zhí)行[24]。除了對企業(yè)和下屬單位的目標(biāo)分配，地方政府還在五年期間何時(shí)執(zhí)行強(qiáng)制性目標(biāo)也具有靈活性。另外一些研究者則進(jìn)一步探討了目標(biāo)考核制下策略博弈的制度基礎(chǔ)。他們普遍認(rèn)為，目標(biāo)考核制營造的高壓環(huán)境迫使地方官員實(shí)現(xiàn)上級領(lǐng)導(dǎo)指派的環(huán)境治理目標(biāo)，然而，在自上而下的施壓過程中，地方官員在目標(biāo)分解和指令執(zhí)行方面具有較強(qiáng)的靈活性[25]，尤其是在面臨資金短缺、技術(shù)的專業(yè)性和政治約束的情形下，地方政府?dāng)U大了執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策的機(jī)動空間[26]。

再次，將環(huán)境規(guī)制目標(biāo)置于“碎片化”的治理結(jié)構(gòu)中，在這樣的結(jié)構(gòu)內(nèi)，執(zhí)行權(quán)限下放給地方官員，難以激勵(lì)其強(qiáng)有力執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策[27-28]。尤其是在目標(biāo)考核制的制度結(jié)構(gòu)下，核心是強(qiáng)激勵(lì)，產(chǎn)生了兩種類型的激勵(lì)“游戲規(guī)則”：一方面，引入地方官員之間的績效競爭，產(chǎn)生了“晉升競爭”的局面。因此，具有負(fù)面暗示的環(huán)境數(shù)據(jù)被隱瞞或篡改；另一方面，強(qiáng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)鼓勵(lì)各級地方官員形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，共同制定應(yīng)對約束性環(huán)境治理目標(biāo)的策略[29]。自上而下的問責(zé)只能解決宏觀的影響，即司法管轄權(quán)的總體污染水平，而無法識別某個(gè)企業(yè)產(chǎn)生的危害[30]。

上述既有研究的觀點(diǎn)，構(gòu)成了解釋環(huán)境規(guī)制“軟化”的主要觀點(diǎn)，這些不同取向的理論觀點(diǎn)試圖為環(huán)境規(guī)制“軟化”提供一種針對性的解釋，或是從結(jié)果倒推出適用性的條件或是場景，但是也往往忽略了宏觀結(jié)構(gòu)和微觀過程的整合，割裂了二者間的關(guān)系，僅單純羅列要素和條件。本文側(cè)重于從宏觀和微觀兩重視角切入，結(jié)合博弈論，重點(diǎn)考察環(huán)境規(guī)制“軟化”的影響因素，這不僅整合了已有文獻(xiàn)研究中討論的宏觀和微觀的要素影響，也試圖回溯微觀主體如何納入博弈過程并產(chǎn)生環(huán)境規(guī)制“軟化”的結(jié)果。

（二）環(huán)境規(guī)制“軟化”的分析框架

結(jié)合已有研究的討論重點(diǎn)，本文通過建立“過程—結(jié)構(gòu)”的綜合性分析框架來解釋環(huán)境規(guī)制“軟化”的內(nèi)在邏輯（如圖1所示）。一方面，因?yàn)榧?lì)動機(jī)和博弈過程的組合會產(chǎn)生不同的規(guī)制結(jié)果，策略博弈和約束性激勵(lì)是厘清環(huán)境規(guī)制過程和內(nèi)在邏輯的重要切入點(diǎn)；另一方面，環(huán)境規(guī)制結(jié)果會對規(guī)制的目標(biāo)和下一階段環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行產(chǎn)生影響。

1. 策略博弈和約束性激勵(lì)是環(huán)境規(guī)制過程分析的起點(diǎn)

策略博弈是指參與者雙方根據(jù)所獲得的信息采取不同行動的策略選擇。一方面，在環(huán)境規(guī)制博弈過程中包含著中央與地方政府的“委托—代理”博弈和地方政府和企業(yè)之間的聯(lián)盟。受制于信息、目標(biāo)和權(quán)力配置的不一致，無法獲得博弈過程中的最優(yōu)解，使環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行受阻。約束性激勵(lì)是環(huán)境規(guī)制參與主體的行為動機(jī)，中央和地方政府激勵(lì)錯(cuò)配和地方政府與企業(yè)之間的激勵(lì)阻滯損害了環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行中的剛性。約束性激勵(lì)塑造了策略博弈的行為，同時(shí)策略博弈強(qiáng)化了約束性激勵(lì)的負(fù)向作用。在地方政府所面臨的激勵(lì)結(jié)構(gòu)中，通過重復(fù)的、動態(tài)的、多階段的博弈過程，追求治理成本最小化和自身利益最大化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。另一方面，策略博弈行為不僅使規(guī)制政策有增量式的增長，而且將政治晉升的考量融入進(jìn)了主流的環(huán)境治理觀念和實(shí)踐中。策略博弈和約束性激勵(lì)一旦綜合在一起，就會在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域產(chǎn)生非預(yù)期的治理結(jié)果——環(huán)境規(guī)制“軟化”。

2. 環(huán)境規(guī)制“軟化”是規(guī)制結(jié)果的一種形態(tài)，具有局部有效和范圍性失控的特點(diǎn)

本文所討論的環(huán)境規(guī)制“軟化”，即是環(huán)境規(guī)制悖論的表現(xiàn)形式，主要是指在實(shí)施強(qiáng)制性環(huán)境規(guī)制政策工具的過程中，由于利益主體之間的策略博弈和約束性的激勵(lì)結(jié)構(gòu)而出現(xiàn)的環(huán)境規(guī)制目標(biāo)置換和執(zhí)行調(diào)適，從而削弱了環(huán)境規(guī)制政策的約束力和調(diào)控力。這一概念界定中包含著兩個(gè)層面的含義：第一，相對于“硬化”的結(jié)果形態(tài)，環(huán)境規(guī)制“軟化”意味著已有的環(huán)境規(guī)制政策形同虛設(shè)且效率低下，一方面使規(guī)制機(jī)構(gòu)喪失了權(quán)威性，另一面選擇性執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策[31]。第二，在衡量成本—收益的基礎(chǔ)上，環(huán)境規(guī)制“軟化”的目的在于實(shí)現(xiàn)地方政府官員行為收益最大化，減少投入和損失。由于環(huán)境規(guī)制過程中出現(xiàn)的不同主體的價(jià)值偏好和利益訴求，對于環(huán)境規(guī)制“軟化”的解釋也涉及到了縱向上不同政府的行為動機(jī)和橫向上政府和企業(yè)之間的策略選擇。

3. 環(huán)境規(guī)制“軟化”使得環(huán)境規(guī)制目標(biāo)失聯(lián)和過程異化

一是目標(biāo)失聯(lián)意味著環(huán)境規(guī)制是為了改善“環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)”，基于遵循市場規(guī)律的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，但是地方政府在衡量規(guī)制效率和成本的基礎(chǔ)上關(guān)注權(quán)力資源的分配，重視的是政治危機(jī)而不是環(huán)境危機(jī)。只有當(dāng)環(huán)境危機(jī)轉(zhuǎn)換為政治危機(jī)的時(shí)候，環(huán)境規(guī)制才會被提上政府決策的議程。二是相較于環(huán)境規(guī)制失靈，規(guī)制過程的調(diào)適和變通導(dǎo)致了環(huán)境規(guī)制“軟化”。不僅表現(xiàn)在規(guī)制工具的選擇和運(yùn)用與環(huán)境問題的不匹配，同時(shí)還反映在目標(biāo)考核制下，地方官員的短視和庇護(hù)行為，隨著強(qiáng)制性環(huán)境目標(biāo)通過行政層級逐級向下衍生，目標(biāo)可能會變得不適當(dāng)、僵化和膨脹。尤其是，約束性環(huán)境指標(biāo)會加劇地方官員策略博弈行為的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的壓力會導(dǎo)致在截止日期前一刻采取的短視行為。

二、約束性激勵(lì)——環(huán)境規(guī)制的激勵(lì)結(jié)構(gòu)透析

環(huán)境規(guī)制中的激勵(lì)問題實(shí)質(zhì)上是委托代理問題，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的結(jié)果取決于作為代理方的地方政府根據(jù)財(cái)政激勵(lì)、政治激勵(lì)和晉升激勵(lì)在委托的環(huán)境治理任務(wù)中的取舍。在中央政府與地方政府的縱向混合結(jié)構(gòu)中的“激勵(lì)”，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，而且是將激勵(lì)拓展到了地方政府官員的政治晉升中。約束性的激勵(lì)主要表現(xiàn)為中央與地方環(huán)境治理的激勵(lì)錯(cuò)配和政府與企業(yè)之間的激勵(lì)阻滯，使得中央政府、地方政府與企業(yè)之間規(guī)制目標(biāo)失聯(lián)和過程異化，從而致使環(huán)境規(guī)制“軟化”。

（一）中央政府與地方政府的激勵(lì)錯(cuò)配

自上而下的行政權(quán)威是中央政府推行環(huán)境規(guī)制的主要手段[32]。隨著環(huán)境治理情境的變化，中央對環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)進(jìn)行了適應(yīng)性的調(diào)整，逐漸從控制向激勵(lì)轉(zhuǎn)變，中央政府通過政治任務(wù)、政治晉升和財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)方式，促使地方政府進(jìn)行有效的環(huán)境治理。環(huán)境約束性指標(biāo)向地方政府傳遞環(huán)境規(guī)制范圍和重點(diǎn)信號，地方政府據(jù)此做出調(diào)整，但是環(huán)境規(guī)制過程目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)在中央政府和地方政府之間分配[33]，造成治理權(quán)力和方式之間的差異。同時(shí)激勵(lì)錯(cuò)配表現(xiàn)為：一方面政治激勵(lì)降低了地方政府嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制的意愿，非正式激勵(lì)改變了激勵(lì)傳導(dǎo)路徑，導(dǎo)致正式激勵(lì)無法對地方官員的政策績效產(chǎn)生顯著影響；另一方面，財(cái)政激勵(lì)約束了地方政府的環(huán)境規(guī)制行為，作為政策執(zhí)行代理人與作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)實(shí)體代表之間的身份沖突，使其選擇財(cái)稅增長緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)。

目標(biāo)和信息的不對稱是產(chǎn)生環(huán)境規(guī)制激勵(lì)錯(cuò)配的重要原因。地方政府在擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模的目標(biāo)刺激下，優(yōu)先選擇影響晉升的“硬指標(biāo)”而非“軟指標(biāo)”。在此基礎(chǔ)上，中央政府對核算方式的“一刀切”，使地方政府關(guān)注污染排放數(shù)據(jù)，而不是環(huán)境質(zhì)量的改善。環(huán)境約束性指標(biāo)在一定程度上緩解了環(huán)境規(guī)制的邊緣地位，但仍然存在痼疾。一是環(huán)境的不可分割性和跨域性使其無法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)量化；二是環(huán)境治理的時(shí)滯性無法使在任官員獲得對等的晉升收益；三是“為增長而競爭”的地方政府，在環(huán)境規(guī)制的過程中支付的政治成本大于政治收益，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制“軟化”。

（二）地方政府與企業(yè)之間的激勵(lì)阻滯

地方政府的環(huán)境激勵(lì)不足與增長激勵(lì)占優(yōu)的“謀利型”特點(diǎn)，使其庇護(hù)具有密切利益關(guān)聯(lián)的企業(yè)。財(cái)政分權(quán)使得地方政府之間相互競爭，在招商引資的過程中地方政府主動放松規(guī)制，降低環(huán)境規(guī)制門檻，引進(jìn)外資企業(yè)，使環(huán)境規(guī)制陷入惡性循環(huán)。一方面，地方官員為了追求晉升，會給企業(yè)提供更多的土地和稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)環(huán)境規(guī)制門檻，在企業(yè)降低成本之后，會迅速地謀求規(guī)模的擴(kuò)張，降低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和環(huán)保設(shè)施的投入，環(huán)境污染勢必加重，使得環(huán)境規(guī)制水平“競相逐低”；另一方面，政治關(guān)聯(lián)較強(qiáng)的企業(yè)，為了獲得超額壟斷收益，試圖賄賂地方政府，擠壓綠色技術(shù)的研發(fā)支出。

總而言之，中央政府對地方政府不執(zhí)行或是執(zhí)行不力環(huán)境規(guī)制的激勵(lì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于全面執(zhí)行的激勵(lì)。自上而下的政治激勵(lì)是不平衡的，地方官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏離實(shí)施環(huán)境規(guī)制政策的預(yù)期，以職業(yè)發(fā)展和官僚主義利益為取向的政治激勵(lì)不足以使地方官員實(shí)施環(huán)境規(guī)制，但是帶有績效評估性質(zhì)的目標(biāo)責(zé)任制對環(huán)境規(guī)制實(shí)施產(chǎn)生了積極影響。在財(cái)政激勵(lì)上，由于環(huán)境預(yù)算有限，財(cái)政資金缺口無法激勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制政策；相反，不執(zhí)行或是執(zhí)行不力可以獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益。以經(jīng)濟(jì)增長為取向的地方政府給財(cái)稅目標(biāo)最大化和政治關(guān)聯(lián)密切的企業(yè)留出了脫管空間，使地方政府與企業(yè)之間產(chǎn)生激勵(lì)阻滯。

三、環(huán)境規(guī)制博弈過程的立體透視

環(huán)境規(guī)制過程涉及了規(guī)制者和被規(guī)制者討價(jià)還價(jià)的博弈過程，也是多元利益博弈的規(guī)制政策選擇、制定和實(shí)施的過程。其中中國環(huán)境規(guī)制主體涉及三方：中央政府、地方政府和企業(yè)，但是三者之間目標(biāo)、信息以及權(quán)力配置的不一致，往往使得規(guī)制博弈均衡沒有最優(yōu)解，同時(shí)這種規(guī)制結(jié)果是一種“非帕累托改進(jìn)”。中央政府與地方政府將博弈置于委托代理框架中，中央政府督查約束的力度和治理成本的分配影響了地方政府對污染密集型企業(yè)的規(guī)制強(qiáng)度。地方政府與企業(yè)之間的博弈采取聯(lián)盟策略，聯(lián)盟的成本小于聯(lián)盟的收益是實(shí)現(xiàn)收益均衡的前提條件，而二者聯(lián)盟的程度與環(huán)境規(guī)制的有效性成反比。

（一）“委托—代理”關(guān)系——中央與地方的環(huán)境規(guī)制博弈

在委托代理關(guān)系中，作為委托方的中央政府和代理方的地方政府和企業(yè)由于決策目標(biāo)和環(huán)境信息不同，決定了三者各異的風(fēng)險(xiǎn)偏好[34]。作為公共利益代表的中央政府具有非生產(chǎn)性的特點(diǎn)，追求社會福利和資源配置效率最大化，維持社會穩(wěn)定。作為上級委托人，通過督查約束的強(qiáng)度和激勵(lì)方式的調(diào)整，使地方政府加大環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行力度，間接促使企業(yè)向綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

中央政府與地方政府的博弈是處于動態(tài)演化的過程，環(huán)境規(guī)制成本和收益的權(quán)衡[35]對社會福利目標(biāo)追求[36]和中央政府的懲處力度[37]影響了地方政府對環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行。盡管在財(cái)政分權(quán)的背景下地方政府通過放松環(huán)境規(guī)制吸引外部企業(yè)投資，產(chǎn)生“競爭到底”的效應(yīng)，但是短期內(nèi)為了達(dá)到環(huán)境治理績效考核目標(biāo)，地方政府會通過數(shù)據(jù)造假或是增加污染密集型企業(yè)的排放削減量和削減比例改善治理效率。而中央政府通過對失職的地方政府問責(zé)和懲處，使二者目標(biāo)一致。中央政府與地方政府之間的博弈，一方面使中央與地方政府之間存在由于層層加碼而形成的目標(biāo)替代和逆向激勵(lì)問題[38]，但是另一方面，短期內(nèi)增加了污染密集型企業(yè)的削減量，提高了環(huán)境規(guī)制的效率，使得環(huán)境規(guī)制局部有效。

1. 模型假設(shè)

環(huán)境規(guī)制的參與主體包括中央政府、地方政府和被規(guī)制企業(yè)，博弈的雙方主體皆為風(fēng)險(xiǎn)中性的理性人，行為主體將追求自身期望效用最大化作為主要目標(biāo)，并根據(jù)自身的期望效用最大化來決定采取何種策略目標(biāo)。中央政府的策略合集用DC表示，地方政府的策略合集用DL表示，DC=(DC1, DC2), DC1=“懲處”，DC2=“不懲處”；DL=(DL1,DL2), DL1= “執(zhí)行”，DL2=“不執(zhí)行”。地方政府選擇 DL1的收益為r0(r0>0),中央政府選擇DC2的收益為R0(R0>0)；選擇DC1的收益為R0?C1，C1表示為實(shí)行“懲處”所花費(fèi)的成本。當(dāng)?shù)胤秸x擇DL2時(shí)，所獲得的收益為r1，一般r1>r0。此時(shí)，中央政府選擇DC2的收益為R1（R1

2. 模型求解

根據(jù)上述描述，中央政府與地方政府實(shí)行環(huán)境規(guī)制的博弈支付矩陣如表2所示。

3. 模型結(jié)果分析

當(dāng)中央政府出臺某項(xiàng)環(huán)境規(guī)制政策后，當(dāng)?shù)胤秸x擇DL1時(shí)，中央政府選擇DC1的支付是R0?C1，選擇DC2時(shí)的支付是R0，由于R0?C1C1(因?yàn)閼吞幍膿p失是大于懲處成本的)，即是R1?C1+v>R1，中央政府會選擇DC1。以此類推，當(dāng)中央政府選擇DC1時(shí)，地方政府若選擇 DL1，其支付為r0；若選擇 DL2，其支付為r1?C2。如果C2rl?r0，則有rl?C2>r0，地方政府會選擇DL1。當(dāng)選擇DC2時(shí)，地方政府若選擇DL1，其支付為r0；若選擇DL1，其支付為r1。由于r1>r0，地方政府會選擇DL2。即是存在兩種情況：C2rl?r0，即在中央政府與地方政府的博弈中不存在均衡。

（二）“聯(lián)盟”關(guān)系?地方政府和企業(yè)之間的環(huán)境規(guī)制博弈

作為理性人的企業(yè)，和政府簽訂的短期契約而不是長期承諾時(shí)，會引發(fā)在原有的節(jié)能減排基礎(chǔ)上追求更高的棘輪效應(yīng)（Ratchet Effect），從而影響政府及時(shí)更新決策信息，增加了企業(yè)的規(guī)制壓力。企業(yè)逐利的本質(zhì)，使其對規(guī)制者進(jìn)行游說和賄賂，投入經(jīng)濟(jì)資源換取對政府決策的影響力。尤其是在地方政府目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)沖突的條件下，企業(yè)通過賄賂影響規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的制定從而隱瞞違規(guī)行為，而其中最大的賄賂支付意愿等于預(yù)期信息租金[39]。若企業(yè)遵守規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，那該企業(yè)會承擔(dān)由污染企業(yè)或是非遵守標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁的成本，使得利潤攤薄。而對于對抗的“斗雞博弈”，作為官僚體制中對上負(fù)責(zé)的地方政府更傾向于與政治關(guān)聯(lián)強(qiáng)的企業(yè)“聯(lián)盟 ”，因?yàn)椤奥?lián)盟”的總收益大于未“聯(lián)盟”前的收益，使得二者利益最大化，地方官員的任期決定了政企聯(lián)盟關(guān)系的穩(wěn)定性。

政府財(cái)稅目標(biāo)最大化與企業(yè)利潤最大化的目標(biāo)使環(huán)境規(guī)制過程呈現(xiàn)出兩階段的博弈，即企業(yè)的策略選擇和政府策略應(yīng)對。企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)是通過談判商議而定，尤其是與地方政府政治關(guān)聯(lián)強(qiáng)的企業(yè)更能通過談判獲得“聯(lián)盟”收益，維持粗放式經(jīng)營發(fā)展，抵制環(huán)境規(guī)制的變革，然而對于政治關(guān)聯(lián)較弱的企業(yè)與政府聯(lián)盟可能性小，更容易受到地方政府的規(guī)制。

聯(lián)盟的過程與地方政府和企業(yè)雙方的經(jīng)濟(jì)成本（Ce）、風(fēng)險(xiǎn)成本（Cr）以及其他成本（Co）有關(guān)，“聯(lián)盟”的效用函數(shù)為：R=R（aCe，bCr，cCo），a、b、c分別為系數(shù)，經(jīng)過線性回歸，合并處理后，函數(shù)簡化為R=R（Ce，Cr）=aCe+bCr，風(fēng)險(xiǎn)成本和經(jīng)濟(jì)成本構(gòu)成無差異曲線（如圖2所示）。地方政府與企業(yè)在切點(diǎn)q處形成“聯(lián)盟”，在曲線其他點(diǎn)處總成本均較大。經(jīng)函數(shù)轉(zhuǎn)換為以收益為自變量的關(guān)系式：U=U（I1+I2）=aI1+bI2,I1、I2分別為地方政府與企業(yè)的各自受益，地方政府謀求財(cái)稅目標(biāo)最大化與企業(yè)利潤最大化，即是 μ (I1)max、μ(I2)max最大。I1*、I2*分別表示地方政府與企業(yè)“聯(lián)盟”的收入和企業(yè)與地方政府“聯(lián)盟”支付給地方政府的費(fèi)用。地方政府的財(cái)稅收益包括I10（地方政府財(cái)稅收入）+I1*（地方政府與企業(yè)“聯(lián)盟”的收入）；企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益I20（企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益）?I2*（企業(yè)與地方政府“聯(lián)盟”支付給地方政府的費(fèi)用），并且I1* =I2*為最小，如圖3所示，在Iq處為最優(yōu)決策點(diǎn)，是地方政府與企業(yè)“聯(lián)盟”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益最大的點(diǎn)。地方政府與企業(yè)收益獲得越遠(yuǎn)離切點(diǎn)，越是可以有效防止“聯(lián)盟”的發(fā)生。

圖2 經(jīng)濟(jì)成本與風(fēng)險(xiǎn)成本曲線

圖3 收益曲線

四、“助推型”環(huán)境規(guī)制——環(huán)境規(guī)制未來的發(fā)展趨向

規(guī)制工具的設(shè)計(jì)和再設(shè)計(jì)不僅是解決行政能力欠缺或是滿足特定政治和技術(shù)性的需求，同時(shí)也是對約束性激勵(lì)中激勵(lì)錯(cuò)配和激勵(lì)阻滯和策略博弈中高成本低收益問題的修正。策略博弈和約束性激勵(lì)的前提是采用了命令與控制型的環(huán)境規(guī)制工具，從規(guī)制主體和強(qiáng)度上做出了界定，但是這類環(huán)境規(guī)制工具只能解決污染單一且可識別的環(huán)境問題，且無法回應(yīng)中國復(fù)雜的環(huán)境治理問題，甚至產(chǎn)生了環(huán)境規(guī)制“軟化”的結(jié)果。為解決上述問題，急需在環(huán)境規(guī)制過程中引入“助推型”環(huán)境規(guī)制，通過改變行動環(huán)境條件從而使預(yù)期目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。它不是對傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制工具的替代，而是一種補(bǔ)充。

（一）“助推型”環(huán)境規(guī)制的闡釋

助推（Nudge）是從行為和認(rèn)知科學(xué)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。理查德·塞勒和卡斯·桑斯坦[40]在發(fā)表的《助推》（Nudge）一書中提出了“助推”的概念，是指“在選擇體系中的任何一方都不采用強(qiáng)制方式，而是以一種預(yù)言的方式去改變?nèi)藗兊倪x擇或是他們的經(jīng)濟(jì)行為和動機(jī)”?！爸普摗币呀?jīng)作為一種新的規(guī)制模式引入到政府治理中。一方面，“助推型”的規(guī)制模式可以通過識別人們的認(rèn)知規(guī)律和行為模式，找到其利益關(guān)注點(diǎn)，從而用最小的成本實(shí)現(xiàn)規(guī)制效果最大化。據(jù)此，“助推型”環(huán)境規(guī)制本身是基于設(shè)計(jì)（Designbased Regulation）而不是強(qiáng)制力或是誘導(dǎo)的方式[41]，通過設(shè)計(jì)能夠克服行為缺陷的選擇。政府在選擇框架為主體的條件下實(shí)施自下而上和自上而下相結(jié)合的權(quán)力配置作為“助推型”規(guī)制的方式，從而矯正人們的認(rèn)知缺陷。

另一方面，“助推型”環(huán)境規(guī)制在克服市場行為失靈有著天然的優(yōu)勢。作為影響選擇的一種方式，由于個(gè)體的有限理性和認(rèn)知缺陷，在決策中會存在盲區(qū)，助推通過行為環(huán)境改變，影響人們的行為選擇，從而改變微觀心理。它既不會限制選擇，也不會在時(shí)間或是精力上付出更多的成本[42]。相反，它在行為決策前提供充分的信息和建議，并改變選項(xiàng)設(shè)置，擴(kuò)大選擇范圍。因?yàn)槌死硇哉f服之外，設(shè)置默認(rèn)值的助推能夠使個(gè)體做出預(yù)期的行為，改變原有的行為偏好[43-44]。同時(shí)，“助推型”環(huán)境規(guī)制的信息需求少，只需要重點(diǎn)關(guān)注被規(guī)制者的行為和認(rèn)知，就可以設(shè)計(jì)適宜的規(guī)制模式。在超越了規(guī)制機(jī)構(gòu)的資源和能力的限制基礎(chǔ)上，利用被規(guī)制對象的行為模式和認(rèn)知規(guī)律，降低規(guī)制成本，從而實(shí)現(xiàn)被規(guī)制對象的制度遵從。

（二）邁向“助推型”環(huán)境規(guī)制模式

“助推型”的環(huán)境規(guī)制可以描述為以革新和設(shè)計(jì)為導(dǎo)向，通過認(rèn)知規(guī)律和行為模式的改變而形成混合式工具，激勵(lì)目標(biāo)兼容和動態(tài)均衡博弈的規(guī)制模式。混合式工具建立在戰(zhàn)略性目標(biāo)的基礎(chǔ)上，綜合考慮企業(yè)行為模式和產(chǎn)業(yè)布局，規(guī)制機(jī)構(gòu)、資源和能力，減少規(guī)制成本和資源的轉(zhuǎn)移。激勵(lì)目標(biāo)兼容是建立在進(jìn)一步的對話和共識的基礎(chǔ)上，整個(gè)過程是相互依賴且連續(xù)的。動態(tài)均衡博弈使作為理性人的地方政府和企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙方利益均衡?！爸菩汀杯h(huán)境規(guī)制在當(dāng)前尚未普及，究其原因在于比起命令與控制型的規(guī)制工具，對非核心決策層而言，將“助推”視為損失。另外，政府角色依舊是規(guī)制目標(biāo)的被動接收者而不是“選擇框架”的設(shè)計(jì)者。因此，為了引入新的環(huán)境規(guī)制方式，需要從以下幾個(gè)方面入手：

一是從強(qiáng)制性的環(huán)境規(guī)制工具向混合式規(guī)制工具轉(zhuǎn)變。策略博弈和約束性激勵(lì)導(dǎo)致的環(huán)境規(guī)制“軟化”，使得強(qiáng)制性的自上而下的“硬規(guī)制”結(jié)合自下而上的自愿性或是市場化的規(guī)制工具。但是這并不意味著全面的放松規(guī)制，將規(guī)制任務(wù)大規(guī)模地轉(zhuǎn)移到社會團(tuán)體中，而是使不同背景或是利益傾向的規(guī)制主體參與到規(guī)制過程中；二是從約束性激勵(lì)向激勵(lì)目標(biāo)兼容轉(zhuǎn)變。約束性激勵(lì)偏好標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)制方案，將被規(guī)制目標(biāo)類型化，規(guī)制主體結(jié)構(gòu)化。雖然在一定程度上提高了規(guī)制的效率，但是無法在中國環(huán)境權(quán)威主義結(jié)構(gòu)下實(shí)現(xiàn)規(guī)制效益最大化。而激勵(lì)目標(biāo)兼容通過對話協(xié)商和執(zhí)行過程開放靈活，矯正約束性激勵(lì)缺陷和約束在信息不對稱的條件下獲取的不正當(dāng)收益；三是從策略性博弈向動態(tài)均衡博弈轉(zhuǎn)變。規(guī)制主體關(guān)注規(guī)制收益分配，而策略性博弈會導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制收益損失，無法實(shí)現(xiàn)收益的均衡，所以更加需要考慮不同群體的環(huán)境能力支付偏好。政府不再是制定規(guī)制政策的唯一決策者，而是根據(jù)被規(guī)制者的行為模式和認(rèn)知規(guī)律性制定政策框架，使其更有可行性。

五、結(jié)語與反思

環(huán)境問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可回避的問題，環(huán)境規(guī)制作為控制和約束環(huán)境污染的一種方案存在環(huán)境規(guī)制悖論，即并非是整體性的失靈，而是在策略博弈和約束性激勵(lì)的影響下形成了環(huán)境規(guī)制 “軟化”。本文在梳理環(huán)境規(guī)制研究議題的基礎(chǔ)上，探討環(huán)境規(guī)制主體之間的博弈過程和激勵(lì)結(jié)構(gòu)對環(huán)境規(guī)制“軟化”的影響。策略博弈和約束性激勵(lì)使環(huán)境規(guī)制呈現(xiàn)出局部有效和范圍性失控的制度“軟化”，而并非整體性的規(guī)制失靈。一方面，在激勵(lì)結(jié)構(gòu)中，納入考核體系的環(huán)境指標(biāo)有效，而未納入考核體系的指標(biāo)是失效甚至是低效的。而環(huán)境指標(biāo)“硬化”改變了環(huán)境規(guī)制地位，但是同時(shí)也存在數(shù)據(jù)造假和目標(biāo)異化等問題。另一方面，中央政府的資金支持和規(guī)制力度、地方政府規(guī)制成本以及企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)的博弈過程影響環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行。需要采納新的環(huán)境規(guī)制模式——“助推式”環(huán)境規(guī)制，作為一種補(bǔ)充性的解決方案，彌補(bǔ)規(guī)制機(jī)構(gòu)資源和能力不足的缺點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制“軟化”向環(huán)境規(guī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，為環(huán)境規(guī)制創(chuàng)新帶來三個(gè)方面的啟示：

一是，加強(qiáng)中央政府的規(guī)制約束，在問責(zé)和加強(qiáng)懲處地方環(huán)境規(guī)制不力的強(qiáng)度下，提高環(huán)境約束性指標(biāo)在績效考核中的比重。在現(xiàn)有的制度框架中，引入地方政府環(huán)境問責(zé)制，以矯正地方政府的目標(biāo)趨向。在問責(zé)機(jī)制良好運(yùn)行的情形下，一旦地方政府降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)或是減少對環(huán)保的投入就會受到相應(yīng)懲罰。從環(huán)境規(guī)制決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)生態(tài)問責(zé)，在施加強(qiáng)政治壓力的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評估和嚴(yán)格執(zhí)法，從而提高規(guī)制主體的公信力和執(zhí)行力。

二是，地方政府應(yīng)通過對企業(yè)行為動機(jī)分析而不是成本信息制定規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，從源頭解決環(huán)境污染的問題。建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的綠色技術(shù)支撐體系，將綠色技術(shù)納入科技創(chuàng)新體系。在風(fēng)險(xiǎn)投資基金中劃撥一定比例用于支持綠色高新技術(shù)的研究與開發(fā)，對于采用綠色技術(shù)的企業(yè)，在稅收、信貸或是補(bǔ)貼上給與優(yōu)惠，從而建立具有比較優(yōu)勢和非對稱優(yōu)勢的生態(tài)型企業(yè)，通過生態(tài)型企業(yè)的聚集，提升生態(tài)園區(qū)的競爭力，提升資源和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。另外，逐漸降低企業(yè)的經(jīng)營利潤對地方政府規(guī)制效率的影響，從而提高地方政府環(huán)境規(guī)制的效率。

三是，加入公眾參與和社會組織等第三方規(guī)制。第三方的監(jiān)督能夠增加環(huán)境信息披露程度，成為強(qiáng)制性規(guī)制工具的重要補(bǔ)充。通過多方渠道關(guān)注企業(yè)偷排或是利益輸送的過程，從而應(yīng)對邊緣化或是隱蔽的環(huán)境污染問題，降低環(huán)境規(guī)制的成本和損失。環(huán)境規(guī)制是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程，涉及到生產(chǎn)、流動、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)。公眾等第三方參與是環(huán)境有效推行的必然要求，不僅公眾要提高參與意識，變革生產(chǎn)生活方式。同時(shí)，使公眾等第三方主體參與到環(huán)境決策中，提升決策的民主性和認(rèn)可度；對環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)要進(jìn)行外部監(jiān)督，建立有效的信息共享制度，暢通信息溝通渠道，用信息來解決環(huán)境規(guī)制中的短視問題，不斷提高環(huán)境規(guī)制的效率。