宋桂娜

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是我國發(fā)展多層次養(yǎng)老保障體系的重要組成部分，以農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民為保障對象的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險從無到有經(jīng)歷30多的發(fā)展，在制度設(shè)計和政策實踐方面積累了豐富的經(jīng)驗，取得了巨大成就。本文以青島市為例，回顧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程，分析現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險面臨的問題，并提出相應(yīng)解決對策。

一、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險發(fā)展歷程

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的發(fā)展和我國經(jīng)濟社會發(fā)展密不可分，在全國層面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基本上是由農(nóng)村居民養(yǎng)老保險一步一步發(fā)展而來，具體以青島為例，大致經(jīng)過三個階段：農(nóng)村老農(nóng)保（1992-2002年）、農(nóng)村新農(nóng)保（2003-2009年）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（2010-至今）

（一）農(nóng)村老農(nóng)保

20世紀80年代隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟釋放出活力，農(nóng)民收入得到很大提高，隨著農(nóng)村勞動力不斷流出，導(dǎo)致傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式逐漸衰落，為了解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，我國初步提出探索研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并逐漸開展試點。1992年民政部制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，拉開了國家針對農(nóng)村建立綜合統(tǒng)一社會保障制度的序幕。在此大背景下，青島市積極探索，選擇嶗山區(qū)、膠南和萊西市6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村為試點，按照組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的方法，保費繳納以個人為主、集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則，開始了農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作。經(jīng)過政府有力的宣傳和組織，在試點工作取得成效后，農(nóng)村養(yǎng)老保險在全市推開，到1996年全市收繳保費達6713萬元，位居全省第二。1997年青島市政府出臺《青島市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》，進一步鞏固了農(nóng)村養(yǎng)老保險的成果，也為農(nóng)村養(yǎng)老保險持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

隨著工作的深入開展，農(nóng)村養(yǎng)老保險的問題也逐漸顯現(xiàn)，例如覆蓋面窄、集體補助難落實、基金管理不規(guī)范、待遇支付標準低、缺乏國家政策有力支持等，加之后期政府因種種原因沒有再推進，農(nóng)保工作一度停滯，農(nóng)民參保熱情隨之大大降低，參保率不斷下降，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險一度陷入困境，到2001年全市保費收繳降至1861萬元，參保農(nóng)民只有50萬。

（二）、農(nóng)村新農(nóng)保

進入21世紀，尤其是加入世貿(mào)組織后，我國經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長10%左右。隨著經(jīng)濟實力的提升，為人民提供高水平、均等化的公共服務(wù)成為政府工作重點。十六大以后，中央逐步加大了解決“三農(nóng)”問題的力度，高度重視農(nóng)村社會保障，明確提出建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。在此背景下，青島市積極探索構(gòu)筑新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，2003年開始在城鎮(zhèn)化速度較快的城陽、嶗山、黃島區(qū)率先施行新農(nóng)保制度，并于2004年出臺了《青島市人民政府關(guān)于建立農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險制度的意見》。

新農(nóng)保打破原儲蓄積累、待遇水平低的老農(nóng)保模式，探索建立了個人、村（居）集體、街道（鎮(zhèn)）和區(qū)（市）財政四方籌集資金，個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的新農(nóng)保制度。新型農(nóng)保制度較老農(nóng)保的最大優(yōu)勢在于，明確集體補助和政府財政補貼標準，建立起個人賬戶和社會統(tǒng)籌基金，在個人繳費和待遇計發(fā)上更加科學(xué)合理。在政府財政強有力的支持下，新農(nóng)保迅速推開至五（縣）市，農(nóng)民參保熱情再次高漲，到2009上半年青島五市三區(qū)有66.7萬農(nóng)民參加了新農(nóng)保，月人均養(yǎng)老待遇平均223元。同年城陽區(qū)、即墨市被納入國家新農(nóng)保試點并圓滿完成試點工作任務(wù)。新農(nóng)保的實施，意味著農(nóng)村養(yǎng)老保障又上了一個新臺階，為解決農(nóng)村人口老齡化下的養(yǎng)老問題，更好推進農(nóng)村城市化，維護社會公平穩(wěn)定起到了重要作用，是我國不斷探索發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險制度取得的重大成就。

（三）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險

在全國試點新農(nóng)保取得成功后，國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“十二五”期間要實現(xiàn)“新農(nóng)保”全覆蓋。2011年7月1日實施的《社會保險法》為新農(nóng)保提供了法律層面的保障，對“個人繳費+集體補助+政府補貼”的籌資模式及養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，都做了明確規(guī)定。至此，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險體制已基本建成，青島市在整個新農(nóng)保推進過程中，一直走在前列，取得了良好的工作效果。

2011年6月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，從國家層面開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的賬戶模式、籌資渠道、和激勵機制和農(nóng)村新農(nóng)?；疽恢拢M一步將城鎮(zhèn)非就業(yè)居民納入社會保障體系。在此之前，青島已經(jīng)先行一步，借2009年城陽、即墨被納入國家新農(nóng)保試點之機，將城鎮(zhèn)非就業(yè)居民納入考慮范圍。2010年2月青島市出臺了《關(guān)于實施城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險制度的意見》，在試點區(qū)市將城鎮(zhèn)無保居民納入養(yǎng)老保障范圍。2011年1月青島市出臺《關(guān)于做好2011年城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋工作的通知》，至此，青島市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋了所有縣市區(qū)，更是實現(xiàn)了“城鄉(xiāng)一體化”，社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，跟國家2014《年國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》中要求的2020年實現(xiàn)全覆蓋相比提前了9年。截至2020年9月末，青島市居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)284.1萬人，本期繳費人數(shù)78.9萬人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)104.9萬人。

二、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險面臨的問題

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的建立，不僅是實現(xiàn)了整個社會養(yǎng)老保險體系的全覆蓋，更是實現(xiàn)了社會基本養(yǎng)老保險體系的規(guī)范統(tǒng)一，對打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進社會公平有重要意義，為以后進一步深化改革，完善社保體系，消除體制障礙打下基礎(chǔ)。在取得成績的同時，我們應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險面對的主要是農(nóng)村務(wù)農(nóng)、城鎮(zhèn)無業(yè)、失地農(nóng)民等社會相對弱勢群體，對其保障水平也只是保基本、保生存，想要持續(xù)、健康發(fā)展，需要應(yīng)對以下幾個問題。

（一）個人繳費標準低，集體補助難落實，導(dǎo)致待遇水平低

隨著經(jīng)濟水平的不斷提升，青島市從最初五個繳費檔次逐步提升至目前16個繳費檔次，最低100元/年最高12000元/年，但是一直以來居民大多選擇中低檔，以800-2000元為主，若按2000元/年繳費，15年共計3萬元，除以計發(fā)系數(shù)139，每月僅為215元，加上青島最新基礎(chǔ)養(yǎng)老金192元，每月僅407元，和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇相差近一半。雖然政府有多繳多補的激勵機制，但一方面宣傳力度不到位，雖然居民逐漸建立了保險意識，愿意參加保險，但對保險政策沒有深入了解，對政府繳費補貼不知情，導(dǎo)致其對交高檔次的費用沒有動力。另一方面，受制于部分困難家庭收入低，不愿意承擔(dān)更高檔次費用。

值得注意的是集體補助一直是農(nóng)村養(yǎng)老保險政策所提倡的，在青島市，是由區(qū)市政府確定補助的下限標準，由村民會議根據(jù)村集體經(jīng)濟狀況確定補助比例，一般不低于上年度農(nóng)民人均純收入的6%。但是集體補助如果沒有政府硬性規(guī)定，加之集體經(jīng)濟的衰弱，實際上很難落實到位，以筆者所在街道有集體補助的社區(qū)數(shù)量在不斷減少。由于個人繳費偏低，集體補助不到位，個人賬戶積累少，在青島“大賬戶、小統(tǒng)籌”的基本模式下，待遇水平自然不高。以目前的物價水平，四五百元的養(yǎng)老待遇，難以滿足居民日常生活消費，保障力度十分有限。

（二）政府主體責(zé)任重，地區(qū)發(fā)展不平衡

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之所以能取得成功，最主要原因就是有穩(wěn)定的財政支持，這是政府隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷完善自身責(zé)任，為公民提供均等化公共服務(wù)的結(jié)果，是一項民生工程。居民養(yǎng)老保險的財政補貼體現(xiàn)在“入口”的繳費補貼和出口“出口”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在初期為了保障居民養(yǎng)老保險順利實施，僅從2003年到2009年，青島市各級政府投入新農(nóng)保的財政補貼資金累計超過8億元，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，居民養(yǎng)老待遇一直上漲，如果個人繳費跟不上，政府的額外補貼將對政府財政產(chǎn)生很大壓力。

由于居民養(yǎng)老保險基金還處于區(qū)（縣）市級統(tǒng)籌，青島市居民養(yǎng)老金的支出及增長除了國家、市級部分補貼外，很大一部分由（縣）市、街道分擔(dān)，因此（縣）市級地方財政好壞及對居民保險的重視程度直接影響到居民養(yǎng)老待遇高低。即使在總體經(jīng)濟發(fā)達的青島，各區(qū)市的居民養(yǎng)老保險發(fā)展也有差異，像嶗山區(qū)、城陽區(qū)、黃島區(qū)等改革開放以來城鎮(zhèn)化水平高的市區(qū)，其居民養(yǎng)老保險起步早，待遇水平也高，而其他縣市尤其以農(nóng)業(yè)為主的縣市其待遇水平則相對低。

（三）基金統(tǒng)籌層次低，投資運營效率低

養(yǎng)老保險基金的投資回報率直接影響基金盤子大小，由于居民養(yǎng)老（縣）市區(qū)統(tǒng)籌，為了確?；鸢踩?，其投資渠道僅限銀行存款和購買國債。一方面隨著近年來銀行存款利率不斷下行，基金投資回報完全不足以抵御通貨膨脹，基金不但不能保值增值，實際上是在不斷減少。另一方面，基金運營和管理由地方政府部門管理，地方政府有較大的干預(yù)權(quán)，如果外部監(jiān)管不到位，很容易出現(xiàn)基金挪用等安全漏洞

（四）轉(zhuǎn)移接續(xù)政策缺乏力度，對新參居民保險群體吸引力低

根據(jù)國家關(guān)于保險轉(zhuǎn)移政策的規(guī)定，居民保險和職工保險可以互相轉(zhuǎn)移接續(xù)，但是只能在到達退休年齡時將居民保險個人賬戶資金轉(zhuǎn)入職工保險個人賬戶中，不可以轉(zhuǎn)移繳費年限，這就大大削弱其轉(zhuǎn)移力度。近年來，青島市對個人靈活就業(yè)人員參加職工保險出臺各種利好政策，新符合參保條件的居民，尤其是年輕居民，大多選擇參加職工保險，很多職工保險中斷繳費的也不愿參加居民保險，等到經(jīng)濟條件好時繼續(xù)交職工保險，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險新參人數(shù)有下降趨勢。

三、促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險持續(xù)發(fā)展的對策

（一）大力發(fā)展地方經(jīng)濟是養(yǎng)老保險持續(xù)發(fā)展的根本動力

由居民養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程可以看出經(jīng)濟基礎(chǔ)是先決條件，青島市居民養(yǎng)老保險之所以在全國走在前列，就是因為有強勁的經(jīng)濟發(fā)展做后盾，農(nóng)村居民能共享經(jīng)濟發(fā)展成果。在現(xiàn)階段居民養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，下一步要實現(xiàn)從滿足生存到滿足發(fā)展的更高水平的保障。目前居民養(yǎng)老保險還是處于保證最低生活水平的階段，與滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求還有很大的差距，要縮小兩者間的差距，還是要從根本上進一步發(fā)展經(jīng)濟，不斷把蛋糕做大，尤其是經(jīng)濟發(fā)展薄弱地區(qū)，只有經(jīng)濟搞上去了，居民的繳費能力、集體經(jīng)濟水平和政府財政支付才能不斷提高，居民養(yǎng)老保險才能持續(xù)健康發(fā)展下去。

（二）提高基金統(tǒng)籌層次，平衡地區(qū)差距

將區(qū)（縣）市基金統(tǒng)籌提升至全市統(tǒng)籌，甚至全省統(tǒng)籌，一方面有利于基金管理運營，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和多渠道資金投資。上級政府的資金運營更加規(guī)范，相關(guān)人才、技術(shù)、經(jīng)驗、管理能力也更強，能更有力地實現(xiàn)基金保值增值。另一方面鑒于政府在居民養(yǎng)老保險有主體責(zé)任，政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)全面統(tǒng)一的財政補助，平衡地區(qū)間差異，更多的支持經(jīng)濟薄弱地區(qū)，避免強者更強，弱者更弱，有助于促進社會公平。

（三）進一步完善繳費激勵和待遇計發(fā)制度

目前居民養(yǎng)老保險的繳費激勵程度較低，百元以內(nèi)的繳費補貼，難以激發(fā)居民多繳的積極性，應(yīng)該建立更多層次，更高水平的繳費激勵機制，鼓勵居民提高繳費檔次。在待遇計發(fā)上，居民養(yǎng)老保險待遇計發(fā)采用個人賬戶養(yǎng)老金+基礎(chǔ)養(yǎng)老金的方式，一方面可以借鑒職工保險的計算辦法，將社會最低工資水平、個人繳費檔次、繳費年限等因素納入，設(shè)計更加科學(xué)的計算辦法。另一方面，待遇調(diào)整在年度上貼近職工保險，可以同步不同比例，給居民更好的預(yù)期，減少居民因職工保險連年增長產(chǎn)生的心理落差。政府要堅持自身在居民養(yǎng)老保險中的主體責(zé)任，保證不斷增加居民保險財政補貼在財政支出中的比重，在與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的前提下，提高基礎(chǔ)養(yǎng)金的標準。另外要加大居民保險政府補貼的宣傳力度，讓居民意識到政府在養(yǎng)老保障上的巨大投入，使其產(chǎn)生獲得感，進而愿意參加居民養(yǎng)老保險。

（四）創(chuàng)新社保間的轉(zhuǎn)移機制，力爭實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保制度

目前實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險是建立全社會統(tǒng)一的社保制度的第一步，在未來社保制度還要進一步深化改革，打破不同制度間壁壘，努力減少居民保險和職工保險間的差距。由于現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險制度依然以職工養(yǎng)老保險為主，職工養(yǎng)老保險市場化運行效率更好、制度建設(shè)更完善、保障水平更高，因此要進一步探索居民保險向職工保險轉(zhuǎn)移，例如在只轉(zhuǎn)移個人賬戶資金額基礎(chǔ)上，允許居民養(yǎng)老保險繳費年限和居民保險繳費年限互相折算，鼓勵居民轉(zhuǎn)入職工保險，享受更高的養(yǎng)老保障，這也有助于提高居民參加居民養(yǎng)老保險的積極性。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立是國家實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度在不同群體全覆蓋的最后環(huán)節(jié)，填補了農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)非就業(yè)人員無養(yǎng)老保障的空白，是發(fā)展我國社會養(yǎng)老保障制度的重大突破。目前在發(fā)展中的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險還有諸多需要改革的地方，相信隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村人口占比的不斷減少，人民可支配收入的不斷增長，居民養(yǎng)老保險能由點到面，由弱到強，縮小與職工養(yǎng)老保險的差距，最終實現(xiàn)全社會公平統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

（作者單位：青島市城陽區(qū)惜福鎮(zhèn)街道辦事處）