黃書書 楊兵

中央企業(yè)境外檔案的安全管理一直是檔案學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，2018年發(fā)布的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》和《企業(yè)境外檔案管理辦法》等制度，進(jìn)一步明確了境外檔案的重要地位和管理要求。中國建筑集團(tuán)有限公司（以下簡稱中建集團(tuán)）是中國最早從事國際工程承包業(yè)務(wù)的公司，30多年來累計(jì)在境外141個(gè)國家和地區(qū)承建項(xiàng)目7000多項(xiàng)。2017年基本建成標(biāo)準(zhǔn)化檔案管理信息系統(tǒng)和檔案數(shù)據(jù)目錄同步中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)全球各地各分支單位檔案數(shù)據(jù)的集中管理。本文選取中建集團(tuán)為研究對(duì)象，分析境外檔案安全保障的措施，以期為行業(yè)內(nèi)其他央企的境外檔案管理工作提供借鑒。

一、境外檔案安全管理的主要問題

筆者針對(duì)中建集團(tuán)在東南亞、南亞、中東、中亞、非洲、拉美等地區(qū)20余個(gè)境外項(xiàng)目356名管理人員開展問卷調(diào)查，收集境外檔案安全管理存在的主要問題。

（一）歸檔材料不完整

境外檔案的完整性直接影響著企業(yè)處理境外經(jīng)濟(jì)糾紛、法律訴訟等事件的權(quán)威性和有效性[1][2]。境外檔案歸檔完整性調(diào)查結(jié)果顯示（如圖1），22%的被調(diào)查者表示“本部門重要文件未能全部歸檔”;31%的被調(diào)查者表示“未能準(zhǔn)確區(qū)分歸檔范圍的文件材料”;47%的被調(diào)查者表示“未能及時(shí)歸檔本部門文件材料”。由此可見，境外項(xiàng)目普遍存在歸檔文件不完整、不準(zhǔn)確、不及時(shí)的情況。

（二）保管環(huán)境不理想

除中建阿爾及利亞公司、中建美國公司、中建南洋公司、中建中東公司這四大駐外機(jī)構(gòu)外，大部分境外項(xiàng)目不具備檔案保管的專門場所，文件資料大多散存于各部門、各業(yè)務(wù)人員手中，未能如中國境內(nèi)一樣實(shí)現(xiàn)各門類檔案集中統(tǒng)一管理，未配置專門的檔案裝具、溫濕度記錄儀、監(jiān)控系統(tǒng)等有利于檔案安全保管的設(shè)施設(shè)備。

（三）專職管理人員缺失

境外項(xiàng)目管理人員主要由國內(nèi)母公司派遣人員和屬地化招聘員工兩部分組成。國內(nèi)派遣人員當(dāng)中很少有專職的檔案管理人員，境外工程項(xiàng)目檔案資料的收集整理人員一般為科技部或工程部的兼職檔案員，屬地化員工存在人員流動(dòng)性大、交接不及時(shí)等弊端，難以滿足本單位對(duì)境外檔案專業(yè)化管理的需要。專職檔案管理人員的缺失，加大了境外檔案安全管理的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）制度約束力缺失

中建集團(tuán)2019年印發(fā)《中國建筑集團(tuán)有限公司海外檔案管理辦法》，并要求境外項(xiàng)目依據(jù)實(shí)際情況制定檔案管理制度并納入考核機(jī)制。但據(jù)境外項(xiàng)目實(shí)際情況而言，檔案管理的規(guī)章制度未能完全覆蓋境外項(xiàng)目，在本次調(diào)研中“本單位境外項(xiàng)目依據(jù)實(shí)際情況，建立了行之有效的檔案管理辦法”一項(xiàng)僅為17%，境外檔案考核機(jī)制也缺少明確的考核標(biāo)準(zhǔn)、量化指標(biāo)、具體的牽頭部門和責(zé)任部門，制度的剛性約束力大大削弱。

二、境外檔案安全風(fēng)險(xiǎn)影響因素

中建集團(tuán)“走出去”戰(zhàn)略的主要目標(biāo)地是東南亞、南亞、中東、中亞、非洲、拉美等一些經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)。這些地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然環(huán)境等方面的因素使檔案面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)事故。

（一）境外檔案安全風(fēng)險(xiǎn)矩陣

通過識(shí)別安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率及其脆弱性的嚴(yán)重程度來計(jì)算境外檔案安全事件發(fā)生的可能性，然后通過識(shí)別境外檔案安全事件的損失和受影響的信息資產(chǎn)價(jià)值來計(jì)算安全事件的損失。在已知境外檔案安全事件可能性和損失后果的情況下，兩數(shù)相乘便得到了境外檔案安全事件的風(fēng)險(xiǎn)值。境外檔案安全風(fēng)險(xiǎn)分析過程如圖2所示。

通過調(diào)研境外項(xiàng)目檔案安全的影響因素，對(duì)境外檔案安全風(fēng)險(xiǎn)值按照“很低、低、中等、高、很高”5個(gè)級(jí)別，形成如表1所示的境外檔案安全風(fēng)險(xiǎn)矩陣。

（二）政治因素

1.政局動(dòng)蕩

政局動(dòng)蕩是影響境外檔案安全風(fēng)險(xiǎn)值較高的因素之一。中東地區(qū)的阿富汗、敘利亞、也門、伊拉克，北非地區(qū)的利比亞，以及南亞地區(qū)的巴基斯坦等地政局動(dòng)蕩或沖突不斷，地區(qū)局勢緊張，境外檔案的安全受到嚴(yán)重威脅。

2.戰(zhàn)爭沖突

戰(zhàn)爭沖突是影響境外檔案風(fēng)險(xiǎn)值的重要因素。1990年海灣戰(zhàn)爭對(duì)境外企業(yè)的資產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p壞，檔案也極易在戰(zhàn)火中遭到損毀，但就世界局勢來看，雖然大面積爆發(fā)戰(zhàn)爭的可能性不大，但地區(qū)性沖突較多。

3.國際關(guān)系

國際關(guān)系也是影響境外檔案安全風(fēng)險(xiǎn)值的因素之一。盡管和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，并且隨著我國“一帶一路”倡議的實(shí)施，我國與世界上大多數(shù)國家保持著良好的國際關(guān)系，但部分西方國家仍然對(duì)中國抱有敵視態(tài)度，對(duì)我國境外企業(yè)的經(jīng)營以及境外檔案的收集、傳輸工作造成不利影響。

（三）經(jīng)濟(jì)因素

1.貿(mào)易摩擦

隨著國際交往的日益深入，以及國際政治環(huán)境的影響，國家之間不可避免地會(huì)發(fā)生貿(mào)易摩擦，而頻繁的貿(mào)易摩擦不僅影響境外企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展，而且對(duì)境外檔案的安全保管會(huì)造成一定影響。

2.基礎(chǔ)設(shè)施條件

基礎(chǔ)設(shè)施條件是影響境外檔案安全風(fēng)險(xiǎn)值高低最重要的因素之一，在本次調(diào)研中，85%的被調(diào)查者認(rèn)為“基礎(chǔ)設(shè)施條件是影響境外檔案安全保管的最重要因素”。中建集團(tuán)境外項(xiàng)目所在地大多存在交通、網(wǎng)絡(luò)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施不完善的客觀情況，境外檔案無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)傳輸與共享利用，國內(nèi)母公司無法及時(shí)掌握境外項(xiàng)目檔案信息。

3.履約中止

受各種條件的制約，存在非法終止合同造成履約中止的先例。如中建國際實(shí)施的卡塔爾多哈機(jī)場CP61項(xiàng)目被業(yè)主非法終止，雖然最后通過拷貝項(xiàng)目電子檔案的方式提供證據(jù)并成功索賠8100.9萬美元，但也對(duì)境外檔案的安全管理敲響了警鐘。

（四）文化因素

1.屬地要求

90%的被調(diào)查者表示，因?qū)俚責(zé)o明確的檔案移交要求以及監(jiān)理工程師頻繁變動(dòng)且要求多變，造成歸檔不及時(shí)、不完整。并且由于所在國家或地區(qū)缺少檔案管理的歷史文化傳統(tǒng)，企業(yè)境外檔案工作容易被忽視或弱化。

2.標(biāo)準(zhǔn)不一

盡管中建集團(tuán)于2019年印發(fā)《中國建筑集團(tuán)有限公司海外檔案管理辦法》，并寫明了核心檔案的歸檔范圍，但在境外地區(qū)卻難以完全施行。一方面，不同境外國家（地區(qū)）檔案資料形成的種類、載體形式、原件份數(shù)存在較大差異，與國內(nèi)規(guī)定的檔案標(biāo)準(zhǔn)不一致。另一方面，同一境外國家不同地區(qū)也存在檔案資料形成、管理標(biāo)準(zhǔn)的不同。例如在巴基斯坦國家工程資料只需要對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，不需要向當(dāng)?shù)爻墙n案館移交，缺少統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)主在很大程度上決定了檔案資料的收集范圍，不同的業(yè)主又有不同的標(biāo)準(zhǔn)。境外檔案大多依賴于管理人員日常工作的積累和辨識(shí)，加大了境外檔案管理的隨意性和安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.限制出境

跨境移交檔案或傳輸數(shù)據(jù)，面臨所在國家或地區(qū)檔案和數(shù)據(jù)管理法律的限制，哈薩克斯坦、阿根廷、巴西等國都有限制跨境傳輸檔案的規(guī)定。隨著檔案信息的數(shù)字化，美國國土安全部還于2018年1月發(fā)布了關(guān)于電子設(shè)備過境搜查的規(guī)定[3]，引起了轟動(dòng)一時(shí)的“中興事件”[4];俄羅斯、也門、沙特等國法律禁止將地質(zhì)檔案帶出國境[5][6]。這些都對(duì)境外檔案的安全管理造成不利影響。

（五）自然環(huán)境因素

惡劣的自然環(huán)境特別是洪澇、地震、臺(tái)風(fēng)、火災(zāi)等自然災(zāi)害，可能對(duì)檔案造成難以挽回的損失。例如：2011年日本地震海嘯、2018年巴西國家博物館火災(zāi)、2019年巴黎圣母院火災(zāi)等，都嚴(yán)重?fù)p毀了大量珍貴的檔案。中建集團(tuán)位于東南亞、南亞、中東、中亞、非洲、拉美等地區(qū)的若干項(xiàng)目都面臨著不同程度的地震、洪澇、臺(tái)風(fēng)侵襲的實(shí)際情況，境外檔案的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

（六）人員因素

1.損毀泄密

境外項(xiàng)目管理人員掌握著檔案資料中大量的商業(yè)信息，如果缺少必要的保密措施和檔案安全知識(shí)教育，很可能出于商業(yè)利益對(duì)檔案造成人為的損毀泄密，從而給企業(yè)造成不可挽回的損失。

2.誤操作

境外項(xiàng)目在使用中建數(shù)字檔案館對(duì)境外檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理時(shí)，由于境外管理人員特別是外籍管理人員對(duì)檔案系統(tǒng)缺少必要的了解，可能會(huì)對(duì)境外檔案電子數(shù)據(jù)造成人為的誤刪除、誤修改等等。

3.缺乏檔案意識(shí)

由于境外檔案管理人員在出境前以及在境外工作期間，缺少必要的檔案技能專業(yè)培訓(xùn)，尚未完全認(rèn)識(shí)到境外檔案的重要性，相關(guān)的制度規(guī)范也對(duì)境外檔案的管理考核缺少剛性約束，極易造成境外檔案資料的遺漏、散失。

三、境外檔案安全保障措施

“9·11”事件之后，世貿(mào)大樓許多公司因?yàn)闃I(yè)務(wù)數(shù)據(jù)全部被毀，沒能再恢復(fù)運(yùn)營，而摩根斯坦利公司因?yàn)樵谛聺晌髦萁ㄓ袀浞菹到y(tǒng)，第三天就恢復(fù)了營業(yè)。[7]由此可見備份工作的重要性，而中建集團(tuán)境外項(xiàng)目存在“點(diǎn)多面廣”的特點(diǎn)，需要根據(jù)實(shí)際情況采取多種安全措施。

（一）建立備份制度

1.異地備份

異地備份主要立足于災(zāi)備，當(dāng)境外電子文件和電子檔案存儲(chǔ)系統(tǒng)發(fā)生水災(zāi)、火災(zāi)、地震等自然災(zāi)害或者戰(zhàn)爭時(shí)，這種方式能確保境外電子文件和電子檔案的相對(duì)安全。但備份地點(diǎn)的選擇應(yīng)和本地不在同一地震帶上、不在同一河流流域和海岸線、不在同一電網(wǎng)中。目前常見的做法就是境內(nèi)、境外實(shí)現(xiàn)異地備份。例如國家電網(wǎng)在電子公文加密傳輸系統(tǒng)的基礎(chǔ)上研發(fā)檔案數(shù)據(jù)安全傳輸系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與境外檔案管理系統(tǒng)的對(duì)接，確保境外機(jī)構(gòu)和國內(nèi)母公司進(jìn)行檔案移交時(shí)檔案信息的絕對(duì)安全[8]。還可采用云平臺(tái)技術(shù)實(shí)現(xiàn)電子文件的異地備份和災(zāi)備恢復(fù)[9]。異地備份的主要方式如表2所示。

2.異質(zhì)備份

異質(zhì)備份主要用于境外電子檔案、紙質(zhì)檔案的安全備份，實(shí)現(xiàn)電子、紙質(zhì)載體檔案的相互備份以及電子形式的多套備份，此種備份方式相對(duì)繁瑣，但安全性較高。對(duì)境外電子檔案而言，可采用打印、縮微、數(shù)字化等手段，形成光盤、磁盤、硬盤等多種載體形式的備份。對(duì)境外紙質(zhì)檔案而言，可以將紙質(zhì)檔案掃描成電子檔案，利用光盤、磁盤或硬盤存儲(chǔ)，便于應(yīng)對(duì)突發(fā)情況下安全轉(zhuǎn)移的需要。如澳大利亞政府明文規(guī)定電子文件必須保持多份復(fù)制件，并且至少有一份復(fù)制件離線保存[10]。國內(nèi)學(xué)者程春雨提出利用二維碼技術(shù)，實(shí)現(xiàn)檔案機(jī)讀目錄信息異質(zhì)備份的方法[11]。

（二）加強(qiáng)制度約束

1.健全境外檔案管理制度

境外項(xiàng)目（機(jī)構(gòu)）在建立企業(yè)境外管理制度時(shí)，需將檔案管理制度納入整個(gè)制度體系建設(shè)。一方面在雙重遵從原則[12][13]的前提下，合法合規(guī)建立境外項(xiàng)目檔案管理制度，明確具體的歸檔職責(zé)和責(zé)任人，以及向國內(nèi)母公司移交的方式和時(shí)間。例如，中建集團(tuán)規(guī)定海外機(jī)構(gòu)檔案管理部門應(yīng)在每年度的第一季度內(nèi)完成上年度應(yīng)歸檔文件歸檔，并在歸檔完成后一個(gè)月內(nèi)將歸檔文件目錄、核心檔案報(bào)國內(nèi)母公司備案。另一方面還必須加強(qiáng)檔案管理制度的宣貫和實(shí)施，與重要崗位、重要人員特別是外籍員工簽訂保密協(xié)定，重點(diǎn)做好機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員變動(dòng)時(shí)的檔案交接工作。

2.完善境外檔案考核機(jī)制

應(yīng)將境外檔案管理考核納入境外項(xiàng)目整體考核兌現(xiàn)。一方面依據(jù)境外實(shí)際情況合理設(shè)置檔案考核機(jī)制，明確具體的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核范圍、考核時(shí)間。如中國電建針對(duì)境外公司實(shí)施的檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、常態(tài)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)檢查、績效考核等[14]，都是針對(duì)境外檔案考核工作的有效嘗試。另一方面，要將檔案考核與項(xiàng)目安全檢查、綜合管理評(píng)價(jià)等工作結(jié)合起來，自上而下、部門聯(lián)動(dòng)督促做好境外檔案的安全管理工作。例如華為構(gòu)建的“文檔管理能力中心（COE）+領(lǐng)域+區(qū)域”的管理模式，就是各部門通力合作的典范[15]。

（三）提高人員素質(zhì)

1.增強(qiáng)檔案意識(shí)

一方面，要加大對(duì)境外管理人員的檔案工作技能培訓(xùn)，在出國前即開展檔案安全知識(shí)教育。國內(nèi)母公司檔案管理部門要開展對(duì)境外項(xiàng)目檔案的監(jiān)管，采用視頻教學(xué)、現(xiàn)場指導(dǎo)等方式，提高境外檔案管理人員在檔案收、管、存、用等方面的能力，減少人為因素對(duì)境外檔案管理造成的疏漏。另一方面，要加強(qiáng)檔案知識(shí)的宣教工作，廣泛借助企業(yè)微信、辦公平臺(tái)、工作聯(lián)系群等渠道，經(jīng)常性地開展檔案安全警示教育、保密教育，利用正反兩方面典型案例宣傳境外檔案工作的重要性，時(shí)刻繃緊檔案安全這根弦，促進(jìn)境外人員自覺做好檔案工作。

2.加強(qiáng)檔案安全教育

一方面要制定境外檔案安全應(yīng)急預(yù)案，定期組織安全應(yīng)急演練，構(gòu)建人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全體系[16]，提升境外檔案抵御自然災(zāi)害和戰(zhàn)亂等安全事件的能力。另一方面要做好境外檔案的安全備份工作，根據(jù)境外實(shí)際情況選擇合適的備份方式及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[17]，確定境外核心檔案范圍和優(yōu)先轉(zhuǎn)移順序。在限制檔案出境或發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)（戰(zhàn)亂、自然災(zāi)害、疫情等），境外項(xiàng)目可以考慮將重要檔案的原件留存境外，將備份的電子檔案通過加密方式或外交途徑傳送至國內(nèi)母公司[18]。

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基金項(xiàng)目：本文系國家檔案局2020年科技項(xiàng)目《中央企業(yè)境外檔案異地異質(zhì)備份策略研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2020-B-007）研究成果。

作者單位：中建三局集團(tuán)有限公司