□楊玉曉

(西南政法大學，重慶 401120)

一、引言

涉訴信訪是近年來突增的一種信訪類別，其與“法律”相關，與“訴訟程序”相互交織，專業(yè)性較強，處理起來具有一定的復雜性，常常出現(xiàn)“案結事不了”的現(xiàn)象，對司法秩序甚至是社會秩序造成了嚴重沖擊。2013年之前政府常常通過勞動教養(yǎng)、行政拘留來治理桀驁不馴的涉訴信訪者，很少動用刑罰手段開展治理。2013年，存續(xù)了半個世紀的“勞動教養(yǎng)制度”被廢除，如何治理涉訴信訪變得迫在眉睫，非常規(guī)的涉訴信訪者也經(jīng)歷了一個入罪化的過程。尋釁滋事罪是常見多發(fā)的妨害社會管理秩序犯罪之一，刑法中并沒有對尋釁滋事罪犯罪構成進行概括式規(guī)定，而是采用了列舉式的規(guī)定，以致于在司法實踐中容易過度解釋淪為“口袋罪”。

縱觀學界的研究成果，近五年來，對涉訴信訪進行專題研究的論文有數(shù)十篇(1)筆者在知網(wǎng)上以“涉訴信訪”為關鍵詞進行搜索，共找到12篇相關文獻。，絕大多數(shù)都是談如何開展我國的涉訴信訪制度改革，推進涉訴信訪制度的法治化。如通過“限縮涉訴信訪的范圍”“建立信訪與司法制度的隔離與銜接程序”等措施來實現(xiàn)涉訴信訪法治化的進路。[1]以尋釁滋事罪為對象開展研究的論文有十余篇，大多數(shù)是研究尋釁滋事罪在實踐中如何運用，其中代表性的作品為，劉志強、宋海超：《尋釁滋事罪司法解釋“三性”審視》，提出了“口袋罪”是“結果無價值”與“政策依賴”的結果，該尋釁滋事罪司法解釋在合理性、合法性以及合憲性上都存在問題，需要給予理念及規(guī)范上的重新定位，現(xiàn)在從司法實踐改革入手，再尋求理論上的修正，限制該罪的適用。[2]82-92在涉訴信訪處置中研究尋釁滋事罪適用的文章僅1篇，為邵彭兵、郭劍平的《涉法涉訴信訪法治化的困境與出路》，但是該文未對所提措施加以深入論述。[3]因此，如何避免涉訴信訪制度被籠罩上彌天的刑事法網(wǎng)，防止尋釁滋事罪在涉訴信訪中適用的隨意性，是擺在我們面前的重大而現(xiàn)實的課題。

二、尋釁滋事罪在涉訴信訪中適用的現(xiàn)狀

筆者通過中國裁判文書網(wǎng)，對2013年以來，因涉訴信訪給予刑事處罰的案件進行了搜集篩選，共搜集到因涉訴信訪被刑事處罰的判決874份，剔除程序性的裁定、上訴判決，實際共543件，在這些案件中以尋釁滋事罪處罰的有404件，占整個案件總數(shù)的74.4%。

(一)適用的整體情況

筆者對上述以尋釁滋事治理涉訴信訪的404件案件中，按照日期并根據(jù)地域分布進行了分類：河南154件，在所有省份中數(shù)量最多，東北三省其次，湖南、山東、甘肅、內蒙、河北、浙江緊隨其后，其他省份除重慶、天津、海南、寧夏、青海為零外，均有1-6件不等。(見表1)

表1 案件分布統(tǒng)計表

從年份劃分上來看，2013年僅為3件，快速增長發(fā)生在2015年和2016年之后，在2017年和2018年始終保持高位增長，2019年略有下降，但依然在高位運行。由以上的數(shù)據(jù)我們可歸納出，把尋釁滋事罪用于涉訴信訪治理是2013年以來涉訴信訪治理的新做法，并且在隨后的幾年里便形成了在涉訴信訪領域尋釁滋事定罪擴大化、甚至常態(tài)化的現(xiàn)象。此前，對于絕大部分涉訴信訪都是按照人民內部矛盾以行政處罰，特別是勞動教養(yǎng)來處理，而在2013年之后，對涉訴信訪采取了日益嚴厲的態(tài)度，直至動用刑法來打擊，表現(xiàn)出對非規(guī)范涉訴信訪的零容忍。值得注意的是這并不是某一省市、地區(qū)的做法，而是幾乎在全國范圍內步調統(tǒng)一、治理方式一致、罪名一致的做法?？梢哉f“尋釁滋事罪”在當前已經(jīng)泛化為了遏制各類難以處理的非規(guī)范“涉訴信訪”的常用手法。

(二)適用的具體情況

涉訴信訪是黨聯(lián)系群眾的重要窗口，也是司法為民的重要體現(xiàn)。[4]黨和國家一直把其作為人民內部矛盾來進行處理。[5]2013年以后對相當一部分涉訴信訪直接入刑，本質上是對涉訴信訪的新定位、新認知。涉訴信訪有可能讓部分“人民內部矛盾”轉化為“敵我矛盾”，因此需要動用刑法回應。涉訴信訪政策發(fā)生轉變背后的動因是社會治理者對社會問題的重新認識。通過上述404起案件的歸納分析，法院以尋釁滋事罪判決重點參考了以下因素。

1.以表演性的方式信訪而引起關注

通過打橫幅、寫大字報、跪地喊冤等方式進行信訪，一種觀點認為這是群眾表達言論自由的必要方式，另外一種觀點認為這是一種引發(fā)關注的表演，甚至是一種表演性抗爭。

徐某因法院對自己與譚某的糾紛處理不服，對法院的工作人員心生不滿，多次要求追究相關工作人員的刑事責任未果，遂多次在法院門口打橫幅、在菜市場墻壁寫大字報，造成了惡劣影響。[(2020)浙0481刑初153號]

王某某因其子被打不服法院判決，以申請復印涉案卷宗被拒絕為理由，到中紀委、國家信訪局接待處門口跪地高舉信訪材料大聲喊冤，引發(fā)了周邊群眾圍觀、議論。[(2017)豫1524刑初231號]

于某某因其與村委簽訂的土地承包協(xié)議發(fā)生糾紛，其訴求被法院駁回后開始信訪。2015年2月12日于某某的妻子因病醫(yī)治無效在醫(yī)院死亡，當天下午于某某同其母親、女兒將其妻子尸體運至縣委院內，以其妻子是被“不公平的處理”氣死為由，喊冤近20分鐘，引發(fā)圍觀，在被工作人員勸說無效后，被強制帶離，尸體被移出縣委大門外，于某某拒不配合轉移尸體，后尸體被轉移至殯儀館至今。[(2016)豫0225刑初285號]

2.以自殘、自殺方式信訪

我國傳統(tǒng)文化中就有以自殺、自殘的方式對抗政府的慘烈方式。以此種方式開展信訪往往含有對政府施壓的成分，很容易被認定為“尋釁滋事”行為。[6]

肖某因對其妻子故意傷害被判刑的處理不服，到中南海、天安門廣場信訪，并攜帶農藥，準備信訪不成就喝農藥自殺，以此進行威脅，后被北京市公安局的民警制止。[(2019)湘0525刑初98號]

黃某因與他人發(fā)生感情糾紛而要求公安機關立案，而公安機關未立案。黃某對此決定不滿，多次到鄉(xiāng)政府、北京信訪。其中，在2015年7月、2016年5月、2016年10月三次進京信訪期間、均攜帶打火機、酒精在天安門地區(qū)、人民大會堂路段非正常信訪，準備不解決其問題就要喝酒精或點燃酒精自殺，均被公安機關查獲制止。[(2017)閩0125刑初114號]

賀某、吳某因對法院判處其兒子與兒媳的離婚不滿，多次到法院信訪。長期占用法院的信訪接待室，并實施自殺、自殘行為。2019年3月15日，被告人吳某以頭撞法院大廳玻璃的方式自殘，2019年3月17日，吳某在大廳安檢門上栓繩子，準備上吊自盡，被工作人員制止。[(2019)湘0821刑初122號]

紀某某因不滿法院對其作出的有罪判決，撰寫“我將帶領200人在今年兩會期間在天安門集體自焚”的《游行抗議緊急通知書》，并把信件寄給部分中央單位。[(2018)閩0124刑初81號]

3.被行政機關多次處理、處罰

被行政機關訓誡、拘留、勞動教養(yǎng)過，仍繼續(xù)信訪，常常被認定為多次實施破壞社會秩序的行為，被以尋釁滋事罪定罪處罰。

康某曾與他人發(fā)生宅基地糾紛，因對法院判決不滿，在2015-2019年間多次到中南海、中紀委、公安部等國家機關周邊地區(qū)非法信訪，北京市公安局西城分局對其多次訓誡，縣公安局也對其多次行政處罰，依然信訪。[(2020)豫1621刑初20號]

梁某某因不服法院的終審判決，7年之間到北京非法信訪43次，造成當?shù)毓仓刃驀乐鼗靵y。[(2018)冀0982刑初549號]

王某某在2013年至2017年間，因通過非正常方式到北京信訪，6次被縣公安機關行政拘留，8次被北京公安機關訓誡，依然再次去京非正常信訪。[(2017)豫0411刑初341號]

4.因信訪從相關部門獲得過財物

因信訪行為從相關部門獲得過財物，常常被認定為尋釁滋事罪中的“強拿硬要”行為，行為的次數(shù)和數(shù)獲得的財物數(shù)額是重要的考量要素。

劉某某因不滿法院作出的判決，多次去北京信訪，在接訪干部要求其回家時，向接訪干部索要現(xiàn)金，2015年3月14日劉某某回老家宜昌后，在宜昌東站獲得接訪干部所給現(xiàn)金人民幣10 000元。[(2017)鄂0503刑初208號]

尹某某不滿法院作出的行政判決，曾在2017年1月、4月到北京信訪。當?shù)卣群蠼o予其現(xiàn)金22000元。后繼續(xù)到北京信訪，被縣公安局接回。[(2017)豫0725刑初351號]

羅某因不服法院對其作出的離婚判決，通過進京信訪的方式給當?shù)卣海?011年當?shù)卣疄槠浣鉀Q了低保，2012至2015年間，羅某又以生活困難、生病住院等理由分六次向街道辦事處工作人員索要共計人民幣3092.5元。[(2016)鄂2802刑初58號]

5.辱罵接訪人員、與接訪人員有肢體性沖突

在涉訴信訪中辱罵接訪人員、與接訪人員有肢體沖突，被認定為尋釁滋事罪中的“追逐、阻攔、威脅、辱罵”行為。

韓某為了實現(xiàn)自己的訴求，于2019年8月在北京東城區(qū)公安部駐地，攜帶糞便和信訪材料闖入，被執(zhí)勤警衛(wèi)阻攔后，將用塑料盆盛裝的糞便潑在地上和執(zhí)勤人員身上，引發(fā)了大量群眾圍觀。[(2020)吉0282刑初55號]

向某某在一起民事訴訟沒有得到法院支持后，多次前往省信訪局信訪，與信訪值班人員發(fā)生爭吵、拉扯。2017年9月12日，向某某不顧值班人員的勸阻，擅自闖進省委西大門黃色警戒線以內，并滯留。[(2017)鄂2823刑初227號]

申某某因宅基地糾紛不服法院的終審判決，騎三輪車強行闖入市委大門，與警衛(wèi)人員發(fā)生撕扯、推搡，并辱罵工作人員。在市委工作人員將其送到信訪局，法院、信訪局工作人員詢問其原因時，申某某指示同行的賈某某爬到馬路中央攔截過往車輛，并辱罵勸阻的工作人員，引發(fā)圍觀，造成交通擁堵近2個小時。[(2017)魯1525刑初240號]

6.在敏感時期、重要地點非正常信訪

從判決書中認定的事實情節(jié)來看，在敏感時期、重要地點信訪，是判斷行為是否具有社會危害性的重要考量因素。所謂的非正常信訪，是指沒有在規(guī)定的時間，特定的地點，通過特定的方式提出信訪訴求。

游某某因不滿法院對其子犯故意傷害罪的判決，從2008年開始多次在重大節(jié)日、國家組織重大活動、重要會議期間到廈門、上海、北京等非信訪場所表達自己的信訪需求。其中2017年5月，游某某得知北京要在14日召開重要會議，其從家出發(fā)前往北京的敏感地區(qū)伺機信訪，以引發(fā)關注。[(2018)閩0322刑初625號]

于某某因不滿法院對其作出的判決，自2015年至2017年間，多次在“兩會”等重大特殊敏感時期進京，在中南海、天安門等地信訪，要求相關部門解決其訴求。[(2017)黑0202刑初254號]

吳某某因不服省高院駁回其再審申請，多次在敏感時期重要地點非正常信訪：2012年“兩會”期間在天安門地區(qū)非正常信訪；2013年7月1日，到北京“聯(lián)合國人權委員會”駐地非法信訪；2015年7月1日到中南海周邊地區(qū)非法信訪。[(2016)皖0181刑初340號]

(三)適用尋釁滋事罪治理的目的導向

在涉訴信訪中，尋釁滋事罪的適用目的是治理非法信訪問題，使涉訴信訪經(jīng)過一定的程序必須“終結”，而不能無休無止。[7]根據(jù)現(xiàn)行涉訴信訪的終結辦法，涉訴信訪經(jīng)過三級程序即被認定為終結。(2)2005年中央政法委頒布的《涉法涉訴信訪案件終結辦法》中規(guī)定：涉訴信訪案件經(jīng)過答復、復查和復核之后就被認定為終結。答復是受訪單位向信訪人出具的《答復意見書》，如果信訪人對“答復意見”不滿意可以書面申請復查，如果對復查結果不滿意可以要求上一級機關進行“復核”，復核意見作為最終處理意見，信訪程序即告結束。以尋釁滋事罪治理涉訴信訪本質上是對該政策的肯定，也即重點治理“越級信訪”和“纏訪”，這一點從以下判例中可以得到佐證。

郝某在其信訪訴求經(jīng)過三級信訪機關答復終結后，仍然以相同的事實和理由多次信訪，屬于越級信訪和纏訪行為，危害了社會秩序，造成公共場所秩序嚴重混亂。[(2019)內0802刑初349號]

馬某違反信訪規(guī)定，為滿足其非法要求，在信訪事項終結后依然到北京中南海周邊信訪，屬于非正常信訪，且造成了危害后果。[(2018)吉0282刑初92號]

史某自2017年以來，不按法定程序提出自己的信訪訴求，一直“越級信訪”，超出了公民表達訴求的正常范圍，屬于非正常信訪，且造成了危害后果。[(2019)內0702刑初209號]

三、尋釁滋事罪在涉訴信訪中適用的反思

刑法具有保護社會秩序的功能，但是不代表任何危害社會秩序的行為都要通過刑法來進行規(guī)制，更不意味著刑法可以任意地干涉國家管理和人們的生活。[8]因此，對刑法的適用應當堅持“謙抑性原則”，司法人員應當秉持“比例原則”，大多數(shù)都以“尋釁滋事罪”定罪處罰，這種適用模式值得反思。

(一)飽受詬病的“口袋罪”

尋釁滋事罪是從流氓罪中分離出來的罪名。近年來隨勞動教養(yǎng)制度的廢除，妨害社會秩序犯罪類型的增多，與該罪構成要件的開放性、模糊性，行為涵蓋類型多樣性相契合，致使該罪在適用中出現(xiàn)無限擴大的傾向，在理論界被稱為“口袋罪”。[9]我們只有先對尋釁滋事罪的罪名本身開展研究，才能檢視尋釁滋事罪在涉訴信訪中適用的問題與不足，進而提出具有針對性的意見。[10]

1.立法的缺陷

現(xiàn)代刑法雖然對該罪的罪狀采取了列舉的方式，但是依然存在著立法上的缺陷。其一，條文之間差別過大，涵蓋類型龐雜，與其他罪名存在大量交叉。前兩項的犯罪對象是人，第三、第四項的犯罪對象又分別是財物和公共場所秩序。條文之間缺乏密切的關聯(lián)性，且與侵犯公民人身、財產犯罪存在著諸多交叉重合。其二，行為定型化程度差。條文用語較為生活化，如把“攔截”“起哄鬧事”“辱罵”日常生活中的用語寫進法律條文中，從而帶來理解上的模糊性，致使犯罪行為定型化程度差。其三，沒有明確的罪刑罪量標準要素。在條文的表述中采取的是“行為方式+危害結果”的模式，而其中的行為方式和危害結果都需要價值判斷，導致入罪標準缺乏明晰性。

2.司法解釋的泛濫

司法解釋的頒布也在不斷擴大著尋釁滋事罪的打擊半徑，以解釋為名，行立法之實。近十年來涉及該罪的司法解釋就有6個，幾乎成了妨害社會秩序犯罪的“代名詞”。(3)2013年有兩高《關于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》和《關于辦理利用信息網(wǎng)絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》；2014年有兩高《關于依法懲處涉醫(yī)違法犯罪維護正常醫(yī)療秩序的意見》；2018年有兩高兩部《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》；2019年有兩高兩部《關于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》；2020年有兩高兩部《關于依法懲治妨害新冠肺炎疫情防控違法犯罪的意見》。由于司法解釋的眾多，這些司法解釋之間又充滿了矛盾、沖突，亦造成了該罪在適用中變得無邊無際。[11]如兩高出臺的司法解釋對“造成公共場所秩序混亂”的解釋要求要綜合考慮公共場所的性質、人數(shù)、重要程度綜合判定。但就重要程度來講，特定場所是否重要就可能發(fā)生不同的觀點，因此，司法解釋的泛濫從某種程度上更加劇了該罪適用的混亂。

3.司法適用上的混亂

立法的缺陷和司法解釋的泛濫造成了該罪司法適用上的混亂，甚至可以說為亂歸罪提供了重要的庇護。從筆者在中國裁判文書網(wǎng)上搜索的結果來看，自2013年以來，以該罪名定罪處罰的判決，呈現(xiàn)大幅上漲的趨勢。(見表2)這進一步坐實了尋釁滋事罪口袋罪名的形象。

表2 2010年以來尋釁滋事罪判決數(shù)量

之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象筆者認為存在以下三個方面的原因。其一，從宏觀方面來講，刑法的修訂必然趕不上社會的發(fā)展變化，刑法要體現(xiàn)出一定的“滯后性”，當出現(xiàn)了一類嚴重侵害刑法法益的行為，而又在刑法中找不到具體罪名的時候，為管控輿論需要口袋罪。其二，從中觀方面來講，司法機關作為社會治理的重要參與主體，通過口袋罪不斷延伸著自己的權力觸角，能將更多的行為納入其規(guī)制范圍之內。其三，從微觀方面來講，符合司法官員個人的利益。我國的司法官員承擔著較為繁重的任務，面臨著各種指標的考核，“案結事了，息訴罷訪”是重要的考評指標。當一個案件有社會危害性卻在刑法中找不到合適的罪名(包括無相關罪名或相關罪名處罰較輕)，在此情況下為平息社會輿論、避免被害人上訪，其會趨利避害地適用口袋罪。

(二)適用的隨意性大

勞動教養(yǎng)制度廢除以后，非正常涉訴信訪行為變得較為棘手，一方面信訪者變得更加肆無忌憚，維護社會穩(wěn)定的壓力倍增，地方政府為了維護地方穩(wěn)定的需要，對非法涉訴信訪者給與了嚴厲的打擊。另一方面，司法機關在這種環(huán)境下，面臨著非正常信訪是否能夠入罪的窘境，以至于調整刑事政策予以嚴厲打擊。這種嚴厲的打擊措施在很多地方出現(xiàn)了異化，出現(xiàn)了“一刀切”的執(zhí)法、司法現(xiàn)象，而尋釁滋事罪這個口袋罪罪名也面臨著被“肆意濫用”的趨勢。

1.“一刀切式”適用

雖然國家在2013年叫停了非正常信訪排名制度，但是一個地區(qū)非正常信訪的人數(shù)、次數(shù)仍然被看成地方政府政績的一個重要方面。涉訴信訪仍然為上級政府考核下級政府的一項重要指標，因此各級政府在處理各類涉訴信訪中依然存在著較大的壓力。在這樣一種社會背景下，很多地方政府為了控制上訪人數(shù)，對涉訴信訪采取了一刀切的辦法。只要行為人信訪手段上出現(xiàn)任何瑕疵行為，其他罪名不能適用時，一律被認定成是尋釁滋事行為。

2.扭曲化解釋構成要件

目前，在我國的規(guī)范文件層面并沒有對“非正常信訪”進行明確的確定。通常情況下也就把纏訪、鬧訪和越級上訪看成了非正常的信訪活動。其一，對那些因情緒激動與信訪工作人員發(fā)生口角有推搡行為的一律解釋為“隨意毆打他人情節(jié)惡劣”。其二，對那些情緒激動，出言不遜的涉訴信訪者常常被認定為辱罵他人或是恐嚇他人情節(jié)惡劣。其三，對于那些曾經(jīng)從信訪工作人員處得到過好處的往往被認定為“強拿硬要公私財物情節(jié)嚴重的”。其四，在非信訪場所表達信訪訴求，特別是在重大節(jié)日期間或者是重要會議期間，只要信訪，常常被認定為嚴重破壞社會秩序。由此可看出，尋釁滋事罪的構成要件完全被曲解化。

3.人為控制入罪標準

從目前尋釁滋事罪在涉訴信訪中的適用來看，存在著人為控制入罪標準的情況。一方面，隨意降低入罪標準。在司法實踐中為了避免信訪者在敏感時期滋生事端，進而采取先行羈押措施，將問題解決在程序前端，人為地降低入罪標準，把一些利用和平手段信訪者納入尋釁滋事罪調整的范圍。另一方面，對于那些信訪手段過激但是信訪理由正當?shù)男旁L者，其現(xiàn)行羈押又會引起其親屬的再次上訪，往往最終會做出不起訴甚至是無罪的決定，入罪的標準被人為的拔高。

(三)適用的效果分析

如上所述，尋釁滋事罪適用的目的是把那些本應該終結的涉訴信訪走向終結，使其認罪服判。然而涉訴信訪又是一種訴訟權利救濟的合法機制，其存在和運行亦有著悠久的歷史傳統(tǒng)和獨特的現(xiàn)代價值，擴大化的適用尋釁滋事罪來遏制涉訴信訪不僅不能達到預期效果，而且造成了一系列的社會問題。部分上訪者在信訪期間逐步熟悉了相關法律，開始為其他訪民提供代理信訪服務。因信訪引發(fā)的沖突事件在訪民中迅速傳播，逐步形成了一個心懷不滿而聚集起來的團體。

1.沒能讓涉訴信訪者止步

筆者通過對所搜集到的案例開展研究發(fā)現(xiàn)，對于那些有著合理訴求的涉訴信訪者，無論是對其進行說服教育還是通過尋釁滋事罪對其定罪處罰都不能阻擋其信訪的腳步。在搜集到的這404起案件中，筆者所能了解到的有47件已經(jīng)執(zhí)行完畢，39件引發(fā)再次信訪?？梢娡ㄟ^尋釁滋事罪對其處罰，并沒有止住涉訴信訪者信訪的腳步，反而增加了其對抗性。部分受過刑事處理的信訪者認為對其的處理是不合理的甚至是違法的，其親屬(或信訪人)改變其原有信訪訴求，轉移原有矛盾焦點，以自己遭受到非法刑事處罰為由再次信訪。據(jù)統(tǒng)計因涉訴信訪被以“尋釁滋事罪”處理過的信訪者當中，70.6%的人在不起訴、撤案或取保候審之后，依然上訪。在信訪理由中含有非法打擊的訴求的占到了繼續(xù)信訪者的56%。由此可見通過尋釁滋事罪終止涉訴信訪，不僅不能減少涉訴信訪的數(shù)量，反而讓該類信訪案件增多，沒有讓涉訴信訪者止住信訪的腳步。

2.認罪服判率低

筆者在搜集到的上述404份判決中，通過裁判文書網(wǎng)能檢索到其上訴判決/裁定的有313份，在沒有檢索到上訴的判決中，有47份在辯護理由中表示其是正當維權，不構成刑事犯罪。只有9起案件在判決書中顯示被告人認罪認罰。因此，據(jù)保守估計，此類案件的上訴率80%左右。如此低的認罪服判率至少說明了如下幾個方面的問題。其一，此類案件的被告人思想較為頑固，僅僅依靠尋釁滋事罪進行打擊，效果不佳。其二，此類案件辦理的質量較差，不但辯護律師能找到合法合理的上訴理由，甚至被告人亦能找到判決的謬誤之處(如同案不同判)，影響司法的權威。其三，社會效果差。在涉訴信訪之上架構起嚴密的刑事法網(wǎng)，設置了“隨意入罪”的解釋規(guī)則，等于向社會公眾關閉了一條對生效的判決裁定提出訴求的渠道。

3.模糊了維權與犯罪之間的界限

法律的規(guī)范之中隱藏著權利。權利可以定義為，法律關系的主體所享有的通過作為或者不作為而獲得利益的一種手段。權利的維護是指在權利受到非法侵害時通過一定手段來恢復或保護的行為。私力救濟是公民通過自己的力量來維護權利的手段方式，國家力量的有限性和滯后性決定了其不可能單獨完成對所有權利侵害的救濟，私力救濟亦是必要的救濟手段。然而私力救濟應當在法律的框架內進行，也即是救濟的手段要有一個“度”。不能為恢復自身權利而肆意維權。這就需要法律要在社會正當維權和違法犯罪之間劃出一個相對清晰的概念。具體到涉訴信訪中亦是如此，什么樣的信訪行為是法律應當保護的行為，什么樣的行為是法律應該打擊的行為界限應當相對清晰。而目前涉訴信訪中尋釁滋事罪的使用相對“隨意”，既針對和平上訪行為，也針對暴力上訪行為，使用標準混亂，模糊了正當維權與犯罪之間的界限，使得法律的指引功能和評價功能受損。

四、尋釁滋事罪在涉訴信訪中的認定

當前理論界對部分非正常涉訴信訪是否有必要適用尋釁滋事罪進行治理存在著較大的爭議。[12]部分學者認為應當重拳出擊打擊非正常涉訴信訪者，進而保障司法的威嚴。部分學者認為涉訴信訪本屬人民內部矛盾，用尋釁滋事罪對“出格”的信訪行為進行打擊，是對司法權的濫用。另外一部分學者堅持“分類施策”只對一部分涉訴信訪群體進行打擊，既可以威懾那些非正常信訪者，亦可以確保法律的正確適用。然而在涉訴信訪中只有部分嚴重的非正常信訪行為具有可罰性，在把具體的行為納入刑法評價時適用的原則、適用的基礎、適用的必要性是解決該不該適用的問題，適用的標準是解決如何適用的問題。

(一)適用的原則：迫不得已

刑法謙抑性原則是刑法的基本原則之一，也即在其他較輕的手段能夠抑制某種具有社會危害性的行為時刑法就不宜介入。以尋釁滋事罪來處理部分非正常涉訴信訪問題屬于刑法的適用，理應堅持刑法的謙抑性原則。筆者認為對于那些通過和平手段表達訴求，且沒有造成嚴重的社會危害的行為不能以尋釁滋事罪定罪處罰。而對于造成損害性的行為也不能一概通過尋釁滋事罪處罰，還應堅持“比例原則”以行政處罰優(yōu)先，防止刑法的過分干預。[13]

第一位階：幫扶、不適用

對于那些有合理訴求的涉訴信訪者，因個人的信訪事項久拖不決，而采取諸如靜坐、發(fā)傳單、打橫幅等行為，且沒有發(fā)生在重大節(jié)假日和敏感地點，不適用尋釁滋事罪。具體而言。其一，主觀上只是為了引起關注加快信訪事項的解決，不具有尋釁滋事的故意。其二，客觀上也不是尋釁滋事的行為，手段上不具有暴力性和人身危險性。其三，不具有期待可能性。在其合理的訴求久拖不決的情況下，很難期待行為人完全按照“正常流程”表達自己的信訪訴求。其四，這也是訪民訴求表達權的方式之一。這種方式雖然不是《信訪條例》中認可的方式，但是，相關的權利由憲法進行保障，因此對這種行為應當以幫扶教育為主，按照“正常信訪者”的標準對待。

第二位階：教育、不適用

筆者認為以下三種情況要以教育為主，不適用尋釁滋事罪。其一，涉訴信訪人的合理訴求沒有得到合理解決，其采取的信訪方式造成輕度危害。其二，涉訴信訪人有合理訴求且合理訴求已經(jīng)得到解決，仍然采取不當方式信訪(如越級信訪、纏訪等行為)尚未造成危害后果。其三，涉訴信訪人沒有合理訴求且采取不當方式信訪尚未造成危害后果。對于第一種情況而言由于信訪人的合理訴求沒有得到妥善解決，社會對這種結果要承擔一定的責任，負有一定的容忍義務。因此，雖然造成了輕微損害，但依然應堅持教育為主，引導其依法信訪。后兩種情況由于沒有造成危害結果，當然不能適用尋釁滋事罪。此三類情況重在教育，讓其認識到自己行為的社會危害性，并打消非法信訪的念頭，規(guī)勸其在法定時間在信訪專門接待場所開展信訪行為。也即這里的“教育”僅僅是口頭的勸誡，而不能是帶有行政強制力的“訓誡”“行政拘留”等措施。

第三位階：行政處罰、不適用

并不是所有具有社會危害性的行為都要用刑法予以打擊。在涉訴信訪中對于那些具有一定社會危害性，但尚達不到犯罪的行為屬于我國行政法中行政處罰的范疇。[14]這類行為不宜按照尋釁滋事罪進行處罰基于以下理由：其一，這類涉訴信訪者大多不具有刑事犯罪的目的，況且也沒有造成危害社會的結果。其二，此類涉訴信訪者主觀惡性不大，對其還具有規(guī)勸的可能性，因此不宜按照尋釁滋事罪定罪處罰。其三，從社會效果上來講可以減少社會的對立面，減少再次引發(fā)信訪的風險，以便于教育其今后在法律的框架下實施信訪行為。

第四位階：迫不得已、適用

在涉訴信訪中尋釁滋事罪的適用主要包括以下幾類行為。其一，沒有合理的訴求，采用暴力性、極端性的手段信訪，客觀上造成了損害的。其二，雖具有合理的訴求，但采用暴力性、極端性的手段信訪，造成了嚴重損害的。其三，訴求雖然合理但是已經(jīng)經(jīng)過合理處理，仍采用暴力性、極端性的手段信訪，嚴重侵犯了該罪所保護的法益。另一方面也必須從形式上具備尋釁滋事罪的構成要件，才能按照尋釁滋事罪定罪處罰。據(jù)筆者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的按照尋釁滋事罪定罪處罰的判決中不乏有訴求合理但是信訪方式極端且造成了嚴重的后果，被以尋釁滋事罪定罪處罰的。對此類信訪人的行為進行懲罰，目的不在于因果報應，而在于通過刑罰的適用促使行為人認識到自己的錯誤，亦防止其他涉訴信訪者步其后塵。

(二)適用的必要性：公共秩序的嚴重混亂

該罪條文規(guī)定的四種罪狀均有模糊之處，但比較來看，第一種采用概括式的描述，更容易淪為口袋罪。據(jù)筆者統(tǒng)計，在涉訴信訪以尋釁滋事罪處理的案件中約53.8%用到了《刑法》第293條第四款(4)《刑法》293條第四款：“在公共場所鬧事，造成公共場所秩序嚴重混亂的?！?。而在該款的用語中又可以拆分出“公共場所”“社會秩序”“嚴重混亂”三個價值評判要素。[2]82-92此三個要素，往往決定著尋釁滋事行為的“罪與非罪”，對其加以研究非常必要。

1.公共場所

公共場所是尋釁滋事罪第四項行為實施的空間要求。全國人大法工委曾經(jīng)通過規(guī)范文件的方式對公場所進行了列舉式界定，如商場、公園、車站等。根據(jù)司法實踐，公共場所有以下幾個特點：其一，人員的不特定性。也即是那些供不特定人員出入、人員相對密集流動性大的場所，比如營業(yè)中的餐廳即屬于公共場所。其二，必須具有公共屬性。這是公共場所區(qū)別于私人場所的顯著特征。[15]如私人的別墅內，即便是人多也不宜認定為公共場所。其三，空間必須具有開放性。也即是公共場所是屬于社會公眾的，封閉的車庫、工廠內的車間均不屬于公共場所。根據(jù)公共場所的上述特征辦公場所是否屬于公共場所不能一概而論。對于機關單位內非窗口的辦公區(qū)域，人員固定，不能視為公共場所。反之，那些面對群眾的“窗口式”辦公區(qū)，就可認定為公共場所。

2.社會秩序

理論界對社會秩序存在著不同的理解，歸納起來有兩種主要觀點。第一種觀點，認為道德和法律所確立起來的共同社會生活準則即是社會秩序。本質上是把社會秩序和公共秩序等同起來，也即是說公共秩序就是社會的正常秩序。第二種觀點，認為社會秩序即是公共場所秩序，只是對公共場所所涵蓋的范圍存在不同的理解。筆者贊同第一種觀點，共同社會生活準則是社會秩序的應有之義，第二種觀點只看到了表象，沒有看到事物的本質。也即是該罪所保護的法益是穩(wěn)定有序的社會關系，這種關系是民眾生活和國家機關開展管理活動所必須依賴的條件。

3.嚴重混亂

對于何謂“公共秩序嚴重混亂”目前缺少相對明確的法律規(guī)定。筆者認為“公共秩序嚴重混亂”至少應包括如下兩個方面的內容。其一，行為違背了道德和法律所確立的公共生活準則，造成公共場所秩序管理混亂。其二，行為造成了公共場所現(xiàn)場發(fā)生秩序混亂。張明楷教授認為：“尋釁滋事罪第四項規(guī)定的行為危害到了人們生活和工作的安全和自由?！惫P者認為在涉訴信訪中對那些非正常信訪人所實施的行為加以研究判定，如果其行為嚴重違背了人們應當遵守的共同準則，并造成該罪所規(guī)定的嚴重后果可以入罪，否則，只能做非罪處理。

(三)科學解釋構成要件：堅持罪刑法定

筆者在所搜集的案例中進行統(tǒng)計，在涉訴信訪中以“造成公共場所秩序嚴重混亂”入罪的占到總數(shù)的42.4%，以“強拿硬要情節(jié)嚴重的”入罪的占到總數(shù)的17.7%，以“阻攔、威脅、辱罵他人”入罪的占到總數(shù)的15.3%，以“隨意毆打他人”入罪的占到總數(shù)的12.7%，兼具上述兩種以上情況的占到總數(shù)的21.9%。

1.隨意毆打他人情節(jié)惡劣的

在司法實務中，毆打他人是對個人人身法益的侵犯，造成輕傷以下后果的，一般不以刑事處罰。而在尋釁滋事罪中，是什么造成了毆打他人超越了個人法益之上的社會法益？很明顯，多了一個隨意的限制。那么對隨意的理解就顯得非常重要。隨意毆打他人比毆打他人配置了更重的法定刑，是因為這種行為方式破壞了社會中的信賴原則。也即是在有序的社會中，我們做出自己的行為，建立在預測他人行為的基礎之上。當行為人基于“可認識”的行為而毆打他人時便不能評價為隨意。[16]在涉訴信訪中，非正常信訪者往往與工作人員發(fā)生撕扯、推搡的情況。如其原因和其實施的行為明顯不成比例的可認定為“隨意”。如果信訪工作人員推諉、阻撓，工作方式生硬，即是出現(xiàn)了毆打信訪工作人員的情況，也不宜評價為隨意。[17]另外，對于毆打的理解，一般而言處于明顯優(yōu)勢的一方，制服對方后仍實施的侵害行為可評價為“毆打”。[18]

2.追逐、攔截、辱罵、恐嚇他人情節(jié)惡劣的

在涉訴信訪中阻攔、辱罵工作人員的事情時有發(fā)生，但是并未有這種行為的一律都按尋釁滋事罪定罪處罰。要科學對情節(jié)惡劣進行解釋。其一，行為人因信訪事項發(fā)生爭議導致出言語過激，不能認定為辱罵。只能對于那些因信訪事項部門不滿對工作人員進行人身攻擊式謾罵，破壞了社會秩序，才屬于本罪中描述的情形。其二，對于攔截、追逐而言，只有在破壞社會秩序的情況下才能認定為該罪。具體而言，因追逐他人，所產生的恐慌傳遞給周圍不特定的人，引起連鎖反應時，才能認定為破壞了社會秩序。因此，信訪人情緒激動偶爾追逐、阻攔工作人員，表達自己的訴求，要求解決問題的不應認定為本罪中的“追逐、攔截情節(jié)惡劣”。而對于那些攜帶危險物品追逐、攔截他人的，由于把這種恐慌情緒帶給了周圍不特定的人，屬于本條規(guī)定的情形。而對于信訪結果處理的不滿，在公共場所見人就阻攔，由于其隨意性陡然升高了他人對其反應實施性風險的期待，亦屬于本條規(guī)定的情形。其三，當然本罪的行為與妨害公務罪的行為有交叉之處，應視情節(jié)輕重來合理選擇罪名。

3.強拿硬要或任意損毀、占用公共財物，情節(jié)嚴重的

從信訪工作人員手中獲取過財物也是判決認定尋釁滋事罪的重要理由。關于強拿硬要，同樣需要在侵犯他人財產的同時，破壞了社會秩序才能構成本罪。其一，對于那些利用信訪進行要挾，從政府取得財物后息訴罷訪，不再危害社會秩序的，不宜認為強拿硬要情節(jié)嚴重。其二，對于利用信訪進行要挾，從政府取得財物后，出爾反爾再次以同樣的事實和理由信訪的，具有危害社會秩序的危害，宜認定為強拿硬要。其三，對于信訪人因生活貧困而給予其補助，由于行為無社會危害性，無論是其得到財物后是否再次信訪都不能認定為尋釁滋事罪中的“強拿硬要”。因此對于強拿硬要的認定不能采取“一刀切”的方式，只要從工作人員處取得過財物一律認定，而應該通過具體案件事實和情節(jié)審慎地認定。

(四)具體標準：分類適用

涉訴信訪產生的原因多種多樣，我們應當理性看待，絕大多數(shù)是由糾紛解決機制不暢通所引發(fā)的社會后果。筆者認為在涉訴信訪中應當堅持“三種情況、三種原則”的處理方式，針對具體的情況具體分析，刑法的適用要盡可能地堅持克制原則，應當以最小的支出換取最大的社會效益。涉訴信訪絕大多數(shù)仍然還是人民內部矛盾，信訪者通過和平的手段表達自己的訴求，雖然有時手段上欠妥，但不宜通過尋釁滋事罪來進行打擊。因此，尋釁滋事罪的適用應當秉持謙抑性的原則區(qū)別對待，寬嚴相濟。

1.非暴力型

這里的非暴力型涉訴信訪行為是指通過和平的方式實施信訪行為，具體包括如下類型。其一，完全按照《信訪條例》的規(guī)定信訪，信訪次數(shù)較多。其二，越級信訪，次數(shù)較多。其三，在信訪場所通過拋撒傳單、大吵大鬧、拉橫幅等引起關注的方式信訪。對于前兩種行為幾乎沒有社會危害性，明顯不能通過尋釁滋事罪定罪處罰。對于第三種情況一般也認定為是和平手段，其屬于社會可容忍的范圍內。從客觀上講，只要實施信訪行為就會對社會秩序產生一定的影響，在信訪場所實施這類行為，信訪者主要是為了引起關注，促使信訪問題的快速解決，其主觀上并不具有尋釁滋事罪的目的。因此對以上三類行為刑法要恪守“謙抑性”原則，不能為了某些利益而濫用尋釁滋事罪。

2.軟暴力型

軟暴力型涉訴信訪介于非暴力型信訪和暴力型信訪之間，也是司法實務中尋釁滋事罪適用最為混亂的地方。[19]軟暴力型涉訴信訪包括以下幾種類型：其一，在敏感時期重要地點非正常信訪，在此情形下要挾的目的已經(jīng)大于促使信訪問題解決的目的。其二，以自殺、自殘的方式非正常信訪。以此種方式開展信訪往往含有對政府施壓的成分，屬于軟暴力性信訪。其三，被行政機關多次處理、處罰。被行政機關訓誡、拘留、勞動教養(yǎng)過，仍繼續(xù)非正常信訪，是“小錯不斷，大錯不犯”的行為，屬于軟暴力的一種。其四，行為人攜帶砍刀、匕首、弓弩等國家管制器具或者酒精、香蕉水、汽油等危險物質信訪的行為，雖未使用，但是威脅的意味明顯。其五，從相關部門獲得過財物的行為，部分帶有“強拿硬要”的特點。對于軟暴力的行為應當結合其行為手段、危害后果和訴求的合理性進行綜合分析。首先，對于訴求合理，信訪手段出格，但沒有造成嚴重后果的，社會應當具有一定的容忍義務，以說服教育處理較為恰當。其次，對于訴求合理，信訪手段出格，造成損害后果的，應當首先考慮行政處罰，只有行政處罰與其所造成的后果嚴重失衡時才可考慮適用該罪。最后，對于訴求不合理、信訪手段出格，造成損害后果的以尋釁滋事罪定罪處罰。值得說明的是指導性案例可以對造成后果、嚴重性后果作出科學明晰標準。[20]

3.暴力型

采用暴力實施涉訴信訪行為，行為本身就具有嚴重的社會危害性，用刑法對其打擊具有正當合理的基礎。[21]但是暴力性信訪的手段不同，造成的后果也不盡相同，大量的適用尋釁滋事罪來進行處罰既違反了罪刑法定原則也不盡科學合理。因此，尋釁滋事罪的適用要結合行為人的行為手段、實施場所和造成的后果來進行科學判斷。其一，行為人在公共場所自焚、捆綁炸彈自殺的行為。這類行為應當結合行為實施的具體時空和結果來加以判斷，如果行為客觀上只侵害到社會秩序，則考慮本罪，如果行為既侵害到社會秩序，又危害了公共安全，則要以本罪和危害公共安全類犯罪擇一重罪處罰。其二，對于辱罵接訪人員、攔截公務車輛、與接訪人員有肢體性沖突的行為可能構成尋釁滋事罪、妨害公務罪。對于首次實施上述行為，嚴重影響公職人員履行公務的，可按照妨害公務罪定罪處罰。對于多次實施上述行為則可以按照“兩高”的司法解釋，本著罪責刑相適應的原則適用尋釁滋事罪。其三，對于毆打接訪工作人員造成重傷以上后果，考慮故意殺人、故意傷害等侵犯人身權利的犯罪。對于造成一人輕傷，數(shù)人輕微傷的，構成故意傷害和尋釁滋事罪的想象競合擇一重罪較為科學；對于輕傷以下的結果，如數(shù)人輕微傷，威脅到多人的自由安定，可判定為造成公共場所秩序嚴重混亂，適用尋釁滋事罪較為合適。

五、結語

涉訴信訪，作為對訴訟程序已終結者的權利救濟機制，在實踐中曾發(fā)揮了“糾偏”重要作用。以往對涉訴信訪中非正常的信訪行為采取的是經(jīng)濟收買和行政壓制雙管齊下的策略。隨著社會矛盾的增多，勞動教養(yǎng)制度的廢除，越級上訪、纏訪鬧訪、無理上訪的形勢越來越嚴峻，引發(fā)了國家動用“國家機器”來治理涉訴信訪對社會秩序帶來的沖擊。尋釁滋事罪在涉訴信訪中使用的越來越多，適用范圍無限擴張，使用標準被扭曲解釋。就涉訴信訪的類型來講有無賴牟利型信訪也有合理申冤型信訪，對其一律使用尋釁滋事罪進行打擊，不但與刑法的價值功能相背離，而且會引發(fā)嚴重的社會問題。因此科學解釋尋釁滋事罪的構成要件、研究其在涉訴信訪中使用的界限，是涉訴信訪治理的必由之路。