文=李 蕾

我國已明確提出2030年前達到碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策。在切實推進“雙碳”目標實現(xiàn)過程中，應正確把握整體與局部、發(fā)展與減排、短期與中長期、國際與國內(nèi)四種關(guān)系，制定系統(tǒng)性頂層設計政策，制定激勵約束性財稅金融政策，推動重點行業(yè)領(lǐng)域減污降碳，推進國際規(guī)則標準制定。

2020年9月，我國明確提出碳達峰碳中和目標。2021年3月，我國進一步指出要把碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，切實推進“雙碳”目標如期實現(xiàn)。目前我國處于工業(yè)化和城市化發(fā)展階段中后期，從碳達峰到碳中和只有30年的過渡期。因此，實現(xiàn)雙碳目標必須堅持系統(tǒng)觀念，把握好整體與局部、發(fā)展與減排、短期與中長期、國際與國內(nèi)這四種關(guān)系，采用法律、財政、金融、產(chǎn)業(yè)等綜合措施，推動實現(xiàn)中國特色減碳之路。

把握好整體與局部關(guān)系，制定系統(tǒng)性頂層設計政策

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一項系統(tǒng)工程，也是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會變革，將對我國經(jīng)濟、能源、技術(shù)、政策體系帶來深刻影響和挑戰(zhàn)。這既要發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，全國一盤棋通盤考量；又要發(fā)揮各方首創(chuàng)精神，調(diào)動各方積極性主動性。為此，實現(xiàn)雙碳目標應把握好整體與局部關(guān)系，制定碳達峰碳中和頂層設計政策文件，強化中央的政策制定、指導和監(jiān)督作用，壓實各方主體責任，統(tǒng)籌地區(qū)、行業(yè)間協(xié)同發(fā)展，避免不同行動方案的沖突，促進技術(shù)進步、商業(yè)模式創(chuàng)新、政策扶持保障所作用方向的一致性，發(fā)揮政策疊加的最強正向效果。

從國際上看，歐盟及其主要成員國通常以法案（法令）、戰(zhàn)略規(guī)劃或行動計劃等方式，推動各方對碳中和目標達成共識，進而實現(xiàn)相應目標。歐盟委員會2021年公布《歐洲氣候法》草案，明確2050年實現(xiàn)碳中和歐洲愿景，從法律層面設定目標及努力方向，建立法律框架幫助各國實現(xiàn)碳中和目標。德國進入21世紀出臺了一系列國家長期減排戰(zhàn)略、規(guī)劃和行動計劃，隨后通過《聯(lián)邦氣候立法》《可再生能源優(yōu)先法》等系列法規(guī)，2019年又發(fā)布《氣候保護法》，首次以法律形式確定德國中長期減排目標，到2030年實現(xiàn)溫室氣體排放量較1990年至少減少55%。

雙碳目標頂層制度設計應重點設定碳排放總量和結(jié)構(gòu)安排。設定網(wǎng)格化的碳排放總額安排，根據(jù)2060碳中和目標使配額逐年分解落實，督促各部門各行業(yè)形成較為明晰的減排規(guī)劃。根據(jù)各地發(fā)展程度和自然條件，制定差別化的區(qū)域降碳策略。老工業(yè)基地和資源型城市要大力推進產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，發(fā)達省市要嚴格控制化石能源消費，爭取率先實現(xiàn)碳達峰，中西部地區(qū)要突出綠色能源的生產(chǎn)和輸出優(yōu)勢。各類型區(qū)域要根據(jù)規(guī)劃和自愿相結(jié)合，建立相應的示范城市試點。

把握好發(fā)展與減排關(guān)系，制定激勵約束性財稅金融政策

實現(xiàn)雙碳目標與在局部地區(qū)、具體行業(yè)發(fā)展可能存在一定矛盾，但從長期來看和高質(zhì)量發(fā)展目標高度一致。通過降碳減排有利于形成倒逼機制，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。為此，實現(xiàn)雙碳目標應把握好發(fā)展與減排的關(guān)系，立足我國的能源體系特點和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，立足我國超大規(guī)模經(jīng)濟體的市場優(yōu)勢、全面制造業(yè)優(yōu)勢和梯度發(fā)展優(yōu)勢，科學制定財政金融政策，在加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，保持經(jīng)濟增長的動力和活力。

國際上許多發(fā)達國家運用綜合政策工具，形成碳資源配置的激勵約束機制。例如，世界銀行統(tǒng)計，截至2020年，全球共有61項已實施或正在規(guī)劃中的碳定價機制，包括31個碳排放交易體系和30個碳稅計劃，覆蓋46個國家和32個次國際級司法管轄區(qū)。又如，歐盟將氣候行動所需資金納入到長期預算，通過財政政策推進碳中和目標實現(xiàn)。據(jù)評估，2014至2020財年應對氣候變化支出占比近20%，該比重在2021至2027財年將提高至25%以上。歐盟還出臺現(xiàn)代化基金、創(chuàng)新基金、公正轉(zhuǎn)型機制、綠色公共采購等財政支出計劃，在2013至2019財年將約78%的碳排放拍賣收入用于減緩和適應氣候項目。

雙碳目標實現(xiàn)應完善財稅、價格、金融、政府采購等政策，發(fā)揮政府和市場“兩只手”積極作用，促進能源清潔低碳安全高效。一是將碳達峰碳中和納入中央和地方財政預算體系，建立有效的雙碳目標定額標準體系，加大對清潔低碳能源項目的支持力度。推動綠色財政體系，持續(xù)提高綠色支出比重，并對相應資金進行追蹤和核算，開展評價試點。二是完善碳定價機制。加快推進碳排放權(quán)交易，在全國碳交易市場運行的基礎(chǔ)上，重啟國家核證自愿減排（CCER）機制，引入碳稅試點，擴大碳定價覆蓋范圍，逐步形成穩(wěn)定一致的價格機制，有效提升碳市場運行，引導微觀主體決策納入氣候考量。強化監(jiān)測核查和違規(guī)處罰機制。三是完善綠色金融體系，推動綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險、綠色信托等金融產(chǎn)品創(chuàng)新，引導ESG理念，滿足低碳、零碳項目的融資需求，強化綠色信息披露標準和要求。四是通過生產(chǎn)補貼和消費補貼、國家基金引導、公共部門采購，提高低碳產(chǎn)品和服務的市場競爭力，促進降碳減排。

把握好短期與中長期關(guān)系，推動重點行業(yè)領(lǐng)域減污降碳

為了實現(xiàn)雙碳目標和經(jīng)濟發(fā)展的良性互動，需要實事求是地確定雙碳目標的合理水平，著眼于中長期雙碳目標可持續(xù)性，循序漸進，久久為功，另一方面也要在短期內(nèi)營造必要的壓力環(huán)境，有針對性地采取管用見效的調(diào)控措施。為此，實現(xiàn)雙碳目標應把握好短期與中長期關(guān)系，通過制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃、產(chǎn)業(yè)扶持計劃、產(chǎn)業(yè)投融資機制、項目審批等方式，短期實施重點行業(yè)領(lǐng)域減污降碳行動，中長期推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，不斷提高產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展水平。

制定國家戰(zhàn)略性綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并引導投資，將雙碳目標和產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級、能源安全等戰(zhàn)略目標有機結(jié)合起來，在產(chǎn)業(yè)布局上需制定差別化低碳轉(zhuǎn)型政策。我國是世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費國，煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中占比高達57%，在所有工業(yè)大國中占比最高。據(jù)研究機構(gòu)測算，要如期實現(xiàn)碳中和，我國非化石能源消費占比需從目前不足16%提升至80%以上，非化石能源發(fā)電量需從目前的34%提升至90%左右。 短期來看，應抓住重點行業(yè)領(lǐng)域的減污降碳政策，并對相關(guān)政策進行事前事中事后評估。比如，推動電力綠色轉(zhuǎn)型，讓風力發(fā)電和光伏發(fā)電成為可再生電力的增長主力，大力推進分布式光伏、儲能技術(shù)和智能電網(wǎng)發(fā)展。在鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)、化工行業(yè)等工業(yè)部門優(yōu)化生產(chǎn)工藝，提高能源使用效率，實現(xiàn)碳減排量。在交通領(lǐng)域，促進電動車市場化，逐步實現(xiàn)小轎車、短途配送貨車、城市公交、鐵路等領(lǐng)域的電氣化普及。

碳中和不能一蹴而就，從長期來看，應充分考慮難以脫碳領(lǐng)域和跨領(lǐng)域的減排政策，持續(xù)探索碳中和最佳路徑。通過將電力用于工業(yè)應用、建筑中的低溫加熱，實現(xiàn)最終使用部門的電氣化。當電氣化不可行時，可以改用氫和生物質(zhì)能等低碳燃料。當使用低碳燃料也不經(jīng)濟時，也可以在森林和土壤等自然系統(tǒng)中封存碳，或者通過二氧化碳去除技術(shù)推進碳中和實現(xiàn)。

把握好國際與國內(nèi)關(guān)系，推進國際規(guī)則標準制定

在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，在氣候變化問題上我國面臨的國際局面復雜，與西方國家既有斗爭又有合作。碳中和不僅是環(huán)境議題，而且是重要的博弈手段，通過制定全球政治認同的新規(guī)則標準，以此帶動重大政治經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)變，進而促使全球政治經(jīng)濟格局深刻變化。實現(xiàn)雙碳目標應把握好國際與國內(nèi)關(guān)系，胸懷“兩個大局”，積極應對氣候變化，推動綠色低碳發(fā)展，扎實做好國內(nèi)碳中和基礎(chǔ)工作，在國際上爭取主動權(quán)和發(fā)展權(quán)。

我國在全球綠色低碳轉(zhuǎn)型進程中處于舉足輕重的位置，應從全球氣候治理體系的“跟隨者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙I(lǐng)者”，推動落實《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》。對于已作出“碳中和”目標的國家來說，出于保護本國產(chǎn)業(yè)動機，可能動用貿(mào)易武器、嚴格審查發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設施投資和產(chǎn)品。2020年以來，歐盟擬實行碳邊境調(diào)節(jié)機制，配以推行更加嚴格的環(huán)境政策及標準，支持其實現(xiàn)2050年碳中和目標。美國拜登政府主要政策之一是氣候議題，民主黨內(nèi)也有觀點提出要跟隨歐盟推進邊境碳稅。這意味著可能會削弱我國對歐美出口產(chǎn)品競爭力。

在此背景下，我國應保持定力、主動作為。堅持發(fā)展中國家定位，堅持共同但有區(qū)別的責任原則，重視國際氣候議程與規(guī)則設置的主導權(quán)，營造利于我國發(fā)展的外部環(huán)境。通過在國際組織內(nèi)部積極參與相關(guān)國際標準和規(guī)則制定，維護我國發(fā)展權(quán)。另一方面，應高度警惕氣候風險和政治風險交織的外部挑戰(zhàn)，做好風險預估和防范。積極應對西方國家可能針對中國“一帶一路”建設、海外項目的碳議題施壓。堅定建設綠色絲綢之路，加強清潔能源投資合作，持續(xù)推動高質(zhì)量共建“一帶一路”，謀劃形成共治共贏的中國標準。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，完成全球最高碳排放強度降幅，用全球歷史上最短的時間實現(xiàn)從碳達峰到碳中和，這將是前無古人的創(chuàng)舉，將為國際社會貢獻中國智慧、中國方案。x