崔宏宇

（外交部條法司，北京100701）

1 引言

外空活動長期可持續(xù)性 （LTS）是聯(lián)合國外空委科技小組委員會重點(diǎn)議題，也是聯(lián)合國近年來最重要的外空規(guī)則制訂進(jìn)程。LTS工作組歷經(jīng)8年艱苦談判，其間多次延期，于2018年結(jié)束工作。聯(lián)合國外空委2019年正式通過工作組成果《外空活動長期可持續(xù)性準(zhǔn)則》 （包括序言和21條準(zhǔn)則），剩余7條準(zhǔn)則未能達(dá)成一致［1］。2019年第A／RES／74／82號聯(lián)大決議 “和平利用外層空間方面的國際合作”歡迎聯(lián)合國外空委通過準(zhǔn)則并決定成立LTS新工作組［2］。根據(jù)2019年聯(lián)合國外空委報告，新工作組主要有三項職能，即交流執(zhí)行準(zhǔn)則經(jīng)驗、討論制訂新準(zhǔn)則、提高認(rèn)知并開展能力建設(shè)。自此，LTS已進(jìn)入執(zhí)行與談判并重的新階段［3］。

已通過的LTS準(zhǔn)則分為序言、外空活動的政策和監(jiān)管框架、外空活動安全、國際合作與能力建設(shè)和認(rèn)知、科學(xué)技術(shù)研究與開發(fā)五個部分，已通過的21條準(zhǔn)則主要涉及加強(qiáng)國內(nèi)監(jiān)管框架、分享空間碎片監(jiān)測信息、無線電頻率和軌道占用、減輕空間天氣不利影響、加強(qiáng)空間物體登記、信息分享、小型空間物體的設(shè)計和操作、交會評估、促進(jìn)國際合作、空間物體失控再入大氣層、激光束安全防護(hù)等問題［4］。

本文將從近年來外空規(guī)則制訂的大趨勢入手，從LTS準(zhǔn)則的性質(zhì)與特點(diǎn)、LTS準(zhǔn)則的作用和執(zhí)行、LTS準(zhǔn)則對我國的影響三個角度，對LTS準(zhǔn)則的執(zhí)行問題進(jìn)行深入討論。

2 外空規(guī)則制訂趨勢與LTS準(zhǔn)則的性質(zhì)與特點(diǎn)

2.1 外空規(guī)則制訂趨勢

回顧外空法的發(fā)展歷程，上世紀(jì)六七十年代出現(xiàn)第一輪外空法制訂高潮，彼時只有美國和蘇聯(lián)具有航天能力，現(xiàn)有聯(lián)合國外空領(lǐng)域國際條約是在美國和蘇聯(lián)兩方妥協(xié)的基礎(chǔ)上制訂的。在之后的幾十年里，更多國家擁有了進(jìn)入外空的能力，各國參與外空全球治理的意愿和能力也隨之增強(qiáng)，聯(lián)合國外空委成員數(shù)量顯著增長。1958年聯(lián)合國外空委成立之初只有18個成員國，1977年增長到47個，截至2019年已經(jīng)達(dá)到95個［5］，數(shù)量上幾乎翻了一番。不同國家間航天能力的巨大鴻溝客觀存在，在規(guī)則制訂和條約談判上的利益需求迥異，難以平衡各方需求，外空領(lǐng)域達(dá)成新條約的難度極高。

探索外空的新需求催生新技術(shù)，新需求和新技術(shù)呼喚新規(guī)則?！锻饪諚l約》等五大國際條約（我國參加其中四個）構(gòu)成了外空法律體系的主要內(nèi)容，現(xiàn)有國際條約規(guī)定較為原則，在有效規(guī)制當(dāng)前航天活動上暴露一些具體規(guī)則的 “真空”地帶。軟法不具有法律約束力，達(dá)成共識門檻低，為航天活動提供指引，在填補(bǔ)這些規(guī)則 “真空”方面發(fā)揮了獨(dú)特作用。近年來，聯(lián)合國平臺通過了 《關(guān)于在外層空間使用核動力源的原則》《空間碎片減緩準(zhǔn)則》《透明與建立信任措施》以及LTS準(zhǔn)則等軟法文件，硬法停滯、軟法活躍，成為近來外空規(guī)則制訂的一大特點(diǎn)。

2.2 LTS準(zhǔn)則的性質(zhì)與特點(diǎn)

LTS準(zhǔn)則以報告附件形式由聯(lián)合國外空委大會協(xié)商一致通過，是典型的外空軟法。準(zhǔn)則序言部分第16段規(guī)定 “各國自愿采取措施，確保根據(jù)各自需要、條件和能力……在切實(shí)可行的最大限度內(nèi)執(zhí)行準(zhǔn)則?！睖?zhǔn)則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，是否執(zhí)行很大程度上取決于各國政治意愿。

從內(nèi)容上看，準(zhǔn)則具有以下三個特點(diǎn)：一是涵蓋面廣，從航天器設(shè)計到空間物體登記，從交會評估到避免碰撞，從空間碎片減緩到任務(wù)末期處置，準(zhǔn)則行為規(guī)范幾乎涵蓋航天活動的整個流程。二是內(nèi)容具體，不同于一些軟法文件只提出一般性的法律原則，或者規(guī)定各方加強(qiáng)合作的良好意愿，而是提出具體的行為規(guī)范，具有高度指引性和可操作性。三是關(guān)注外空活動安全問題。當(dāng)前外空規(guī)則制訂領(lǐng)域和平利用外空與外空安全問題深度融合，準(zhǔn)則對空間安全問題進(jìn)行了大量技術(shù)性描述，包括外層空間無線電通信安全、空間碎片減緩及控制、空間天氣及環(huán)境安全、空間操控技術(shù)及空間物體失控再入大氣層的風(fēng)險控制等［6］。

3 LTS準(zhǔn)則的作用

3.1 宏觀角度

軟法在外空法中具有重要價值和作用，從宏觀角度看，比較突出的作用包括：

一是在條約框架外影響國家行為。LTS準(zhǔn)則能在條約和習(xí)慣國際法規(guī)范之外的空白領(lǐng)域發(fā)揮重要的規(guī)制作用，施加道義壓力，在條約框架外影響國家行為，對國家行為有一定導(dǎo)向，塑造國際實(shí)踐，同時對未來航天技術(shù)發(fā)展也會產(chǎn)生影響［7］。

二是推動形成習(xí)慣國際法。LTS準(zhǔn)則雖然不是獨(dú)立的國際法淵源，不具有約束力，但反映外空活動的現(xiàn)實(shí)需求，出于對國際規(guī)則的認(rèn)可與尊重，在一些國家積極推動下，越來越多的國家主動遵守是大概率事件。通過長期演進(jìn)，積累國家實(shí)踐，將得到國際社會的認(rèn)可，形成有約束力的習(xí)慣國際法規(guī)則［8］。

三是構(gòu)成法律發(fā)展的基礎(chǔ)。LTS準(zhǔn)則多由主要航天國家根據(jù)實(shí)踐需要提出，為航天活動提供指引、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和安全指南。在缺少條約和習(xí)慣時，為遠(yuǎn)期談判條約積累了規(guī)則和實(shí)踐基礎(chǔ)，推動外空法律體系不斷完善［9］。

3.2 微觀角度

LTS準(zhǔn)則內(nèi)容豐富，與其他規(guī)則的互動性極強(qiáng)，涉及現(xiàn)有外空條約以及其他軟法規(guī)則，從微觀角度看，具有補(bǔ)充和強(qiáng)化現(xiàn)有規(guī)則的作用。

3.2.1 補(bǔ)充

根據(jù) 《登記公約》規(guī)定，發(fā)射國有義務(wù)對空間物體進(jìn)行登記，有兩個以上發(fā)射國時，相關(guān)國家共同決定由哪一國進(jìn)行登記，但未規(guī)定發(fā)射國協(xié)商的具體程序。準(zhǔn)則A.5規(guī)定進(jìn)一步明確了多個發(fā)射國的協(xié)商程序—— “在空間物體發(fā)射之前，將從其領(lǐng)土或設(shè)施發(fā)射空間物體的國家，如果沒有事先約定，則應(yīng)聯(lián)系可以有資格作為該空間物體發(fā)射國的國家或國際政府間組織，以便共同確定如何著手辦理該特定空間物體的登記。”準(zhǔn)則對 《登記公約》規(guī)定進(jìn)行了有益補(bǔ)充，可操作性更強(qiáng)。

《登記公約》規(guī)定發(fā)射國應(yīng)向聯(lián)合國提供發(fā)射時間等信息，對空間物體自身發(fā)生變化情況未作明確規(guī)定。準(zhǔn)則A.5規(guī)定 “如果所發(fā)射的空間物體含有計劃今后分離和進(jìn)行獨(dú)立軌道飛行的其他空間物體，各國和國際政府間組織應(yīng)在把這些空間物體納入登記冊并向聯(lián)合國秘書長提供登記信息之時，標(biāo)明計劃今后與主要空間物體分離的空間物體的數(shù)量和名稱。”對在軌分離的空間物體登記予以明確，鼓勵各國提供更加細(xì)致的登記信息，將 《登記公約》進(jìn)一步具體化。

《營救協(xié)定》規(guī)定空間物體返回地球的落區(qū)國家負(fù)有通知、保護(hù)和歸還義務(wù)。準(zhǔn)則B.9進(jìn)一步規(guī)定 “發(fā)現(xiàn)空間物體或其零部件或推定這些物體或零部件抵達(dá)地球表面的領(lǐng)土所屬的一個 （多個）國家，應(yīng)當(dāng)回應(yīng)對該物體擁有管轄權(quán)和控制權(quán)的國家或國際政府間組織所提出的關(guān)于遵行尤其是在有關(guān)該物體或其殘片的識別、評估和分析方面適當(dāng)程序的請求……”準(zhǔn)則在 《營救協(xié)定》基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化出配合擁有管轄權(quán)和控制權(quán)國家進(jìn)行識別、評估和分析的要求，這是現(xiàn)行外空法未曾規(guī)定的。實(shí)踐中，空間物體的發(fā)射國可能不僅有一個，準(zhǔn)則采用 “擁有管轄權(quán)和控制權(quán)國家”的表述，對 《營救協(xié)定》中 “發(fā)射當(dāng)局”作出更精確界定。

3.2.2 強(qiáng)化

《外空條約》和 《登記公約》確立了空間活動通報和空間物體登記制度，但未對使用核動力源情形作出規(guī)定。第62／101號聯(lián)大決議 “關(guān)于加強(qiáng)國家和國際政府間組織登記空間物體的做法的建議”于2007年通過，以實(shí)現(xiàn)空間物體的最完整登記為目標(biāo)，呼吁更多國家參加 《登記公約》，并向聯(lián)合國提供統(tǒng)一、完整的信息。第47／68號聯(lián)大決議 “關(guān)于在外層空間使用核動力源的原則”于1993年通過，主要針對在外空活動使用核動力源的情況作出具體規(guī)定，其中包括發(fā)射前對使用核動力源作出安全評價，并通知聯(lián)合國秘書長。LTS準(zhǔn)則A.5在公約和兩個決議基礎(chǔ)上規(guī)定 “關(guān)于登記實(shí)踐的 《登記公約》第4條第2款并考慮到大會第62／101號決議以及大會第47／68號決議的第4.3號原則，各國和國際政府間組織應(yīng)通過國際公認(rèn)機(jī)制向外空司提供涉及在外層空間使用核動力源的所有空間活動或物體的信息。”準(zhǔn)則A.5強(qiáng)化了 《登記公約》以及兩個聯(lián)大決議，強(qiáng)調(diào)了使用核動力源空間活動或物體的登記問題。

《空間碎片減緩準(zhǔn)則》也是聯(lián)合國外空委通過的軟法文件，構(gòu)建了國際空間碎片減緩控制機(jī)制。LTS準(zhǔn)則D.2規(guī)定 “各國和國際政府間組織應(yīng)在國家和國際層面上采取措施，包括進(jìn)行國際合作和能力建設(shè)，以更好地遵行和平利用外層空間委員會 《空間碎片減緩準(zhǔn)則》?！币陨蟽?nèi)容對《空間碎片減緩準(zhǔn)則》進(jìn)行了強(qiáng)化。

4 執(zhí)行LTS準(zhǔn)則的緊迫性和必要性

4.1 緊迫性

外空活動長期可持續(xù)性已逐步成為外空規(guī)則制訂領(lǐng)域廣泛接受的國際話語。在和平利用外空領(lǐng)域，美國與英國、加拿大等國簽署的 《阿爾忒彌斯協(xié)議》提及應(yīng)妥善考慮LTS準(zhǔn)則，并將可持續(xù)太空探索作為開發(fā)利用空間資源的目標(biāo)［10］。非政府組織月球村協(xié)會2020年底發(fā)起的 “可持續(xù)月球活動”專家組將可持續(xù)太空探索作為核心理念［11］。在外空安全領(lǐng)域，2020年第75屆聯(lián)大根據(jù)第一委員會 （負(fù)責(zé)裁軍與國際安全事務(wù)）通過第75／36號決議 “通過負(fù)責(zé)任行為準(zhǔn)則、規(guī)則和原則減少外空威脅”提及 “歡迎聯(lián)合國外空委通過LTS準(zhǔn)則，實(shí)施 《準(zhǔn)則》可能對國際和平與安全產(chǎn)生積極影響”［12］，將準(zhǔn)則執(zhí)行提升到了可能影響國際和平與安全的高度。

美國等一些國家高度關(guān)注執(zhí)行問題，其影響力和示范效應(yīng)不容忽視。從談判過程可以看出，美國非常重視已通過準(zhǔn)則的執(zhí)行問題，交流執(zhí)行經(jīng)驗也是LTS新工作組的職能之一。英國于2020年1月向聯(lián)合國外空委提交 “《外層空間活動長期可持續(xù)性準(zhǔn)則》的自愿實(shí)施和英國建議的報告方法”會議室文件，提出準(zhǔn)則實(shí)施報告模板［13，14］。今年1月，英國航天局還與聯(lián)合國外空司簽署合作協(xié)議落實(shí)LTS準(zhǔn)則［15］。2020年6月，阿聯(lián)酋航天局成立空間可持續(xù)項目辦公室，推進(jìn)在外空活動長期可持續(xù)性方面的國際合作。

LTS是聯(lián)合國外空委科技小組委員會常設(shè)議題，且已設(shè)立新工作組，聯(lián)合國外空委科技小組委員會議題和工作組都是各國交流執(zhí)行經(jīng)驗的平臺。在航天實(shí)力取得長足發(fā)展大背景下，我國對LTS準(zhǔn)則的執(zhí)行情況很可能成為國際關(guān)注的重點(diǎn)。綜上所述，積極執(zhí)行準(zhǔn)則并梳理執(zhí)行經(jīng)驗對我而言十分緊迫。

4.2 必要性

雖然執(zhí)行LTS準(zhǔn)則有可能增加一定成本，但是，我國航天技術(shù)發(fā)展比較全面和均衡，掌握執(zhí)行準(zhǔn)則的一定技術(shù)能力，執(zhí)行準(zhǔn)則在我國基本具有可行性，同時也十分必要：

第一，外空活動長期可持續(xù)性客觀上是各國的共同需求，我國深空探測、空間站建設(shè)以及衛(wèi)星導(dǎo)航等領(lǐng)域重大航天工程全面推進(jìn)，外空活動長期可持續(xù)性對我國開展航天活動具有積極意義。

第二，LTS準(zhǔn)則剛剛通過不久，國際實(shí)踐有限，我國航天技術(shù)比較全面，積極執(zhí)行LTS準(zhǔn)則是我國通過技術(shù)實(shí)力塑造國際實(shí)踐、解釋軟法規(guī)則，進(jìn)而影響規(guī)則發(fā)展的機(jī)遇。

第三，執(zhí)行LTS準(zhǔn)則便于在實(shí)踐中檢驗準(zhǔn)則，發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)則潛在問題，挖掘可供談判的新議題，為未來在LTS新工作組制訂新準(zhǔn)則積累工作基礎(chǔ)，預(yù)作談判準(zhǔn)備。

第四，外空活動長期可持續(xù)性與人類命運(yùn)共同體理念合作共贏的內(nèi)涵高度契合，積極執(zhí)行LTS準(zhǔn)則可以塑造主動維護(hù)外空活動長期可持續(xù)性的良好形象，踐行人類命運(yùn)共同體理念，拓展國際合作空間。

第五，受LTS準(zhǔn)則影響，在產(chǎn)品設(shè)計、態(tài)勢感知等方面，現(xiàn)有外空技術(shù)會產(chǎn)生相應(yīng)變化，執(zhí)行LTS準(zhǔn)則能夠激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新，可能催生新型技術(shù)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，助力我國航天產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

第六，LTS準(zhǔn)則經(jīng)各國頂尖法律、技術(shù)、政策專家多年辯論、修改、打磨形成，準(zhǔn)則中的實(shí)務(wù)性信息可以指導(dǎo)國內(nèi)立法和行業(yè)管理，為國內(nèi)立法和行業(yè)管理提供重要的參考。

5 結(jié)論及建議

作為近些年聯(lián)合國外空委平臺軟法文件的最新成果，LTS準(zhǔn)則體現(xiàn)了軟法補(bǔ)充強(qiáng)化現(xiàn)有規(guī)則、構(gòu)成法律發(fā)展的基礎(chǔ)、在條約框架外影響國家行為、推動形成習(xí)慣國際法的作用。執(zhí)行LTS準(zhǔn)則具有緊迫性和必要性，我國航天實(shí)務(wù)部門應(yīng)客觀看待和有效利用LTS準(zhǔn)則中的實(shí)務(wù)性信息，重視LTS準(zhǔn)則發(fā)展前景，考慮行業(yè)管理、行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展、國際形象等因素，積極推動執(zhí)行LTS準(zhǔn)則。對內(nèi)，可以為我國推進(jìn)相關(guān)國內(nèi)立法和開展實(shí)踐工作提供借鑒；對外，可體現(xiàn)我在外空領(lǐng)域的行動引領(lǐng)作用，塑造良好國際形象，為我國航天發(fā)展創(chuàng)造有利外部環(huán)境。具體建議：一是建立LTS準(zhǔn)則執(zhí)行評估體系；二是將LTS準(zhǔn)則內(nèi)容分解成具體量化要素和指標(biāo)，逐步形成國內(nèi)執(zhí)行監(jiān)管框架。