吳凱杰

一、問(wèn)題的提出

目前環(huán)境法典已被列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法“適度法典化”的編纂思路已獲基本共識(shí)。〔1〕參見(jiàn)呂忠梅、竇海陽(yáng)：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期；李艷芳、田時(shí)雨：《比較法視野中的我國(guó)環(huán)境法法典化》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期；張梓太：《中國(guó)環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》，載張仁善主編：《南京大學(xué)法律評(píng)論》2009年春季卷（總第31卷），法律出版社2009年版，第241—243頁(yè)。環(huán)境法典編纂重在運(yùn)用體系化方法應(yīng)對(duì)立法碎片化問(wèn)題，同時(shí)以“補(bǔ)短板”思路固化生態(tài)文明體制改革的成果?！?〕參見(jiàn)呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期。在此“大共識(shí)”之下，需要在學(xué)理上探討如何消解在法典內(nèi)容范圍、體系化方式等方面的“小分歧”。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法又稱為自然地域保護(hù)法、特殊區(qū)域保護(hù)法等，〔3〕參見(jiàn)汪勁：《環(huán)境法學(xué)》（第四版），北京大學(xué)出版社2018年版，第235頁(yè)。是指對(duì)特定區(qū)域施加特別保護(hù)的法律規(guī)范的總稱。相較于污染防治法等傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法律領(lǐng)域，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的起步較晚、立法基礎(chǔ)較為薄弱，但近年來(lái)在國(guó)家重大政策指引下發(fā)展迅速。

作為新興的環(huán)境法領(lǐng)域，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化存在諸多問(wèn)題：第一，在內(nèi)容范圍方面，自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等自然保護(hù)地法律制度是生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的核心內(nèi)容，但是否在環(huán)境法典中納入流域、濕地等區(qū)域保護(hù)法？此外，如何處理與生態(tài)要素保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等關(guān)聯(lián)法律領(lǐng)域交叉的內(nèi)容？第二，在外部協(xié)調(diào)方面，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法近年來(lái)發(fā)展迅速，許多立法剛剛制定或正在醞釀出臺(tái)，如長(zhǎng)江保護(hù)法、濕地保護(hù)法、國(guó)家公園法、黃河保護(hù)法等，法典編纂如何處理法典與新興單行法之間的關(guān)系？第三，在邏輯結(jié)構(gòu)方面，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的內(nèi)容廣泛且分散，如何運(yùn)用體系化方法提煉邏輯主線、安排邏輯順序、形成邏輯結(jié)構(gòu)？

解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵在于明確生態(tài)區(qū)域保護(hù)法在環(huán)境法體系中的定位與法典化需求?，F(xiàn)有研究不乏對(duì)自然保護(hù)地、流域保護(hù)等個(gè)別生態(tài)區(qū)域保護(hù)領(lǐng)域立法的討論，〔4〕相關(guān)的代表性文獻(xiàn)，參見(jiàn)呂忠梅：《以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法思考》，載《生物多樣性》2019年第2期；汪勁、吳凱杰：《〈國(guó)家公園法〉的功能定位及其立法意義——以中國(guó)自然保護(hù)地法律體系的構(gòu)建為背景》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第3期；呂忠梅等：《長(zhǎng)江流域立法研究》，法律出版社2021年版；陳曉景：《黃淮流域生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度研究》，河南人民出版社2010年版。但尚缺乏在法典編纂背景下對(duì)生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法的整體思考。筆者將首先在生態(tài)文明體制改革的背景下，探討生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的體系定位與基本構(gòu)造，進(jìn)而分析現(xiàn)行立法模式存在的問(wèn)題，識(shí)別生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化需求，最后嘗試提出內(nèi)容范圍、外部協(xié)調(diào)、邏輯結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)制度等方面的法典化路徑。

二、生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的體系定位與基本構(gòu)造

明確生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的體系定位與基本構(gòu)造是探討其法典化需求與路徑的前提。目前生態(tài)區(qū)域保護(hù)法在環(huán)境法體系中的定位正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，其作為自然生態(tài)保護(hù)法的功能定位日益清晰，并在逐漸形成“一般生態(tài)區(qū)域法+特殊生態(tài)區(qū)域法”的基本構(gòu)造。

（一）生態(tài)區(qū)域保護(hù)法在環(huán)境法體系中的定位轉(zhuǎn)變

在污染防治法與資源保護(hù)法的傳統(tǒng)二分框架下，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法是在兩類法律的夾縫中逐漸生長(zhǎng)出來(lái)的環(huán)境法“第三分支”，長(zhǎng)期以來(lái)依附于自然資源立法。在實(shí)踐中，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)區(qū)域保護(hù)制度在法律層面上僅有原則性規(guī)定，具體規(guī)則主要存在于自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等行政法規(guī)之中，森林公園等更是只有森林公園管理辦法等部門規(guī)章。由于效力位階過(guò)低，生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法的嚴(yán)格保護(hù)規(guī)定在與自然資源法的有關(guān)規(guī)定存在不一致時(shí)，難以得到落實(shí)?！?〕參見(jiàn)王燦發(fā)：《自然保護(hù)區(qū)亟待高位階立法保護(hù)》，載《環(huán)境保護(hù)》2011年第4期。據(jù)此，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法本質(zhì)上還是傳統(tǒng)自然資源保護(hù)法的補(bǔ)充，缺乏真正獨(dú)立的立法目標(biāo)與法律原則。

在生態(tài)文明體制改革的背景下，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法正在從資源保護(hù)法的附屬部分轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀簧鷳B(tài)保護(hù)法的核心部分。在憲法與環(huán)境基本法層面上，2018年修憲時(shí)在序言中加入的生態(tài)文明條款，以及2014年環(huán)境保護(hù)法修改時(shí)在立法目的條款中加入的“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”“可持續(xù)發(fā)展”內(nèi)容，正在引領(lǐng)環(huán)境法體系的規(guī)范重心發(fā)生由生活環(huán)境向生態(tài)環(huán)境、由資源保護(hù)向生態(tài)保護(hù)、由要素個(gè)體到生態(tài)整體的擴(kuò)展與提升。〔6〕參見(jiàn)鞏固：《“生態(tài)環(huán)境”憲法概念解析》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期。在國(guó)家政策層面上，《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明政策提出“山水林田湖草是生命共同體”等生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理理念，直接引領(lǐng)了生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的定位轉(zhuǎn)變。尤其是在自然保護(hù)地領(lǐng)域，中央相繼出臺(tái)《建立國(guó)家公園體制總體方案》（下稱“總體方案”）、《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”）等重大政策文件，使得自然保護(hù)地的定位、功能和目標(biāo)發(fā)生了深刻的變化。

與實(shí)踐發(fā)展相適應(yīng)，學(xué)者們已普遍認(rèn)可生態(tài)區(qū)域保護(hù)法作為自然生態(tài)保護(hù)法的體系定位。有學(xué)者認(rèn)為，自然保護(hù)或者生態(tài)保護(hù)法是指為了維護(hù)生態(tài)平衡和生態(tài)安全，對(duì)具有重要生態(tài)功能的人工環(huán)境或者自然生態(tài)加以保護(hù)而頒布的法律規(guī)范的總稱，包括我國(guó)已頒布的海島保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例等生態(tài)區(qū)域保護(hù)法律和行政法規(guī)?！?〕參見(jiàn)李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨(dú)立部門法地位》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。也有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)法的“生態(tài)”是與生物有關(guān)的各種相互關(guān)系的總和，目的在于增進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，保障公眾生態(tài)利益，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等方面的生態(tài)區(qū)域保護(hù)法?！?〕參見(jiàn)黃錫生、史玉成：《中國(guó)環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。還有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)立法所確立的保護(hù)對(duì)象，應(yīng)當(dāng)包括自然區(qū)域和生物多樣性的保護(hù)，其中自然區(qū)域包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡等?！?〕參見(jiàn)王燦發(fā)：《環(huán)境法的輝煌、挑戰(zhàn)及前瞻》，載《政法論壇》2010年第3期，第110頁(yè)。

生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的自然生態(tài)保護(hù)立法定位也是各國(guó)環(huán)境法的普遍做法，構(gòu)成外國(guó)環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)法部分的重要內(nèi)容。法國(guó)環(huán)境法典第三卷以“自然空間”為名規(guī)定各類生態(tài)區(qū)域的保護(hù)制度，包括海岸帶（第二編“海岸帶”），國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、大區(qū)自然公園、海洋保護(hù)區(qū)、群落生境保護(hù)區(qū)與具有國(guó)際重要性的濕地（第三編“公園和保護(hù)區(qū)”），遺跡（第四編“遺跡”）以及景觀（第五編“景觀”）等。〔10〕參見(jiàn)莫菲、劉彤、葛蘇聃譯：《法國(guó)環(huán)境法典》，安意詩(shī)、周迪校，法律出版社2018年版，第284頁(yè)。瑞典環(huán)境法典則在第二編“自然保護(hù)”的第七章“區(qū)域保護(hù)”中規(guī)定國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然遺跡、動(dòng)植物棲息地保護(hù)區(qū)域、野生動(dòng)物和植物禁獵禁伐區(qū)、沿岸保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)區(qū)、水域保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)區(qū)和特別保留區(qū)等各類生態(tài)區(qū)域保護(hù)制度。〔11〕參見(jiàn)竺效等譯：《瑞典環(huán)境法典》，竺效、張燕雪丹、吳凱杰、田時(shí)雨校，法律出版社2018年版，第27頁(yè)。德國(guó)環(huán)境法典草案的歷次版本也都在分則的“自然保護(hù)”章中設(shè)專節(jié)規(guī)定生態(tài)區(qū)域保護(hù)制度，包括群落生境的保護(hù)、特殊場(chǎng)地的保護(hù)、歐洲意義上的保護(hù)區(qū)等?！?2〕See Christiane True,Germany-the Drafting of an Environmental Law Code(UGB),European Energy and Environmental Law Review,April 2009,p.89.

（二）生態(tài)區(qū)域保護(hù)法作為自然生態(tài)保護(hù)法的功能定位

作為自然生態(tài)保護(hù)法的核心部分，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的定位可從調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方式等三個(gè)方面來(lái)予以界定。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法與自然生態(tài)保護(hù)法的其他組成部分都具有調(diào)整目標(biāo)上的生態(tài)性。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的調(diào)整目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，不同于污染防治法對(duì)人類健康保護(hù)的強(qiáng)調(diào)，也不同于資源保護(hù)法對(duì)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重視。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法所保護(hù)的生態(tài)價(jià)值包括生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能與生物多樣性，如2021年1月公開(kāi)征求意見(jiàn)的濕地保護(hù)法（草案）第1條將“維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性”作為立法目的。生物多樣性的概念內(nèi)涵有廣義與狹義之分，狹義的生物多樣性包括物種與遺傳層次上的生物多樣性，廣義的生物多樣性還包括生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性。聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約第2條采廣義，將“生物多樣性”定義為“所有來(lái)源的形形色色生物體，這些來(lái)源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；這包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”。在此意義上，自然生態(tài)保護(hù)法是生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域有關(guān)法律規(guī)范的總稱，內(nèi)部以遺傳、物種、生態(tài)系統(tǒng)三個(gè)層次的生物多樣性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中生態(tài)區(qū)域保護(hù)法旨在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性?！?3〕參見(jiàn)王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期，第47頁(yè)。

生態(tài)區(qū)域保護(hù)法與其他自然生態(tài)保護(hù)法的關(guān)鍵區(qū)別在于調(diào)整對(duì)象與調(diào)整方式。一方面，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法具有調(diào)整對(duì)象上的區(qū)域性。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的調(diào)整對(duì)象是影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的所有環(huán)境利用行為的整體，而非影響特定環(huán)境要素的個(gè)別環(huán)境利用行為。由于調(diào)整目標(biāo)的生態(tài)性，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的調(diào)整對(duì)象包括針對(duì)區(qū)域內(nèi)所有生態(tài)要素的環(huán)境利用行為，而非僅包括對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用行為；包括所有影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的環(huán)境利用行為，而非僅包括影響人類生活環(huán)境的環(huán)境利用行為。2020年制定的長(zhǎng)江保護(hù)法將調(diào)整對(duì)象聚焦于長(zhǎng)江流域，即為體現(xiàn)生態(tài)區(qū)域保護(hù)法區(qū)域性的典例。水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等水環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律受限于“線性”視野，分別著眼于特定環(huán)境利用行為或特定生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)與協(xié)同，難以適應(yīng)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)的需要，因此必須“在原有的‘直線’上截取流域這個(gè)‘橫切面’，進(jìn)行專門立法，形成‘非線性’立法與‘線性’立法相互補(bǔ)充的立體式立法格局”?！?4〕呂忠梅：《尋找長(zhǎng)江流域立法的新法理——以方法論為視角》，載《政法論叢》2018年第6期。由于調(diào)整對(duì)象上的區(qū)域性，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法主要保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性。根據(jù)“指導(dǎo)意見(jiàn)”等自然保護(hù)地政策文件，建立自然保護(hù)地的主要目的之一是對(duì)生物多樣性進(jìn)行系統(tǒng)性保護(hù)，其中國(guó)家公園“以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的”，“是生物多樣性最富集的部分”，要“確保國(guó)家公園在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中的主導(dǎo)地位”。現(xiàn)行生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法也不乏生物多樣性的系統(tǒng)性保護(hù)制度，如長(zhǎng)江保護(hù)法第8條、第27條、第59條對(duì)水生生物的棲息地保護(hù)作了重點(diǎn)規(guī)定，第41條要求“建立長(zhǎng)江流域水生生物完整性指數(shù)評(píng)價(jià)體系，組織開(kāi)展長(zhǎng)江流域水生生物完整性評(píng)價(jià)，并將結(jié)果作為評(píng)估長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)總體狀況的重要依據(jù)”。遺傳與物種層次上的生物多樣性則主要由遺產(chǎn)資源獲取與惠益分享、轉(zhuǎn)基因生物安全、外來(lái)物種入侵防治等方面的法律加以保護(hù)。

另一方面，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法具有調(diào)整方式上的綜合性。與調(diào)整對(duì)象的區(qū)域性相適應(yīng)，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法采用整體主義方法論對(duì)影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的各類環(huán)境利用行為進(jìn)行綜合調(diào)整，超越局限于特定環(huán)境要素、特定污染來(lái)源或特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的狹隘視野，充分考慮各類環(huán)境利用行為的相互聯(lián)系及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的整體影響。〔15〕參見(jiàn)吳凱杰：《環(huán)境法體系中的自然保護(hù)地立法》，載《法學(xué)研究》2020年第3期。同樣以長(zhǎng)江保護(hù)法為例。在長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)上，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)秉持還原主義的立法方法論，頒布實(shí)施了多部涉水法律，〔16〕參見(jiàn)同前注〔4〕，呂忠梅等書(shū)，第26頁(yè)。但分散性的立法模式忽視了各類環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為的內(nèi)在聯(lián)系，導(dǎo)致現(xiàn)行法律“不僅不能解決這些問(wèn)題，而且在某種程度上是導(dǎo)致這些問(wèn)題的‘根源’”?！?7〕同前注〔14〕，呂忠梅文。為此，長(zhǎng)江保護(hù)法轉(zhuǎn)向綜合性的調(diào)整方式，強(qiáng)調(diào)“長(zhǎng)江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征”，〔18〕呂忠梅：《關(guān)于制定〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉的法理思考》，載《東方法學(xué)》2020年第2期。在該法第2條中明確表達(dá)為“系統(tǒng)治理”這一法律原則。“系統(tǒng)治理”原則正在獲得更多生態(tài)區(qū)域保護(hù)相關(guān)立法的認(rèn)可，2021年4月制定的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法第4條要求“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”，2021年1月公開(kāi)征求意見(jiàn)的濕地保護(hù)法（草案）也在第3條規(guī)定了“系統(tǒng)治理”原則。

（三）生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的“一般區(qū)域+特殊區(qū)域”構(gòu)造

為實(shí)現(xiàn)功能定位，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法需要具有相應(yīng)的內(nèi)部構(gòu)造。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法中的“生態(tài)區(qū)域”主要包括一般生態(tài)區(qū)域和特殊生態(tài)區(qū)域兩類。其中，一般生態(tài)區(qū)域是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等。目前長(zhǎng)江保護(hù)法、海島保護(hù)法等現(xiàn)行法律已規(guī)定長(zhǎng)江流域、無(wú)居民海島等生態(tài)區(qū)域的保護(hù)措施，立法機(jī)關(guān)正在積極制定濕地保護(hù)法、黃河保護(hù)法等一般生態(tài)區(qū)域保護(hù)的專項(xiàng)法律。此外，2017年原國(guó)土資源部印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》采用“自然生態(tài)空間”的概念表述，規(guī)定了適用于各類一般生態(tài)區(qū)域的用途管制制度。

在一般生態(tài)區(qū)域之外，現(xiàn)有研究已普遍認(rèn)同特殊生態(tài)區(qū)域的存在，使用了“特定區(qū)域環(huán)境”“特殊區(qū)域”等不同表述方式。〔19〕參見(jiàn)周珂等主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法（第四版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2019年版，第320頁(yè)；胡德勝主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)（第二版）》，西安交通大學(xué)出版社2017年版，第409頁(yè)。在各類特殊生態(tài)區(qū)域之中，自然保護(hù)地最為典型，是指由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)，對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域，按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次劃分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園?！?0〕參見(jiàn)劉超：《“自然保護(hù)地”法律概念之析義與梳正》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第10期。在自然保護(hù)地之外，還有多種類型的其他特殊生態(tài)區(qū)域，如2019年森林法第47條規(guī)定“國(guó)家根據(jù)生態(tài)保護(hù)的需要，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林”。劃定公益林的對(duì)象是“林地和林地上的森林”，而非僅為“森林”本身，體現(xiàn)了公益林的特殊生態(tài)區(qū)域?qū)傩浴?/p>

一般生態(tài)區(qū)域保護(hù)法與特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法在保護(hù)對(duì)象上存在重疊，但特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法具有如下特點(diǎn)：第一，保護(hù)對(duì)象的生態(tài)價(jià)值更高或者生態(tài)環(huán)境更脆弱。如“指導(dǎo)意見(jiàn)”明確自然保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象是“重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值”，國(guó)家公園更是“我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分”。第二，保護(hù)力度更強(qiáng)。如“指導(dǎo)意見(jiàn)”“總體方案”要求“嚴(yán)格保護(hù)”自然保護(hù)地，國(guó)家公園則需“最嚴(yán)格保護(hù)”。第三，保護(hù)方式的創(chuàng)新更多。特殊生態(tài)區(qū)域一般有法定的劃定程序和標(biāo)準(zhǔn)。如現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)條例、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定等法規(guī)規(guī)章對(duì)各類自然保護(hù)區(qū)設(shè)立、調(diào)整的條件與程序及其功能分區(qū)作了具體規(guī)定。特殊生態(tài)區(qū)域還有專門的管理機(jī)構(gòu)。如自然保護(hù)區(qū)條例要求設(shè)立自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的管理工作，“指導(dǎo)意見(jiàn)”也明確要求“統(tǒng)一管理自然保護(hù)地”，目前試點(diǎn)的國(guó)家公園均已設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)。

三、生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化需求

生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的實(shí)然現(xiàn)狀與其應(yīng)然的功能定位尚存差距，需要通過(guò)立法來(lái)補(bǔ)充完善。在立法模式的選擇上，目前的分散性立法模式難以克服生態(tài)區(qū)域保護(hù)法在內(nèi)容全面性、邏輯自洽性、價(jià)值一致性等方面的立法碎片化問(wèn)題，需要轉(zhuǎn)向法典編纂模式來(lái)獲取體系化效益。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化應(yīng)致力于解決立法碎片化問(wèn)題，并滿足已獲共識(shí)的制度革新需求?！?1〕參見(jiàn)呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：實(shí)踐需求與理論供給》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。

（一）生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的立法需求

我國(guó)雖不乏生態(tài)區(qū)域保護(hù)方面的法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件，但長(zhǎng)期以來(lái)法律缺位的問(wèn)題十分突出，尤其是在生態(tài)文明體制改革的背景下，現(xiàn)行生態(tài)區(qū)域保護(hù)法與其應(yīng)然的功能定位存在較大差距，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，大部分生態(tài)區(qū)域的保護(hù)尚缺乏國(guó)家層面的專門法律依據(jù)。在一般生態(tài)區(qū)域保護(hù)法方面，目前僅有長(zhǎng)江保護(hù)法、海島保護(hù)法等，大量的流域、濕地、湖泊、岸線等重要生態(tài)系統(tǒng)依然缺乏專門立法。至于特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法，更是闕如。國(guó)家層面僅有自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例、森林公園管理辦法等行政法規(guī)與部門規(guī)章。在自然保護(hù)地體系改革和國(guó)家公園體制試點(diǎn)的背景下，部分國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)已出臺(tái)國(guó)家公園地方性法規(guī)，如三江源國(guó)家公園條例（試行）、武夷山國(guó)家公園條例（試行）、神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例、海南熱帶雨林國(guó)家公園條例（試行）等。這些國(guó)家公園地方性法規(guī)的內(nèi)容大多簡(jiǎn)單重復(fù)，受制于地方立法權(quán)限而未能對(duì)管理體制等關(guān)鍵問(wèn)題作出探索創(chuàng)新，反而可能徒增法律復(fù)雜性而降低實(shí)施效率，亟需通過(guò)國(guó)家層面立法來(lái)糾正與統(tǒng)一?！?2〕參見(jiàn)秦天寶、劉彤彤：《國(guó)家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。

第二，已有的生態(tài)區(qū)域保護(hù)規(guī)定散見(jiàn)于多部法律，相互之間缺乏協(xié)調(diào)。在一般生態(tài)區(qū)域保護(hù)法方面，雖有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等涉水法律涵蓋流域保護(hù)的多個(gè)方面，但未能從流域生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)來(lái)協(xié)調(diào)有關(guān)法律規(guī)定，導(dǎo)致水資源保護(hù)與水污染防治、水體與其他流域環(huán)境要素、流域環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的割裂。〔23〕參見(jiàn)同前注〔4〕，陳曉景書(shū)，第95頁(yè)。在特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法方面，現(xiàn)行的自然保護(hù)地行政法規(guī)因位階低而無(wú)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。以自然保護(hù)區(qū)為例，由于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地、森林、草原等自然要素都有專門的自然資源立法進(jìn)行調(diào)整，自然保護(hù)區(qū)條例因位階低而無(wú)法與草原法、水法等自然資源法律有效銜接，難以實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的管理目標(biāo)?！?4〕參見(jiàn)杜群等：《中國(guó)國(guó)家公園立法研究》，中國(guó)環(huán)境出版集團(tuán)2018年版，第38頁(yè)。

第三，已有生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的調(diào)整目標(biāo)、對(duì)象、方式等不符合作為自然生態(tài)保護(hù)法的功能定位，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性的系統(tǒng)性保護(hù)。以自然保護(hù)地法為例。在調(diào)整目標(biāo)方面，目前的自然保護(hù)區(qū)條例等自然保護(hù)地法規(guī)未能擺脫自然資源法的羈絆，在價(jià)值層面上依然著眼于特定資源要素、以資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值保護(hù)為本位，“在資源的保護(hù)中折射出生態(tài)環(huán)境的保護(hù)”，未能凸顯對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)功能及其生物多樣性的優(yōu)先保護(hù)?！?5〕同上注，第38頁(yè)。在調(diào)整對(duì)象方面，現(xiàn)行自然保護(hù)地法規(guī)未能按照生態(tài)系統(tǒng)的邊界確定自然保護(hù)地的范圍，導(dǎo)致許多影響自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的行為被排除在法律視野之外。在調(diào)整方式方面，現(xiàn)行自然保護(hù)地法規(guī)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理依據(jù)、事權(quán)配置等方面存在嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題，未能對(duì)影響自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的各類環(huán)境利用行為進(jìn)行有效的統(tǒng)一管理與總體控制?！?6〕參見(jiàn)呂忠梅：《自然保護(hù)地立法基本構(gòu)想及其展開(kāi)》，載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期。

在生物多樣性保護(hù)的重要性日益凸顯的當(dāng)下，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的立法需求尤其突出。生物多樣性保護(hù)應(yīng)著眼于生態(tài)系統(tǒng)本身的運(yùn)行規(guī)律，重在保護(hù)生物所處的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，不僅分別對(duì)遺傳、物種、生態(tài)系統(tǒng)等層次進(jìn)行全方位保護(hù)，而且基于生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的緊密關(guān)聯(lián)性，對(duì)不同層次的生物多樣性進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性保護(hù)。〔27〕參見(jiàn)秦天寶：《生物多樣性保護(hù)需要整體性法律規(guī)制》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2021年第4期；段帷帷：《系統(tǒng)性生物多樣性保護(hù)法律體系的定位與構(gòu)建》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2021年第4期。在此理念指引下，2010年9月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》（2011—2030年）明確要求“堅(jiān)持以就地保護(hù)為主”，并提出“統(tǒng)籌實(shí)施和完善全國(guó)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃”“加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的保護(hù)”“開(kāi)展自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)，提高自然保護(hù)區(qū)管理質(zhì)量”等生態(tài)區(qū)域保護(hù)方面的優(yōu)先行動(dòng)。此后，2021年3月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在“構(gòu)建自然保護(hù)地體系”一節(jié)中，要求“實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，構(gòu)筑生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物及其棲息地的保護(hù)修復(fù)，加強(qiáng)外來(lái)物種管控”，可見(jiàn)完善生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法對(duì)生物多樣性保護(hù)的重要意義。

（二）生態(tài)區(qū)域保護(hù)分散立法模式的碎片化問(wèn)題

存在立法需求不能直接證成法典編纂的必要性，還需進(jìn)一步分析目前立法模式存在的問(wèn)題?！?8〕參見(jiàn)王燦發(fā)、陳世寅：《中國(guó)環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期。目前立法機(jī)關(guān)計(jì)劃采用分散立法模式，陸續(xù)制定濕地保護(hù)法、國(guó)家公園法、黃河保護(hù)法等專項(xiàng)生態(tài)區(qū)域保護(hù)法律。分散立法模式雖然能夠在一定程度上滿足生態(tài)區(qū)域保護(hù)領(lǐng)域的立法需求，但生態(tài)區(qū)域保護(hù)法律體系會(huì)面臨難以克服的碎片化問(wèn)題。〔29〕正如原全國(guó)人大環(huán)資委法案室主任翟勇所言，現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)法律“雖然從某一個(gè)側(cè)面對(duì)我國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)具有重要的意義和作用，但是針對(duì)我國(guó)如此巨大的生態(tài)系統(tǒng)，卻沒(méi)有一部系統(tǒng)、完整的法律進(jìn)行相關(guān)規(guī)范”。翟勇：《我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治能力建設(shè)進(jìn)程》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020年第1期。

第一，在內(nèi)容完備性方面，現(xiàn)行立法難以全面適用于各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域。在“用最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的生態(tài)文明建設(shè)理念下，〔30〕習(xí)近平:《推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，載《求是》2019年第3期。內(nèi)容完備性是環(huán)境法律體系的必備要件。如果生態(tài)區(qū)域保護(hù)法不能覆蓋其調(diào)整對(duì)象的基本方面，就不具有體系上的完備性?！?1〕參見(jiàn)徐以祥：《論我國(guó)環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。在流域保護(hù)方面，我國(guó)已制定長(zhǎng)江保護(hù)法，不乏為適應(yīng)流域整體的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)特征而作出的法律制度創(chuàng)新。繼續(xù)采用“一條河流一部法律”的立法模式固然能夠提升法律對(duì)流域個(gè)性問(wèn)題的回應(yīng)，但同時(shí)也存在對(duì)流域共性問(wèn)題關(guān)照不足的弊端，為此不乏主張制定流域保護(hù)基本法的聲音?！?2〕參見(jiàn)杜群：《應(yīng)考慮〈長(zhǎng)江保護(hù)法〉在法體系中的適配與協(xié)調(diào)性》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。在自然保護(hù)地方面，目前國(guó)家公園法的立法進(jìn)展較快，可能先行出臺(tái)，但通過(guò)制定自然保護(hù)地法提供自然保護(hù)地領(lǐng)域的一般規(guī)則也有其必要性，目前有關(guān)部門正在考慮如何協(xié)同考慮兩者的“基本法與特別法”關(guān)系?！?3〕參見(jiàn)汪勁：《論〈國(guó)家公園法〉與〈自然保護(hù)地法〉的關(guān)系》，載《政法論叢》2020年第5期。即使流域保護(hù)基本法與自然保護(hù)地基本法都能得到制定，它們也只是生態(tài)區(qū)域保護(hù)領(lǐng)域的特別法，不能直接適用于其他一般生態(tài)區(qū)域與特殊生態(tài)區(qū)域的保護(hù)。

第二，在邏輯自洽性方面，相同概念、規(guī)范、制度重復(fù)出現(xiàn)在不同立法中且相互沖突。邏輯自洽性也是法律體系的基本要求，法律體系內(nèi)部的邏輯沖突會(huì)折損其法律效力，讓法律實(shí)施者無(wú)所適從?！?4〕參見(jiàn)吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系定位與規(guī)范配置》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期。我國(guó)的特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域類型眾多，各類區(qū)域交叉重疊的現(xiàn)象比較普遍，由于各類區(qū)域具有不同的法律依據(jù)，且缺乏必要的協(xié)調(diào)銜接，因而法律適用上的沖突難以避免?！?5〕參見(jiàn)同前注〔26〕，呂忠梅文。在特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域與生態(tài)保護(hù)紅線的相互關(guān)系方面，目前立法尚未明確且存在相互矛盾沖突之處。如長(zhǎng)江保護(hù)法第27條規(guī)定：“嚴(yán)格限制在長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、水生生物重要棲息地水域?qū)嵤┖降勒喂こ獭闭J(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地與生物重要棲息地屬于并列關(guān)系。但是，原環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)于2017年5月頒布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》則將許多類型的自然保護(hù)地、生物棲息地納入生態(tài)保護(hù)紅線的范疇。

第三，在價(jià)值一致性方面，調(diào)整相似問(wèn)題的不同立法缺乏價(jià)值協(xié)調(diào)。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法應(yīng)追求生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理等共同的立法價(jià)值，否則生態(tài)區(qū)域保護(hù)法作為自然生態(tài)保護(hù)法的定位將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。價(jià)值一致性問(wèn)題在特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法中尤為突出。在自然保護(hù)地之外，還有類型眾多、分布廣泛的其他特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域，包括公益林、基本草原、野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)域、流域航行禁限區(qū)與禁止采砂區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)等，分別規(guī)定在森林法、草原法、野生動(dòng)物保護(hù)法、野生植物保護(hù)條例、長(zhǎng)江保護(hù)法、水土保持法、防沙治沙法等不同法律法規(guī)之中。對(duì)于這些特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域，現(xiàn)行立法在劃定主體、權(quán)限、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面的規(guī)定詳盡程度不一，未能體現(xiàn)它們作為生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的制度共性。如公益林的劃定早在2001年就通過(guò)原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《國(guó)家公益林認(rèn)定辦法（暫行）》實(shí)施，此后一直是由部門規(guī)章對(duì)公益林的劃定與管理作出規(guī)定，直到2019年森林法修訂時(shí)才首次在法律層面上規(guī)定了公益林的劃定對(duì)象與方式。在分散立法模式下，各類特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域的立法由不同部門主導(dǎo)，部門利益法律化的天然傾向難以避免，因此生態(tài)區(qū)域保護(hù)法內(nèi)部的價(jià)值一致性難以實(shí)現(xiàn)?！?6〕參見(jiàn)呂忠梅：《將環(huán)境法典編撰納入十三屆全國(guó)人大立法計(jì)劃》，載《前進(jìn)論壇》2017年第4期。

（三）生態(tài)區(qū)域保護(hù)法典編纂模式的體系化效益

扭轉(zhuǎn)碎片化發(fā)展趨勢(shì)、構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境法體系是瑞典、法國(guó)、德國(guó)等各國(guó)編纂環(huán)境法典的共同動(dòng)因?！?7〕See Froukje Maria Platjouw,Environmental Law and the Ecosystem Approach:Maintaining Ecological Integrity through Consistency in Law,New York:Routledge,2016,p.112.通過(guò)將生態(tài)區(qū)域保護(hù)法納入環(huán)境法典，可以全面提升內(nèi)容完備性、價(jià)值一致性、邏輯自洽性等方面的體系效益。

首先，在內(nèi)容完備性方面，環(huán)境法典編纂可以運(yùn)用提取公因式法抽象提煉生態(tài)區(qū)域保護(hù)法中的近似條文，形成適用范圍更為廣泛的基礎(chǔ)性規(guī)范，彌補(bǔ)單行法掛一漏萬(wàn)之不足。〔38〕參見(jiàn)前注〔34〕，吳凱杰文。在生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的基礎(chǔ)性規(guī)范層面上，可以統(tǒng)一規(guī)定規(guī)劃、監(jiān)測(cè)評(píng)估、資金機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙餐灾贫?，全面適用于流域等一般生態(tài)區(qū)域以及自然保護(hù)地等特殊生態(tài)區(qū)域的保護(hù)。在特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法層面上，如何劃定自然保護(hù)地等各類特殊生態(tài)區(qū)域應(yīng)當(dāng)是核心內(nèi)容，但目前分散性立法模式的制度供給不足，未能提供適用于各類特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域的一般性規(guī)定。特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域的劃定制度包括劃定權(quán)限、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及劃定后的調(diào)整等關(guān)鍵要素，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典中予以統(tǒng)一規(guī)定，為實(shí)踐提供必要的指引與約束。

其次，在邏輯自洽性方面，提取基礎(chǔ)性規(guī)范可以減少對(duì)同一事項(xiàng)的重復(fù)規(guī)定，從而降低發(fā)生邏輯沖突的可能性。例如，為破解特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域的交叉重疊、法律沖突問(wèn)題，可以在基礎(chǔ)性規(guī)范層面上明確區(qū)域類型及其相互關(guān)系，進(jìn)而在個(gè)別性規(guī)范層面上具體規(guī)定各類區(qū)域的保護(hù)與管理方式。又如，在特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系上，可在基礎(chǔ)性規(guī)范層面上對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行定義，明確其為在原有特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域制度基礎(chǔ)上加強(qiáng)保護(hù)力度并進(jìn)行統(tǒng)一管理的制度，與原有制度并行不悖?！?9〕參見(jiàn)莫張勤：《生態(tài)保護(hù)紅線在環(huán)境法律制度中的融合與創(chuàng)新》，載《生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào)》2018年第3期。換言之，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)與原有的各類特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域之間是一種交叉重疊關(guān)系,原有特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域中生態(tài)功能最為重要、最具生態(tài)保護(hù)價(jià)值、需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

最后，在價(jià)值一致性方面，環(huán)境法典的生態(tài)區(qū)域保護(hù)一般規(guī)則可以通過(guò)其體系強(qiáng)制效力來(lái)實(shí)現(xiàn)整體的價(jià)值一致性。〔40〕對(duì)于體系強(qiáng)制效力的具體闡述，參見(jiàn)前注〔34〕，吳凱杰文；王軼：《民法原理與民法學(xué)方法》，法律出版社2009年版，第14頁(yè)。如在特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域的劃定對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)方面，一般規(guī)則可以從生態(tài)功能重要性、生態(tài)狀況脆弱性等維度來(lái)界定劃定對(duì)象，并要求劃定標(biāo)準(zhǔn)考慮生態(tài)系統(tǒng)邊界而非行政區(qū)域邊界，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)先保護(hù)生態(tài)整體性的目標(biāo)。又如在劃定后的調(diào)整方面，一般規(guī)則可以確立特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域劃定后“只能增加、不能減少”以及“尋找替代區(qū)域、不減損整體生態(tài)服務(wù)功能”的原則，并明確可以對(duì)區(qū)域范圍進(jìn)行調(diào)整的實(shí)體條件，如區(qū)域確已喪失生態(tài)服務(wù)功能等；以及調(diào)整程序，包括論證與審批、信息公開(kāi)與公眾參與等?！?1〕參見(jiàn)王社坤、王彬：《生態(tài)保護(hù)紅線的立法保障：?jiǎn)栴}與路徑》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期。在一般規(guī)則的基礎(chǔ)上，環(huán)境法典可以為特定的生態(tài)區(qū)域類型建立特別規(guī)則，但必須基于其在保護(hù)價(jià)值、保護(hù)強(qiáng)度等方面的特殊性，否則不能隨意偏離一般規(guī)則。

四、生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化路徑

為了充分實(shí)現(xiàn)法典編纂的體系化效益，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化需要采取適當(dāng)?shù)穆窂?，合理確定應(yīng)納入的法律規(guī)范內(nèi)容范圍、協(xié)調(diào)與相關(guān)單行法的外部關(guān)系、安排內(nèi)部的邏輯主線與結(jié)構(gòu)，以及設(shè)計(jì)集中體現(xiàn)法典模式優(yōu)勢(shì)的特色制度。

（一）環(huán)境法典生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的內(nèi)容范圍

為充分發(fā)揮法典編纂的體系化效益，環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)全面納入現(xiàn)行立法中的生態(tài)區(qū)域保護(hù)法規(guī)范。目前許多直接創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的生態(tài)區(qū)域保護(hù)法規(guī)范尚存于行政法規(guī)甚至部門規(guī)章之中，不僅引發(fā)碎片化問(wèn)題且有違憲法法律保留原則，應(yīng)當(dāng)考慮將此類法律規(guī)范納入法典編纂的范圍之中。據(jù)此，在一般生態(tài)區(qū)域保護(hù)法方面，主要包括長(zhǎng)江保護(hù)法、海島保護(hù)法等相關(guān)立法中的生態(tài)區(qū)域保護(hù)規(guī)范。在特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法方面，主要納入自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例、森林公園管理辦法等自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章，以及森林法、草原法、野生動(dòng)物保護(hù)法、水土保持法、防沙治沙法、野生植物保護(hù)條例等相關(guān)法律法規(guī)中的特殊生態(tài)區(qū)域保護(hù)法律規(guī)范。

由于生態(tài)區(qū)域保護(hù)法尚在完善之中，法典編纂不僅要考慮前述靜態(tài)意義上的內(nèi)容完備性，還要具備動(dòng)態(tài)意義上的內(nèi)容完備性。環(huán)境法典應(yīng)在全面納入、整合現(xiàn)行生態(tài)區(qū)域保護(hù)法規(guī)范的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家政策文件要求與立法動(dòng)向，以及最新的理論研究成果，對(duì)內(nèi)容范圍進(jìn)行適度的開(kāi)拓與創(chuàng)新。比如自然保護(hù)地領(lǐng)域，目前已有《總體方案》《指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件對(duì)自然保護(hù)地體系改革作出安排，其中包括許多具體的政策要求與制度設(shè)計(jì)，需要考慮在法典編纂中予以確認(rèn)與落實(shí)。此外，我國(guó)正在制定或擬制定濕地保護(hù)法、國(guó)家公園法、黃河保護(hù)法等生態(tài)區(qū)域保護(hù)法律，反映了不斷拓展的社會(huì)共識(shí)，也應(yīng)當(dāng)被納入法典編纂的內(nèi)容范圍。

此外，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法與環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編的其他部分存在交叉性內(nèi)容，需要辨析它們?cè)谡{(diào)整目標(biāo)、對(duì)象、方式等方面的差異，從而明確各自在內(nèi)容范圍上的分工。首先，森林、草原、水體等生態(tài)要素保護(hù)法與生態(tài)區(qū)域保護(hù)法息息相關(guān)，生態(tài)區(qū)域承載著生態(tài)要素，保護(hù)生態(tài)要素也是在保護(hù)生態(tài)區(qū)域。兩者的核心區(qū)別在于調(diào)整目標(biāo)，后者是在前者基礎(chǔ)上的“二次調(diào)整法”，旨在對(duì)生態(tài)區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)要素進(jìn)行更加嚴(yán)格、系統(tǒng)的保護(hù)。其次，外來(lái)物種入侵防治、生物技術(shù)安全管理、遺傳資源保護(hù)等物種和基因多樣性保護(hù)法，與生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的目標(biāo)都包括保護(hù)生物多樣性。但兩者在調(diào)整對(duì)象上存在差異，前者調(diào)整直接影響特定物種的行為，主要保護(hù)物種與遺傳層次上的生物多樣性；而后者通過(guò)調(diào)整影響生物生存環(huán)境的行為來(lái)間接地保護(hù)生物多樣性，主要保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)層次上的生物多樣性。〔42〕參見(jiàn)前注〔13〕，王燦發(fā)文。最后，自然退化與自然災(zāi)害防治法也與生態(tài)區(qū)域保護(hù)法存在關(guān)聯(lián)。兩者的調(diào)整對(duì)象都在生態(tài)系統(tǒng)層面上，差異在于調(diào)整方式，前者直接面向水土流失、土地荒漠化等生態(tài)威脅，通過(guò)對(duì)有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)采取亡羊補(bǔ)牢式的補(bǔ)救性措施等來(lái)守護(hù)生態(tài)安全底線，而后者則更加注重采取未雨綢繆式的預(yù)防性措施來(lái)保護(hù)與改善重要的生態(tài)系統(tǒng)。〔43〕參見(jiàn)前注〔13〕，王燦發(fā)文。

（二）環(huán)境法典生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的外部協(xié)調(diào)

環(huán)境法典固然應(yīng)當(dāng)追求內(nèi)容完備性，但考慮到現(xiàn)實(shí)條件的約束，將所有相關(guān)單行法都納入法典之中并不切實(shí)可行?！?4〕參見(jiàn)同前注〔28〕，王燦發(fā)、陳世寅文。即使是在深受薩維尼“法典完備性”思想影響的德國(guó)，也因環(huán)境問(wèn)題的變動(dòng)性、編纂時(shí)間的緊迫性等因素而最終接受了法典與單行法并存的現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)向分階段編纂模式?！?5〕參見(jiàn)施珵：《德國(guó)環(huán)境法法典化立法實(shí)踐及啟示》，載《德國(guó)研究》2020年第4期。不同于污染防治法等傳統(tǒng)環(huán)境法領(lǐng)域，我國(guó)的生態(tài)區(qū)域保護(hù)法尚缺乏成熟的現(xiàn)行法律依據(jù)，因而必然需要考慮如何妥當(dāng)處理法典與生態(tài)區(qū)域保護(hù)單行法之間的外部關(guān)系。

縱觀各國(guó)環(huán)境法典處理外部關(guān)系的方式，大致可分為以法國(guó)為代表的“匯編型形式編纂”模式和以瑞典為代表的“框架性實(shí)質(zhì)編纂”模式。法國(guó)環(huán)境法典是匯編型形式編纂模式的代表，內(nèi)容具體且體量較大，將與生態(tài)區(qū)域保護(hù)相關(guān)的所有法律規(guī)定納入其中?！?6〕參見(jiàn)彭峰：《法典化的迷思——法國(guó)環(huán)境法之考察》，上海社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第41頁(yè)；莫菲：《法國(guó)環(huán)境法典化的歷程及啟示》，載《中國(guó)人大》2018年第3期。生態(tài)區(qū)域保護(hù)相關(guān)規(guī)定集中于第三卷“自然空間”下的各編之中，具體包括分類設(shè)立與一般規(guī)定、整治與管理、特別規(guī)定、共同規(guī)定、刑事規(guī)定等內(nèi)容，并在必要時(shí)援引其他法典和公約，例如城市規(guī)劃法典、地方政府總法典、森林法典、刑法典、聯(lián)合國(guó)海洋權(quán)利公約等。瑞典環(huán)境法典則采框架性實(shí)質(zhì)編纂模式，注重體系結(jié)構(gòu)且較為精簡(jiǎn)抽象，主要授權(quán)有關(guān)政府部門制定具體規(guī)則?！?7〕參見(jiàn)竺效、田時(shí)雨：《瑞典環(huán)境法典化的特點(diǎn)及啟示》，載《中國(guó)人大》2017年第15期。第二編“自然保護(hù)”第七章“區(qū)域保護(hù)”各節(jié)的條文數(shù)較少。例如，“國(guó)家公園”節(jié)下僅有2條，分別授權(quán)中央政府指定國(guó)家公園，以及授權(quán)中央政府或其指定的機(jī)構(gòu)發(fā)布維護(hù)和管理國(guó)家公園的相關(guān)規(guī)則；“自然保護(hù)區(qū)”一節(jié)下有5條，前4條均為關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的建立、管理機(jī)構(gòu)、豁免權(quán)授予的授權(quán)性條款，第5條為關(guān)于自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃的要求；“文化保護(hù)區(qū)”“自然遺跡”“動(dòng)植物棲息地保護(hù)區(qū)域”等節(jié)下則都只有1條，在描述該法律概念的定義之后即進(jìn)行授權(quán)或轉(zhuǎn)引，并未詳細(xì)針對(duì)該類區(qū)域保護(hù)與管理的規(guī)則。

對(duì)我國(guó)而言，瑞典環(huán)境法典的“框架性實(shí)質(zhì)編纂”模式更加契合當(dāng)下的需要，符合“適度法典化”的編纂思路。一方面，適用于各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域的授權(quán)性條款滿足了內(nèi)容全面性的基本要求，為生態(tài)保護(hù)區(qū)域確定了基本規(guī)則，能夠提升法典編纂的體系化效益；另一方面，授權(quán)性條款的運(yùn)用為具體規(guī)則的形成留下了充分的靈活空間，允許立法機(jī)關(guān)與有關(guān)部門開(kāi)展研究論證，在條件成熟、共識(shí)達(dá)成時(shí)再行補(bǔ)充立法?！?8〕參見(jiàn)同前注〔1〕，呂忠梅、竇海陽(yáng)文。至于如何確定授權(quán)的具體范圍與程度，則需從現(xiàn)有立法基礎(chǔ)、理論支撐水平、政治可行性等方面具體分析。以自然保護(hù)地法為例，在“總體方案”“指導(dǎo)意見(jiàn)”等政策文件的指引下，目前的立法基礎(chǔ)較好、理論支撐水平較高、政治可行性較強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)將已形成的共識(shí)納入環(huán)境法典。考慮到法典開(kāi)放性的需要，環(huán)境法典應(yīng)著重規(guī)定自然保護(hù)地法的共性規(guī)范，包括基本概念、基本原則、基本制度等，法典外可視情形考慮是否繼續(xù)制定國(guó)家公園法等特別法。對(duì)于不宜或難以整體納入法典的具體制度細(xì)節(jié)與技術(shù)性規(guī)范，法典主要作出銜接性規(guī)定、提出原則性要求，授權(quán)國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定行政法規(guī)與規(guī)章。

（三）環(huán)境法典生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的邏輯結(jié)構(gòu)

理想的法典邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在確保內(nèi)容完備性、邏輯自洽性、價(jià)值一致性等體系效益的前提下，保持法典體系的簡(jiǎn)潔性。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典表達(dá)遵循“基本規(guī)定、規(guī)劃、區(qū)劃、監(jiān)測(cè)評(píng)估、保護(hù)與管理、資金機(jī)制、法律責(zé)任”的邏輯結(jié)構(gòu)，并始終貫徹優(yōu)先保護(hù)生態(tài)整體性的價(jià)值追求。為增進(jìn)簡(jiǎn)潔性，基本規(guī)定（包括立法目的、法律原則、管理體制等）、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)評(píng)估、資金機(jī)制、法律責(zé)任等與其他自然生態(tài)保護(hù)法有共性的內(nèi)容可提取公因式，分別置于環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編的相應(yīng)章節(jié)，區(qū)劃、保護(hù)與管理制度則需單獨(dú)成章。

法典專設(shè)“生態(tài)保護(hù)區(qū)劃”一章，對(duì)各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域的設(shè)立與劃定環(huán)節(jié)作出規(guī)定。本章分為“基本規(guī)定”“自然保護(hù)地的設(shè)立”“其他保護(hù)區(qū)域的劃定”三節(jié)。第一節(jié)“基本規(guī)定”首先明確“生態(tài)保護(hù)區(qū)域”的定義和范圍，體現(xiàn)調(diào)整目標(biāo)的生態(tài)性與調(diào)整對(duì)象的區(qū)域性。在此基礎(chǔ)上，本節(jié)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)劃與其他區(qū)劃制度的關(guān)系作出安排，明確交叉重疊區(qū)域適用更加嚴(yán)格的保護(hù)規(guī)定，并且規(guī)定生態(tài)保護(hù)區(qū)劃對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范效力。第二節(jié)“自然保護(hù)地的設(shè)立”規(guī)定自然保護(hù)地的設(shè)立，包括總體發(fā)展規(guī)劃、分類分級(jí)、設(shè)立條件、設(shè)立程序、功能分區(qū)、范圍與分區(qū)調(diào)整等方面，確保具有保護(hù)價(jià)值的自然保護(hù)地獲得相應(yīng)強(qiáng)度的法律保護(hù)。第三節(jié)“其他保護(hù)區(qū)域的劃定”規(guī)定自然保護(hù)地之外的其他各類生態(tài)保護(hù)區(qū)劃，包括森林、草原、野生動(dòng)植物等生態(tài)要素保護(hù)區(qū)域，以及流域保護(hù)區(qū)域、濕地保護(hù)區(qū)域、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)域、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)等。

生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的保護(hù)與管理制度則按照不同類型分別呈現(xiàn)，一般生態(tài)區(qū)域、自然保護(hù)地的保護(hù)與管理規(guī)范分別獨(dú)立成章?！耙话闵鷳B(tài)區(qū)域的保護(hù)與管理”章共三節(jié)，遵循從一般到特別的邏輯順序。第一節(jié)為適用于各類一般生態(tài)區(qū)域的基本規(guī)定，包括保護(hù)對(duì)象以及總量控制、跨區(qū)協(xié)調(diào)等基本制度，旨在根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的承載力對(duì)各類環(huán)境利用行為進(jìn)行總體控制，并且針對(duì)生態(tài)區(qū)域保護(hù)涉及的多方主體建立協(xié)調(diào)機(jī)制。〔49〕參見(jiàn)徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期。本節(jié)不僅適用于流域、濕地等已有專門規(guī)定的一般生態(tài)保護(hù)區(qū)域，也可為其他同樣重要但立法條件尚不具備的生態(tài)保護(hù)區(qū)域提供基本保護(hù)。第二節(jié)為流域保護(hù)與管理規(guī)定，根據(jù)流域特性提供適用于流域保護(hù)的特殊性制度，主要包括流域保護(hù)對(duì)象、分區(qū)管控、生態(tài)要素保護(hù)、水生生物完整性保護(hù)等。第三節(jié)為濕地保護(hù)與管理規(guī)定，根據(jù)濕地特性提供適用于濕地保護(hù)的特殊性制度，主要包括濕地保護(hù)對(duì)象以及分類管理、生物多樣性保護(hù)、合理利用等制度。

“自然保護(hù)地的保護(hù)與管理”章共三節(jié)。第一節(jié)為適用于各類自然保護(hù)地的基本規(guī)定。其中根據(jù)優(yōu)先保護(hù)生態(tài)整體性理念規(guī)定自然保護(hù)地保護(hù)制度是根本與重點(diǎn)，包括勘界立標(biāo)、確權(quán)登記、權(quán)屬管理、分區(qū)管控、外圍管理、應(yīng)急機(jī)制等。在此基礎(chǔ)上，也需要適當(dāng)發(fā)揮自然保護(hù)地的科研、游憩、文化等功能，建立增進(jìn)人與自然和諧相處的法律制度，包括自然教育、生態(tài)游憩、特許經(jīng)營(yíng)、社區(qū)發(fā)展等?！?0〕參見(jiàn)潘佳：《國(guó)家公園法是否應(yīng)當(dāng)確認(rèn)游憩功能》，載《政治與法律》2020年第1期。第二節(jié)為國(guó)家公園的保護(hù)與管理規(guī)定，主要根據(jù)國(guó)家公園的特殊性規(guī)定保護(hù)對(duì)象、權(quán)屬管理、管控保護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)等制度，體現(xiàn)國(guó)家公園在自然生態(tài)系統(tǒng)重要性和代表性、管理目標(biāo)嚴(yán)格性、管理事權(quán)完整性等方面的主體地位?！?1〕參見(jiàn)同前注〔26〕，呂忠梅文。第三節(jié)為其他自然保護(hù)地的保護(hù)與管理規(guī)定，明確自然保護(hù)區(qū)、自然公園的保護(hù)對(duì)象與管控要求，并與其他自然遺跡、人文遺跡的保護(hù)與管理規(guī)定相銜接。至于自然保護(hù)地之外其他特殊生態(tài)區(qū)域的保護(hù)與管理規(guī)范，則根據(jù)相應(yīng)的生態(tài)要素，分別納入生態(tài)要素保護(hù)的相關(guān)章節(jié)。

（四）環(huán)境法典生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的重點(diǎn)制度

法典編纂重在突破分散立法模式的局限，克服碎片化問(wèn)題，獲取體系化效益，其重點(diǎn)制度也應(yīng)當(dāng)在單行立法力所不及之處發(fā)力。一方面，法典應(yīng)重點(diǎn)規(guī)定單行法不宜規(guī)定的基礎(chǔ)性制度，從而提升法典體系的內(nèi)容全面性，同時(shí)避免分散立法可能導(dǎo)致的價(jià)值與邏輯沖突。以生態(tài)保護(hù)區(qū)劃制度為例，目前各類特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域的劃定尚缺乏必要的統(tǒng)一規(guī)則，需要通過(guò)法典編纂來(lái)高效地表達(dá)。其中，自然保護(hù)地的設(shè)立制度具有豐富的法律法規(guī)及政策文件、他國(guó)經(jīng)驗(yàn)以及學(xué)理研究作為基礎(chǔ)。據(jù)此，“自然生態(tài)保護(hù)區(qū)劃”章可通過(guò)專設(shè)第二節(jié)具體規(guī)定自然保護(hù)地的設(shè)立制度，并在第一節(jié)“基本規(guī)定”明確其他特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域的劃定參照適用第二節(jié)的有關(guān)規(guī)定。第二節(jié)可依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》《總體方案》等生態(tài)文明體制改革政策文件，參考目前國(guó)家公園法、自然保護(hù)地法等自然保護(hù)地立法的進(jìn)展，重點(diǎn)對(duì)自然保護(hù)地設(shè)立的主體與權(quán)限、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等核心內(nèi)容作出規(guī)定，確保對(duì)特定自然生態(tài)空間的生態(tài)整體性進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)的目標(biāo)能夠得以有效實(shí)現(xiàn)。鑒于自然保護(hù)地的典型性，其他特殊生態(tài)保護(hù)區(qū)域的劃定除了適用第三節(jié)的專門規(guī)定以及其他單行法律的有關(guān)規(guī)定之外，還應(yīng)當(dāng)參照適用自然保護(hù)地設(shè)立的有關(guān)規(guī)定。

另一方面，法典編纂應(yīng)超越部門立法的狹隘視野，實(shí)現(xiàn)生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的制度創(chuàng)新。以自然保護(hù)地的分類分級(jí)制度為例。目前自然保護(hù)地類型眾多，缺乏統(tǒng)一的分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中交叉重疊的問(wèn)題十分突出。由于各類自然保護(hù)地由不同部門設(shè)立與管理，有關(guān)部門受自身利益驅(qū)使，難以在各自牽頭起草的單行立法中落實(shí)自然保護(hù)地體系的整體改革構(gòu)想，因而需要通過(guò)法典編纂來(lái)實(shí)現(xiàn)突破。為此，“自然生態(tài)保護(hù)區(qū)劃”章可按保護(hù)價(jià)值和保護(hù)力度高低，依次將自然保護(hù)地分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三類，其中自然公園包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、海洋公園、濕地公園、荒漠公園、草原公園、地質(zhì)公園、冰川公園等。在上述分類的基礎(chǔ)上，國(guó)家公園屬于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地，自然保護(hù)區(qū)與自然公園則可進(jìn)一步分為國(guó)家級(jí)與地方級(jí)。

再以自然保護(hù)地的分區(qū)管控制度為例?，F(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章雖已建立分區(qū)管控制度，但功能分區(qū)名稱多樣且缺乏統(tǒng)一的管控規(guī)則。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)自然保護(hù)地分區(qū)管控的改革要求，“自然生態(tài)保護(hù)區(qū)劃”章可明確國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)兩個(gè)功能分區(qū)，自然公園全域?yàn)橐话憧刂茀^(qū)。作為例外，自然生態(tài)過(guò)程具有季節(jié)性變化規(guī)律的國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)，可以進(jìn)行季節(jié)性分區(qū)。在此基礎(chǔ)上，“自然保護(hù)地的保護(hù)與管理”章可規(guī)定不同功能分區(qū)的管控措施：核心保護(hù)區(qū)一般禁止人為活動(dòng)，除非是與監(jiān)管執(zhí)法、生態(tài)修復(fù)、居民生產(chǎn)生活、國(guó)家特殊戰(zhàn)略等相關(guān)的必要活動(dòng)；一般控制區(qū)則是限制人為活動(dòng)，一般禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，可在核心保護(hù)區(qū)允許活動(dòng)的基礎(chǔ)上增加教育、游憩、科研等活動(dòng)。

結(jié) 語(yǔ)

作為環(huán)境法典的重要組成部分，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化需求與路徑首先取決于其功能定位與基本構(gòu)造。在生態(tài)文明體制改革的背景下，生態(tài)區(qū)域保護(hù)法旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，采用整體主義方法論對(duì)影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的各類環(huán)境利用行為進(jìn)行綜合調(diào)整，主要包括流域保護(hù)法等一般生態(tài)區(qū)域法以及自然保護(hù)地法等特殊生態(tài)區(qū)域法。為了落實(shí)功能定位，生態(tài)區(qū)域保護(hù)立法需要突破目前的分散性立法模式，轉(zhuǎn)向法典編纂模式來(lái)增進(jìn)生態(tài)區(qū)域保護(hù)法律體系的內(nèi)容全面性、邏輯自洽性與價(jià)值一致性。生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的法典化需要綜合考慮靜態(tài)與動(dòng)態(tài)意義上的內(nèi)容完備性、借鑒瑞典環(huán)境法典的“框架性實(shí)質(zhì)編纂”模式處理與相關(guān)單行法的外部關(guān)系、遵循“基本規(guī)定、規(guī)劃、區(qū)劃、監(jiān)測(cè)評(píng)估、保護(hù)與管理、資金機(jī)制、法律責(zé)任”的邏輯結(jié)構(gòu)，以及超越單行立法與部門立法的狹隘視野實(shí)現(xiàn)生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的制度創(chuàng)新。