錢葉芳

在民法典已經(jīng)生效的背景下，勞動(dòng)法典的制定有了先例可循。我國(guó)勞動(dòng)法體系內(nèi)部凌亂殘缺，一方面是作為龍頭法的勞動(dòng)法已經(jīng)千瘡百孔；另一方面是單行法存在空白或位階低的問題，欠缺法律的威懾力。這就產(chǎn)生了進(jìn)行體系梳理和法典化的必要性。吸收國(guó)外先進(jìn)的法治經(jīng)驗(yàn)制定勞動(dòng)法典，提高勞動(dòng)權(quán)利的法定化和實(shí)有化水平，切實(shí)保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，是社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求。

一、我國(guó)勞動(dòng)法典制定的學(xué)術(shù)史

改革開放以來，我國(guó)勞動(dòng)法典化研究可謂稀少，但為推動(dòng)勞動(dòng)法學(xué)研究和勞動(dòng)法治化進(jìn)程，仍有必要考察其學(xué)術(shù)史。勞動(dòng)法典化研究可大致分為四個(gè)階段：

（一）欠缺勞動(dòng)一般法背景下的始發(fā)階段（1978—1993年）

在黨的十一屆三中全會(huì)召開后的近十年內(nèi),在波瀾壯闊的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革初期，勞動(dòng)關(guān)系處于不斷變革和發(fā)展之中，勞動(dòng)法體系殘缺不全，調(diào)整空白領(lǐng)域頗多，勞動(dòng)法制建設(shè)比較落后。20世紀(jì)80年代末，史探徑先生提出我國(guó)急需制定一部先進(jìn)的科學(xué)的勞動(dòng)法典，使之既能反映和鞏固改革成果，又能推動(dòng)改革不斷前進(jìn)，并能體現(xiàn)國(guó)際勞動(dòng)立法進(jìn)步趨勢(shì)要求?！?〕參見史探徑：《我國(guó)急需制定勞動(dòng)法典》，載《法學(xué)研究》1989年第5期。彼時(shí)正處于從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立的過渡期，史先生關(guān)于勞動(dòng)法法典化的呼吁未能引發(fā)學(xué)界的重視和響應(yīng)。

（二）勞動(dòng)法通過后的沉寂階段（1994—2002年）

1994年勞動(dòng)法的通過，緩解了對(duì)勞動(dòng)法法典化的迫切需要。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，在近十年內(nèi)，學(xué)界未進(jìn)行法典化的研究，圍繞勞動(dòng)法進(jìn)行的理論研究日益興盛。

（三）勞動(dòng)爭(zhēng)議集中爆發(fā)下的重提階段（2003—2014年）

勞動(dòng)法實(shí)施之后，其存在的諸如立法過于原則、欠缺科學(xué)性與合理性、相對(duì)滯后等問題在實(shí)施的過程中日益暴露，特別是“未簽訂書面勞動(dòng)合同，勞動(dòng)關(guān)系無效”的學(xué)界認(rèn)知和實(shí)務(wù)操作，使得勞動(dòng)者的合法權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害。

欠薪和勞動(dòng)關(guān)系扭曲的現(xiàn)狀使得實(shí)務(wù)界和學(xué)界重提勞動(dòng)法法典化，工會(huì)系統(tǒng)的態(tài)度尤為鮮明。時(shí)任中華全國(guó)總工會(huì)副主席周玉清提出了《關(guān)于解決企業(yè)拖欠職工工資問題的建議和制定〈勞動(dòng)法典〉的議案》，〔2〕周玉清：《關(guān)于解決企業(yè)拖欠職工工資問題的建議和制定〈勞動(dòng)法典〉的議案》，載《中國(guó)工運(yùn)》2003年第4期。法律工作部郭軍建議根據(jù)勞動(dòng)法確定的原則和規(guī)定，繼已有的安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法之后，盡快制定就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)合同法、集體合同法、工資法、工作時(shí)間和休息休假法、社會(huì)保險(xiǎn)法和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理法等相關(guān)法律，形成基本的勞動(dòng)法律體系。在專門性的勞動(dòng)法律、法規(guī)貫徹實(shí)施的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，參照制定民法典的情況，用5年或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間制定出中國(guó)特色的勞動(dòng)法典?！?〕參見郭軍：《關(guān)于制定〈勞動(dòng)法典〉的思考》，載《中國(guó)工會(huì)財(cái)會(huì)》2003年第5期。該會(huì)法律工作部黃龍亦認(rèn)為，為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和加入世界貿(mào)易組織，參與國(guó)際貿(mào)易的需要，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快勞動(dòng)立法,制定勞動(dòng)法典,加大協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的力度?！?〕參見黃龍：《論勞動(dòng)法的法典化》，載《工會(huì)理論與實(shí)踐》2003年第6期。但隨著2005年《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“確立通知”）〔5〕參見勞社部發(fā)〔2005〕12號(hào)。，2008年勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解與仲裁法，2010年社會(huì)保險(xiǎn)法等重要政策法律的出臺(tái)，欠缺書面形式的勞動(dòng)關(guān)系得到承認(rèn)，有關(guān)勞動(dòng)法法典化的研究再次沉寂。

（四）隨民法典編纂而興起階段（2015年至今）

2015年3月20日，民法典編纂工作正式啟動(dòng)。2020年5月28日，第十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過了民法典，法典化一時(shí)成為法學(xué)各部門的研究熱點(diǎn)，勞動(dòng)法部門也不例外。李廣德認(rèn)為，民法的法典化會(huì)使有條件的部門法實(shí)現(xiàn)法典化的立法追求具有話語(yǔ)上的正當(dāng)性；民法典編纂和法典化的理論積累能夠?yàn)閯趧?dòng)法法典化提供直接借鑒，尤其是內(nèi)部體系的整理匯編等立法技術(shù)方面?！?〕參見李廣德：《民法典編纂背景下勞動(dòng)法典立法的初步展開》，載《地方立法研究》2017年第4期。

勞動(dòng)法學(xué)界也發(fā)出補(bǔ)齊勞動(dòng)立法短板，適時(shí)編纂勞動(dòng)法典的呼吁。例如，王全興教授認(rèn)為，目前勞動(dòng)法法典化的條件正在成熟，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了多部勞動(dòng)領(lǐng)域的法律法規(guī)，還有許多部門規(guī)章、地方立法和地方政府規(guī)章，把勞動(dòng)領(lǐng)域的大政方針以法典形式固定下來，功在千秋。〔7〕參見陳磊、孫天驕：《勞動(dòng)領(lǐng)域出現(xiàn)靈活就業(yè)共享用工居家辦公等工作模式 新型勞動(dòng)關(guān)系呼喚勞動(dòng)法典》，載《法治日?qǐng)?bào)》2021年5月1日，第04版。黎建飛教授認(rèn)為，如果有一部勞動(dòng)法典的話，勞動(dòng)法的法律地位能夠得到提升；在編纂勞動(dòng)法典時(shí)，可以將現(xiàn)行的、分散的法規(guī)、司法解釋等上升到法律層面，進(jìn)行系統(tǒng)化、規(guī)范化表述，提升勞動(dòng)法典的適用性，這樣對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整將更加有力?！?〕同前注〔7〕，陳磊、孫天驕文。沈建峰教授建議，應(yīng)積極借鑒民法典編纂的有益經(jīng)驗(yàn)，采取分步驟法典化的思路，先完善勞動(dòng)法律體系中的各個(gè)部分，該補(bǔ)的補(bǔ)、該修的修、該整合更新的整合更新，等各部分都完善之后，在條件成熟的情況下可以考慮編纂具有中國(guó)特色的勞動(dòng)法典。〔9〕同前注〔7〕，陳磊、孫天驕文。

綜上所述，我國(guó)勞動(dòng)法典化研究始于勞動(dòng)基本法欠缺時(shí)代，隨勞動(dòng)法的制定而沉寂，重提于勞動(dòng)法失靈導(dǎo)致勞動(dòng)爭(zhēng)議激增之際，再興起于民法典編纂之時(shí)。雖然文獻(xiàn)數(shù)量有限，但我們?nèi)匀荒軓闹锌闯鲆粭l主線：勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的需要和勞動(dòng)關(guān)系失衡的現(xiàn)實(shí)是勞動(dòng)法典化研究的觸發(fā)器。

二、制定勞動(dòng)法典的必要性和可行性

（一）制定勞動(dòng)法典的必要性

在制定勞動(dòng)法典的必要性方面，早期研究者結(jié)合不同歷史時(shí)期的勞動(dòng)立法背景、現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了多角度的論證。在欠缺勞動(dòng)一般法時(shí)期，史探徑先生從我國(guó)的勞動(dòng)立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)需要、及時(shí)制定勞動(dòng)法典是堅(jiān)持改革開放政策的需要、加快勞動(dòng)法的制定是正確調(diào)整和改善勞動(dòng)關(guān)系的需要等方面論述制定勞動(dòng)法典的必要性?！?0〕前引〔1〕,史探徑文。在勞資矛盾多發(fā)時(shí)期，研究者認(rèn)為，制定勞動(dòng)法典是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)行依法治國(guó)方略、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系、保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益、維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定、開展國(guó)際貿(mào)易參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)以及勞動(dòng)法律體系自身發(fā)展系統(tǒng)化的需要?！?1〕參見同前注〔4〕，黃龍文。特別是勞動(dòng)立法的滯后造成了只能通過過去的勞動(dòng)法規(guī)，通過出臺(tái)規(guī)章或者地方性法規(guī)、規(guī)章來規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，難免會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)法律、法規(guī)龐雜，有時(shí)還與勞動(dòng)法確定的原則、制度不一致的問題，致使難以有效地維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益?！?2〕參見同前注〔3〕，郭軍文。以上皆為對(duì)我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)法制發(fā)展中所存在問題的客觀、理性描述，然其共性在于僅僅看到權(quán)利的法定化問題，將勞動(dòng)者保護(hù)缺位的癥結(jié)歸于勞動(dòng)立法的不完善。

從根本上，制定勞動(dòng)法典是廣大勞動(dòng)者對(duì)勞動(dòng)權(quán)利實(shí)有化的訴求。早在1994年，得益于后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在勞動(dòng)法初步發(fā)展之際，勞動(dòng)法第3條即全面列舉了各國(guó)人民和國(guó)際勞工組織經(jīng)過兩個(gè)世紀(jì)努力所獲得的各項(xiàng)勞動(dòng)權(quán)利，包括平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利。廣大勞動(dòng)者之所以未能充分享受到這些基本勞動(dòng)權(quán)利，除了立法滯后、可操作性不夠，實(shí)施機(jī)制不健全、執(zhí)法缺位、司法機(jī)械等問題更為嚴(yán)重。例如，欠薪問題與立法滯后并無必然的因果關(guān)聯(lián)；用人單位不與勞動(dòng)者簽訂書面勞動(dòng)合同以規(guī)避勞動(dòng)關(guān)系的企圖之所以得逞，也并非主要是立法滯后所造成。權(quán)利實(shí)有化是所有法學(xué)研究的終極價(jià)值，勞動(dòng)權(quán)利也不例外。〔13〕參見錢葉芳：《勞動(dòng)權(quán)利實(shí)有化對(duì)勞動(dòng)法學(xué)核心范疇的訴求》，載《浙江學(xué)刊》2021年第2期。勞動(dòng)權(quán)利實(shí)有化也是社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求。憲法序言宣告，新中國(guó)成立以后，生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造已經(jīng)完成，人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會(huì)主義制度已經(jīng)確立。憲法第1條宣告，中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。在這個(gè)意義上，保護(hù)以工人階級(jí)為主體的勞動(dòng)者，免除對(duì)工人階級(jí)的剝削是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的體現(xiàn)。如果說生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，那么勞動(dòng)者保護(hù)是社會(huì)主義國(guó)家傲然獨(dú)立于世界之林的根本。

作為推動(dòng)和保障勞動(dòng)權(quán)利實(shí)有化的核心工具，“勞動(dòng)監(jiān)察是一種確保工作場(chǎng)所勞動(dòng)法規(guī)得到遵守的勞動(dòng)行政公共職能。它的主要作用是通過預(yù)防、教育及強(qiáng)制措施，讓社會(huì)伙伴認(rèn)識(shí)到遵守工作場(chǎng)所法律的必要性，并切實(shí)執(zhí)行這些法律法規(guī)”〔14〕國(guó)際勞工組織：《勞動(dòng)監(jiān)察的概念和職能：工人指南》，日內(nèi)瓦(2010)，第2頁(yè)。。國(guó)際勞工組織通過第81號(hào)和第129號(hào)公約設(shè)定了勞動(dòng)監(jiān)察基準(zhǔn)，〔15〕參見《1947年工商業(yè)勞動(dòng)監(jiān)察公約》（第81號(hào)公約）、《1969年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)察公約》（第129號(hào)）。其中數(shù)項(xiàng)基準(zhǔn)我國(guó)尚未達(dá)到：（1）關(guān)于覆蓋范圍。公約認(rèn)為，勞動(dòng)監(jiān)察的組織應(yīng)當(dāng)是一個(gè)適用于所有工作場(chǎng)所的制度。這包括組織雇傭和個(gè)人雇傭兩類工作場(chǎng)所，我國(guó)勞動(dòng)法將個(gè)人雇傭排除在保護(hù)范圍之外。在平臺(tái)用工場(chǎng)所，在勞動(dòng)關(guān)系判斷爭(zhēng)議中，勞動(dòng)監(jiān)察仍未加入。（2）關(guān)于管理體制。公約認(rèn)為，勞動(dòng)監(jiān)察應(yīng)當(dāng)在中央政府的監(jiān)督和控制之下,與國(guó)家的行政實(shí)踐相協(xié)調(diào)。在世界各國(guó)的勞動(dòng)行政實(shí)踐中，勞動(dòng)監(jiān)察獨(dú)立性和可問責(zé)性兼顧的中央垂直管理體制延綿近200年，在不斷摸索和創(chuàng)新中形成勞動(dòng)監(jiān)察國(guó)際模式。我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍在指令性行政系統(tǒng)中運(yùn)轉(zhuǎn)，易于為利益集團(tuán)和地方保護(hù)主義所控制。（3）關(guān)于監(jiān)察職能的實(shí)現(xiàn)。公約認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)確保勞動(dòng)監(jiān)察在工作條件方面的教育和強(qiáng)制執(zhí)法作用,及提請(qǐng)主管部門注意現(xiàn)有法律法規(guī)存在的漏洞和弊端的職能的實(shí)現(xiàn)，必須給予監(jiān)察員恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)。我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，阻礙了監(jiān)察職能的實(shí)現(xiàn)。（4）關(guān)于監(jiān)察員的身份、資格與工作條件。公約認(rèn)為，監(jiān)察員必須是公務(wù)員，工作穩(wěn)定，不受政府換屆和不當(dāng)外部環(huán)境的影響；招聘監(jiān)察員必須以其任職資格為基礎(chǔ),并且為加強(qiáng)其履行職責(zé)的能力提供適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)；必須適當(dāng)?shù)貫楸O(jiān)察員配備辦公室、交通工具和工作設(shè)施。我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察條例第4條規(guī)定，縣級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門可以委托符合監(jiān)察執(zhí)法條件的組織實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察?；诖?，基層勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)尚未被納入行政序列，有的地方由當(dāng)?shù)卣庌k批準(zhǔn)為參照公務(wù)員管理的單位。作為勞動(dòng)行政部門的直屬單位，“雖然它們承擔(dān)行政職能，但是與行政機(jī)構(gòu)仍然有重要區(qū)別，因此在設(shè)計(jì)和成立時(shí)專門使用事業(yè)編制，成為事業(yè)法人”?！?6〕左然：《構(gòu)建中國(guó)特色的現(xiàn)代事業(yè)制度——論事業(yè)單位改革方向、目標(biāo)模式及路徑選擇》，載《中國(guó)行政管理》2009年第1期。與此相應(yīng)，我國(guó)尚未建立勞動(dòng)檢察官資格制度。（5）關(guān)于監(jiān)察員數(shù)量和執(zhí)法頻率。公約認(rèn)為，監(jiān)察員的數(shù)量必須充足,以確保其履行職責(zé)的有效性；應(yīng)當(dāng)定期、全面地對(duì)工作場(chǎng)所開展監(jiān)察,以確保相關(guān)法律法規(guī)得以有效實(shí)施。一直以來，我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察的人員和經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)重限制執(zhí)法監(jiān)管能力，難以履行對(duì)工作場(chǎng)所的主動(dòng)執(zhí)法職能?！?7〕趙大春：《勞動(dòng)監(jiān)察“小馬大車”之困》，載《瞭望》2011年第9期。

綜上所述，我國(guó)勞動(dòng)立法及其實(shí)施機(jī)制嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，亟待體系化改造以滿足勞動(dòng)法治化的需要。這就產(chǎn)生了是修改勞動(dòng)法還是制定勞動(dòng)法典的選擇。筆者認(rèn)為，修改勞動(dòng)法已失去了必要性。首先，從立法位階上看，勞動(dòng)法與勞動(dòng)合同法等單行立法同為全國(guó)人大常委會(huì)制定，從學(xué)理上的“一般法與特別法的關(guān)系”變成了“新法與舊法的關(guān)系”，這使得勞動(dòng)法體系在邏輯上不能自洽，難以獲得良好的實(shí)施效果。其次，作為實(shí)際上的舊法，勞動(dòng)法已經(jīng)在勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法等新單行法的沖擊下變得千瘡百孔，修改之難不輸編纂一部法典。

（二）制定勞動(dòng)法典的可行性

從國(guó)際立法來看，1910年法國(guó)勞動(dòng)法典、1918年蘇俄勞動(dòng)法典作為不同社會(huì)制度國(guó)家勞動(dòng)法典化的典范，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，引領(lǐng)勞動(dòng)法典化的世界趨勢(shì)，可資借鑒。在國(guó)內(nèi)，改革開放四十多年來，我國(guó)勞動(dòng)法制取得了巨大的進(jìn)步，諸如豐富的勞動(dòng)法法典化材料、成熟的理論研究和勞動(dòng)法實(shí)踐、明確的立法主體和成熟的技術(shù)條件等勞動(dòng)法法典化的初步條件已經(jīng)具備，普通勞動(dòng)者的法律意識(shí)也有較大程度的覺醒。特別是民法典的編纂為勞動(dòng)法典的編纂提供了成熟的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)條件，而且中國(guó)的法典化傳統(tǒng)數(shù)千年來息息相通，以制定統(tǒng)一法典為主要形式的法典化活動(dòng)在我國(guó)古代政治生活中占有重要地位，“當(dāng)代中國(guó)法的形式合理化仍然不能割斷歷史，中國(guó)古代的制定法傳統(tǒng)和中國(guó)近代的法典化經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)法典化的歷史動(dòng)力”?！?8〕董茂云：《比較法律文化：法典法與判例法》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2000年版，第202頁(yè)。

與權(quán)利實(shí)有化訴求所產(chǎn)生的必要性相呼應(yīng)，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出一系列全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略，為勞動(dòng)法典的制定提供了最大的可行性。黨的十八大報(bào)告提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新16字依法治國(guó)方針，其中行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法是法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！?9〕《行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法是法治建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)——解讀中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2013年3月4日。勞動(dòng)保障領(lǐng)域的執(zhí)法問題也受到了高度重視。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確指出深化行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)是整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。該《決定》要求減少行政執(zhí)法層級(jí)，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。據(jù)此，2015年7月，人社部、中編辦和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)的意見》（人社部發(fā)〔2015〕67號(hào)），要求各地積極推進(jìn)勞動(dòng)保障監(jiān)察綜合執(zhí)法體制改革，強(qiáng)化勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)在人社領(lǐng)域的綜合執(zhí)法職能，將分散在人社部門有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查、行政處罰交由勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一承擔(dān)。2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，提出“到2025年，政府行為全面納入法治軌道，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系日益健全，行政執(zhí)法體制機(jī)制基本完善，行政執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提升……為到2035年基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”的總體目標(biāo)。在法治政府建設(shè)的宏大背景和目標(biāo)體系中，我們看到國(guó)家監(jiān)察委獨(dú)立設(shè)置的先行探索以及正在進(jìn)行的綜合行政執(zhí)法體制改革，這些都為在勞動(dòng)法典中進(jìn)行勞動(dòng)執(zhí)法主體的管制化提供政策指引和參照。

三、勞動(dòng)法典制定的思路、原則和基本構(gòu)成

（一）勞動(dòng)法典制定的思路

如前所述，編纂一部勞動(dòng)法典是勞動(dòng)法學(xué)界的理想和奮斗目標(biāo)，但基于歷史原因和我國(guó)勞動(dòng)法治的現(xiàn)狀，對(duì)勞動(dòng)法法典化的研究并未形成主流，疑慮甚多。大致而言，學(xué)者們提供了勞動(dòng)法典制定的兩種思路：（1）在勞動(dòng)法典編纂過程中統(tǒng)一現(xiàn)行各類單行法律規(guī)范。少數(shù)學(xué)者認(rèn)為條件已經(jīng)成熟，是時(shí)候“把這些勞動(dòng)立法進(jìn)行整理和梳理予以系統(tǒng)化”了，〔20〕同前注〔7〕，陳磊、孫天驕文。“我國(guó)勞動(dòng)法律體系內(nèi)部規(guī)則缺失和規(guī)則沖突嚴(yán)重，難以滿足形式合理性的要求。不斷立法是勞動(dòng)法領(lǐng)域的必然趨勢(shì)，而在需要不斷完善立法的前提下，以法典化的思維方式統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)必然是更為合理和高效的選擇”?！?1〕同前注〔6〕，李廣德文。（2）先完善單行立法再編纂勞動(dòng)法典。多數(shù)聲音認(rèn)為條件尚未成熟，“勞動(dòng)法典的法律子系統(tǒng)中應(yīng)該有系統(tǒng)的基本法律，目前空缺的單行法律太多，要齊備才行”〔22〕同前注〔10〕，陳磊、孫天驕文?！霸诜ǖ浠?，需要把勞動(dòng)法律中的短板，比如勞動(dòng)基準(zhǔn)法、集體合同法等補(bǔ)齊”〔23〕同前注〔10〕，陳磊、孫天驕文?！耙?yàn)楦鞣N關(guān)系還在變動(dòng)中。比如，社會(huì)保險(xiǎn)即將并軌，具體措施還沒有出臺(tái)。而且，把所有相關(guān)的法律、規(guī)定整合在一起，也是非常麻煩的事情”?！?4〕謝文英：《制定勞動(dòng)法典的時(shí)機(jī)是否成熟》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年1月31日，第03版。

筆者認(rèn)同第一種思路，應(yīng)當(dāng)著手編纂勞動(dòng)法典。學(xué)術(shù)史考察揭示，學(xué)界對(duì)勞動(dòng)法典化的呼吁每每在缺少勞動(dòng)龍頭法或勞動(dòng)爭(zhēng)議多發(fā)的特殊時(shí)期發(fā)出。首先，在實(shí)質(zhì)上，我國(guó)勞動(dòng)法體系迄今仍然欠缺一部在效力位階和制度設(shè)計(jì)上都能統(tǒng)攝其他特別單行法律法規(guī)的一般法、龍頭法。為彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，必須在修改勞動(dòng)法和制定勞動(dòng)法典之間選擇其一，而基本形成的一個(gè)共識(shí)是：勞動(dòng)法修改已無必要。在現(xiàn)行勞動(dòng)法體系中，所謂尚缺的單行法律主要指有關(guān)工資、休息休假等勞動(dòng)基準(zhǔn)法，而基本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法的制定已經(jīng)納入本屆人大的立法規(guī)劃。對(duì)于此前被詬病的工資立法不完善問題，其實(shí)在勞動(dòng)法、工資支付暫行規(guī)定、保障農(nóng)民工工資支付條例等法律、法規(guī)、規(guī)章中已經(jīng)形成了從原則到具體的制度體系，如果嚴(yán)格執(zhí)行，斷不至于出現(xiàn)如此嚴(yán)重的持續(xù)多年、危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)的欠薪問題。996類超長(zhǎng)工作時(shí)間等侵犯休息權(quán)的問題同樣如此。〔25〕錢葉芳：《996類工作制和休息權(quán)立法》，載《浙江學(xué)刊》2019年第4期。無論什么位階，但凡是立法法上的立法，只要效力猶在，便得執(zhí)行和遵守，這是依法治國(guó)的基本要求。概言之，并非要等到所有勞動(dòng)領(lǐng)域單行法律法規(guī)都完備完善了，才能制定勞動(dòng)法典。1910年法國(guó)勞動(dòng)法典面世時(shí)，也未滿足具備各項(xiàng)單行法律的前提條件。

其次，作為一種現(xiàn)實(shí)的國(guó)情，我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議的誘發(fā)因素主要不是權(quán)利的法定化不夠，而是實(shí)施機(jī)制不健全。在勞動(dòng)法實(shí)施機(jī)制的整體重構(gòu)上，任何一部單行立法均無法完成。已經(jīng)生效的勞動(dòng)合同法和正在規(guī)劃中的基本勞動(dòng)基準(zhǔn)法也難當(dāng)其任。唯有體系化的勞動(dòng)法典或能兼顧權(quán)利法定化的制度設(shè)計(jì)和權(quán)利實(shí)有化的體制機(jī)制重構(gòu)。

（二）勞動(dòng)法典制定的基本原則

勞動(dòng)法典的制定原則指在勞動(dòng)法典的制定過程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本精神，旨在指引勞動(dòng)法典的制定方向，設(shè)定勞動(dòng)法典的制定目標(biāo)。勞動(dòng)法典的制定原則不等于勞動(dòng)法典的基本原則，后者概同勞動(dòng)法的基本原則，筆者不再贅述。勞動(dòng)法典制定應(yīng)當(dāng)遵循兩大基本原則：

1.權(quán)利全面法定化原則

所謂權(quán)利全面法定化，在廣度上體現(xiàn)為擴(kuò)大權(quán)利主體的覆蓋面，各類勞動(dòng)者的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)獲得保障，既包括傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)雇傭、非標(biāo)準(zhǔn)雇傭、靈活就業(yè)勞動(dòng)者，也包括雇主為個(gè)人的受雇者以及遠(yuǎn)程辦公、平臺(tái)用工等新型勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者。在深度上，權(quán)利全面法定化指與新時(shí)代的中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度相適應(yīng)，科學(xué)性與合理性相結(jié)合，在勞動(dòng)法典中將勞動(dòng)法第3條規(guī)定的每一項(xiàng)勞動(dòng)權(quán)利進(jìn)一步深化、細(xì)化，賦予其可操作性。

2.權(quán)利全面實(shí)有化原則

所謂權(quán)利全面實(shí)有化，是指在勞動(dòng)法典中設(shè)計(jì)科學(xué)長(zhǎng)效的實(shí)施機(jī)制，使得勞動(dòng)管制權(quán)、勞動(dòng)監(jiān)督權(quán)的行使同樣有法可依，以獨(dú)立性和可問責(zé)性為核心因素塑造勞動(dòng)監(jiān)察主體，徹底扭轉(zhuǎn)我國(guó)法定權(quán)利實(shí)有化整體過低的格局，全面保障不同所有制、不同行業(yè)、不同職業(yè)、不同技能和崗位、不同性別和年齡的勞動(dòng)者權(quán)益。

權(quán)利全面實(shí)有化原則是對(duì)全面法定化原則的鞏固和促進(jìn)。第81號(hào)和第129號(hào)國(guó)際勞工公約歸納了勞動(dòng)監(jiān)察的三大職能，除了確保有關(guān)工作條件和勞動(dòng)保護(hù)法規(guī)的實(shí)施，根據(jù)法律以最有效的方式給雇主和工人提供技術(shù)信息和建議外，還包括針對(duì)現(xiàn)有法律漏洞向當(dāng)局提出意見和建議。〔26〕同前注〔14〕，國(guó)際勞工組織書，第2頁(yè)。在實(shí)施勞動(dòng)監(jiān)察的過程中，特別是在主動(dòng)進(jìn)入工作場(chǎng)所實(shí)施監(jiān)察并與其他社會(huì)團(tuán)體和機(jī)構(gòu)交換信息的過程中，勞動(dòng)監(jiān)察員能夠更全面地了解工人的生活情況和工作條件,了解各個(gè)階層的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況,以及各種相關(guān)的技術(shù)問題。正因?yàn)橛衼碓从诠ぷ鳜F(xiàn)場(chǎng)的直接經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察員可以推動(dòng)勞動(dòng)立法的改進(jìn)，是社會(huì)進(jìn)步的能動(dòng)力量。〔27〕同上注，第10頁(yè)。如前所述，因?yàn)轶w制機(jī)制原因，我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)尚未充分發(fā)揮其職能，在分析形勢(shì)和情況、指出法律漏洞、提出改進(jìn)措施等方面甚是無能為力。這是未來勞動(dòng)法典要解決的核心問題。

（三）勞動(dòng)法典的基本構(gòu)成

有民法典在前，我國(guó)勞動(dòng)法典在體例上由總則統(tǒng)領(lǐng)分則自無異議?？紤]到法制穩(wěn)定性，在勞動(dòng)法的結(jié)構(gòu)上構(gòu)建勞動(dòng)法典的篇章，不失為妥當(dāng)之舉。在總則部分，根據(jù)權(quán)利全面法定化原則，宜彌補(bǔ)勞動(dòng)法的一個(gè)重大缺陷，即對(duì)勞動(dòng)關(guān)系、用人單位或勞動(dòng)者進(jìn)行概念界定，抽象出勞動(dòng)關(guān)系的內(nèi)涵和外延，將新型勞動(dòng)關(guān)系囊括在內(nèi)，并應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性。在分則的具體制度設(shè)計(jì)上，根據(jù)權(quán)利全面法定化原則，可分為就業(yè)促進(jìn)編、勞動(dòng)合同編、非標(biāo)準(zhǔn)和靈活用工編、工會(huì)與集體合同編、休息休假編、工資編、職業(yè)安全衛(wèi)生編、女職工和未成年工特殊保護(hù)編、職業(yè)培訓(xùn)編、社會(huì)保險(xiǎn)編。其中，非標(biāo)準(zhǔn)和靈活用工編中的非標(biāo)準(zhǔn)部分主要來自勞動(dòng)合同法中的固定期限勞動(dòng)合同規(guī)定和勞務(wù)派遣相關(guān)政策等規(guī)定，〔28〕在國(guó)際語(yǔ)境中，固定期限勞動(dòng)合同、勞務(wù)派遣和非全日制用工是非標(biāo)準(zhǔn)雇傭的三種代表性形式。參見錢葉芳：《〈勞動(dòng)合同法〉修改之爭(zhēng)及修法建議》，載《法學(xué)》2016年第5期。靈活用工部分主要來自勞動(dòng)合同法中的非全日制用工規(guī)定和近年有關(guān)新型用工的政策法規(guī)。同時(shí)，將權(quán)利全面實(shí)有化原則貫徹于勞動(dòng)爭(zhēng)議處理編、監(jiān)督檢查編和法律責(zé)任編。

四、勞動(dòng)法典總則編的核心問題

勞動(dòng)法典總則編的核心問題是對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定。日新月異的科技發(fā)展使得人工智能和共享經(jīng)濟(jì)興起，各類用工關(guān)系在表現(xiàn)形式上日益多樣化，特別是在工作地點(diǎn)、工作時(shí)間、工作完成方式上表現(xiàn)出與傳統(tǒng)不同的靈活性和自主性，這使得人們擔(dān)心原有的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在理論和實(shí)踐中越來越失去解釋力，而新的標(biāo)準(zhǔn)又難以建立。

（一）我國(guó)勞動(dòng)法體系對(duì)新型勞動(dòng)關(guān)系的包容性

實(shí)際上，兩百年來勞動(dòng)法演繹出的用工框架完全可以包容新科技下的新型用工關(guān)系。比如，在從屬性關(guān)系里，根據(jù)合同期限的約定，可以區(qū)分出不定期用工、定期用工、季節(jié)工、臨時(shí)工等；根據(jù)日工作時(shí)間的長(zhǎng)短和安排可以區(qū)分出全日制用工、非全日制用工等；根據(jù)工作安排的多方性，可以區(qū)分出勞務(wù)派遣、外包用工等。在工時(shí)計(jì)算上，根據(jù)工作和崗位的性質(zhì)可以區(qū)分出標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)、不定時(shí)和綜合工時(shí)等。在工資計(jì)算上，分為計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資等（包括提成）。據(jù)此，除自由職業(yè)者外，司機(jī)等網(wǎng)約崗位適合不定時(shí)工作制和計(jì)件工資制；全日制、不定期的網(wǎng)約工在標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系框架內(nèi)；利用業(yè)余時(shí)間兼職的網(wǎng)約工則可能是非全日制用工或獨(dú)立合約人。網(wǎng)約工的工作時(shí)間盡管計(jì)算起來比較復(fù)雜，但區(qū)分全日制和非全日制具有技術(shù)上的可行性。例如，優(yōu)步公司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，平均來看，一半的優(yōu)步司機(jī)每周的駕駛時(shí)間不超過10小時(shí)，40%的司機(jī)每周駕駛時(shí)間低于8小時(shí)?！?9〕Eisenbrey,R.,&Mishel,L.(2016).Uber business model does not justify a new‘independent worker’category.Employment Policy Institute.Retrieved March,17,2016.令人欣慰的是，我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)法體系對(duì)平臺(tái)用工尤其具有包容性，凸顯出法制不夠成熟帶來的局部?jī)?yōu)勢(shì)。

首先，判斷勞動(dòng)關(guān)系的行政標(biāo)準(zhǔn)具有包容性。我國(guó)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的判斷既沒有立法標(biāo)準(zhǔn)、司法標(biāo)準(zhǔn)，也沒有集體協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)，只有2005年原勞動(dòng)部在確立通知中確立了判斷勞動(dòng)關(guān)系成立的三要件：（1）用人單位和勞動(dòng)者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格。網(wǎng)約平臺(tái)和網(wǎng)約工的主體資格很明晰。以優(yōu)步、滴滴為代表的網(wǎng)約車為例，平臺(tái)的承運(yùn)人地位不可否認(rèn)。優(yōu)步內(nèi)部文件將自身歸類為運(yùn)輸公司、運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)或按需車輛服務(wù)，美國(guó)加州公用事業(yè)委員會(huì)也已經(jīng)將優(yōu)步歸類為“運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)公司；〔30〕O'Connor et alv.Uber Technologies.Inc.et al.,C13-3826 EMC.2017年12月20日，歐洲法院裁定優(yōu)步是一家運(yùn)輸企業(yè)，而不是數(shù)字服務(wù)公司?！?1〕BBC News.Uber is officially a cab firm,says European court,http://www.bbc.com/news/business-42423627,2017年12月20日。2016年7月，我國(guó)交通部聯(lián)合六部委發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法也明確要求“網(wǎng)約車平臺(tái)公司承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任”。（2）用人單位依法制定的各項(xiàng)勞動(dòng)規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者，勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理，從事用人單位安排的有報(bào)酬的勞動(dòng)。在網(wǎng)約用工中，平臺(tái)企業(yè)主張平臺(tái)并未制定勞動(dòng)規(guī)章制度適用于網(wǎng)約工，這是以“不適用”的形式掩蓋“不給適用”的目的。同時(shí)，平臺(tái)企業(yè)將勞動(dòng)合同法要求的勞動(dòng)規(guī)章制度轉(zhuǎn)化為技術(shù)和信息控制的無形規(guī)則，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理并控制勞動(dòng)成果的分配。對(duì)于勞動(dòng)規(guī)章制度的形式，從勞動(dòng)法到勞動(dòng)合同法均沒有進(jìn)行書面形式的規(guī)定，數(shù)據(jù)形式的證明力也進(jìn)入了法定程序。根據(jù)最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定〔32〕法釋〔2019〕19號(hào)。第14條，電子數(shù)據(jù)包括各類以數(shù)字化形式存儲(chǔ)、處理、傳輸?shù)哪軌蜃C明案件事實(shí)的信息，比如文檔、圖片、音頻、視頻、數(shù)字證書、計(jì)算機(jī)程序等電子文件。平臺(tái)企業(yè)對(duì)從業(yè)者的技術(shù)和信息控制規(guī)則當(dāng)然可被視為電子勞動(dòng)規(guī)章制度。（3）勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分。如同網(wǎng)約車平臺(tái)是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸公司，家政網(wǎng)約平臺(tái)同樣是網(wǎng)絡(luò)家政公司，以此類推?？梢姡m然該通知位階低、抽象化、不具有精細(xì)的指標(biāo)體系而對(duì)裁判者的自由心證能力要求高，但恰恰因其被詬病的粗糙性而可以覆蓋到平臺(tái)用工。

其次，非全日制用工制度具有包容性。勞動(dòng)合同法對(duì)非全日制用工的特別規(guī)定，與非全日制工作公約（第175號(hào)）和其他國(guó)家的規(guī)定都不同，除了適用于一般意義上的非全日制工作，還可適用于待命工作以及其他按日、按天、按周、按件結(jié)算工資的零工等各類靈活用工形式。國(guó)際勞工組織確立了非全日制用工的同等待遇原則和比例原則。非全日制工作公約（第175號(hào)）規(guī)定，在幾項(xiàng)基本權(quán)利（集體談判、職業(yè)安全和衛(wèi)生、防止就業(yè)和職業(yè)歧視等）上，非全日制工人必須獲得與可比全日制工人相同的保護(hù)；在社會(huì)保護(hù)計(jì)劃、生育保障、終止雇傭、帶薪年假、帶薪公休假日、病假等方面，除特殊情況外，非全日制工人應(yīng)得到與全日制工人同等的條件，涉及金錢的各項(xiàng)權(quán)利可按工時(shí)或收入比例確定。一般國(guó)家將非全日制工人的工作時(shí)間門檻通常設(shè)置在每周30小時(shí)至35小時(shí)左右?！?3〕ILO.Non-standard Employment Around The World,International Labour Office(Geneva),2016,pp.19-20.而在我國(guó)，勞動(dòng)合同法將非全日制用工定義為：“指以小時(shí)計(jì)酬為主，勞動(dòng)者在同一用人單位一般平均每日工作時(shí)間不超過四小時(shí)，每周工作時(shí)間累計(jì)不超過二十四小時(shí)的用工形式?！狈侨罩坪贤瑹o需書面形式、隨時(shí)終止、沒有遣散費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)、按小時(shí)計(jì)酬，這些特點(diǎn)實(shí)際上可以兼容臨工、兼職、日結(jié)工作等臨時(shí)性、間歇性、零散性工作，恰恰符合共享經(jīng)濟(jì)的零工經(jīng)濟(jì)本質(zhì)。一些國(guó)際評(píng)論員據(jù)此將我國(guó)非全日制工人定義為“零工工人”?！?4〕Cooney,S.，Biddulph,S..Zhu,Y..，Law and Fair Work in China.London:Routledge,2013,pp.96-98.倘若目前平臺(tái)企業(yè)勞動(dòng)管理模式不變，每周工作時(shí)間不超過24小時(shí)的網(wǎng)約用工可以依法認(rèn)定為非全日制用工，而加強(qiáng)對(duì)非全日制用工的保護(hù)是我國(guó)勞動(dòng)法改善的方向之一。

（二）我國(guó)勞動(dòng)法上特有的勞動(dòng)三分法

2021年7月，人力資源與社會(huì)保障部等八部門共同印發(fā)《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見），〔35〕《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)）。要求企業(yè)依法合規(guī)用工，“符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法與勞動(dòng)者訂立勞動(dòng)合同。不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形但企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理的，指導(dǎo)企業(yè)與勞動(dòng)者訂立書面協(xié)議，合理確定企業(yè)與勞動(dòng)者的權(quán)利義務(wù)。個(gè)人依托平臺(tái)自主開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、從事自由職業(yè)等，按照民事法律調(diào)整雙方的權(quán)利義務(wù)”。這里有兩個(gè)問題：（1）何謂“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形但企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理的”？確立通知確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的要件之一即“勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理”。無論采用何種法律解釋方法，也很難將“企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理”解釋為民事行為。又或者，政策制定者在“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形”中所稱之勞動(dòng)關(guān)系，僅指標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系，而不包括非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系以及其他勞動(dòng)管理關(guān)系？（2）“指導(dǎo)企業(yè)與勞動(dòng)者訂立書面協(xié)議”中所稱書面協(xié)議是私法協(xié)議還是社會(huì)法協(xié)議？結(jié)合“個(gè)人依托平臺(tái)自主開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、從事自由職業(yè)等，按照民事法律調(diào)整雙方的權(quán)利義務(wù)”的表述，此類書面協(xié)議不屬于私法協(xié)議。那么，既非勞動(dòng)合同，也非私法協(xié)議，如何去把握此類協(xié)議的性質(zhì)和內(nèi)容？是與所謂第三類勞動(dòng)者相對(duì)應(yīng)的第三類協(xié)議嗎？

有學(xué)者認(rèn)為，平臺(tái)用工的本質(zhì)是承攬合同社會(huì)化，應(yīng)構(gòu)建介于民法與勞動(dòng)法之間的“類雇員”規(guī)范體系，推動(dòng)法律對(duì)社會(huì)勞務(wù)給付的調(diào)整框架從由“從屬性勞動(dòng)—獨(dú)立性勞動(dòng)”構(gòu)成的“勞動(dòng)二分法”向“勞動(dòng)三分法”轉(zhuǎn)型。〔36〕王天玉：《超越“勞動(dòng)二分法”：平臺(tái)用工法律調(diào)整的基本立場(chǎng)》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。該論借鑒的是英國(guó)立法例。1996年頒布的就業(yè)權(quán)利法的第230（3）條將工人界定為：（1）在勞動(dòng)合同下工作的人；（2）無論以明示或暗示,口頭或書面,與另一方締結(jié)親自承擔(dān)或履行任何工作或服務(wù)合同的個(gè)人,同時(shí)另一方不是個(gè)人所從事的事業(yè)或職業(yè)的委托人或顧客?！?7〕林歐：《英國(guó)網(wǎng)約工勞動(dòng)權(quán)益保障的思路、困境及啟示》，載《中國(guó)人力資源開發(fā)》2019年第4期。據(jù)此，一般認(rèn)為英國(guó)法律框架為“勞動(dòng)三分法”，即雇員工人、非雇員工人、自雇者。工人中的雇員享受勞動(dòng)法的全面保護(hù)，比如解雇保護(hù)、最低工資等；工人中的非雇員主要是臨時(shí)雇傭，僅擁有部分勞動(dòng)法的權(quán)益，比如最低工資、帶薪休假、平等就業(yè)等，不享有解雇保護(hù)；自雇者沒有任何勞動(dòng)法的保護(hù)。在此框架下，2020年2月19日，英國(guó)最高法院裁定優(yōu)步需將司機(jī)歸類為“worker”而非“自雇人士”。必須澄清的是，英國(guó)勞動(dòng)法這種安排，并非將非雇員工人視為類雇員，而是對(duì)不同類別的從屬性他雇者進(jìn)行不同程度的保護(hù)。國(guó)際語(yǔ)境下的“類雇員”是指對(duì)雇主不具有人身從屬性，僅在經(jīng)濟(jì)上從屬于雇主的自雇者。〔38〕類似勞動(dòng)關(guān)系中的雇員，又稱依賴性自雇者、準(zhǔn)雇員等，指提供服務(wù)但未簽訂雇傭合同的工人，他們依賴一個(gè)或幾個(gè)客戶獲得收入。類似雇員對(duì)雇主不具有人身從屬性，僅在經(jīng)濟(jì)上從屬于雇主，一般不受勞動(dòng)法和社會(huì)保障法保護(hù)，但有一些國(guó)家制定了具體條款，拓展了保護(hù)范圍，因此類雇員被歸入雇傭和自雇之間的“中間類別”。更多信息可參見ILO.Non-standard Employment Around The World,International Labour Office(Geneva),2016,pp.36-39；王全興、粟瑜：《意大利準(zhǔn)從屬性勞動(dòng)制度剖析及其啟示》，載《法學(xué)雜志》2016年第10期；謝增毅：《我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系法律調(diào)整模式的轉(zhuǎn)變》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第2期；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者林佳和：《理論與司法實(shí)務(wù)下的勞動(dòng)契約（合同）主體：一個(gè)古典又新興的艱難問題》，《紀(jì)念〈勞動(dòng)合同法〉頒布十周年暨海峽兩岸勞動(dòng)合同（契約）法專題論文集》，清華大學(xué)法學(xué)院2017年6月，第6—7頁(yè)；王倩：《德國(guó)法中勞動(dòng)法的認(rèn)定》,載《暨南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期等。美國(guó)勞動(dòng)法也有其自身的特點(diǎn)，主要分類是雇員和獨(dú)立合約人（Independent Contractor，相當(dāng)于英國(guó)的Self-employed）。在這樣的法律框架下，平臺(tái)企業(yè)往往會(huì)將網(wǎng)約工人歸類為獨(dú)立合約人。2020年11月3日，美國(guó)加州以全民投票的方式?jīng)Q定了網(wǎng)約車司機(jī)不是雇員，而是“應(yīng)予以工資和福利保障的獨(dú)立合約人”。〔39〕《美國(guó)加州通過提案 認(rèn)定網(wǎng)約車司機(jī)為非正式員工》，載央視網(wǎng)，http://tv.cctv.com/2020/11/07/VIDESy0ueA8hhUQ8DcGVC8Lf 201107.shtml。從形式上看，此舉似乎是在“雇員—獨(dú)立合約人”之外增加了第三類主體，實(shí)際上是與英國(guó)法上的非雇員工人趨同，同樣不能歸于國(guó)際語(yǔ)境中的“類雇員”。

回到我國(guó)的勞動(dòng)法。一般認(rèn)為，我國(guó)與美國(guó)一樣采用非此即彼的勞動(dòng)二分法，要么是勞動(dòng)關(guān)系，要么是民事勞務(wù)關(guān)系。其實(shí)不然，人們普遍忽視了我國(guó)勞動(dòng)法上獨(dú)具特色的勞動(dòng)三分法：標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)者、非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)者、零工。勞動(dòng)合同法規(guī)范了三類勞動(dòng)關(guān)系：（1）標(biāo)準(zhǔn)的無固定期限勞動(dòng)關(guān)系；（2）非標(biāo)準(zhǔn)的固定期限勞動(dòng)關(guān)系、勞務(wù)派遣關(guān)系、一般非全日制關(guān)系；（3）零工性質(zhì)的非全日制勞動(dòng)關(guān)系。如前所述，我國(guó)非全日制用工囊括了國(guó)際語(yǔ)境下的非全日制用工和其他或多或少具有人身從屬性的零工，類似于前述英國(guó)法上的非雇員工人。這是我國(guó)勞動(dòng)法上值得重視的特色，新型勞動(dòng)關(guān)系完全可以納入這個(gè)框架下進(jìn)行規(guī)范。建議重新定位指導(dǎo)意見中的新型勞動(dòng)關(guān)系，其應(yīng)然表述為：“符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同。符合非全日制用工情形的，指導(dǎo)企業(yè)與勞動(dòng)者訂立書面協(xié)議，合理確定企業(yè)與勞動(dòng)者的權(quán)利義務(wù)。個(gè)人依托平臺(tái)自主開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、從事自由職業(yè)等，按照民事法律調(diào)整雙方的權(quán)利義務(wù)?！蔽覀兲貏e要注意長(zhǎng)期以來將平臺(tái)勞動(dòng)者等同于靈活就業(yè)人員的政策傾向，也要注意消除類似“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形但企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)管理”的政策表述中的矛盾。因?yàn)樽鳛閲?yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，“勞?dòng)者”指的是勞動(dòng)法上潛在的或已然的勞動(dòng)關(guān)系一方當(dāng)事人。

綜上所述，無論從屬性強(qiáng)弱，但凡進(jìn)行勞動(dòng)管理，必然是某種類型的勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在勞動(dòng)法的框架內(nèi)調(diào)整，這是法理和邏輯使然。斷不可以表面上的工作時(shí)間或工作地點(diǎn)的靈活性，或者以勞動(dòng)者自備生產(chǎn)工具等為由來否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。若如此，傳統(tǒng)出租車企業(yè)與司機(jī)之間不是勞動(dòng)關(guān)系，因?yàn)樗緳C(jī)要自備出租車。傳統(tǒng)企業(yè)推行遠(yuǎn)程辦公以減少通勤時(shí)間的做法也不可允許，因?yàn)闀?huì)改變企業(yè)與在家工作的雇員之間的關(guān)系。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分利用我國(guó)勞動(dòng)法的特色，構(gòu)建具有中國(guó)特色的新型勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整模式。對(duì)于加大平臺(tái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)的擔(dān)心也沒有必要，一是因?yàn)樵谌嬉婪ㄖ螄?guó)時(shí)代，自然不可對(duì)平臺(tái)企業(yè)網(wǎng)開一面；二是因?yàn)閷?duì)平臺(tái)企業(yè)和實(shí)體企業(yè)應(yīng)當(dāng)一視同仁，對(duì)平臺(tái)企業(yè)的法治豁免乃是對(duì)實(shí)體企業(yè)的歧視和不公平。故而，在勞動(dòng)法典總則編，應(yīng)當(dāng)明確勞動(dòng)關(guān)系以人身從屬性為內(nèi)涵，在外延上包括具有勞動(dòng)管理特征的傳統(tǒng)用工關(guān)系和新型用工關(guān)系。對(duì)于本源意義上的“類雇員”，作為民事勞務(wù)關(guān)系的社會(huì)化結(jié)果，可以納入勞動(dòng)法典，也可以在民法典中調(diào)整。

五、勞動(dòng)法典分則編的核心問題

勞動(dòng)法典分則編的核心問題是勞動(dòng)權(quán)利實(shí)有化機(jī)制（勞動(dòng)法實(shí)施機(jī)制）的構(gòu)建。建議綜合現(xiàn)行勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、安全生產(chǎn)法、勞動(dòng)保障監(jiān)察條例等勞動(dòng)法律法規(guī)中的合理規(guī)定，參考環(huán)境保護(hù)法、食品安全法等社會(huì)法領(lǐng)域各部門建立的有效機(jī)制，借鑒國(guó)外的勞動(dòng)管制體制，在監(jiān)督檢查編，進(jìn)行勞動(dòng)管理體制的革新，構(gòu)建有中國(guó)特色的長(zhǎng)效勞動(dòng)法實(shí)施機(jī)制。

長(zhǎng)效實(shí)施機(jī)制的核心因素是勞動(dòng)管制主體的獨(dú)立性和可問責(zé)性?！肮苤啤币辉~源自英美法系，在政府公共管制制度蔓延世界的過程中成為法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共行政學(xué)、政治學(xué)等不同學(xué)科的共同術(shù)語(yǔ)。政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管制權(quán)涵蓋政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的微觀規(guī)制權(quán)和宏觀調(diào)控權(quán)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)管制權(quán)是社會(huì)法學(xué)的核心范疇，勞動(dòng)管制權(quán)則構(gòu)成勞動(dòng)法學(xué)的核心范疇。勞動(dòng)法是勞動(dòng)權(quán)利法，然其本質(zhì)是勞動(dòng)管制法?！?0〕參見錢葉芳：《勞動(dòng)權(quán)利實(shí)有化對(duì)勞動(dòng)法學(xué)核心范疇的訴求》，載《浙江學(xué)刊》2021年第2期。對(duì)于行使管制權(quán)的管制主體，在權(quán)利來源和權(quán)限上的獨(dú)立設(shè)置和對(duì)管制俘虜?shù)念A(yù)防監(jiān)控，保證了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和勞動(dòng)關(guān)系的干預(yù)高效公正。〔41〕有關(guān)政府公共管制制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管制權(quán)的問題，參見錢葉芳：《社會(huì)法學(xué)的法域、核心范疇與范疇體系》，載《法學(xué)》2019年第9期；《論公共管制權(quán)——構(gòu)成社會(huì)法核心范疇的新型國(guó)家權(quán)力》，載《法學(xué)》2018年第4期；《第三法域社會(huì)法證成——大陸法系和英美法系融合的一個(gè)例證》，載《法學(xué)》2017年第4期。在法治國(guó)家或地區(qū)，調(diào)控監(jiān)管勞動(dòng)關(guān)系的公共權(quán)力和調(diào)整公法關(guān)系的公共權(quán)力在權(quán)力來源和權(quán)力主體設(shè)置上都有所不同，勞動(dòng)管制主體以其獨(dú)立的地位和權(quán)限做到執(zhí)法必嚴(yán)，勞動(dòng)權(quán)利的實(shí)有化能夠得到基本保障。反觀我國(guó)，調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的公共權(quán)力與調(diào)整公法關(guān)系的公共權(quán)力在權(quán)力來源和主體配置上沒有任何區(qū)別。雖然曾經(jīng)或正在進(jìn)行工商、質(zhì)檢、土地、環(huán)保等行政部門的垂直管理改革，但我國(guó)尚未開始真正將秩序行政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)管制分離的法律實(shí)踐，由行政機(jī)關(guān)一體執(zhí)行國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能。由勞動(dòng)行政主體行管制之職，行政壟斷與行政干預(yù)難以遏制，這是勞動(dòng)法典需要解決的頑疾。

政府管制制度始于勞動(dòng)領(lǐng)域，萌發(fā)于1802年英國(guó)學(xué)徒道德與健康法。從勞動(dòng)基準(zhǔn)、勞動(dòng)合同到集體勞動(dòng)關(guān)系管制，無不以勞工的健康和安全為價(jià)值取向?！?2〕參見錢葉芳：《內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)政府管制的法律問題》，載《法治研究》2014年第11期。我國(guó)勞動(dòng)法學(xué)界對(duì)政府管制問題甚少研究，在基于權(quán)利的研究方法之下，對(duì)勞動(dòng)權(quán)利法定化的研究成為主流，對(duì)權(quán)利實(shí)有化問題的解決指導(dǎo)乏力。勞動(dòng)權(quán)利實(shí)有化取決于勞動(dòng)管制主體的科學(xué)設(shè)置。勞動(dòng)管制主體由法律設(shè)置，具有準(zhǔn)立法、執(zhí)法和準(zhǔn)司法三項(xiàng)權(quán)能，其科學(xué)性已為200余年來的勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整世界史所驗(yàn)證。勞動(dòng)管制主體包括勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、就業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)等對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行微觀規(guī)制和宏觀調(diào)控的公權(quán)組織。其中，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是勞動(dòng)管制主體中初始的、最為重要的構(gòu)成部分，其獨(dú)立性和可問責(zé)性在勞動(dòng)法典中應(yīng)當(dāng)率先展現(xiàn)。具體設(shè)計(jì)構(gòu)想如下：

（一）獨(dú)立監(jiān)管機(jī)制構(gòu)想

1.明確實(shí)行垂直管理體制。垂直管理是踐行獨(dú)立勞動(dòng)監(jiān)察，擺脫地方保護(hù)主義的不二法門。近20余年來，我國(guó)在公共管制領(lǐng)域和物資儲(chǔ)備、地震、測(cè)繪、氣象等其他領(lǐng)域進(jìn)行了不同層次的垂直管理體制改革，主要興起于地方保護(hù)主義盛行、中央權(quán)威受到挑戰(zhàn)的背景之下，在某種意義上而言是一種權(quán)宜之計(jì)?！?3〕參見董娟：《困境與選擇：集權(quán)與分權(quán)間的垂直管理——以當(dāng)代中國(guó)政府的垂直管理為考察對(duì)象》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第5期。歷次的垂直管理體制改革，既沒有憲法和法律依據(jù)，也沒有納入法治軌道，隨意性是其難以發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵因素，從而導(dǎo)致工商、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等管制領(lǐng)域的垂直管理改革沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。有鑒于此，建議勞動(dòng)法典明確規(guī)定設(shè)立國(guó)家勞動(dòng)監(jiān)察總局，直屬國(guó)務(wù)院，統(tǒng)一行使勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)。國(guó)家勞動(dòng)監(jiān)察總局根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)置地方勞動(dòng)監(jiān)察局作為派出機(jī)構(gòu)，區(qū)縣設(shè)立勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)。國(guó)家勞動(dòng)監(jiān)察總局對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理?！?4〕此為借鑒國(guó)際通行的勞動(dòng)管制機(jī)構(gòu)管理體制，例如日本勞動(dòng)基準(zhǔn)法第97條。同時(shí)，為審議勞動(dòng)法律的施行及修正的事項(xiàng)，在縣級(jí)以上勞動(dòng)監(jiān)察局設(shè)置勞動(dòng)委員會(huì)。勞動(dòng)委員會(huì)接受勞動(dòng)監(jiān)察部門的咨詢，有權(quán)向勞動(dòng)行政部門就有關(guān)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)或勞動(dòng)關(guān)系提出建議。勞動(dòng)委員會(huì)委員由同級(jí)政府從工會(huì)、用人單位與公益方面的代表中指派相同數(shù)目的人員擔(dān)任。

2.授予完整的管制權(quán)限。完整的管制權(quán)限由準(zhǔn)立法、執(zhí)法和準(zhǔn)司法三項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成。國(guó)家勞動(dòng)監(jiān)察總局享有準(zhǔn)立法權(quán)，提出制訂與修改有關(guān)勞動(dòng)法律法規(guī)的建議，制定和修改相關(guān)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，任免與訓(xùn)練勞動(dòng)監(jiān)察官，制定及調(diào)整關(guān)于勞動(dòng)監(jiān)察方法的規(guī)程，編輯監(jiān)察年報(bào)、掌管有關(guān)勞動(dòng)委員會(huì)和勞動(dòng)監(jiān)察官資格審查委員會(huì)及有關(guān)勞動(dòng)法典施行的其他事項(xiàng)。各級(jí)地方勞動(dòng)監(jiān)察局在各自轄區(qū)內(nèi)掌管有關(guān)調(diào)整監(jiān)察方法的事項(xiàng)，掌管有關(guān)勞動(dòng)委員會(huì)和勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)察官資格審查委員會(huì)及有關(guān)本法施行的其他事項(xiàng)。執(zhí)法和準(zhǔn)司法權(quán)主要由區(qū)、縣勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)行使，主要執(zhí)行監(jiān)察、許可、審查、裁決、咨詢及與執(zhí)行勞動(dòng)法典有關(guān)的其他工作。具體到執(zhí)法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)授予勞動(dòng)監(jiān)察主體充分的監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力，尤其是彌補(bǔ)欠缺強(qiáng)制手段的現(xiàn)狀?！?5〕參考安全生產(chǎn)法、食品安全法、保障農(nóng)民工工資支付條例、勞動(dòng)保障監(jiān)察條例的相關(guān)規(guī)定。最后是準(zhǔn)司法權(quán)。勞動(dòng)監(jiān)察所面臨的問題是復(fù)雜且專業(yè)的，面對(duì)復(fù)雜多變的勞動(dòng)力市場(chǎng)，相較于法官，管制機(jī)構(gòu)更具有效率。所以，勞動(dòng)監(jiān)察立法不僅需要授予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查和追訴的權(quán)力，還需要授予其裁決的權(quán)力，以更好地提高監(jiān)察的效率。

3.厘清中央與地方的關(guān)系。獨(dú)立管制的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)落實(shí)地方政府的勞動(dòng)保護(hù)責(zé)任。首先，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將勞動(dòng)保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。國(guó)務(wù)院勞動(dòng)主管部門會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制國(guó)家勞動(dòng)保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施?！?6〕參考環(huán)境保護(hù)法第13條。勞動(dòng)保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括勞動(dòng)合同簽訂、工資支付、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生保障、社會(huì)保障、就業(yè)以及集體談判的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等。其次，在人財(cái)物關(guān)系上，各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由其上級(jí)機(jī)構(gòu)委任，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施勞動(dòng)法典所需經(jīng)費(fèi)，實(shí)行由中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政補(bǔ)充的體制。由國(guó)務(wù)院確定應(yīng)當(dāng)發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。勞動(dòng)監(jiān)察經(jīng)費(fèi)由各省、自治區(qū)、直轄市政府申請(qǐng)，按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。各級(jí)地方政府為改善和提高轄區(qū)內(nèi)舉辦的法定業(yè)務(wù)，除使用按前款規(guī)定國(guó)家發(fā)給的經(jīng)費(fèi)外，尚可支付必要的經(jīng)費(fèi)?！?7〕參考日本職業(yè)安定法第55條。同時(shí)，要求縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)其建設(shè)、衛(wèi)生、應(yīng)急管理等有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，配合勞動(dòng)監(jiān)察部門進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察。

（二）問責(zé)機(jī)制

新經(jīng)濟(jì)自由主義根據(jù)政府失靈理論主張放松、解除公共管制，并由此提出和發(fā)展了經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域的“政府管制俘虜理論”。該理論在實(shí)踐中催生出對(duì)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的制衡和問責(zé)體系。以金融市場(chǎng)監(jiān)管為例，對(duì)高收入國(guó)家的研究發(fā)現(xiàn)，若僅僅強(qiáng)調(diào)管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不一定會(huì)帶來銀行體系穩(wěn)健性的提高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與政府、中央銀行等其他部門積極協(xié)調(diào)監(jiān)管工作。〔48〕安輝等：《基于銀行體系穩(wěn)健性的監(jiān)管獨(dú)立性研究》，載《數(shù)量經(jīng)濟(jì)研究》2013年第3期。例如，美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性在經(jīng)合組織成員中處在中等偏上的水平，但在次貸危機(jī)爆發(fā)前，美國(guó)政府中尚無專門的機(jī)構(gòu)來監(jiān)測(cè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體中潛在的威脅和漏洞，金融風(fēng)險(xiǎn)被掩蓋并不斷累積，導(dǎo)致系統(tǒng)性危機(jī)發(fā)生。2017年7月，美國(guó)通過被認(rèn)為是自20世紀(jì)初“大蕭條”以來最全面、最嚴(yán)厲的金融改革法案——《多德—弗蘭克法案》，成立由美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)牽頭的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和處理威脅美國(guó)國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予更大的監(jiān)管職責(zé)，并在聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)下設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，對(duì)提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費(fèi)者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。

建議結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)國(guó)情，建立勞動(dòng)監(jiān)察問責(zé)機(jī)制。首先，國(guó)家實(shí)行勞動(dòng)者保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。〔49〕參考環(huán)境保護(hù)法第26條?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將勞動(dòng)者保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有勞動(dòng)監(jiān)督監(jiān)察職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。其次，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告勞動(dòng)條件狀況和勞動(dòng)者保護(hù)目標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)生的欠薪事件、過勞死事件、生產(chǎn)安全事故、重大勞動(dòng)爭(zhēng)議事件等應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，依法接受監(jiān)督?！?0〕參考環(huán)境保護(hù)法第27條。最后，建立勞動(dòng)監(jiān)察官資格證制度，設(shè)立勞動(dòng)監(jiān)察官審查委員會(huì)，要求勞動(dòng)監(jiān)察人員忠于職守，堅(jiān)持原則，秉公執(zhí)法；執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)時(shí)，必須出示有效的監(jiān)督執(zhí)法證件；對(duì)涉及被檢查單位的技術(shù)秘密和業(yè)務(wù)秘密，應(yīng)當(dāng)為其保密。

結(jié) 論

民法典通過之后，勞動(dòng)法典的制定已然成為研究熱點(diǎn)。學(xué)界應(yīng)該慎重對(duì)待勞動(dòng)法典的制定，切不可因循守舊。勞動(dòng)法時(shí)代被遺漏的個(gè)人雇傭關(guān)系和新科技下的新型勞動(dòng)關(guān)系，都應(yīng)該受到勞動(dòng)法典的光照，故而應(yīng)當(dāng)確立權(quán)利全面法定化原則。勞動(dòng)法時(shí)代未受到足夠重視的勞動(dòng)監(jiān)察體制和機(jī)制，未能得到基本實(shí)現(xiàn)的勞動(dòng)權(quán)利，都應(yīng)當(dāng)在勞動(dòng)法典中得到彌補(bǔ)，此為勞動(dòng)法典制定的意義所在，故而應(yīng)當(dāng)確立權(quán)利全面實(shí)有化原則。權(quán)利全面實(shí)有化原則要求借鑒國(guó)外勞動(dòng)監(jiān)管的長(zhǎng)效體制和機(jī)制，參照國(guó)家監(jiān)察法、海關(guān)法、中國(guó)人民銀行法規(guī)定的垂直管理體制和正在深入進(jìn)行的環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，吸取以往工商、質(zhì)監(jiān)等部門垂直管理的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行國(guó)際通行的勞動(dòng)監(jiān)察中央垂直管理體制，由勞動(dòng)法典明確設(shè)立國(guó)家勞動(dòng)監(jiān)察局和其他勞動(dòng)管制主體，授予其獨(dú)立監(jiān)管應(yīng)有的權(quán)限，從而真正擺脫地方保護(hù)主義和利益集團(tuán)的俘虜。在社會(huì)主義國(guó)家，環(huán)境保護(hù)是空氣，勞動(dòng)者保護(hù)是水，在法治化藍(lán)圖中應(yīng)當(dāng)給予同等的重要地位。