楊金鳳 屏南縣數(shù)據(jù)信息和重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)中心

引言

內(nèi)部控制的概念最早源于現(xiàn)代企業(yè)管理實(shí)踐的相關(guān)研究，隨著學(xué)者對(duì)內(nèi)部控制研究的不斷深入，內(nèi)部控制從最初的風(fēng)險(xiǎn)防范、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、企業(yè)財(cái)務(wù)管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)職能表現(xiàn)，并隨之拓展至戰(zhàn)略管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、績(jī)效管理等管理類活動(dòng)。并且，由當(dāng)前內(nèi)部控制研究對(duì)象的實(shí)踐，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛善髽I(yè)至政府組織和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等[1]。多年來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不斷加速發(fā)展，縣級(jí)行政事業(yè)單位的數(shù)量不斷增多，但由于縣級(jí)單位本身性質(zhì)，多數(shù)縣級(jí)行政事業(yè)單位存在一系列問(wèn)題。因此，文章以縣級(jí)行政事業(yè)單位為研究對(duì)象，探究縣級(jí)行政事業(yè)單位存在的內(nèi)控問(wèn)題，并提出應(yīng)對(duì)舉措。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的背景

我國(guó)針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)頒發(fā)了一系列支持政策，最早于2012年11月，我國(guó)財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。2014年10月，在黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，政策明確了應(yīng)當(dāng)針對(duì)財(cái)政資金的分配使用、國(guó)有資產(chǎn)等實(shí)施監(jiān)管，同時(shí)對(duì)政府的投資、采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)等權(quán)力相對(duì)集中的部門及崗位等實(shí)施分權(quán)行事，按崗設(shè)權(quán)及分級(jí)授權(quán)等形式，以此來(lái)切實(shí)增強(qiáng)內(nèi)部控制的流程控制，全面預(yù)防權(quán)力的濫用。2015年12月，我國(guó)財(cái)政部門頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在此基礎(chǔ)上針對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)、時(shí)間及內(nèi)控信息的公開情況作出了詳細(xì)的要求[2]。

由此可見，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要性非常明顯，總體而言表現(xiàn)為以下方面。

（1）內(nèi)部控制可有效保障資金安全。通常行政事業(yè)單位內(nèi)資產(chǎn)流失的情況較為普遍，常見的資金挪用、浪費(fèi)等事件時(shí)有發(fā)生。而采取內(nèi)部控制可有效地降低此類資金違規(guī)使用情況的發(fā)生概率，主要是通過(guò)內(nèi)部控制舉措，可促使行政事業(yè)單位內(nèi)每筆開支都實(shí)現(xiàn)有跡可循，并在相應(yīng)制度范圍嚴(yán)格依照相應(yīng)的工作流程來(lái)實(shí)施，從而極大的規(guī)避資產(chǎn)流失的情況產(chǎn)生，最終從根源上杜絕經(jīng)濟(jì)類犯罪的出現(xiàn)。

（2）內(nèi)部控制可全面提升會(huì)計(jì)信息可靠性。會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量直接影響到行政事業(yè)單位的發(fā)展活力，可由此促使行政事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)合理發(fā)展戰(zhàn)略的制定。主要因?yàn)閮?nèi)部控制可促使單位內(nèi)各部門間形成互為制約和影響關(guān)系，進(jìn)而由此促使會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的攀升，切實(shí)提升會(huì)計(jì)信息的可靠性。

（3）內(nèi)部控制保障行政事業(yè)單位始終遵循依法理財(cái)。內(nèi)部控制制度實(shí)施將增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)會(huì)計(jì)監(jiān)督，不斷強(qiáng)化自我約束機(jī)制。同時(shí)在促使會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提升的同時(shí)，使得相關(guān)財(cái)務(wù)法律法規(guī)在單位內(nèi)獲得全面地落實(shí)，實(shí)現(xiàn)良好的依法理財(cái)效果。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)及內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具體指單位本身為達(dá)成相應(yīng)的目標(biāo)，所制定的制度、措施及執(zhí)行程序等，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相應(yīng)解決活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范及全面管控。而結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義可知，行政事業(yè)單位內(nèi)控本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過(guò)程，多數(shù)行政事業(yè)單位為了能夠切實(shí)達(dá)成控制目標(biāo)而針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施規(guī)范約束的全部過(guò)程。因此，就需要建立起完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上不斷增強(qiáng)對(duì)單位權(quán)力的監(jiān)督和制約，最終形成良好防范及保障機(jī)制。

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)主要是為了合理保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性，保證單位資產(chǎn)的安全有效性、財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性等，從而在此基礎(chǔ)上切實(shí)保障行政事業(yè)單位能夠全面防范舞弊及腐敗行為等，由此全面展現(xiàn)出公共服務(wù)的效率及效果。主要因?yàn)樾姓聵I(yè)單位本身所承擔(dān)的職責(zé)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用等和企業(yè)存在明顯的差異，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)也呈現(xiàn)出明顯的差異。具體表現(xiàn)為財(cái)務(wù)舞弊防范替代發(fā)展戰(zhàn)略，公共服務(wù)效率替代企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)效率水平[3]。

在行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的主要內(nèi)容上，具體依照《規(guī)范》所規(guī)定的內(nèi)部控制內(nèi)容來(lái)展開，在實(shí)際內(nèi)容上包含單位方面和業(yè)務(wù)方面的內(nèi)部控制。在單位方面，內(nèi)部控制具體包含內(nèi)控組織架構(gòu)、內(nèi)控工作機(jī)制、權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制、政府會(huì)計(jì)改革，同時(shí)還需進(jìn)行財(cái)務(wù)信息需求的編報(bào)，充分應(yīng)用現(xiàn)代化的科技手段來(lái)不斷增強(qiáng)內(nèi)控的內(nèi)容。在業(yè)務(wù)方面，內(nèi)控工作主要包含業(yè)務(wù)控制、工作職責(zé)分離、業(yè)務(wù)輪崗、財(cái)務(wù)收支情況控制、政府采購(gòu)管理業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)類控制、合同管理、項(xiàng)目運(yùn)行管理等多方面的控制內(nèi)容。

三、縣級(jí)行政事業(yè)單位存在的內(nèi)控問(wèn)題

當(dāng)前縣級(jí)行政事業(yè)單位為了能夠切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算管理，提升財(cái)政資金的使用效益，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了多種程度的努力。其中有部分單位還由此設(shè)立了相對(duì)完善、健全的內(nèi)控制度，同時(shí)也在此基礎(chǔ)上配置了專項(xiàng)財(cái)務(wù)工作人員，實(shí)施專項(xiàng)審核、審批制度。然而，當(dāng)前縣級(jí)行政事業(yè)單位在實(shí)際內(nèi)控方面仍然存在以下問(wèn)題：

（一）內(nèi)控意識(shí)相對(duì)單薄且執(zhí)行缺失

內(nèi)控意識(shí)具體是指內(nèi)部控制制度當(dāng)中的重要內(nèi)容，通常良好的內(nèi)控意識(shí)是保障內(nèi)控制度完善實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前絕大多數(shù)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)相關(guān)人員所具備的內(nèi)控意識(shí)普遍不足，尤其是部分單位內(nèi)的管理人員本身對(duì)內(nèi)控知識(shí)的理解不夠充分，且未對(duì)內(nèi)部控制制度體系建設(shè)起到應(yīng)有的重視，甚至有部分人員秉持無(wú)所謂的態(tài)度。還有部分單位盡管在此基礎(chǔ)上搭建了相對(duì)完善的內(nèi)控體系，但現(xiàn)有體系結(jié)構(gòu)不夠合理，存在生搬硬套的情況，最主要的是缺乏相應(yīng)的可執(zhí)行力。

（二）財(cái)務(wù)管理制度不健全、審批程序不規(guī)范

絕大多數(shù)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作仍然相對(duì)薄弱，仍然需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化與完善。也有部分單位內(nèi)財(cái)務(wù)管理制度明顯缺失，并未結(jié)合單位實(shí)際情況來(lái)制定制度內(nèi)容。還有部分單位內(nèi)各項(xiàng)財(cái)務(wù)事項(xiàng)的管理和運(yùn)作基本屬于慣例，由此導(dǎo)致其實(shí)際管理存在明顯的隨意性。也有大多單位內(nèi)部崗位責(zé)任制度匱乏，相關(guān)財(cái)務(wù)人員對(duì)其所處崗位職責(zé)內(nèi)容理解不清，并且因?yàn)槁殭?quán)模糊、責(zé)任不清以及程序不規(guī)范等，致使內(nèi)部財(cái)務(wù)管理失控、會(huì)計(jì)工作失序。在實(shí)際的內(nèi)部運(yùn)行當(dāng)中，部分單位是交由經(jīng)辦人員填制原始憑證簽字審核，再據(jù)此向所在單位負(fù)責(zé)人審批，通過(guò)后再交由相應(yīng)的會(huì)計(jì)部門進(jìn)行入賬處理。然而，這種審批再審核的形式，本質(zhì)而言是將授權(quán)批準(zhǔn)取代監(jiān)督檢查，直接對(duì)會(huì)計(jì)的審核監(jiān)督造成影響。因?yàn)檫@種先審批后審核的方式，將導(dǎo)致后續(xù)會(huì)計(jì)人員即便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也往往發(fā)現(xiàn)問(wèn)題早已成為現(xiàn)實(shí)，且多數(shù)審核工作人員本身職位高于會(huì)計(jì)，因此多數(shù)會(huì)計(jì)工作人員不敢或者難以對(duì)結(jié)果產(chǎn)生異議。因此，這就在某種程度上助長(zhǎng)了一些違規(guī)違紀(jì)情況的產(chǎn)生。

（三）部門預(yù)算編制不細(xì)致，預(yù)算控制缺乏剛性

預(yù)算控制屬于內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，在縣級(jí)行政事業(yè)單位當(dāng)中，相關(guān)部門預(yù)算都是遵循較為嚴(yán)格的程序和系統(tǒng)展開，因此這也屬于行政事業(yè)單位較為重要的內(nèi)控手段。盡管當(dāng)前多數(shù)縣級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)施了部門預(yù)算制度，但是此類部門的預(yù)算覆蓋范圍相當(dāng)有限，并且通常情況下預(yù)算以外的追加調(diào)整內(nèi)容項(xiàng)目明顯居多，且存在較大的彈性。此類追加的項(xiàng)目越多，則預(yù)算的隨意性越大，相應(yīng)的約束力及權(quán)威性等就越差。還有部分單位并未將預(yù)算依照單位內(nèi)的組織體系進(jìn)行細(xì)化處理，導(dǎo)致對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)各部門經(jīng)費(fèi)審批難以實(shí)現(xiàn)責(zé)任約束效果，最終將致使部門預(yù)算執(zhí)行情況失效。

（四）人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，難以適應(yīng)內(nèi)控要求

人是所有工作開展成功與否的關(guān)鍵所在，而內(nèi)部控制工作也是如此，此類工作的制定、貫徹等都離不開人力的支撐。特別是一些高素質(zhì)水平的專業(yè)人才，更是工作良好開展的重要保證。但是多數(shù)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)，會(huì)計(jì)核算工作開展都趨于簡(jiǎn)單，其中大部分財(cái)務(wù)工作人員都趨向于滿足現(xiàn)狀，因此在日常工作當(dāng)中表現(xiàn)出應(yīng)付、敷衍的態(tài)度。此類人員并未對(duì)會(huì)計(jì)工作相關(guān)制度、法律法規(guī)等進(jìn)行深入研究和系統(tǒng)化的學(xué)習(xí)，因此其難以切實(shí)有效的適應(yīng)實(shí)際內(nèi)部控制工作的需求。此外，人員素質(zhì)不高，一方面也映射出人員崗位分工欠合理，控制體系不完善的情況。我國(guó)推行的《會(huì)計(jì)法》就明確了不同類型會(huì)計(jì)人員的職責(zé)權(quán)限必須明確，崗位間需相互制約與分離。然而，多數(shù)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)工作人員受編制直接限制，且大多數(shù)行政事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立財(cái)務(wù)崗位編制，導(dǎo)致在實(shí)際崗位安排上不夠理想，難以做到不同崗位間數(shù)據(jù)共享，主要因?yàn)槎鄶?shù)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)記賬、復(fù)核、檔案保存等均為1人，乃至?xí)?jì)、出納也均由1人擔(dān)任。

且多數(shù)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員為勞務(wù)派遣或外聘兼職人員，造成財(cái)務(wù)人員流動(dòng)性大、素質(zhì)不高。

四、縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)控問(wèn)題的應(yīng)對(duì)舉措

（一）大力提升內(nèi)控意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)內(nèi)控責(zé)任

在縣級(jí)行政事業(yè)單位運(yùn)行發(fā)展當(dāng)中，相應(yīng)的管理者及領(lǐng)導(dǎo)人員起到非常重要的作用，其在單位內(nèi)也占據(jù)主要地位。從某種程度而言，領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量也有一定的保障效果。因此，就必須高度重視對(duì)管理工作人員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，依托相應(yīng)的培訓(xùn)活動(dòng)，來(lái)切實(shí)提升領(lǐng)導(dǎo)管理工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，進(jìn)而促使其協(xié)助其他相關(guān)工作人員做好相應(yīng)的標(biāo)榜作用。依托內(nèi)部控制的培訓(xùn)活動(dòng)，將極大地提升相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的內(nèi)控意識(shí)，據(jù)此形成良好風(fēng)氣，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)展開對(duì)行政事業(yè)單位的良性管理，所具備的內(nèi)控意識(shí)隨之不斷增強(qiáng)，全面提升單位整體工作人員的內(nèi)控意識(shí)，最終切實(shí)保障縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的建設(shè)與完善。

（二）高度重視會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理，搭建內(nèi)控信息系統(tǒng)

縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)的會(huì)計(jì)工作質(zhì)量，通常會(huì)對(duì)內(nèi)控制度體系的建設(shè)起到重要影響，如果縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作相對(duì)薄弱，則將對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系建設(shè)造成阻礙。因此，就要求縣級(jí)行政事業(yè)單位必須積極做好相應(yīng)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，以此來(lái)提升單位的財(cái)政節(jié)流效果。具體可在縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)建設(shè)完善的會(huì)計(jì)工作流程，并且在此流程下積極引導(dǎo)相應(yīng)的工作人員展開會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。只有這樣才能真正從根源上切實(shí)提升會(huì)計(jì)工作人員的工作效率及質(zhì)量水平，最終實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制水平攀升的目標(biāo)?？h級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作開展當(dāng)中，需相應(yīng)的技術(shù)力量加以支撐，并且還需結(jié)合相關(guān)工作人員強(qiáng)化內(nèi)控效果，由此來(lái)構(gòu)建出完善的內(nèi)控框架結(jié)構(gòu)。在此框架結(jié)構(gòu)當(dāng)中，需要針對(duì)其中每個(gè)環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行科學(xué)合理的細(xì)分規(guī)劃，并且要求每份工作都應(yīng)當(dāng)切實(shí)結(jié)合實(shí)際工作情況來(lái)展開，由此來(lái)融入先進(jìn)性的科學(xué)技術(shù)理念，最終塑造出完美的內(nèi)控制度體系。

（三）完善預(yù)算部門編制，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)

對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位而言，預(yù)算部門建設(shè)非常重要。因此，要想充分發(fā)揮出預(yù)算部門的優(yōu)勢(shì)及效果，就必須積極主動(dòng)的對(duì)相應(yīng)的預(yù)算部門實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，據(jù)此來(lái)保障每次建設(shè)及管理工作都能夠在規(guī)定的工作流程范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)還需全面擴(kuò)展預(yù)算管理部門的工作范圍，要從根本上不斷降低相應(yīng)的預(yù)算成本。在整個(gè)過(guò)程當(dāng)中，需要及時(shí)的促進(jìn)部門預(yù)算與責(zé)任預(yù)算進(jìn)行融合，并在此基礎(chǔ)上依托部門預(yù)算來(lái)進(jìn)行參數(shù)的有效控制，這樣才能深入、全面的把握各組織部門架構(gòu)，最終搭建起健全的責(zé)任預(yù)算體系。在縣級(jí)行政事業(yè)單位中，內(nèi)審職能本身具備一定的特殊性及獨(dú)立性，且整個(gè)過(guò)程都需要相應(yīng)的管理工作人員全面負(fù)責(zé)，要求此類人員在實(shí)際工作開展當(dāng)中不可忽視工作任何環(huán)節(jié)，否則將很容易導(dǎo)致一系列的不良反應(yīng)出現(xiàn)，最終導(dǎo)致縣級(jí)行政事業(yè)單位發(fā)展受阻。

（四）提升財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

從縣級(jí)行政事業(yè)單位發(fā)展角度分析，單位內(nèi)相關(guān)工作人員及相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理人員本身所具備的工作素養(yǎng)及個(gè)人素質(zhì)等，都將對(duì)其自身發(fā)展起到重要的影響作用。如果財(cái)務(wù)管理工作人員本身專業(yè)素質(zhì)水平偏低，將直接影響縣級(jí)行政事業(yè)單位的順利、穩(wěn)步發(fā)展，進(jìn)而阻礙內(nèi)控制度體系建設(shè)的進(jìn)程。而如果單位內(nèi)財(cái)務(wù)管理工作人員個(gè)人素質(zhì)水平較高，則能夠良好的處理單位內(nèi)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，從而保障縣級(jí)行政事業(yè)單位的順暢、穩(wěn)定發(fā)展。這就要求有預(yù)決算的行政事業(yè)單位要配備在編專職財(cái)務(wù)人員。最后，如果要在根源上切實(shí)提升財(cái)務(wù)管理工作人員的專業(yè)素質(zhì)水平，就必須依托正規(guī)的培訓(xùn)渠道來(lái)不斷強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理工作人員的能力，在此基礎(chǔ)上不斷激發(fā)工作人員本身的積極性，進(jìn)而提升此類人員工作能力的同時(shí)，不斷增厚其更多的理論知識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)自身專業(yè)素質(zhì)水平的攀升。因此，通過(guò)增強(qiáng)對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理力度，可極大地推進(jìn)內(nèi)控工作的全面落實(shí)與實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系建設(shè)成為發(fā)展的必然趨勢(shì)，結(jié)合縣級(jí)行政事業(yè)單位存在的內(nèi)控問(wèn)題，需要做好大力提升內(nèi)控意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)內(nèi)控責(zé)任意識(shí)，高度重視會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理，搭建內(nèi)控信息系統(tǒng)，完善預(yù)算部門編制，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，提升財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。在后續(xù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系完善建設(shè)當(dāng)中，還需做好宣傳督查、部門協(xié)作、收支管理等方面的工作，以進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制。