◆劇杰 王紫卓/南京審計大學(xué)

水是人類賴以生存和社會發(fā)展不可缺少而又無法替代的物質(zhì)資源。隨著社會不斷進步和人口不斷增長，水污染和水資源短缺的狀況愈發(fā)嚴重。各國政府意識到保護水環(huán)境的重要性，并為此采取了積極的應(yīng)對措施。英國和美國的水資源審計發(fā)展較早，與其比較完備的水資源保護政策體系和法律保障有著密不可分的關(guān)系，本文梳理英美兩國水資源有關(guān)的法規(guī)政策以及最高審計機關(guān)開展的相關(guān)審計工作，從相關(guān)審計報告入手分析其審計目標、審計方法、審計重點和審計主體方面的特點，借鑒實踐經(jīng)驗，總結(jié)提高水資源審計成效的相關(guān)啟示。

一、英美兩國水資源審計概況

（一）審計背景

英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）于2018年1月11日發(fā)布《綠色未來：英國改善環(huán)境25年規(guī)劃》（下文簡稱《25年規(guī)劃》）列出了10個總體環(huán)境目標，其中包含潔凈和充足的水資源，重點關(guān)注江河湖泊、日常用水和地下水的水質(zhì)以及向海洋環(huán)境輸入有害物質(zhì)。氣候變化委員會在其2017年氣候變化風險評估中強調(diào)，供水短缺是需要采取更有力政策和緊急行動的五大優(yōu)先氣候變化風險之一。為了水資源管理體系能夠高效率實現(xiàn)《25年規(guī)劃》目標，對水資源的使用效率和水行業(yè)有關(guān)政策計劃的落實程度進行定期審計是必要的。

美國水資源的特點可以概括為東多西少、人均豐富，經(jīng)過近一個世紀的建設(shè)，美國水資源開發(fā)利用工程已基本形成體系，在受到生態(tài)和環(huán)境制約的今天，美國水資源工作的重心已轉(zhuǎn)向高效管理，重點是提高水的利用效率和防治水污染，自2016年出現(xiàn)全美近2000個供水系統(tǒng)鉛超標后，美國更加關(guān)注對飲用水中鉛含量的管制。

（二）水資源管理相關(guān)政策法規(guī)

英國是水行業(yè)私有制國家，水公司直接為消費者提供水服務(wù)，水務(wù)署（OFWAT）對英格蘭和威爾士地區(qū)的飲用水和污水處理行業(yè)進行監(jiān)管限制，環(huán)保署（EA）負責制定水資源方面政策法規(guī)，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部負責制定飲用水質(zhì)量方面的政策。英國是最早開始為水立法的國家之一，1945年頒布了第一部《水法》，后來又為了提高水資源管理效率和應(yīng)對水源污染，對《水法》進行了多次修訂，并相繼頒布了《環(huán)境保護法案》（1990）、《水源法案》（1991）和《水工業(yè)法案》（1991）等有利于水資源保護和利用的法案。2011年環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布的《水政策白皮書——生命之水》在水資源合理分配、水環(huán)境污染治理、提高用水效率等方面列出全面的改革政策和方案。完善的水資源管理框架和多部與水資源有關(guān)的法律為進行水資源審計提供了充分的理論依據(jù)。2018年環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部發(fā)布的《25年規(guī)劃》闡明了潔凈和充足的水資源是通過《25年規(guī)劃》要實現(xiàn)的目標之一，同時還要更加可持續(xù)和高效地利用自然資源。

美國是聯(lián)邦制國家，同時存在聯(lián)邦管理機構(gòu)和州級管理機構(gòu)，聯(lián)邦對水資源進行宏觀管控，各州根據(jù)管轄范圍的實際情況實施細化管理，水資源管理的重心目前主要集中在各州政府。美國水資源審計能夠取得如今的成就，首要原因就在于法律規(guī)范的完備性，先后頒布了如《聯(lián)邦水污染控制法案》（1956）、《水資源研究法案》（1963）、《水質(zhì)法案》（1965）、《清潔水法》（1972）及《安全飲用水法》（1974）等多部法律規(guī)范；同時更離不開健全的水資源管理體系，環(huán)保署負責制定相關(guān)政策，環(huán)保署地方分署和州政府針對各責任區(qū)域制定適宜的管理計劃，以便實施水資源高效管理。

（三）審計主體與職責

英國審計署（NAO）有權(quán)對政府機構(gòu)、社會組織的環(huán)境活動及其影響進行審計。1997年英國議會下設(shè)英國環(huán)境審計委員會（EAC），專門負責評估政府部門與非政府公共團體的政策和項目對環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展做出的貢獻，根據(jù)各部門部長所制定的目標對這些部門進行績效審計，并將審計情況報告議會。環(huán)境審計委員會帶頭領(lǐng)導(dǎo)或要求審計署內(nèi)部的環(huán)境審計工作小組進行水資源審計，有權(quán)對水資源政策及治理措施的合理性，水資源管理狀況及資金使用情況的合規(guī)性、效率性和效果性進行審計。此外，NAO為確保最終數(shù)據(jù)的真實性、有效性、科學(xué)性和可靠性，還可以申請外援，借用環(huán)境保護組織的檢測設(shè)備、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)開展審計工作，每完成一階段的審計任務(wù)后需要將審計結(jié)果以報告形式呈現(xiàn)給英國政府，英國政府在經(jīng)過批閱和討論后給予回復(fù)，NAO再將得到回復(fù)的內(nèi)容落實到實際工作中去。2019年NAO發(fā)布的《2019—2022年戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出NAO將充分學(xué)習和利用數(shù)字技術(shù)，更多地利用非財務(wù)審計的手段提高審計效率，在對議會負責的同時提高自身的審計價值。

美國審計署（GAO）下設(shè)自然資源利用與環(huán)境保護司，對包含水、土壤在內(nèi)的環(huán)境項目進行審計，主要職責是對環(huán)保署各類活動的資金用途以及項目中的計劃和法律執(zhí)行情況進行審計。在對水資源進行審計的過程中，GAO不斷對政府提出建設(shè)性意見和建議，改進審計工作并向公眾公告審計結(jié)果，接受社會監(jiān)督。GAO在2018年2月公布的《2018—2023年戰(zhàn)略規(guī)劃》中闡述了平衡相互競爭的自然資源和可持續(xù)需求是趨勢之一，同時要加強對自然資源和環(huán)境的責任管理。

二、英美兩國水資源審計特點

（一）英國審計署（NAO）關(guān)注政策措施對目標實現(xiàn)的影響

英國審計署在水資源可持續(xù)方面進行了績效審計，一方面對水資源的增加供給和減少需求采取的措施是否能有利于實現(xiàn)水資源的可持續(xù)的戰(zhàn)略目標進行評估，如《供水和管理需求》（2020）；另一方面還對如何實現(xiàn)其長期環(huán)境目標（《25年規(guī)劃》）進行了績效評估，期望根據(jù)審計大型、長期或跨政府項目和計劃的經(jīng)驗，突出最具潛力的優(yōu)點和需要改善的領(lǐng)域，以及政府需要管理的主要風險，如《實現(xiàn)政府的長遠環(huán)保目標》（2020）。

（二）美國審計署（GAO）關(guān)注法律規(guī)范及計劃的執(zhí)行情況

美國審計署在水污染防治方面開展了對飲用水鉛暴露管道污染的系列審計，其中一部分關(guān)注各州對《鉛和銅法規(guī)》的執(zhí)行效果，如《飲用水：各州需要共享識別鉛暴露管道的方法》（2018）；還有一部分關(guān)注環(huán)保署對各州執(zhí)行《鉛和銅法規(guī)》的監(jiān)督情況，如《飲用水：環(huán)保署可以使用現(xiàn)有數(shù)據(jù)更好地識別存在鉛暴露風險的地區(qū)》（2020），《飲用水：額外的數(shù)據(jù)和統(tǒng)計分析可能會加強環(huán)保署對〈鉛和銅法規(guī)〉監(jiān)督》（2017），《飲用水：環(huán)保署需要收集信息并持續(xù)開展活動來保護地下飲用水源》（2016）。

美國審計署在水質(zhì)恢復(fù)方面也開展了一系列績效審計，重點關(guān)注各州圍繞以前年度制定的流域水質(zhì)保護和管理計劃進行的流域恢復(fù)工作進度，如《長島海灣恢復(fù)：改進的報告和成本估算可以幫助指導(dǎo)未來的工作》（2018），《普吉特海灣恢復(fù)：其他措施可以改善進度評估》（2018），《舊金山灣三角洲分水嶺：各種各樣的恢復(fù)工作需要更新的聯(lián)邦報告和協(xié)調(diào)角色》（2018）；在對流域水質(zhì)污染恢復(fù)進度進行評估的同時，還監(jiān)督了治理和監(jiān)管部門在多大程度上實施了《清潔水法》的相關(guān)要求，如《哥倫比亞河流域：額外的聯(lián)邦行動將有益于恢復(fù)工作》（2018）。

（三）兩國最高審計機關(guān)都關(guān)注有關(guān)部門水資源管理效率效果

英國審計署在水資源可持續(xù)方面關(guān)注對水行業(yè)監(jiān)督部門的監(jiān)管效率及效果的審計，如《供水和需求管理》（2020），該報告同樣關(guān)注了對公共供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃的可行性；在水利設(shè)施審計時還重點關(guān)注了水庫和排水管道等防洪設(shè)施的資金利用及有關(guān)部門是否提供了有效的監(jiān)督和指導(dǎo)，如《洪水風險管理》（2020）。

美國審計署在水利設(shè)施方面進行績效審計時，重點監(jiān)督環(huán)保署等機構(gòu)為飲用水和廢水公用事業(yè)提供的財政和技術(shù)支持是否能夠有效幫助水利設(shè)施應(yīng)對氣候變化，如《供水基礎(chǔ)設(shè)施：技術(shù)援助和氣候抗災(zāi)力規(guī)劃可以幫助公用事業(yè)為潛在的氣候變化影響做準備》（2020）。

關(guān)注領(lǐng)域?qū)徲嬛攸c審計方法審計主體英國水資源可持續(xù)發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策措施對目標實現(xiàn)的影響水資源管理效率效果訪談法、文件檢查法、數(shù)據(jù)分析法、外部援助法國家審計署環(huán)境審計工作小組美國水質(zhì)恢復(fù)與污染治理水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法律規(guī)范及計劃的執(zhí)行情況水資源管理效率效果訪談法、文件檢查法、數(shù)據(jù)分析法、問卷調(diào)查法、專家咨詢法、實地觀察法、大數(shù)據(jù)取證法國家審計署的自然資源利用與環(huán)境保護司

三、英美兩國水資源審計比較

從關(guān)注領(lǐng)域上來看，英國關(guān)注水資源可持續(xù)方面的審計，美國關(guān)注水質(zhì)恢復(fù)與污染治理審計，兩國關(guān)注領(lǐng)域的不同與其國家水環(huán)境和狀況息息相關(guān)。缺水對英國來說是一個迫在眉睫的風險，根據(jù)氣候變化和人口增長的程度，報告《供水和需求管理》中指出預(yù)計到2050年，英國每天的水需求將超過供應(yīng)量11億至31億公升。美國由于飲用水中鉛含量超標而引發(fā)的飲水危機至今仍未解決，因此尤為關(guān)注對飲用水鉛污染治理以及水質(zhì)恢復(fù)的審計。

從審計重點上來看，兩國都關(guān)注水資源管理效率效果的審計。英國的《25年規(guī)劃》中有涉及水資源的戰(zhàn)略目標，在進行審計時會比較關(guān)注實施的政策措施對于實現(xiàn)水資源戰(zhàn)略目標的影響；美國對于水資源有宏觀管控層面的法律法規(guī)，同時各州又有針對性的管理計劃，在審計時就會同時關(guān)注政策及計劃的執(zhí)行情況。

從審計方法上看，都使用了基礎(chǔ)的訪談、文件查閱與數(shù)據(jù)分析的方法，同時GAO還采取了更智能化的取證方法，比如在調(diào)查對《鉛和銅法規(guī)》的執(zhí)行情況時，利用大數(shù)據(jù)根據(jù)選取的多個關(guān)鍵詞對法律法規(guī)及計劃方案進行爬蟲取證；又或是在調(diào)查水質(zhì)恢復(fù)問題上利用外援機器設(shè)備進行檢測。針對不同審計事項使用不同方法進行取證，能夠使審計結(jié)果更具可靠性。

兩國的審計主體也有所不同，英國在進行水資源審計時是由環(huán)境審計委員會帶頭領(lǐng)導(dǎo)或要求審計署內(nèi)部的環(huán)境審計工作小組與環(huán)保署進行水資源聯(lián)合審計；美國是由審計署的自然資源利用與環(huán)境保護司對水資源領(lǐng)域進行直接審計，審計過程中會與國家環(huán)保署進行合作以獲取相關(guān)審計證據(jù)。

四、英美兩國水資源審計的啟示

（一）完善的政策及政策落實責任、計劃是基礎(chǔ)。英美兩國在進行水資源管理審計時，都有完備的政策或計劃作為審計依據(jù)，審計機關(guān)從而能夠有明確的審計依據(jù)與標準對水資源管理機構(gòu)的政策、計劃落實情況和監(jiān)管職責履行是否到位進行審計。我國同樣是水資源稀缺的國家，人口眾多導(dǎo)致人均可用水稀缺且不均衡，需要加大對飲用水安全的關(guān)注，推進相關(guān)法律建立健全。

（二）重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計。對水質(zhì)進行審計時需要進行的水質(zhì)測試依賴于檢測設(shè)備，水質(zhì)檢測設(shè)備需要持續(xù)投入研發(fā)，另外，水庫的建設(shè)不僅能夠?qū)λM行時間和空間上的協(xié)調(diào)，還能夠在一定程度上起到滯洪或蓄洪的目的；排水管道的定時檢查與維護也能夠減少洪澇災(zāi)害發(fā)生的頻率。審計監(jiān)督應(yīng)結(jié)合財政資金投入流向，關(guān)注水資源保護研發(fā)狀況和資金支持情況，關(guān)注相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護情況，促進政策對水資源可持續(xù)相關(guān)研發(fā)、建設(shè)項目的支持落到實處。

（三）審計部門需要與環(huán)境保護部門進行信息互通。我國開展水資源審計的部門是審計署自然資源和生態(tài)環(huán)境審計司，在進行政策計劃落實情況或污染治理情況審計時，評價指標的選擇與構(gòu)建是個難點，不僅需要與環(huán)境保護部門的專業(yè)人士進行討論確定，同時還需要對各區(qū)域流域的水資源地理位置、基礎(chǔ)狀況與管理情況進行了解，在實現(xiàn)政策長期目標基礎(chǔ)上，合理評價，以監(jiān)督促進水資源可持續(xù)發(fā)展。

（四）對水資源政策、計劃完成情況與污染治理程度進行審計監(jiān)督。我國水資源有關(guān)審計目前還主要側(cè)重于對資金使用情況的審計，比如對污染治理資金投入的審計，對長江流域綜合整治資金投入進行審計等，基于資金投入、使用情況，需要結(jié)合區(qū)域、流域治理部門對污染治理、水質(zhì)恢復(fù)等管理治理計劃的完成情況進行審計，為其責任與績效評價提供更充分的依據(jù)。■