■上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)

第一，“不爭先，唯恐后”的“中游策略”。近年來，隨著國家治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)換，基層治理的目標(biāo)任務(wù)由單一明確的經(jīng)濟發(fā)展，演變成為涉及經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、公共管理的全方位治理。在一些任務(wù)艱巨、耗時費力的事務(wù)中，一些基層干部表現(xiàn)出“不爭先，唯恐后”的工作心態(tài)。如果在工作中表現(xiàn)太突出，就會備受上級關(guān)注，結(jié)果常常是鞭打快牛，不斷加碼工作任務(wù)；如果在工作中殿后掉了隊，面子上難看，也會被上上下下所關(guān)注和批評。因此，在各種費時費力不討好的“治理競賽”中，不顯山不露水，不上不下，處于“中不溜”的位置，是一種最省力和最安全的處境。在這種“中游策略”之下，競賽體制的“賽馬功效”大大減弱，很難有效動員和激勵基層干部把更多精力投入到工作上，工作創(chuàng)新水平隨之降低，導(dǎo)致基層工作的平庸化。

第二，不求有功，但求無過的“避責(zé)心理”?，F(xiàn)在的基層干部面臨著四重問責(zé)機制，包括自上而下的廉政問責(zé)、效能問責(zé)、媒體問責(zé)和群眾的投訴問責(zé)。在這四重問責(zé)機制的交叉壓力之下，一些基層干部產(chǎn)生了“不求有功，但求無過”的避責(zé)心態(tài)。避責(zé)心態(tài)限制了基層干部工作干勁，破解基層大大小小的難題，需要基層干部具備創(chuàng)造性思維和勇往直前的精神。如果基層干部一個個都是怕出錯、怕問責(zé)，四平八穩(wěn)，畏手畏腳，很難履行基層治理使命。

第三，工作資源匱乏，產(chǎn)生“無力感”。人、財、物在本質(zhì)上可以歸結(jié)為經(jīng)濟資源。在基層干部的工具庫里，還包括自由裁量空間、政策落地的解釋設(shè)計權(quán)和動員協(xié)同治理資源的影響力。黨中央十分重視基層工作，強調(diào)讓資金直達基層、直達企業(yè)、直達民生，撥到賬上的錢比原來增加了不少，但是個別地方由于諸多原因，資金使用起來卻是越來越難。有的經(jīng)費撥下來，用途規(guī)定細(xì)密而死板，很難根據(jù)基層實情靈活使用。在此情況下，即使是有一番抱負(fù)的基層干部，也頗感工作資源的匱乏，產(chǎn)生了“無力感”。

第四，剛性治理風(fēng)格的“辦事員”心態(tài)。過去，基層工作做得出色，往往是干部們能夠靈活變通，通過堅定意志和柔軟身段去破解障礙，化解難題。現(xiàn)在，基層干部隊伍正在進行代際交接，越來越多的“80后”“90后”年輕干部成為中堅力量。年輕干部大多在順境中長大，甚至都是家里的獨生子女，對于復(fù)雜繁瑣的基層工作缺乏足夠的心理準(zhǔn)備，其工作方法和心理狀態(tài)的耐受力和柔韌度往往不及上一代。部分年輕干部經(jīng)常執(zhí)守著“丁是丁，卯是卯”的剛性工作信條，這種不妥協(xié)的剛性治理風(fēng)格與基層復(fù)雜問題碰撞，很難達到良好的治理效果?；鶎庸ぷ饕樌_展，不僅要求將基層看作政府鏈條的一個環(huán)節(jié)，也要求基層干部本身能夠動員資源和找尋辦法，充當(dāng)社會治理“策劃師”的角色。如果基層干部機械地做事，執(zhí)行政策照抄照搬，決策推給上級，責(zé)任推給下級，那么他們只是替上級政府實施管理，傳送公共服務(wù)，規(guī)規(guī)矩矩的“二傳手”?；鶎印皺C關(guān)化”“科長化”現(xiàn)象，導(dǎo)致一些基層干部的工作熱情和潛能無從發(fā)揮，創(chuàng)新工作的積極性也會被壓制，很難應(yīng)對日益復(fù)雜的基層治理工作。

基層不但是縱向行政結(jié)構(gòu)的底端，還是一個特殊的治理空間，要面臨政策落地和管理實踐的復(fù)雜問題。實際上，將基層完全打造成行政鏈條的一個環(huán)節(jié)，將基層干部變?yōu)樯霞壍摹皞髀曂病焙汀岸魇帧?，不僅與當(dāng)前的基層實情不符，而且也違背了行政科學(xué)的規(guī)律。在自上而下的行政控制和自下而上的基層自治之間，我國曾經(jīng)找到過中間的平衡點，既實現(xiàn)了自上而下的引導(dǎo)控制，又保留了基層的自主性和積極性。隨著當(dāng)前“治理競賽時代”的到來，這個平衡點向行政控制一端轉(zhuǎn)移，如何從基層治理的科學(xué)規(guī)律和當(dāng)前實情出發(fā)，在基層搞對激勵，形成新的平衡點，是一個具有戰(zhàn)略意義的國家治理問題。