張 揚(yáng)，孫 敏，李文忠

（1.中國(guó)人民解放軍陸軍勤務(wù)學(xué)院，重慶 401331；2.中國(guó)人民解放軍95402 部隊(duì)，貴陽(yáng) 550031；3.中國(guó)人民解放軍61068 部隊(duì)，西安 710100）

0 引言

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平越來(lái)越高，軍隊(duì)在國(guó)家的發(fā)展中扮演著重要的角色。而政府作為公共利益的代表者，其行為對(duì)公眾的影響很大，因此需要對(duì)其進(jìn)行管理。但我國(guó)的軍隊(duì)建設(shè)起步較晚，在實(shí)踐中存在許多問(wèn)題，政府預(yù)算績(jī)效管理也不足。20 世紀(jì)80 年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就推出了以人為本的理念，推行以“公民意識(shí)”為主導(dǎo)的民生政策，而中國(guó)的政治體制改革是建立在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的一項(xiàng)制度性變革，同時(shí)人民民主專政的國(guó)體性質(zhì)也要求政府必須有超前的預(yù)決算能力，這就決定了以民為本的執(zhí)政文化。

1 政府預(yù)算績(jī)效管理改革的背景

政府預(yù)算績(jī)效管理是以預(yù)算為基礎(chǔ)、以績(jī)效為導(dǎo)向的一種公共財(cái)政管理模式。其是指政府機(jī)構(gòu)根據(jù)一定的原則和程序，對(duì)其收入、支出、職能目標(biāo)等進(jìn)行合理的規(guī)劃與安排，并通過(guò)對(duì)各項(xiàng)資金使用的監(jiān)督和控制，達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化的目的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國(guó)家政治體制改革的不斷深入，我國(guó)各級(jí)軍隊(duì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，軍隊(duì)預(yù)算的編制也由以往自上而下的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閺膶?shí)際出發(fā)，充分考慮部隊(duì)的具體情況，在保證科學(xué)性的前提下，制定出符合軍隊(duì)自身特點(diǎn)的預(yù)算制度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效的考核與評(píng)估，從而提高政府的工作效率，更好地服務(wù)于人民［1］。因此，我國(guó)政府在今后的年度預(yù)算中應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的理念，不斷完善其績(jī)效體系，使之更加健全。

1.1 新公共管理環(huán)境的影響

在新公共管理環(huán)境下，軍隊(duì)預(yù)算的編制工作已經(jīng)成為政府進(jìn)行財(cái)政決策的重要依據(jù)，而政府預(yù)算的績(jī)效管理也是其對(duì)軍隊(duì)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督的主要方式。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)公眾的民主意識(shí)逐步提高，而部隊(duì)的經(jīng)費(fèi)支出和收入情況與政府部門的財(cái)政收入狀況息息相關(guān)?；诖?，為了保證國(guó)家的利益和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，就需要對(duì)軍隊(duì)的資金使用情況進(jìn)行有效的監(jiān)管與控制。但受傳統(tǒng)觀念以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)政府的預(yù)算行為具有行政性，難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)的要求。同時(shí)缺乏科學(xué)的組織機(jī)構(gòu)，使得我國(guó)政府的資源配置效率低下，不能滿足日益增長(zhǎng)的需求，這些問(wèn)題都極大地阻礙了軍隊(duì)的全面化、現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.2 財(cái)稅體制日趨成熟

我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制是以財(cái)政支出為核心、以行政管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督為輔助，并在一定程度上兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的雙重目標(biāo)。國(guó)家財(cái)政部頒布的《軍隊(duì)會(huì)計(jì)制度》明確了軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即資產(chǎn)負(fù)債率、利潤(rùn)率、凈現(xiàn)值和凈現(xiàn)利等指標(biāo)。該制度的出臺(tái)對(duì)完善我國(guó)政府預(yù)算的改革具有重要的指導(dǎo)作用。目前，我國(guó)政府的收入來(lái)源主要包括以下幾方面：一是財(cái)政收入。二是國(guó)有資產(chǎn)的收益。三是通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行投資所獲得的利息以及其他各種權(quán)益性資金。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，政府對(duì)其職能的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化，從過(guò)去的“收支兩條線”轉(zhuǎn)變?yōu)椤癎DP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）—國(guó)民消費(fèi)（CPI）—稅收總量”模式。

1.3 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)政府預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在財(cái)政支出的項(xiàng)目和種類上。在現(xiàn)行的預(yù)算管理制度下，政府對(duì)財(cái)政支出的內(nèi)容和范圍進(jìn)行了明確的規(guī)定與界定，但由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，政府財(cái)政資金的使用效率低下，從而造成了大量的資源浪費(fèi)［2］。在軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)方面，目前我國(guó)政府的投入占比較大，而其中的固定資產(chǎn)投資占比較大，這就使得一些地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模也越來(lái)越大，這些設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用卻沒(méi)有得到有效的控制。

2 政府預(yù)算績(jī)效管理策略

目前，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理主要有兩種方式：第一種是以“收支平衡”為核心的預(yù)算編制方法，即根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一組織規(guī)定的財(cái)政撥款額度和支出項(xiàng)目，結(jié)合各部門的工作目標(biāo)，通過(guò)合理分配各項(xiàng)資源，確定各政府部門的年度預(yù)算收入；第二種是以“事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配”為中心的預(yù)算考核辦法，即對(duì)各級(jí)政府的資金使用進(jìn)行科學(xué)的配置和控制，將有限的財(cái)力用在刀刃上。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，一些地方政府的行為存在許多問(wèn)題，如不按要求提供真實(shí)的信息、不按法律法規(guī)辦事、濫用職權(quán)等?；诖耍粝胩岣咝姓?，就必須加大對(duì)政府的監(jiān)管力度，完善相關(guān)的配套措施，從而使其更好地發(fā)揮作用，同時(shí)也要注意防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生以及糾正貪污受賄的不良風(fēng)氣，進(jìn)而保證社會(huì)的公平正義。

2.1 完善和優(yōu)化制度框架

軍隊(duì)預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要完善的制度體系來(lái)支撐。目前，我國(guó)的軍隊(duì)預(yù)算管理已形成一套較為完整的制度框架，包括編制、執(zhí)行、監(jiān)督3 個(gè)環(huán)節(jié)。其中，編制包含整個(gè)預(yù)算的內(nèi)容；執(zhí)行則是在預(yù)算的過(guò)程中對(duì)已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際支出進(jìn)行核算，并將其與原預(yù)決算數(shù)據(jù)相比較，分析差異產(chǎn)生的原因；監(jiān)督則是在預(yù)算的運(yùn)行中對(duì)各項(xiàng)工作的進(jìn)展情況及完成程度等方面進(jìn)行評(píng)估和督促，并將結(jié)果及時(shí)反饋給上級(jí)部門。這樣一來(lái)，可使各單位明確自身的責(zé)任與義務(wù)，提高行政事業(yè)單位的積極性，促進(jìn)政府財(cái)政資金合理使用，從而有效解決民生問(wèn)題。此外，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的需求量也越來(lái)越大，因此部隊(duì)的財(cái)務(wù)績(jī)效管理工作也應(yīng)隨之改變，逐步完善。

2.2 建立科學(xué)的指標(biāo)體系

首先，要對(duì)軍隊(duì)預(yù)算的編制進(jìn)行合理的分析與研究，根據(jù)地方政府的實(shí)際情況，制定出符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上對(duì)其內(nèi)容和范圍做出明確的規(guī)定與界定，使其具有可操作性。其次，要建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，在確定具體指標(biāo)體系后，還要對(duì)其實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題加以監(jiān)控，以確保這些指標(biāo)的有效性和完整性。此外，應(yīng)加大監(jiān)督力度，保證各項(xiàng)制度有效運(yùn)行，從而使各政府部門的預(yù)算行為能夠真正落到實(shí)處［3］。同時(shí)也可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的形式來(lái)了解各部門的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的不足之處，進(jìn)而采取相應(yīng)的措施予以解決。只有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考核才能最終形成科學(xué)的考評(píng)體系，而這一體系完善與否也是衡量一個(gè)政府是否達(dá)到了預(yù)評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)、能否實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出節(jié)約化的重要因素。

2.3 機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)專業(yè)化

預(yù)算管理涉及各行各業(yè)，因此需要專業(yè)的人才進(jìn)行管理，這就要求政府預(yù)算編制人員具有較高的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，能夠根據(jù)實(shí)際情況做出科學(xué)合理的決策和分析。在對(duì)軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中，可以通過(guò)建立專門的機(jī)構(gòu)或部門來(lái)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，從而提高行政效率。同時(shí)也要增強(qiáng)隊(duì)伍的專業(yè)性，使其能更好地應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，并及時(shí)采取正確的處理措施。首先，應(yīng)完善軍隊(duì)的組織結(jié)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)，使其形成一個(gè)有機(jī)的整體；其次，在對(duì)軍隊(duì)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要注重財(cái)政資金的使用效果，而不是單純地以收支為導(dǎo)向，以此保證其使用質(zhì)量，并有效地促進(jìn)政府的公共支出。此外，應(yīng)重視培養(yǎng)一支高素質(zhì)的審計(jì)團(tuán)隊(duì)，只有審計(jì)人員具備良好的職業(yè)道德，才能從根本上提升政府的公信力，進(jìn)而推動(dòng)政府的預(yù)算績(jī)效管理水平不斷提升。

3 政府預(yù)算績(jī)效管理對(duì)軍隊(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的啟示

3.1 政府的支持是不可或缺的動(dòng)力

從理論上講，政府預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施需要良好的環(huán)境和政策支持，而這些條件是建立在完善的制度和機(jī)制的基礎(chǔ)上的；從實(shí)踐上看，政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)都離不開社會(huì)公眾的參與和支持。首先，要加強(qiáng)政府預(yù)算信息公開工作，提高行政機(jī)關(guān)的透明度；其次，要加大財(cái)政資金的投入力度，對(duì)地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予足夠的經(jīng)費(fèi)支持，大力提升軍隊(duì)的信息化水平，使其能夠更好地為人民服務(wù)；最后，要積極鼓勵(lì)非政府組織參與到預(yù)算績(jī)效管理中，為其提供相應(yīng)的咨詢意見，使其更加了解自身的職責(zé)所在，從而促進(jìn)政府預(yù)算科學(xué)化發(fā)展?？傊?，我國(guó)政府預(yù)算管理體系的構(gòu)建與運(yùn)行離不開社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注，這樣才能保證我國(guó)政府的公共利益，讓民眾滿意，進(jìn)而保證我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。由此可見，必須重視并努力做好政府的預(yù)算管理工作，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和政治文化的繁榮昌盛。

3.2 持續(xù)打牢財(cái)經(jīng)生態(tài)建設(shè)地基

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展需要以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，因此在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，必須要以市場(chǎng)需求為出發(fā)點(diǎn)，不斷完善和優(yōu)化預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高其可操作性，從而促進(jìn)政府預(yù)算的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化［4］。在編制政府預(yù)算時(shí)，要充分考慮到社會(huì)的整體利益，將其與人民群眾的切身利益緊密結(jié)合，并對(duì)其工作結(jié)果做出客觀的評(píng)估和分析。同時(shí)還要注重對(duì)公共部門的激勵(lì)，使他們的積極性得到最大限度地發(fā)揮；在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，要嚴(yán)格按照相關(guān)的制度要求，對(duì)不按規(guī)定辦事的行為堅(jiān)決不處理，并根據(jù)具體情況采取相應(yīng)的措施予以優(yōu)化，使行政事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量得以提升，進(jìn)而增強(qiáng)公信力，實(shí)現(xiàn)全面的財(cái)政改革［5］。

3.3 推行預(yù)算績(jī)效必須循序漸進(jìn)

當(dāng)前，我國(guó)軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理制度的實(shí)施還處于探索階段，其發(fā)展過(guò)程中存在諸多不足與問(wèn)題，因此在實(shí)際的政府預(yù)算績(jī)效管理工作開展的過(guò)程中，要不斷推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的完善與改革，從而促進(jìn)政府全面治理能力的提升和社會(huì)穩(wěn)定和諧。首先，要根據(jù)不同的崗位需求，采取科學(xué)的方法進(jìn)行管理，提高行政事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；其次，要對(duì)軍隊(duì)的財(cái)政支出情況有一個(gè)合理的評(píng)估和分析，并及時(shí)將這些數(shù)據(jù)反饋給相關(guān)部門，以便做出相應(yīng)的決策調(diào)整，使其能夠更加符合民生需要；最后，在具體的實(shí)踐中，要加強(qiáng)對(duì)軍隊(duì)財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督，確保各項(xiàng)資金的使用效率，并保證會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性、可靠性，使其具有較高的可操作性，進(jìn)而推動(dòng)政府的廉政建設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

鑒于我國(guó)政府的特殊性，其在預(yù)算編制的過(guò)程中存在許多問(wèn)題，如部門間的協(xié)調(diào)性差、各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分不明確、對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用沒(méi)有進(jìn)行有效的規(guī)劃等，這些都嚴(yán)重影響了我國(guó)政府的公信力，也阻礙了社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。鑒于此，需建立健全軍隊(duì)預(yù)算管理制度，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督與控制，從而提升其財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量和效率。