白雪菲 中共唐山市委黨校

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的時代背景下，抓好“三農(nóng)”問題、補足農(nóng)村基礎設施和公共服務短板、助力鄉(xiāng)村振興，已然成為國家建設領域中的重點任務。當前，PPP 模式已得到國家的支持和認可，并廣泛普及于鄉(xiāng)村振興領域，成為當?shù)卣x擇社會資本以投資鄉(xiāng)村振興建設項目的關鍵性融資模式。而所謂的鄉(xiāng)村振興PPP 項目具體是指通過政府與社會資本立足于風險和收益共同承擔的互動基礎上攜手推進的鄉(xiāng)村公共性項目，包括基礎設施建設、周邊環(huán)境治理與優(yōu)化、農(nóng)田整治等方面。分析和研究對鄉(xiāng)村振興PPP 項目成功產(chǎn)生關鍵性作用的影響因素，將有助于提升其他PPP 項目的成功率，加快推進農(nóng)村現(xiàn)代化進程，著力補足全面小康社會在“三農(nóng)”問題上的短板。

一、PPP 項目在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的背景

（一）PPP 項目的意義

所謂PPP 項目，是指將政府、企業(yè)以及社會等多方面的資本緊密結合并有助于實現(xiàn)多方共贏的項目運作模式[1]。它的存在消解了以往由政府和私人資本分工共贏的形式，借助新建立的公共產(chǎn)品產(chǎn)權關系，重新整合公私多方的獨特優(yōu)勢，推動私人部門發(fā)展空間上的拓展和日趨靈活發(fā)展，同時有助于減輕政府的財政支出壓力，優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給效率和質量。不僅如此，PPP 項目雖然以融資功能著稱，但其主要功能還體現(xiàn)在推動體制機制改革的層面，這恰好契合當前全面小康社會中亟待解決的“三農(nóng)”問題。由此可見，引入鄉(xiāng)村振興PPP 項目有其必然價值，其能夠密切私人企業(yè)、民營資本以及政府之間的深層次合作，為鄉(xiāng)村公共性項目的開展提供資金、人力資源等多方面的保障。

（二）PPP 項目的背景

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早在2017 年已得到系統(tǒng)性闡述。我國擁有五千多年源遠流長的農(nóng)耕文明，新中國也是從農(nóng)業(yè)國不斷發(fā)展至今的，農(nóng)業(yè)始終是我國生產(chǎn)領域中的第一產(chǎn)業(yè)，為國民經(jīng)濟的發(fā)展貢獻著重要力量。而農(nóng)業(yè)作為“三農(nóng)”問題中的一“農(nóng)”，又是加快鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設的重要支柱，因而需要同PPP項目密切結合、互相配合。此前已有PPP 項目在發(fā)達國家的試點開展，通過其實踐經(jīng)驗，我們可以得知該模式確實有助于推動一國的公共性基礎設施建設，進而優(yōu)化當?shù)鼐用竦纳顥l件、提高其生活幸福感和滿意度。因此，PPP 項目能夠成為溝通公私多主體的核心紐帶，成為助推鄉(xiāng)村振興的動力源泉。

（三）PPP 項目在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的狀況

縱觀現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村振興PPP 項目開展情況，可知國內(nèi)的魯、黔二地已成為該項目實施的主要陣地。而從行業(yè)指標數(shù)據(jù)分析中可總結出，鄉(xiāng)村振興PPP 項目在環(huán)保低碳、市政建設、交通領域的貫徹落實速度最快。而鄉(xiāng)村振興工程關注的重點領域則包括垃圾及污水處理、居住環(huán)境優(yōu)化以及鄉(xiāng)村特色企業(yè)文化建設。

但在鄉(xiāng)村振興PPP 項目的實施過程中，一些局限性也隨之浮出水面。首先在人力資本投入方面，由于新興職業(yè)農(nóng)民所受到的重視程度較低，而傳統(tǒng)的農(nóng)民對實踐的重要性認知不明朗，從而導致實踐問題長期得不到關注，最終致使鄉(xiāng)村振興PPP 項目在實際操作層面有所缺失。除此之外，地方政府的管制機制也存在一定程度的缺陷，這主要體現(xiàn)在同為參與者的地方政府在多項事務中的透明度仍舊不高，進而阻礙PPP 項目的貫徹與落實。而在經(jīng)濟資本投入方面，由于PPP 項目關注重點集中在投資周期和收益周期均較長的環(huán)保、市政等公共領域，因此回報收益額會存在一定程度的波動和風險，并且在后期維護和運營上的進一步投資也不可或缺，從而對投資多方造成一定的經(jīng)濟壓力。最后，行業(yè)內(nèi)規(guī)章制度仍舊尚未統(tǒng)一，且相應的法律體系尚未完善，管理部門機制在審批權限和程序上的問題，都是當前鄉(xiāng)村振興PPP 項目推進中常見的局限性。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下PPP 項目成功關鍵影響因素理論研究成果

據(jù)近年來的相關調查，政策支撐、社會資本支撐、項目優(yōu)勢、風險分擔體系的合理性是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項目能否獲得成功的關鍵因素[2]。有學者指出，若政府能夠在政策、稅收、融資以及合同、法律等方面給予項目一定的支持，將有助于吸引社會資本的加入，進而推動鄉(xiāng)村振興PPP 項目的順利開展和持續(xù)推進。而從項目優(yōu)勢的角度上看，有學者指出，鄉(xiāng)村振興PPP 項目有其不可避免的局限性。具體說來，由于其涉及的主體繁雜多樣，容易造成主體間的利益沖突，進而導致信任危機的爆發(fā)。其次，由于鄉(xiāng)村振興PPP 項目重點領域的投資與收益周期較長，故存在投資回報率低下的問題。最后，基于農(nóng)村人口大量入城務工，加之鄉(xiāng)村的土地管理和金融服務建設較為落后，進而導致鄉(xiāng)村振興PPP 項目在人力資源、土地資源以及資金來源等方面存在短缺現(xiàn)象，阻滯了項目的正常開展。而對于社會資本支撐，有學者經(jīng)過調查取證后認為社會資本主體若不能夠在信用、融資、償債以及管理等方面擁有較強的能力，將會直接影響鄉(xiāng)村振興PPP 項目的成功。最后在風險分擔體系的合理性方面，多數(shù)學者認為政策支撐、社會資本支撐、項目優(yōu)勢都是風險分擔體系的合理性存在的重要前提，而多方共同承擔風險將能夠保障鄉(xiāng)村振興PPP 項目的可持續(xù)推進。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下PPP 項目成功的關鍵影響因素實例分析

（一）從政策支撐層面上分析

相對成熟的制度環(huán)境與體系是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項目的重要推動力之一。與傳統(tǒng)項目迥異，鄉(xiāng)村振興PPP 項目有其復雜性，具體體現(xiàn)在其不僅需要政府、社會資本等多方的相互支持和共擔風險，還要求其本身具備一定程度的公益性，體現(xiàn)社會效益領域的功能，從而順應鄉(xiāng)村公共服務建設的要求。另外，在鄉(xiāng)村振興PPP 項目中，融資體系中的責任人在權利和義務等方面都是需要具備法律和體系支撐的。若政府能夠創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，如提供一定的政策保障、稅費減免、法制優(yōu)化等支撐，將能夠增強投資者的投資信心，為社會資本的支撐奠定穩(wěn)固基礎。由此可得，相對成熟的制度環(huán)境與體系是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項目成功的關鍵因素之一。

健全的金融體系和風險共擔體系是另一項關鍵影響因素。由于鄉(xiāng)村振興PPP 項目的投資和收益周期較長，許多社會資本由于擔心金融體系的日新月異與風險的存在而望而卻步，從而阻止了該項目的可持續(xù)開展和推進。因此，健全而穩(wěn)定的金融體系以及相對科學合理的風險共擔體系的制定必不可少，其能夠為投資方提供一定的安全感，進而激發(fā)其投資熱情，最終有利于鄉(xiāng)村振興PPP 項目的成功。

由于政府在項目中占據(jù)舉足輕重的核心地位，其于很大程度上決定著項目能否成功。因此，政府的信用也會直接影響鄉(xiāng)村振興PPP 項目。若政府信用較高，投資方將會對其產(chǎn)生較高程度的信用感并隨之產(chǎn)生安全感，從而吸引多方投資，為鄉(xiāng)村振興PPP 項目的成功奠定資金方面的支撐。

（二）從社會資本層面分析

社會資本在財務、技術以及管理方面的能力，往往影響著鄉(xiāng)村振興PPP 項目的成功。具體說來，由于其公益性和主體的復雜性，項目的回報率較低而風險卻相對較高，因此也需要財務能力相對較強、規(guī)模較大且社會資源更廣的企業(yè)來承擔。另外，技術和管理能力也是鄉(xiāng)村振興PPP 項目挑選社會資本時考慮的重要因素，畢竟技術性強和管理科學的社會資本在開展鄉(xiāng)村振興PPP 項目時更有優(yōu)勢。

另外，社會資本的信用度也是鄉(xiāng)村振興PPP 項目挑選社會資本時的重要參考角度，其在很大程度上影響著項目的可持續(xù)健康發(fā)展。由于鄉(xiāng)村振興PPP 項目要求具有一定的公益性，是為鄉(xiāng)村公共性建設和最廣大村民利益服務的，因此在挑選社會資本的過程中，政府往往將社會資本的信用度視為鄉(xiāng)村振興PPP 項目成功與否的關鍵影響因素之一而進行考量。

（三）從項目角度上分析

風險分擔體系的合理與否是鄉(xiāng)村振興PPP 項目成功與否在項目角度上的關鍵影響因素之一。一般而言，在傳統(tǒng)模式下，能力與風險承擔的份額成正比例關系。也就是說，在風險承擔主體中，哪一方的能力越大，哪一方承擔風險的比例越大。因此，在鄉(xiāng)村振興PPP 項目中，一般由能力最強的政府承擔相對大比例的風險，主要是在法律和政策上的風險；而企業(yè)承擔的風險相對小些，主要集中在運營領域。雙方各得其所、各司其職，從而保障風險分擔體系的合理性，推動合作的長期發(fā)展和項目的可持續(xù)健康推進。

四、從成功關鍵影響因素角度上探討PPP 項目推動鄉(xiāng)村振興的可行路徑

（一）以政府為主體強化制度保障

從上文中得知，政府是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項目成功的關鍵。因此，強化制度保障、加快立法工作、優(yōu)化財政政策等環(huán)節(jié)必不可少。具體說來，政府應制定一系列有效合理的融資制度，以法律的形式明確主體的權利和義務并構建科學合理的風險承擔機制，同時提供稅費減免的財政政策，拓寬融資路徑，構建多元化投資、融資體制，為鄉(xiāng)村振興PPP 項目創(chuàng)造良好的融資環(huán)境。

（二）以社會資本為主體強化能力保障

除政府力量以外，社會資本也是影響鄉(xiāng)村振興PPP 項目成功的關鍵。上文提到，由于鄉(xiāng)村振興PPP 項目的投資與收益周期長，要求合作的社會資本具有良好的財政能力和信用度，加之項目需要經(jīng)過招標、談判、融資、管理等流程以及開發(fā)、設計、管理等工作，因此社會資本方還需要培養(yǎng)專業(yè)的技術人員隊伍，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，為鄉(xiāng)村振興PPP 項目的成功提供保障。

五、結語

綜上所述，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化提出的背景下，鄉(xiāng)村振興PPP 項目處于國家建設的高位上。根據(jù)相關的調查研究，鄉(xiāng)村振興PPP 項目能否成功往往取決于政策支撐、社會資本支撐、項目優(yōu)勢以及風險分擔體系的合理性。為保障項目的成功，本文立足于上述關鍵性影響因素并從項目涉及的兩大類主體角度出發(fā)，提出推動項目可持續(xù)健康發(fā)展的相應可行路徑。