賈云潔 戴曉月

（南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院江蘇南京211815）

一、引言

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，需要政府投資的基礎(chǔ)建設(shè)和公共事業(yè)開(kāi)始增多，政府債務(wù)急劇擴(kuò)張。尤其是2020年初，新冠肺炎疫情爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境受到?jīng)_擊，財(cái)政支出突增，收入減少，導(dǎo)致政府債務(wù)情況更加不容樂(lè)觀(guān)。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截至2020年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額高達(dá)25.66萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為45.8%。對(duì)比2019年末我國(guó)政府債務(wù)余額18.46萬(wàn)億元，政府債務(wù)資金增長(zhǎng)率達(dá)到39%，可見(jiàn)政府債務(wù)總量之多，增速之快。根據(jù)2018年中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，約15%的市、縣債務(wù)水平超過(guò)了警戒線(xiàn)，形成了地方政府財(cái)力與負(fù)債數(shù)量倒掛的不良局面。以江蘇省為例，2020年江蘇各地級(jí)市中，全口徑債務(wù)率排在前列的是淮安、鎮(zhèn)江、泰州和鹽城，債務(wù)率均已超過(guò)1 300%。這些數(shù)據(jù)還只是顯性債務(wù)的量化結(jié)果，我國(guó)政府債務(wù)的另一個(gè)重大問(wèn)題是隱性債務(wù)名目眾多，監(jiān)管缺位，難以清查摸底。隱性債務(wù)的數(shù)量難以確切統(tǒng)計(jì)，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法提前預(yù)判和防范，這不僅不利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，還會(huì)削弱債務(wù)償還能力，加大債務(wù)壓力。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境造成巨大沖擊。為此，需要積極采取措施來(lái)解決債務(wù)問(wèn)題，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)”“注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”。2021年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議指出，2020年各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共完成對(duì)18個(gè)省及所轄36個(gè)市縣的債務(wù)審計(jì)工作，推動(dòng)規(guī)范舉債，加快新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金投入使用?？梢?jiàn)，政府審計(jì)是控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有力手段之一。政府審計(jì)作為國(guó)家運(yùn)行的監(jiān)督系統(tǒng)，應(yīng)加大對(duì)政府債務(wù)審計(jì)的力度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、底線(xiàn)思維，以問(wèn)題為導(dǎo)向，運(yùn)用系統(tǒng)性思維分析問(wèn)題、揭示風(fēng)險(xiǎn)，從體制機(jī)制層面尋找治本之策，達(dá)到“治已病、防未病”的目標(biāo)效用。當(dāng)前，政府債務(wù)審計(jì)的研究焦點(diǎn)主要集中在審計(jì)對(duì)象和審計(jì)方法上，對(duì)隱性債務(wù)和債務(wù)績(jī)效審計(jì)的關(guān)注不夠，難以為實(shí)務(wù)開(kāi)展提供有效的理論指導(dǎo)支撐，政府債務(wù)審計(jì)實(shí)踐亟待改進(jìn)。本文聚焦于政府債務(wù)審計(jì)實(shí)踐現(xiàn)狀及困境，從完善審計(jì)方法模式、強(qiáng)化政府隱性債務(wù)審計(jì)、重視政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)等方面提出解決策略，進(jìn)而提高政府債務(wù)審計(jì)監(jiān)督效能，為緩解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供有力保障。

二、我國(guó)政府債務(wù)審計(jì)實(shí)踐現(xiàn)狀

在地方政府債務(wù)問(wèn)題日益突出的背景下，審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的免疫系統(tǒng)，在識(shí)別和判斷政府債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)、揭示債務(wù)問(wèn)題、提高債務(wù)資金使用效率和制約行政權(quán)力等方面發(fā)揮著重要的作用。2010年，審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)和債務(wù)管理情況做出披露。隨后，國(guó)家在2011年、2012年和2013年對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了三次大規(guī)模的摸底工作，政府債務(wù)審計(jì)工作得以順利開(kāi)展，政府債務(wù)存在的問(wèn)題也逐漸被揭露出來(lái)。為了彌補(bǔ)債務(wù)審計(jì)的政策漏洞，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)管，各級(jí)政府和審計(jì)機(jī)關(guān)出臺(tái)了很多政策，積極開(kāi)展債務(wù)審計(jì)工作，政府融資平臺(tái)的亂象得到整治，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系不斷完善。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型融資方式不斷涌現(xiàn)，政府債務(wù)種類(lèi)、構(gòu)成和形式都在不斷變化，政府債務(wù)審計(jì)工作的發(fā)展還不能完全跟上政府債務(wù)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變。

（一）已建立常態(tài)化債務(wù)審計(jì)機(jī)制，但債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)有待推進(jìn)

在三次全國(guó)性的債務(wù)審計(jì)工作的引導(dǎo)下，各地政府積極開(kāi)展債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。在中華人民共和國(guó)審計(jì)署網(wǎng)站以“債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，能找到1 761條結(jié)果。債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)致力于債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的探索，理清債務(wù)存在的問(wèn)題，分析原因，從而對(duì)癥下藥，為加強(qiáng)債務(wù)管理提供參考依據(jù)。全國(guó)各省市縣幾乎都被債務(wù)審計(jì)所覆蓋，這是從“0”到“1”的關(guān)鍵突破，也是債務(wù)審計(jì)工作的重大進(jìn)步。但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，大部分債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)工作開(kāi)展時(shí)間都比較久遠(yuǎn)，且集中在三次全國(guó)性債務(wù)審計(jì)期間，近年自行組織債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的不多，其中大部分是“署定項(xiàng)目”和“省定項(xiàng)目”。各級(jí)政府受制于地方利益的考量、審計(jì)可用資源和審計(jì)理念限制，開(kāi)展債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的積極性和主動(dòng)性、深度和廣度都有待于進(jìn)一步提升，這也是未來(lái)審計(jì)工作可以進(jìn)步的空間。

（二）隱性債務(wù)審計(jì)日漸得到重視，但債務(wù)審計(jì)體系有待優(yōu)化

2018年8月，審計(jì)署全面開(kāi)展地方政府隱性債務(wù)審計(jì)工作，并根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》和《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法〉的通知》，對(duì)全國(guó)隱性債務(wù)審計(jì)工作的開(kāi)展做出指導(dǎo)。根據(jù)政策精神，很多省市已率先實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)審計(jì)全覆蓋，積極化解隱性債務(wù)存量。2019年，在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議第三次全體會(huì)議上胡澤君審計(jì)長(zhǎng)做了《關(guān)于2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告》，報(bào)告指出，存量隱性債務(wù)未制定化解措施的11個(gè)地區(qū)業(yè)已補(bǔ)充制定方案。自此，隱性債務(wù)審計(jì)工作進(jìn)入了新階段。但是，當(dāng)前隱性債務(wù)審計(jì)還存在一些問(wèn)題，如：審計(jì)模式停留在傳統(tǒng)階段，沒(méi)有建立隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管理體系等。債務(wù)審計(jì)的理念、思路模式、內(nèi)容重點(diǎn)精準(zhǔn)把控和涵蓋債務(wù)全生命周期管理的完整性等，均有待進(jìn)一步優(yōu)化完善。

（三）審計(jì)結(jié)果應(yīng)用不斷加強(qiáng)，但結(jié)果公開(kāi)有待完善

通過(guò)債務(wù)審計(jì)，各級(jí)政府能夠及時(shí)摸清當(dāng)?shù)貍鶆?wù)情況，綜合考量自身財(cái)力和發(fā)展需求，制定合理的發(fā)展政策。債務(wù)審計(jì)結(jié)果除了本級(jí)政府使用外，還可以為債務(wù)審計(jì)頂層設(shè)計(jì)提供參考依據(jù)，推動(dòng)債務(wù)審計(jì)模式創(chuàng)新和體制改革，規(guī)范債務(wù)管理。審計(jì)結(jié)果應(yīng)用的范圍和深度不斷加強(qiáng)，是當(dāng)前債務(wù)審計(jì)工作成果的體現(xiàn)，也為以后的債務(wù)審計(jì)工作奠定了基礎(chǔ)。審計(jì)結(jié)果公開(kāi)是審計(jì)接受監(jiān)督的重要方式，但是由于地方債務(wù)審計(jì)信息的涉密性和敏感性，其結(jié)果公開(kāi)需要考慮的利益因素較多。在三次全國(guó)性債務(wù)審計(jì)后，債務(wù)審計(jì)信息公開(kāi)得到了有效的執(zhí)行，但此后地方各級(jí)政府開(kāi)展的涉及債務(wù)問(wèn)題的常規(guī)審計(jì)（如年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)）和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)審計(jì)，其結(jié)果公開(kāi)的比例明顯下降，公開(kāi)信息內(nèi)容也越來(lái)越少，因而，今后如何做到和做好審計(jì)結(jié)果公開(kāi)是進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果應(yīng)用的關(guān)鍵問(wèn)題。

三、當(dāng)前政府債務(wù)審計(jì)實(shí)踐困境

（一）審計(jì)依據(jù)不統(tǒng)一，審計(jì)力度不夠

近年來(lái)，財(cái)政部和審計(jì)署陸續(xù)出臺(tái)完善政府債務(wù)審計(jì)的法規(guī)，各級(jí)政府也在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)貍鶆?wù)實(shí)際情況，制定了相關(guān)的規(guī)章制度。大量規(guī)范文件的出臺(tái)確實(shí)對(duì)債務(wù)審計(jì)實(shí)踐具有指導(dǎo)作用，但也導(dǎo)致對(duì)同一個(gè)問(wèn)題的判斷出現(xiàn)不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也就是審計(jì)依據(jù)不統(tǒng)一的情況。

審計(jì)力度不足主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是債務(wù)審計(jì)工作開(kāi)展所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得審計(jì)人員在制定債務(wù)審計(jì)方案時(shí)缺乏參考，再加上政府債務(wù)涉及到舉債規(guī)模和程序、債務(wù)資金管理和使用等諸多方面，相關(guān)的法律法規(guī)難以及時(shí)、全面地做出規(guī)劃和指引，在審計(jì)過(guò)程中，債務(wù)數(shù)據(jù)的缺失和失真問(wèn)題嚴(yán)重，使得審計(jì)重點(diǎn)和切入點(diǎn)難以準(zhǔn)確把握；二是政府債務(wù)審計(jì)的實(shí)施通常融合在財(cái)政審計(jì)中，沒(méi)有構(gòu)建長(zhǎng)期、穩(wěn)定的地方政府債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，無(wú)法深度審查政府債務(wù)，揭露債務(wù)問(wèn)題；三是審計(jì)公告中債務(wù)信息披露過(guò)于保守，關(guān)鍵信息披露有限，量化模糊，導(dǎo)致倒逼力度不夠。

（二）隱性債務(wù)界定不清，審計(jì)質(zhì)量不高

目前，我國(guó)對(duì)政府隱性債務(wù)的衡量缺乏統(tǒng)一的口徑，導(dǎo)致在對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)時(shí)沒(méi)有一套科學(xué)、合理的參照辦法，已經(jīng)成型的隱性債務(wù)審計(jì)技術(shù)和流程換了審計(jì)客體就不適用。實(shí)務(wù)工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)地方政府隱性債務(wù)的審計(jì)要依據(jù)當(dāng)下的標(biāo)準(zhǔn)和口徑去挖掘，但大多數(shù)隱性債務(wù)在形成時(shí)，會(huì)采用各種手段隱藏資金來(lái)源和最終走向，在審計(jì)時(shí)如何界定這些隱性債務(wù)，采用什么樣的審計(jì)技術(shù)和流程很大程度上依賴(lài)于審計(jì)人員的主觀(guān)判斷。這種情況下，審計(jì)難度偏大，無(wú)疑會(huì)對(duì)審計(jì)質(zhì)量構(gòu)成挑戰(zhàn)。再者，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的債務(wù)管理部門(mén)，也沒(méi)有明確規(guī)定債務(wù)管理的職權(quán)落實(shí)到哪個(gè)現(xiàn)有部門(mén)，職權(quán)界定模糊，導(dǎo)致責(zé)任不明確。審計(jì)人員在溝通和問(wèn)責(zé)的過(guò)程中，無(wú)法明確責(zé)任主體，信息搜集的完整性和真實(shí)性大打折扣，審計(jì)質(zhì)量隨之下降。除了這些客觀(guān)原因?qū)е聦徲?jì)無(wú)法深入挖掘隱性債務(wù)外，還有部分審計(jì)人員存在畏難和從眾心理，認(rèn)為隱性債務(wù)審計(jì)深挖要耗費(fèi)大量成本，涉及面很廣，不如選擇“中庸”策略，“適度”開(kāi)展；由于隱性債務(wù)源頭問(wèn)題較多，全國(guó)范圍內(nèi)隱性債務(wù)審計(jì)工作開(kāi)展不是很順利，因而，對(duì)隱性債務(wù)的審查投入不夠，只求完成任務(wù)，不求審計(jì)質(zhì)量。

（三）審計(jì)內(nèi)容局限，忽視債務(wù)績(jī)效審計(jì)

我國(guó)政府債務(wù)審計(jì)起步較晚，進(jìn)入21世紀(jì)后債務(wù)審計(jì)逐步發(fā)展起來(lái)，債務(wù)績(jī)效審計(jì)更是在近幾年才得到理論界的關(guān)注。從審計(jì)工作實(shí)際開(kāi)展情況來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的地方政府債務(wù)審計(jì)模式將重點(diǎn)放在債務(wù)置換開(kāi)展前進(jìn)行的摸底和統(tǒng)計(jì)上，債務(wù)審計(jì)所做的工作更像是對(duì)債務(wù)的“認(rèn)證”，而非審查。這種“認(rèn)證式”債務(wù)審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)往往停留在真實(shí)性和合規(guī)性上，審計(jì)機(jī)關(guān)主要審查債務(wù)資金舉借、使用、管理和償還過(guò)程中的程序是否符合規(guī)定，旨在摸清債務(wù)體量、結(jié)構(gòu)、類(lèi)型等，以掌握地方債務(wù)基本情況，預(yù)測(cè)和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府受限于預(yù)算經(jīng)費(fèi)和審計(jì)人員的能力、經(jīng)驗(yàn)，對(duì)債務(wù)資金的使用效率和效果缺乏關(guān)注，缺少對(duì)債務(wù)償還能力的評(píng)估，審計(jì)范圍受限。債務(wù)資金舉借是否必要，舉借后是否及時(shí)、足額投入項(xiàng)目，資金投入后項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)多大效益等，這些績(jī)效方面的問(wèn)題沒(méi)有在審計(jì)程序中得到充分的體現(xiàn)，因而存在審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)涵蓋不合理、對(duì)政府債務(wù)績(jī)效的關(guān)注和審計(jì)力度不足等問(wèn)題。目前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要圍繞政策貫徹執(zhí)行、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)有資產(chǎn)管理和使用、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面開(kāi)展，涉及政府債務(wù)審計(jì)時(shí)，更多關(guān)注是否存在違規(guī)舉債、債務(wù)填報(bào)完整性等問(wèn)題，沒(méi)有將政府債務(wù)績(jī)效問(wèn)題納入審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容之中。

（四）審計(jì)模式定式化，審計(jì)思路方法陳舊

近年來(lái)，我國(guó)審計(jì)事業(yè)蓬勃開(kāi)展，審計(jì)工作涉及各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)從業(yè)人員的要求也不斷提高。審計(jì)人員不僅要具備專(zhuān)業(yè)的審計(jì)知識(shí)，還要掌握與被審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的法律、金融、工程等方面的知識(shí)。在大數(shù)據(jù)的背景下，越來(lái)越多的數(shù)據(jù)以電子形式存在，審計(jì)人員對(duì)計(jì)算機(jī)的掌握和運(yùn)用也越來(lái)越重要。然而審計(jì)人員在債務(wù)審計(jì)過(guò)程中，大部分還是以手工查賬、復(fù)核勾稽的方式進(jìn)行，審計(jì)思路陳舊。而政府債務(wù)信息和資料比較龐雜和隱蔽，用手工查賬的方式不僅工作效率低，也難以全面把握，抓住重點(diǎn)。大多數(shù)地方政府債務(wù)審計(jì)中嵌入大數(shù)據(jù)分析，但其工作模式大都是“數(shù)據(jù)分析+現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)”，也就是使用數(shù)據(jù)分析部分的工作由數(shù)據(jù)處或?qū)徲?jì)組中有大數(shù)據(jù)審計(jì)基礎(chǔ)的人員進(jìn)行集中分析，然后將大數(shù)據(jù)分析結(jié)果交給審計(jì)組成員進(jìn)行分散核實(shí)的模式。不可否認(rèn)，融入大數(shù)據(jù)分析是政府債務(wù)審計(jì)的一大進(jìn)步，但是掌握這項(xiàng)技術(shù)手段的只有少數(shù)審計(jì)組成員，其他成員依賴(lài)其分析結(jié)果實(shí)施后續(xù)的審計(jì)核實(shí)程序，容易導(dǎo)致兩階段審計(jì)工作的脫節(jié)、數(shù)據(jù)分析時(shí)效性不足等問(wèn)題，且不利于在審計(jì)工作中集思廣益，發(fā)現(xiàn)更多審計(jì)疑點(diǎn)。另外，政府債務(wù)審計(jì)工作重點(diǎn)主要停留在債務(wù)資金使用環(huán)節(jié)，基本都是用債務(wù)率、負(fù)債率、政府外債與GDP的比率以及逾期債務(wù)率這四個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量政府債務(wù)情況。但很多情況下，這四個(gè)指標(biāo)反映的問(wèn)題并不全面、不及時(shí)，審計(jì)人員不能根據(jù)被審計(jì)單位的實(shí)際債務(wù)情況靈活調(diào)整指標(biāo)，會(huì)造成審計(jì)結(jié)果與實(shí)際情況的偏差。

四、政府債務(wù)審計(jì)困境的應(yīng)對(duì)策略

如何完善政府債務(wù)審計(jì)，提高審計(jì)效率和效果是至關(guān)重要的問(wèn)題。在審計(jì)工作中，首先，應(yīng)初步了解當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)狀況和債務(wù)狀況，重視政府債務(wù)機(jī)制建立情況，進(jìn)行宏觀(guān)定性；其次，根據(jù)債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)中觀(guān)定量，摸清債務(wù)資金舉借和償還渠道，評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；再次，按照審計(jì)對(duì)象、審計(jì)工作的主要內(nèi)容和時(shí)間劃分審計(jì)階段，確定審計(jì)重點(diǎn)；最后，聚焦資金使用情況，深入挖掘，進(jìn)行微觀(guān)績(jī)效分析。針對(duì)政府績(jī)效審計(jì)中存在的具體問(wèn)題，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：

（一）加強(qiáng)政策銜接與統(tǒng)籌，推動(dòng)債務(wù)審計(jì)公開(kāi)

首先，財(cái)政部和審計(jì)署作為債務(wù)審計(jì)的兩大牽頭機(jī)關(guān)，其出臺(tái)的政策和會(huì)議精神對(duì)各級(jí)政府和審計(jì)機(jī)關(guān)工作的開(kāi)展具有重大的指導(dǎo)意義，二者應(yīng)以憲法和審計(jì)法的相關(guān)法律條文為依據(jù)，在綜合考慮地方政府債務(wù)實(shí)情的基礎(chǔ)上，進(jìn)行充分的交流與溝通，統(tǒng)籌出臺(tái)政府債務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。其次，各地方政府，尤其是主管債務(wù)的部門(mén)，要在深刻理解領(lǐng)會(huì)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，在各自的自由裁量范圍內(nèi)結(jié)合各地債務(wù)情況和債務(wù)審計(jì)狀況，制定相應(yīng)的規(guī)章制度。再次，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)當(dāng)前存在的政府債務(wù)審計(jì)的政策進(jìn)行綜合性梳理，明確新舊法律法規(guī)的法律效力，及時(shí)廢止和清退不適用的規(guī)定。必要時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以以現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議或者視頻會(huì)議的形式傳達(dá)政策精神，以此解決債務(wù)審計(jì)依據(jù)不統(tǒng)一的問(wèn)題，規(guī)范債務(wù)管理。最后，審計(jì)公開(kāi)作為審計(jì)機(jī)關(guān)接受社會(huì)監(jiān)督的重要方式，對(duì)審計(jì)質(zhì)量的提升能夠起到很強(qiáng)的倒逼作用。債務(wù)信息雖然具有特殊性，但是還是存在以脫密等方式進(jìn)行公開(kāi)的可能性，也可以考慮實(shí)行債務(wù)審計(jì)結(jié)果和報(bào)告延期公開(kāi)。雖然延期公開(kāi)不具有及時(shí)性，但是如果貫徹債務(wù)審計(jì)終身問(wèn)效問(wèn)責(zé)，也能對(duì)債務(wù)審計(jì)現(xiàn)時(shí)工作起到很好的作用，審計(jì)力度和質(zhì)量也能適當(dāng)提高。

（二）重視隱性債務(wù)審計(jì)，加強(qiáng)人才引進(jìn)與培訓(xùn)

目前債務(wù)管理工作歸口主要在財(cái)政部門(mén)，同時(shí)其他部門(mén)中也存在著分散的債務(wù)，債務(wù)管理權(quán)限交叉，統(tǒng)計(jì)口徑?jīng)_突。因此，隱性債務(wù)的界定和口徑的統(tǒng)一是深入開(kāi)展審計(jì)工作的基礎(chǔ)。各級(jí)政府要推動(dòng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的債務(wù)管理部門(mén)，建立政府債務(wù)信息管理系統(tǒng)，按要求如實(shí)填列債務(wù)信息，便于進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析和審計(jì)。隱性債務(wù)審計(jì)作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，應(yīng)引起各級(jí)政府的重視，進(jìn)而將隱性債務(wù)審計(jì)常態(tài)化，推動(dòng)債務(wù)審計(jì)整體的發(fā)展。

此外，要重視審計(jì)人才引進(jìn)與培訓(xùn)問(wèn)題，一方面要提高審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)勝任能力，另一方面要注重職業(yè)道德的培養(yǎng)。首先，要廣泛吸納優(yōu)秀的復(fù)合型人才，選拔錄用兼具審計(jì)和計(jì)算機(jī)、法律、金融等背景的人才，拓寬審計(jì)人員知識(shí)面，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。其次，針對(duì)在崗審計(jì)人員，定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，在培訓(xùn)結(jié)束后先進(jìn)行理論考核，然后在后續(xù)的審計(jì)工作中加入職業(yè)道德評(píng)價(jià)，考核結(jié)果與個(gè)人晉升和評(píng)優(yōu)掛鉤。還可以召開(kāi)經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)，由先進(jìn)個(gè)人和團(tuán)體分享優(yōu)秀的審計(jì)工作思路和技術(shù)方法，使審計(jì)人員克服畏難和從眾心理，推動(dòng)隱性債務(wù)審計(jì)的發(fā)展完善。

（三）拓寬債務(wù)審計(jì)范圍，推進(jìn)債務(wù)績(jī)效審計(jì)

對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，債務(wù)績(jī)效審計(jì)可以從債務(wù)資金的借、用、管、還四個(gè)方面展開(kāi)，審查舉債是否必要、舉債額度是否科學(xué)；資金流入項(xiàng)目的設(shè)置是否合理，追蹤項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及環(huán)境效益；關(guān)注債務(wù)資金償還期限，評(píng)價(jià)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障清償能力。要順利推進(jìn)債務(wù)績(jī)效審計(jì)，需要多主體多維度的共同努力。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)作為債務(wù)績(jī)效審計(jì)的主體，要積極與債務(wù)資金管理和使用部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，通過(guò)資源共享打破信息孤島和信息壁壘，降低債務(wù)績(jī)效審計(jì)難度。其次，對(duì)各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，要建立健全相關(guān)的法律法規(guī)和績(jī)效審計(jì)規(guī)范，使債務(wù)績(jī)效審計(jì)在實(shí)施過(guò)程中有法可依；還可以推行債務(wù)績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)工作，在有審計(jì)基礎(chǔ)的地區(qū)率先開(kāi)展債務(wù)績(jī)效審計(jì)，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再大范圍推廣。最后，要將債務(wù)績(jī)效審計(jì)的結(jié)果與主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)掛鉤。因?yàn)閭鶆?wù)的舉借和使用與領(lǐng)導(dǎo)決策息息相關(guān)，舉債是否必要，舉債規(guī)模是否合理，債務(wù)資金使用的效率如何，這些問(wèn)題很大程度上都取決于主要領(lǐng)導(dǎo)干部判斷的準(zhǔn)確性和對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視程度，通過(guò)兩者掛鉤，促使領(lǐng)導(dǎo)干部謹(jǐn)慎舉債、合理用債、科學(xué)管債、積極償債。

（四）優(yōu)化債務(wù)審計(jì)模式，創(chuàng)新審計(jì)思路方法

科學(xué)、系統(tǒng)的債務(wù)審計(jì)模式是解決審計(jì)力度不足、審計(jì)方法和思路落后等問(wèn)題的有效途徑。完善地方政府債務(wù)審計(jì)模式可以從審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)主體和對(duì)象、審計(jì)程序和方式、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制五個(gè)方面入手，強(qiáng)化多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多種方法結(jié)合。審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)地方政府不同的債務(wù)形勢(shì)和目標(biāo)，確定具體的審計(jì)程序和方法，設(shè)定審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，不能只是簡(jiǎn)單模仿同級(jí)政府債務(wù)審計(jì)模式。針對(duì)隱性債務(wù)，要建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)追蹤，可以由地方人大主導(dǎo)，形成各監(jiān)督部門(mén)共同參與的審計(jì)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而及時(shí)、有效地挖掘隱性債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)方法選用不同，審計(jì)結(jié)果很可能隨之產(chǎn)生差異，審計(jì)質(zhì)量也會(huì)波動(dòng)。在審計(jì)分工時(shí)，可以按審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)小組分工，也可以按照政府債務(wù)的區(qū)域和投資的行業(yè)進(jìn)行分工。針對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)的取證方法，要強(qiáng)化債務(wù)統(tǒng)計(jì)表的核對(duì)力度，多維度債務(wù)取證，并且充分利用以往審計(jì)結(jié)果。要重視審計(jì)人員電子數(shù)據(jù)分析實(shí)際操作能力的培養(yǎng)，盡量使審計(jì)組大多數(shù)成員都能獨(dú)立進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)更多審計(jì)疑點(diǎn)，提供更豐富的審計(jì)思路。此外，還要加大對(duì)信息系統(tǒng)的建設(shè)和投入，加快審計(jì)流程信息化，在擴(kuò)大債務(wù)審計(jì)覆蓋面的同時(shí)降低人為因素的干擾。

五、結(jié)論與展望

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治體制等多種因素的影響，我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模龐大，債務(wù)審計(jì)也應(yīng)運(yùn)而生。目前，債務(wù)審計(jì)工作逐漸受到重視，取得的成果也非常顯著。但債務(wù)管理和債務(wù)審計(jì)所依據(jù)的法律法規(guī)仍存在一些交叉和空白，審計(jì)人員在實(shí)施債務(wù)審計(jì)時(shí)無(wú)所適從，難以深入；隱性債務(wù)概念、權(quán)責(zé)界定不清，增加了債務(wù)審計(jì)的工作難度，影響審計(jì)質(zhì)量；債務(wù)審計(jì)范圍局限于對(duì)債務(wù)資金的合規(guī)性審查，忽視債務(wù)績(jī)效審計(jì)；政府債務(wù)審計(jì)思維定式，債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)固化，審計(jì)中的大數(shù)據(jù)分析能力不足。這些問(wèn)題都阻礙著政府債務(wù)審計(jì)的深度開(kāi)展。針對(duì)我國(guó)政府債務(wù)審計(jì)實(shí)踐現(xiàn)狀及困境，應(yīng)加強(qiáng)政策銜接與統(tǒng)籌，推動(dòng)債務(wù)審計(jì)公開(kāi)；重視隱性債務(wù)審計(jì)，加強(qiáng)人才引進(jìn)與培訓(xùn)；拓寬債務(wù)審計(jì)范圍，推進(jìn)債務(wù)績(jī)效審計(jì)；優(yōu)化債務(wù)審計(jì)模式，改進(jìn)審計(jì)思路方法。

總體來(lái)看，我國(guó)政府債務(wù)率雖然暫時(shí)還未越過(guò)安全紅線(xiàn)，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。強(qiáng)化政府債務(wù)審計(jì)是防范化解政府債務(wù)危機(jī)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措之一。只有聚力提升政府債務(wù)審計(jì)質(zhì)量和監(jiān)督效能，才能更好地助推提高政府債務(wù)資金使用績(jī)效，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。