李晶

《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》提出，到2035年所要基本實現(xiàn)的社會主義現(xiàn)代化遠景目標之一，是要建設(shè)體育強國以提高國民素質(zhì)和社會文明程度、增強國家文化軟實力。體育強國的建設(shè)不只是在競技體育中取得更多、范圍更廣的優(yōu)異成績，更應(yīng)該是全國人民在共享我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成果中對提高身體素質(zhì)在內(nèi)的國民素質(zhì)的積極追求。其中，體育社會組織是公眾獲得體育活動的重要途徑與載體，是促進我國體育法治建設(shè)的重要力量，在體育強國建設(shè)中可以發(fā)揮愈加基礎(chǔ)、積極的作用。如何培育體育社會組織，使其在我國體育強國建設(shè)中發(fā)揮作用，是當前亟須研究的時代課題。

1 我國體育社會組織的概念及法律地位

1.1 我國體育社會組織的概念

嚴格來說，我國法律中并未明確規(guī)定體育社會組織的概念。關(guān)于體育社會組織的文字表達出現(xiàn)在我國的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)等法律文件中，而對體育社會組織的概念進行明確規(guī)定的是地方規(guī)范性文件。如：江蘇省體育局和江蘇省體育總會印發(fā)的《進一步加強體育社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確提出了體育社會組織的概念，即體育社會組織是指以從事和發(fā)展體育為目的，在政府、市場、社會之間發(fā)揮管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用的公民自治組織，在促進體育行政管理與體育自治有效銜接、轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式、構(gòu)建多元化公共體育服務(wù)體系中發(fā)揮越來越重要的作用；江蘇省體育局和江蘇省民政廳印發(fā)的《關(guān)于培育發(fā)展基層體育社會組織的指導(dǎo)意見》中對城鄉(xiāng)基層體育社會組織也進行了界定，即城鄉(xiāng)基層體育社會組織是指在縣級民政部門登記或備案，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城鄉(xiāng)社區(qū)為主要活動區(qū)域，滿足城鄉(xiāng)社區(qū)居民體育需求、服務(wù)基層全民健身的各類體育社會組織。上海市體育局、東莞市體育局（現(xiàn)為東莞文化廣電旅游體育局）、西安市體育局等也發(fā)布了關(guān)于體育社會組織的規(guī)范性文件。不同地方規(guī)范性文件對體育社會組織概念界定略有差異，但都強調(diào)了體育社會組織的自治性以及公共服務(wù)性。

關(guān)于體育社會組織概念的界定，無論從何種角度出發(fā)，都要涵蓋如下要素：一、從參與體育社會組織的主體來看，體育社會組織要能反映并維護參與公眾的相關(guān)體育權(quán)益；二、從體育社會組織本身的性質(zhì)來看，體育社會組織應(yīng)是以公益目的或其他非營利目的而成立的；三、從體育社會組織自身的作用來看，體育社會組織是能夠在體育事務(wù)中協(xié)調(diào)政府與公眾之間的關(guān)系，以更好實現(xiàn)公眾的體育權(quán)益；四、從體育社會組織更廣泛的功能來看，體育社會組織是政府提供體育服務(wù)的重要補充，甚至在未來公共體育服務(wù)提供中占有重要地位。如上海市體育局官網(wǎng)的“體育公共服務(wù)”欄目下列舉了“體育類社會組織”【注1】，無論體育社會組織的具體組織形式是社會團體、基金會，還是民辦非企業(yè)單位等，均以提供公共體育服務(wù)為其存在目的。簡言之，我國體育社會組織是為公眾提供體育服務(wù)并能反映、維護公眾體育權(quán)益的非營利性組織。

1.2 我國體育社會組織的法律地位

我國法律文件對體育社會組織概念的規(guī)定與體育社會組織所具有的法律地位在一定程度上可比作硬幣的2個面。亦即，當前并沒有專門法律對體育社會組織的概念和法律地位進行明確規(guī)定，而是依據(jù)相關(guān)法律文件對社會組織、社會團體等進行的原則性規(guī)定，分析出體育社會組織的概念及其所具有的法律地位。而且，體育社會組織法律地位的確定可以直接得出體育社會組織的非營利性、自治性等特點，有助于對體育社會組織的概念進行界定。此外，從體育社會組織法律地位的確定程度也可窺探我國體育社會組織的培育狀況，如：從《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）和《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）確定的體育社會組織的法律地位，可以看出體育社會組織的培育要以發(fā)揮其自治性為主；從《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》）確定的體育社會組織的法律地位來看，體育社會組織要有發(fā)展群眾體育的目的和協(xié)助政府提供體育服務(wù)的功能；而從地方立法中所確定的體育社會組織的法律地位來看，培育的體育社會組織要能夠提供多種體育服務(wù)。

1.2.1 《憲法》和《民法典》確定的體育社會組織的法律地位

國家層面的立法并沒有明確規(guī)定體育社會組織的法律地位，但仍為體育社會組織的存在提供了法律依據(jù)。整體而言，國家層面的立法為體育社會組織的存在、成立與開展相關(guān)活動留下了一定的空間，體育社會組織的存在由《憲法》予以保障?！稇椃ā返?5條明確規(guī)定公民結(jié)社自由權(quán)，其第51條規(guī)定公民在不損害國家、社會、集體的權(quán)利以及其他公民合法的自由和權(quán)利下行使自由和權(quán)利，這是體育社會組織具有自治性的體現(xiàn)。而體育社會組織的法律地位、成立條件等則由我國《民法典》進行了原則上的規(guī)定：第一，體育社會組織是我國民事主體，不具有營利目的。《民法典》第2條、第87條對此進行了規(guī)定。第二，體育社會組織要依法成立或設(shè)立?！睹穹ǖ洹返?0條規(guī)定了非營利法人的成立，經(jīng)依法登記成立取得社會團體法人資格或依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起具有社會團體法人資格；如果體育社會組織是非法人組織，需要遵循第103條的規(guī)定，依法進行登記或按規(guī)定履行批準程序。

1.2.2 《體育法》確定的體育社會組織的法律地位

關(guān)于體育社會組織的具體形式及其法律性質(zhì)由《體育法》進行專門規(guī)定。《體育法》在第五章專章規(guī)定了“體育社會團體”，特別規(guī)定了體育總會、中國奧林匹克委員會、體育科學(xué)社會團體和全國性的單項體育協(xié)會，并分別規(guī)定了其法律性質(zhì)。如：第36條規(guī)定各級體育總會是聯(lián)系、團結(jié)運動員和體育工作者的群眾性體育組織；第38條規(guī)定體育科學(xué)社會團體是體育科學(xué)技術(shù)工作者的學(xué)術(shù)性群眾組織等。此外，《體育法》第12條規(guī)定了基層體育組織，強調(diào)社區(qū)體育社會組織要為群眾開展體育活動。但仍需承認的是，《體育法》并沒有將體育社會組織的概念、法律性質(zhì)、具體種類進行明確規(guī)定，這為如何培育體育社會組織增添了難度。國務(wù)院頒布的《全民健身條例》第3條對此進行了部分補充：“國家推動基層文化體育組織建設(shè)，鼓勵體育類社會團體、體育類民辦非企業(yè)單位等群眾性體育組織開展全民健身活動?！本唧w而言，社會團體要組織成員開展全民健身活動（第16條），基層文化體育組織還要協(xié)助政府做好相關(guān)工作（第17條）。

1.2.3 地方立法確定的體育社會組織的法律地位

關(guān)于體育社會組織的活動范圍和組織任務(wù)，地方立法作出了更為具體的規(guī)定。如《黑龍江省體育發(fā)展條例》第6條規(guī)定社會團體要組織開展體育活動和體育科學(xué)研究等工作，促進體育事業(yè)的發(fā)展；第27條規(guī)定各類體育組織組建優(yōu)秀運動隊的原則等。再如，《遼寧省實施<中華人民共和國體育法>若干規(guī)定》第5條規(guī)定基層自治組織和基層文化體育組織要開展多種形式的體育活動；第7條規(guī)定各級體育組織組建體育運動隊的原則和要求等。而《上海市市民體育健身條例》與上述地方立法在內(nèi)容規(guī)定范式上并不完全相同，其第12條至第15條規(guī)定各類體育社會組織要組織開展市民體育健身運動，強調(diào)體育社會組織的群眾性，即體育社會組織提供廣覆蓋的公共體育服務(wù)。但整體而言，不同類型體育社會組織的活動范圍仍然不夠明晰。

2 我國體育社會組織培育的法治現(xiàn)狀

從“培育”的詞語含義和詞語性質(zhì)來看，體育社會組織是被培育的對象，其中暗含著培育主體。具體說來，體育社會組織的培育是一個動態(tài)的、多元主體參與的過程，培育目標應(yīng)是為公眾提供體育服務(wù)。本文僅從體育社會組織的行政監(jiān)管機關(guān)、體育社會組織自身發(fā)展和如何監(jiān)管政府購買體育社會組織的體育服務(wù)3個角度分析體育社會組織培育現(xiàn)狀為何亟須改變。

2.1 行政機關(guān)的監(jiān)管職責(zé)缺乏明確的立法規(guī)定

體育社會組織提供體育服務(wù)內(nèi)容的多樣化決定了其體育服務(wù)范圍的差異性，而體育服務(wù)范圍的具體劃分直接決定體育社會組織的行政監(jiān)管機關(guān)。通常而言，體育社會組織直接的業(yè)務(wù)主管部門是體育行政機關(guān)，民政部門是體育社會組織的登記機關(guān)，因體育服務(wù)內(nèi)容和范圍的不同可能還會涉及特定的業(yè)務(wù)主管機關(guān)。

對體育社會組織進行行政管理的是特定行政機關(guān)。從國家體育總局印發(fā)的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》可知，政府及其相關(guān)職能部門是培育體育社會組織的主要主體。長期以來，我國體育社會組織的發(fā)展與體育行政機關(guān)之間緊密聯(lián)系，作為行業(yè)性的非營利組織往往帶有一定行政色彩，顯然作為培育主體的行政機關(guān)與作為培育對象的體育社會組織出現(xiàn)了某種程度的混同。直接帶來的后果是體育社會組織的自治性被抑制，但可以在政府的管理和指導(dǎo)下獲得一定發(fā)展。當前強調(diào)對體育社會組織的培育要政社分離，從國家體育總局發(fā)布文件中提到的“推進”“鼓勵”“提高”等表述來看，行政機關(guān)仍要在體育社會組織培育中扮演非常重要的角色。國家體育總局強調(diào)體育社會組織培育，表明體育行政機關(guān)認識到行政管理在體育社會組織培育過程中所具有的負面性，如政府專業(yè)服務(wù)能力有限、體育總會職能虛化，僅達到民政部門的一些基本要求，為各類體育社會組織提供政策普及、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)較少[1]。通過引導(dǎo)、鼓勵的培育方式發(fā)揮體育社會組織的自治性，可以更好地向公眾提供體育服務(wù)。

具體而言，體育行政機關(guān)、民政行政機關(guān)以及其他相關(guān)行政機關(guān)都可以成為體育社會組織發(fā)展過程中的行政監(jiān)管主體。那么，不同行政機關(guān)在體育社會組織發(fā)展過程中應(yīng)如何履行監(jiān)管職能以及如何協(xié)調(diào)監(jiān)管職能，才能實現(xiàn)體育社會組織的依法依規(guī)發(fā)展？如國家體育總局及地方體育局在履行“推進體育與文化、旅游、健康、教育、商貿(mào)等融合發(fā)展”職能過程中不可避免要與對文化、旅游、健康、教育、商貿(mào)等領(lǐng)域具有管理職能的行政機關(guān)協(xié)調(diào)，但如何協(xié)調(diào)卻缺少明確的法律依據(jù)，不利于體育社會組織的發(fā)展。

2.2 體育社會組織獲得必要體育資源缺乏立法保障

體育社會組織的非營利性決定了其在獲得必要體育資源上具有天然劣勢，而這恰恰又是其為公眾提供體育服務(wù)的基礎(chǔ)。體育社會組織開展特定體育活動對體育場所、體育設(shè)施等有著特殊要求，而球場、健身步道、社區(qū)健身房等都由政府建設(shè)和管理，體育社會組織獲得特定體育資源成為其生存與發(fā)展的關(guān)鍵。

首先，體育社會組織的非營利性與市場化運營之間的矛盾。體育社會組織的民事主體地位決定了其非營利屬性，雖然法律允許其獲得資金以支持運行，但獲取必要的資金以開展體育活動不等于以提供體育活動的方式進行營利。這一差別看似是體育社會組織自身性質(zhì)的變化，實則反映了其為公眾提供的體育活動發(fā)生了變化。由體育社會組織提供的體育活動是一種具有專業(yè)性質(zhì)的社會活動，但其轉(zhuǎn)為以營利為目標后，公眾能否獲得、獲得多少、獲得質(zhì)量如何的體育服務(wù)可能充滿不確定性。體育社會組織最大的特點就是非營利性，但體育社會組織為了獲得與其發(fā)展相當?shù)奶囟w育資源，可能會作出追求營利的行為。以公益或其他非營利為目的的社會組織喪失了公共性，不僅不能獲得公眾信任，也難以獲得政府認可[2]。

其次，體育社會組織可能因?qū)I(yè)性不足而無法為公眾提供專業(yè)化的體育活動。體育社會組織是專業(yè)性的組織，提供專業(yè)的體育活動是其不同于其他社會組織的核心要素，對組織成立、成員、場地等均有一定要求，同樣也需要特定體育資源。參考《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》第5條對設(shè)立體育類民辦非企業(yè)單位應(yīng)具備的條件可知，體育社會組織的專業(yè)性主要體現(xiàn)在：（1）業(yè)務(wù)和活動范圍要遵守法律規(guī)范和行業(yè)標準；（2）要提供充足的體育專業(yè)人員；（3）要有滿足業(yè)務(wù)范圍的體育場所和條件等。但現(xiàn)實卻是一些體育社會組織的專業(yè)性受制于多種因素，如公共資源的分配不均以及體育社會組織自身資源不足等，從而無法滿足公眾對專業(yè)體育服務(wù)的需求。而且，隨著我國人民群眾生活質(zhì)量的不斷提高，公眾對個性化的體育活動需求也在增加，對體育社會組織在提供某一具體領(lǐng)域的體育活動專業(yè)性上有著更高的要求。

最后，特定體育資源的不足也直接影響體育社會組織提供公共體育服務(wù)的效果。從當前來看，體育社會組織可以成為政府為公眾提供體育服務(wù)不足的重要補充力量。雖然我國社會組織的數(shù)量不斷增長，但所輻射的公眾仍然有限。根據(jù)民政部發(fā)布的《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，截至2019年底，全國共有社會組織86.6萬個，比上年增長6.0%[3]。即便是86.6萬個社會組織全部是體育社會組織，體育社會組織的擁有率也不過是6.19個/萬人左右，遠不能達到充分為公眾提供體育服務(wù)的效果。另外，體育社會組織的數(shù)量也與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，體育社會組織的“普惠性”與公眾對體育社會組織的“可及性”都存在較大差距。體育社會組織過于強調(diào)其在某一領(lǐng)域的專業(yè)性，可能會影響獲得體育服務(wù)的公眾范圍，從而影響全民健身目標的實現(xiàn)。但這并不是否認體育社會組織要提供符合時代發(fā)展、專業(yè)性的體育活動，而是強調(diào)體育社會組織的發(fā)展要兼顧專業(yè)性與服務(wù)性，讓更多公眾參與其中。體育社會組織獲得必要體育資源是保持其法律地位且能夠提供公共體育服務(wù)的基礎(chǔ)，需要立法予以保障，否則體育社會組織的生存和發(fā)展將會受限。

2.3 對政府購買體育服務(wù)缺乏有效的監(jiān)督

根據(jù)國家體育總局印發(fā)的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，培育體育社會組織的一個重要途徑就是政府購買體育社會組織的體育服務(wù)。中肯地說，該種培育途徑于政府、體育社會組織和公眾來說都是有益的。政府通過購買體育社會組織體育服務(wù)的方式彌補自身為公眾提供體育服務(wù)的不足；政府購買服務(wù)的方式可以彌補體育社會組織非營利性導(dǎo)致的資金不足等問題；公眾可以享受到政府購買的相對穩(wěn)定、便捷、惠民的體育服務(wù)。但是政府購買體育社會組織服務(wù)可能存在偏向性：一是政府在體育社會組織的選擇上可能具有特定的指向性，被政府購買服務(wù)的體育社會組織可能會特定化；二是政府會根據(jù)其當前發(fā)展規(guī)劃和需要而選擇指定類型的體育社會組織。長此以往，一方面可能會對體育社會組織的培育帶來消極影響，不利于體育社會組織的多元化發(fā)展和健康發(fā)展；另一方面政府所購買的體育服務(wù)是否為公眾所需有待考察。

在這樣的背景下，有限的政府培育力量可能會僅滿足體育社會組織自身運行的需求，而非充分考慮公眾對體育服務(wù)的需求。亦即，公眾所獲得的是被選定的體育社會組織提供的特定的體育服務(wù)，造成的直接后果就是體育社會組織提供的體育服務(wù)與公眾所需要的體育服務(wù)并不完全匹配。具體表現(xiàn)在：有限的體育社會組織無法滿足公眾對體育服務(wù)的需求，公眾只能在有限的體育社會組織中獲取體育服務(wù)；與此同時，被培育的體育社會組織提供的體育服務(wù)往往特定化，只能滿足特定公眾的需求。在這個過程中，監(jiān)管政府購買體育服務(wù)值得關(guān)注。

此外，政府購買的體育服務(wù)的供給者體育社會組織向公眾提供的特定體育服務(wù)同樣需要監(jiān)督。當前仍存在一些體育社會組織在接受政府購買體育服務(wù)后，并未向特定公眾提供符合要求的體育服務(wù)，而僅在形式上展現(xiàn)出提供體育服務(wù)的假象，以應(yīng)付政府對購買體育服務(wù)情況的檢查。無疑，這既浪費了政府的公共資源，也影響了政府的公信力，更對公眾獲得體育權(quán)益帶來了損害，不利于我國體育事業(yè)的發(fā)展。故而，有必要對政府和被政府購買體育服務(wù)的體育社會組織進行監(jiān)督，以確保公眾能夠切實獲得特定的體育服務(wù)。

3 構(gòu)建培育我國體育社會組織的法治路徑

國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《體育強國建設(shè)綱要》中明確指出：“到2035年，形成政府主導(dǎo)有力、社會規(guī)范有序、市場充滿活力、人民積極參與、社會組織健康發(fā)展、公共服務(wù)完善、與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的體育發(fā)展新格局，體育治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化?！斌w育社會組織的培育離不開體育法治的整體發(fā)展，尤其在當前體育法治發(fā)展相對滯后且不足的背景下，培育體育社會組織不僅必要且迫切，這是體育社會組織規(guī)范發(fā)展、公眾獲得體育服務(wù)、政府能夠依法履行職權(quán)的有效途徑。

3.1 行政機關(guān)要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念與監(jiān)管協(xié)作方式

3.1.1 行政監(jiān)管機關(guān)要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從登記準入轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管

國家體育總局印發(fā)的《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中將“政社分離，管辦分離”寫入培育體育社會組織的首要目標。其中，廣受爭議的便是體育社會組織的準入要求，即體育社會組織既要接受體育行政機關(guān)的業(yè)務(wù)管理，又要到民政行政機關(guān)進行登記。這也就意味著在民政行政機關(guān)網(wǎng)站上查詢不到的體育社會組織可能處于不合法或非法狀態(tài)。雖然當前已有地方開始對基層體育社會組織的準入進行備案實踐，但實際上并未降低基層體育社會組織的登記要求，備案只是一種過渡性程序。更何況，并非所有的體育社會組織都能享受到登記條件未達到時先備案的寬松條件，對體育社會組織所要服務(wù)的對象、服務(wù)的地域范圍等都有著明確的限定。

為體育社會組織設(shè)計較為嚴格的登記準入要求是為了確保體育社會組織能夠提供專業(yè)的體育活動，確保與群眾健康安全等密切相關(guān)的權(quán)益能夠?qū)崿F(xiàn)。對體育社會組織的登記準入是一種事前監(jiān)管程序，只有在滿足法律法規(guī)等規(guī)定的條件后才能獲得合法登記。但體育社會組織核心特點是自治性，強調(diào)對提供公共體育服務(wù)的自我管理與自我治理。為了充分發(fā)揮體育社會組織在公共體育服務(wù)中的積極性與自治性，可以適當降低其準入要求，讓更多公眾受益。如《社會團體登記管理條例》第10條規(guī)定的社會團體成立的條件中，分別規(guī)定了會員數(shù)量、組織名稱和組織機構(gòu)、固定住所、專職工作人員、活動資金、民事責(zé)任能力；第11條規(guī)定由發(fā)起人向登記管理機關(guān)提交登記申請書、業(yè)務(wù)主管單位的批準文件、驗資報告和場所使用權(quán)證明、發(fā)起人和擬任責(zé)任人的身份證明等基本情況、組織的章程草案?？梢灶A(yù)料的是，在成立初期，體育社會組織會員數(shù)量、固定住所、專職工作人員和活動資金等方面可能難以達到規(guī)定的登記要求；體育社會組織并不以營利為目的，在成立條件中對固定住所和活動資金等有所要求未免有些“強人所難”。培育體育社會組織既要考慮到體育社會組織的現(xiàn)實情況，又要探索建立符合體育社會組織發(fā)展現(xiàn)狀的準入條件。

與其在體育社會組織登記上進行較為嚴格的限制，不如放寬對體育社會組織的準入要求或者給予其發(fā)展空間使其成長為符合登記要求的合法社會組織，而非不承認已經(jīng)提供體育服務(wù)但未進行登記的體育社會組織所具有的價值。對體育社會組織進行事中事后監(jiān)管同樣是培育體育社會組織的重要手段。在事中事后引入公眾等社會力量監(jiān)督也十分必要，因為社會力量具有覆蓋面廣、影響力大等特點，鼓勵其參與組織監(jiān)管，有助于在外部形成對體育社會組織的強大約束力[4]。體育社會組織作為政府與公眾就體育事項溝通的重要橋梁，不能過分強調(diào)政府的管理，而忽視對公眾體育服務(wù)需求的滿足。

3.1.2 行政監(jiān)管機關(guān)要利用信息技術(shù)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管協(xié)作方式

為了防止不同行政監(jiān)管機關(guān)重復(fù)監(jiān)管或者推諉監(jiān)管，基本思路是要明確規(guī)定不同行政監(jiān)管機關(guān)的職責(zé)。具體而言，通過立法確定體育行政機關(guān)為監(jiān)管體育社會組織的主要部門、牽頭部門。相對而言，體育行政機關(guān)在行使“推進體育與文化、旅游、健康、教育、商貿(mào)等融合發(fā)展”職能中占據(jù)的是主動地位。與其他行政監(jiān)管機關(guān)相比，體育行政機關(guān)在監(jiān)管體育社會組織上更具專業(yè)性，可以行使專門監(jiān)管權(quán)。

由于體育社會組織開展體育服務(wù)范圍的不同，可能會涉及不同業(yè)務(wù)主管機關(guān)對其進行監(jiān)管。不過由于體育社會組織的直接監(jiān)管主體是體育行政機關(guān)，其他行政機關(guān)可能不知要對體育社會組織進行業(yè)務(wù)監(jiān)管或者如何對其進行監(jiān)管。此時，體育行政機關(guān)在監(jiān)管體育社會組織過程中，如發(fā)現(xiàn)其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可能涉及其他行政監(jiān)管機關(guān)的，應(yīng)在告知該體育社會組織后，利用當前“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)并經(jīng)該體育社會組織申請后，與其他行政監(jiān)管機關(guān)進行協(xié)作，完成多行政監(jiān)管主體對體育社會組織的行政監(jiān)管。在整個監(jiān)管過程中，體育社會組織無需重復(fù)提交材料，由體育行政部門與其他部門依法在內(nèi)部進行特定資料的共享與審核。

3.2 立法保障體育社會組織獲得必要體育資源

3.2.1 體育社會組織要具有“造血功能”，從培育發(fā)展到自發(fā)發(fā)展

從體育社會組織培育過程中出現(xiàn)的問題來看，追根溯源都可歸結(jié)為體育社會組織缺少穩(wěn)定的資金來源，即缺少“造血功能”。一是，當前有些體育社會組織所從事的與其法律定位不相符的行為，與其缺少持續(xù)運行資金直接相關(guān)；二是，有些體育社會組織專業(yè)性不足，不能提供與其業(yè)務(wù)和活動范圍相應(yīng)的體育專業(yè)人員、場所和設(shè)備，這仍與其缺少資金有關(guān)；三是，體育社會組織的自治性不足，需要依靠政府采購服務(wù)獲得生存的條件，同樣也可歸因于資金不足。

作為專業(yè)性的社會組織，體育社會組織不忘初衷地持續(xù)運行，需要在政府的支持下形成或恢復(fù)“造血功能”。具體而言，在資金來源上，如上海市體育局自2019年開始發(fā)布的《上海市體育社會組織專項資金獎勵意見》中【注2】，通過“以獎促建”“以獎促律”“以獎促管”“以獎促育”的方式，不斷推動上海市體育社會組織朝著社會化、實體化、規(guī)范化、專業(yè)化和國際化方向發(fā)展，提升體育社會組織公共體育服務(wù)的供給能力和水平。雖然該獎勵項目只設(shè)置了創(chuàng)新突破獎、管理規(guī)范獎、人才培育獎、優(yōu)秀賽事獎、交流合作獎、行業(yè)服務(wù)獎6個單項獎勵項目和綜合貢獻獎，但對于鼓勵和促進體育社會組織更規(guī)范、積極運行，提供了較為穩(wěn)定的政府激勵保障機制。

政府在培育體育社會組織中的作用是積極且成效顯著的。如在2015年7月31日舉辦的國際奧委會全體會議上確定北京獲得2022年冬季奧林匹克運動會舉辦權(quán)后，我國通過政策立法促進冬季運動社會組織的培育，如國家體育總局等部門在2016年11月聯(lián)合發(fā)布的《群眾冬季運動推廣普及計劃（2016—2020年）》中明確提出要“充分發(fā)揮冬季運動社會組織的作用”，包括培育、扶持冬季運動社會組織的發(fā)展，推動國家級冬季運動單項協(xié)會進行功能優(yōu)化改革試點，支持群眾性冬季運動體育社團建立。中共中央辦公廳、國務(wù)院于2019年4月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于以2022年北京冬奧會為契機大力發(fā)展冰雪運動的意見》在“大力普及群眾性冰雪運動”部分提出要“健全群眾冰雪組織”，具體而言，要“充分發(fā)揮各級體育總會、冰雪運動協(xié)會和其他社會組織作用，組織和引導(dǎo)群眾廣泛參與冰雪運動”。在全國社會組織信用信息公示平臺網(wǎng)站上以“冰雪”為關(guān)鍵詞進行檢索可以發(fā)現(xiàn)，在2016年后，尤其在2020年后關(guān)于冰雪類的體育組織數(shù)量明顯增加，如成立時間超過5年的只有28個，而1~5年的有133個，在1年內(nèi)的卻高達162個【注3】。

在體育專業(yè)人員配置上，要給體育社會組織更多的自治權(quán)。如東莞市體育局（現(xiàn)為東莞文化廣電旅游體育局）發(fā)布的《關(guān)于東莞市體育局決定轉(zhuǎn)移部分行政審批事項至我市體育社會組織的公告》規(guī)定，向社會轉(zhuǎn)移二級裁判員審批職能，給予體育社會組織更多自治權(quán)。體育社會組織的持續(xù)發(fā)展的確需要政府的支持和鼓勵，但更需要體育社會組織能夠利用政府提供的保障機制來恢復(fù)“造血功能”，這也是體育社會組織作為自治組織的應(yīng)有之義。

3.2.2 依托社區(qū)培育體育社會組織，從發(fā)展群眾體育到群眾參與體育

體育社會組織數(shù)量不足、提供體育活動能力不足、自治能力較差等問題成為制約體育社會組織發(fā)展的內(nèi)在原因，而這又是體育社會組織當前以及未來一段時間內(nèi)必然面臨的問題。在自身能力不足而政府提供資源有限的背景下，體育社會組織的培育發(fā)展要能夠充分利用當前政府和社會已經(jīng)提供的資源。體育社會組織的“發(fā)育成長”是一個自我成長與外部支持雙重作用的結(jié)果。體育社會組織的自我成長應(yīng)強調(diào)其自治能力，當前國家體育總局提出了法人治理結(jié)構(gòu)的探索改革，是否采取法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)體育社會組織自身的組織大小、提供體育服務(wù)的內(nèi)容與范圍而定。這其實對體育社會組織的培育主體提出了更高的要求，體育社會組織的培育應(yīng)是“因材施教”，而非“流水線”上規(guī)格統(tǒng)一的“產(chǎn)品”，尤其在面對公眾差異化的體育服務(wù)需求上更是如此。

而體育社會組織的外部支持除了政府占據(jù)主要地位外，社會力量也是其發(fā)展的重要支持者。體育社會組織具有非營利性，其運行資金的重要來源是政府購買服務(wù)的財政支出。除了政府外，基層群眾自治組織、社區(qū)、企業(yè)等都可以成為體育社會組織的外部支持者。體育社會組織存在的意義之一在于發(fā)展群眾體育，在與這個目標有重合的其他社會主體都有機會在培育體育社會組織上發(fā)揮一定作用。其中，將體育社會組織培育與社區(qū)治理結(jié)合是一條既能夠滿足公眾對體育活動“可及性”的需求，也是能夠利用社區(qū)資源讓體育社會組織實現(xiàn)體育活動“普惠性”的可行之路。

具體而言，對體育社會組織的培育與社區(qū)治理進行結(jié)合可以從如下2個方面著手：一是，群眾的基本生活單位是社區(qū)，與其讓群眾自行尋找體育社會組織獲得體育服務(wù)，不如體育社會組織直接下沉到基層社區(qū)，既能夠確保體育社會組織的定位、目的、功能實現(xiàn)，也能夠在體育強國建設(shè)中發(fā)揮切實促進全民健身的角色。而且，基層文化體育組織已經(jīng)為基層社區(qū)提供體育服務(wù)發(fā)揮作用，可以進一步挖掘社區(qū)對體育社會組織的需求，基層自治組織可以通過自治規(guī)則將體育社會組織使用社區(qū)公共資源向社區(qū)居民提供體育服務(wù)予以明確規(guī)定。二是，體育社會組織資金、體育設(shè)施和場所不足等問題，也可以利用社區(qū)已有的資源來彌補自身資源的不足。城市社區(qū)功能愈加完善，已經(jīng)逐步提供體育場館、體育設(shè)施等，將體育社會組織培育與社區(qū)治理結(jié)合，可以充分利用社區(qū)的資源、直接與群眾聯(lián)系的特點來實現(xiàn)提供公共體育服務(wù)的目標。

民政部于2017年發(fā)布的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》中就明確提出要培育發(fā)展社區(qū)體育社會組織，為社區(qū)居民提供多種形式的生活服務(wù)。社區(qū)體育社會組織可以尋求有關(guān)部門的資金支持，承接政府購買的社區(qū)服務(wù)，扎根社區(qū)、貼近群眾。隨著生活質(zhì)量提高，人們對體育服務(wù)有著更多需求，社區(qū)群眾在尋求體育服務(wù)上具有較強的積極性。在社區(qū)層面上，體育社會組織與社區(qū)群眾是一個雙向互動和選擇的過程，社區(qū)群眾能夠充分參與社區(qū)治理，并能直接選擇體育社會組織提供的體育服務(wù)。從這個角度看，社區(qū)群眾在社區(qū)治理過程中對體育社會組織的體育活動的選擇也是一種培育體育社會組織的形式。從基層體育社會組織存在的意義來看，發(fā)展群眾體育既是手段也是目的，由群眾積極參與、主動選擇是體育社會組織實現(xiàn)其目標、獲得持續(xù)發(fā)展的動力。未來基層體育社會組織的培育可以是這樣一種模式，即以群眾需求為導(dǎo)向發(fā)展體育社會組織，政府更多發(fā)揮的是政策導(dǎo)向與為群眾購買相關(guān)體育服務(wù)的作用，由群眾來決定群眾體育的發(fā)展。

3.3 監(jiān)督政府購買體育社會組織服務(wù)

3.3.1 明確監(jiān)督要求，確定政府購買體育社會組織服務(wù)的標準

在提供公共體育服務(wù)上，政府的能力是有限的，體育社會組織參與公共體育服務(wù)供給是必要的，政府與體育社會組織的合作更是必要的[5]。之所以強調(diào)要對政府進行監(jiān)管，首要原因是確保公共體育服務(wù)資源能夠讓公眾切實享受到，這應(yīng)該是政府購買公共體育服務(wù)的初衷。選擇本身就意味著政府在購買公共體育服務(wù)時具有決定權(quán)，如何避免政府在購買體育社會組織的體育服務(wù)上的偏向性，是監(jiān)督政府履行提供公共體育服務(wù)職能時需要考量的問題。具體而言，可以從如下2個方面來明確政府購買體育社會組織體育服務(wù)的標準。

一是，明確將購買公共體育服務(wù)納入政府購買服務(wù)目錄，遵循政府購買服務(wù)的一般原則和標準。公共體育服務(wù)雖然具有專業(yè)性，但仍屬于公共服務(wù)的一項內(nèi)容，是政府履行公共服務(wù)職能的具體體現(xiàn)。在政府購買體育社會組織的體育服務(wù)時對選擇性提出的限制，既有直接限制政府的標準，也有限制政府購買對象的標準。如進入相關(guān)采購程序后，要有相應(yīng)的價值流程圖和標準操作程序等進行指導(dǎo)和規(guī)范，標準化的操作規(guī)范既能提高公共服務(wù)采購的工作效率，也可避免牟取不當利益情況的發(fā)生；而對體育社會組織而言，可引入第三方機構(gòu)對體育社會組織是否具備承接公共體育服務(wù)的資質(zhì)進行評估[6]。其實對體育社會組織的資質(zhì)進行評估就涉及政府購買公共體育服務(wù)的特殊標準，如要對體育社會組織的治理能力、成員資質(zhì)、場地等資源、承接特定公共體育服務(wù)的經(jīng)驗等進行評估，本質(zhì)是對體育社會組織的自治性和專業(yè)性進行評估。

二是，政府要對體育社會組織提供公共體育服務(wù)進行常態(tài)監(jiān)管。政府購買體育社會組織服務(wù)，既能調(diào)用社會組織資源解決政府治理與基層社會治理難題，也可對社會組織進行管控和規(guī)制[7]。體育社會組織被選擇為政府購買體育服務(wù)的對象后，要按照規(guī)定和約定提供符合要求的體育服務(wù)，政府需對此進行常態(tài)監(jiān)管，防止體育社會組織怠于提供體育服務(wù)或提供的體育服務(wù)流于形式等，失去政府購買公共體育服務(wù)的效果。在這個過程中，也要對政府是否履行好監(jiān)督者角色進行監(jiān)督。因為政府不僅是公共體育服務(wù)的購買者，更是公共體育服務(wù)的提供者，體育社會組織是政府提供公共體育服務(wù)的重要補充，政府有效監(jiān)督體育社會組織提供的體育服務(wù)實則也是其落實提供公共服務(wù)職能的體現(xiàn)。故而，監(jiān)督具有公共體育服務(wù)的購買者和監(jiān)督者雙重身份的政府同樣重要。政府還可拓展購買范圍、強化政府誠信、規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)行使和健全體育社會組織社會責(zé)任等方面完善政府購買公共體育服務(wù)[8]。

3.3.2 明確監(jiān)管要求，政府要全過程監(jiān)督體育社會組織服務(wù)

從本質(zhì)上來說，政府購買體育社會組織公共體育服務(wù)的行為屬于行政合同，體育社會組織向公眾提供特定公共體育服務(wù)是其履行行政合同義務(wù)的表現(xiàn)，合同雙方都要按照合同約定行使權(quán)利并履行義務(wù)。但體育社會組織能否提供有效的公共體育服務(wù)實則存在道德風(fēng)險，如貪腐尋租、降低服務(wù)質(zhì)量、縮減服務(wù)范圍、購買合同轉(zhuǎn)包、組織非法營利、組織的懶惰行為、其他違約行為等[9]。關(guān)于行政合同的規(guī)則適用上，司法解釋提供了準用民法模式[10]，這為政府追究體育社會組織違約行為責(zé)任提供了司法基礎(chǔ)。此外，政府還可憑借行政合同的特殊性，即政府對行政合同的履行享有行政優(yōu)益權(quán)，對體育社會組織履行合同進行監(jiān)督，乃至單方變更和解除合同。

對于實踐中出現(xiàn)的體育社會組織被政府采購公共體育服務(wù)后并未真實向公眾提供體育服務(wù)的情形，只是通過媒體宣傳等形式展示其已經(jīng)提供體育服務(wù)并取得良好社會效果的“假象”，這樣徒有其表地提供公共體育服務(wù)，于政府、公眾以及體育社會組織而言，都具有危害性。故而，政府在監(jiān)管體育社會組織提供公共體育服務(wù)時，除了要求體育社會組織提供與之相關(guān)的文字、圖像等資料外，還要對其提供公共體育服務(wù)的公眾進行跟蹤訪問等，才可以真實反映體育社會組織提供的體育服務(wù)效果。公眾是檢驗體育服務(wù)質(zhì)量的最佳主體。政府對體育社會組織的監(jiān)管應(yīng)該從選擇體育社會組織開始，直至體育社會組織履行公共體育服務(wù)結(jié)束的全過程。

4 結(jié)束語

從當前來看，我國立法中并沒有對體育社會組織的概念進行界定，亦沒有明確規(guī)定其法律地位。但縱觀我國法律體系，從法律到地方立法的相關(guān)規(guī)定可“拼湊”出體育社會組織的法律地位，主要圍繞非營利性、自治性、提供體育服務(wù)等關(guān)鍵詞展開，在此基礎(chǔ)上能夠得出體育社會組織的概念，即體育社會組織是為公眾提供體育服務(wù)并能反映、維護公眾體育權(quán)益的非營利性組織。也正是因為關(guān)于體育社會組織的法律規(guī)定不足，長期對體育社會組織進行行政管理，影響了其自治性，體育社會組織的非營利性又會影響其獲得必要體育資源而直接影響其發(fā)展。具體而言，當前我國體育社會組織培育的法治現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在：行政機關(guān)在行使監(jiān)管體育社會組織的職責(zé)時缺乏明確的立法規(guī)定；體育社會組織在獲得體育資源、實現(xiàn)發(fā)展上同樣缺乏明確的立法保障；對能夠為體育社會組織提供必要資源的主要途徑之一——政府購買體育服務(wù)，同樣缺乏有效監(jiān)管，不利于體育社會組織的培育。

除了上文探討的構(gòu)建培育體育社會組織的法治路徑外，還可通過修改《體育法》進一步完善。具體而言，建議：一是用體育社會組織來代替“體育社會團體”并作出相關(guān)規(guī)定，因為體育社會團體只是體育社會組織的類型之一，無法涵蓋更多體育社會組織的類型，不利于體育社會組織的發(fā)展；二是確定體育社會組織的概念和法律性質(zhì)，不應(yīng)只強調(diào)體育社會組織的自治性，因為從其法律性質(zhì)可直接得出其自治性的結(jié)論；三是明確體育社會組織培育的過程性，對體育社會組織的準入程序進行分情況處理，在此基礎(chǔ)上可鼓勵滿足登記要求的體育社會組織進行法人治理結(jié)構(gòu)的探索，而對于資金等條件難以達到要求的體育社會組織則可以探索更靈活、適合其規(guī)模的治理結(jié)構(gòu)；四是明確行政機關(guān)與體育社會組織之間的關(guān)系，即明確行政機關(guān)監(jiān)管的范圍。

注釋：

【注1】上海市體育局網(wǎng)站：http://app.tyj.sh.gov.cn/General/SportsOrganization，最后訪問日期：2021年4月13日。

【注2】上海市體育局在2019年以前就開始了對體育社會組織的專項資金獎勵，如《2017年上海市市級體育類社會團體專項資金獎勵意見》；當前，《上海市體育社會組織專項資金獎勵意見》已經(jīng)覆蓋2019—2021年。

【注3】全國社會組織信用信息公示平臺網(wǎng)站：https://datasearch.chinanpo.gov.cn/gsxt/newList，最 后 訪 問 日 期：2021年4月13日。