楊朝暉 林琴珍 雷瑤芹

（福建農(nóng)林大學(xué)審計處 福建 福州 350002）

近年來，隨著中央和地方政府對高校投入的增加，高校在公共財政收支、科研專項資金使用和社會服務(wù)等方面呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化特點，同時高校在本（專）科和研究生招生、人才培養(yǎng)、基建修繕、后勤產(chǎn)業(yè)、政府采購、資產(chǎn)配置等方面的權(quán)力運行也越來越受到社會各界的廣泛關(guān)注。對高校領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，能促進(jìn)高校領(lǐng)導(dǎo)干部依法治教、廉潔從政和勤勉盡職。2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），強調(diào)必須堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”。審計部門在強化對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的制約和監(jiān)督的同時，還必須要貫徹落實中共中央辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》（以下簡稱《意見》）精神，堅持用“三個區(qū)分開來”評價干部和進(jìn)行責(zé)任界定，這對促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、主動擔(dān)當(dāng)具有十分重要的意義。高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告可以給高校管理層提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息，為管理層決策提供前瞻性審計意見，能發(fā)揮審計監(jiān)督“治已病、防未病”的作用，有效提升新時代內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”的功能，更好助力高?！半p一流”建設(shè)。

一、新《規(guī)定》對高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告的主要影響

新《規(guī)定》共計七章五十二條，與2010年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》相比，內(nèi)容變化較多，對審計報告的質(zhì)量要求更高，對高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告的影響較大。以事業(yè)單位為例，對照新《規(guī)定》，在提高審計政治站位、客觀進(jìn)行審計評價、明晰責(zé)任界定、重視審計結(jié)果運用等方面提出的要求更為明晰，內(nèi)容更為豐富。

（一）貫徹落實“三個區(qū)分開來”要求，有利于鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為

新《規(guī)定》要求審計部門按黨中央關(guān)于“三個區(qū)分開來”的有關(guān)要求，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真梳理與分析，根據(jù)“三個區(qū)分開來”的原則和適用情形，對審計對象進(jìn)行實事求是、客觀公正的評價和審計責(zé)任界定，在強化對高校領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的同時，又有利于鼓勵其擔(dān)當(dāng)作為。這給高校審計人員提出了新要求，內(nèi)部審計人員要不斷解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，深刻理解有關(guān)文件精神，不斷提升自身的業(yè)務(wù)水平，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中的失誤和錯誤，實事求是地進(jìn)行綜合分析，做到鼓勵探索創(chuàng)新、支持擔(dān)當(dāng)作為，從而提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告質(zhì)量。

（二）對審計報告內(nèi)容的要求更為全面，對審計報告評價的要求更為清晰

新《規(guī)定》對審計報告所包含內(nèi)容的要求更為全面完整，明確要求審計報告應(yīng)包括審計總體評價、主要業(yè)績、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題和責(zé)任認(rèn)定等內(nèi)容。同時，對審計報告的寫作、所反映的內(nèi)容的要求更為詳細(xì)、更具可操作性，如要求審計報告所反映的內(nèi)容必須“事實清楚、評價客觀、責(zé)任明確、用詞恰當(dāng)”，這就要求審計部門對審計對象涉及的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、權(quán)力運行情況及所涉及的“三重一大”等重大事項等履職范圍進(jìn)行深入梳理與分析，要充分考慮被審計對象的職責(zé)分工，綜合分析審計所發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題的歷史背景、決策過程、性質(zhì)、產(chǎn)生后果等情況，同時對標(biāo)新《規(guī)定》的具體要求，從根本上把好審計報告的質(zhì)量關(guān)。

（三）對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定進(jìn)行整合，規(guī)范評價結(jié)論

新《規(guī)定》體現(xiàn)了與時俱進(jìn)的時代特征，以對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定為例，在充分考慮《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)定內(nèi)容的基礎(chǔ)上，刪除了原先“主管責(zé)任”這一責(zé)任界定類型，將其整合到“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”中，同時明晰了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的內(nèi)涵，尤其是對承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作了詳細(xì)、具體的規(guī)定，如新《規(guī)定》第四十一條對“參與相關(guān)決策和工作時，沒有發(fā)表明確的反對意見，或疏于監(jiān)管，未及時發(fā)現(xiàn)和處理所管轄范圍違反規(guī)定等造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果的”，明確列示了高校領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的具體情形，便于高校審計部門實踐操作。從另一方面看，這也要求高校審計人員要與時俱進(jìn)、學(xué)思漸悟，改變以往的審計思考模式，不斷學(xué)習(xí)黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)系列法規(guī)和與事業(yè)單位工作人員有關(guān)的處分條例等，以適應(yīng)新時代審計監(jiān)督的發(fā)展。

（四）突出了審計結(jié)果的運用，有利于提升審計監(jiān)督質(zhì)量

新《規(guī)定》要求各級黨委、政府要建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況通報制度，明確審計發(fā)現(xiàn)有關(guān)問題的責(zé)任追究、整改落實和審計結(jié)果公告等，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位要嚴(yán)格按照審計報告的要求進(jìn)行整改，同時要求經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議有關(guān)成員單位必須在各自職責(zé)范圍內(nèi)運用審計結(jié)果。這就要求高校黨委要高度重視審計結(jié)果的運用，出臺經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計整改辦法和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議制度等，規(guī)范審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實和責(zé)任追究等具體要求，同時明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議的成員單位的職責(zé)與分工，尤其是高校的組織、人事部門要將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，這對提高審計報告的權(quán)威性、提升審計報告的質(zhì)量起著重要的推動作用，能夠真正發(fā)揮高校有關(guān)職能部門合力監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)。

二、高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告存在的問題分析

（一）貫徹落實“三個區(qū)分開來”有差距，責(zé)任界定有時不易把握

根據(jù)《意見》的精神，要用“三個區(qū)分開來”客觀評價干部，建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，其出發(fā)點是鼓勵干部勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為，寬容干部在改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤錯誤。《意見》政策性強，審計人員在具體的責(zé)任界定與審計評價中往往不易把握，比如審計人員在評價被審計對象時，有的領(lǐng)導(dǎo)干部存在的失誤錯誤是否屬于先行先試、缺乏經(jīng)驗導(dǎo)致或是探索性失誤和無意造成的，由于審計部門所掌握的資料不夠翔實，有時不容易區(qū)分具體原因，這給審計人員帶來很大的困惑。有的問題可能是被審計對象謀取私利、損公肥私等違紀(jì)違法行為造成的，但限于高校當(dāng)前內(nèi)部控制制度薄弱和相關(guān)制度存在漏洞，審計部門在責(zé)任界定時，往往會遇到審計證據(jù)不充分的問題，有時還需要與高校財務(wù)、資產(chǎn)、科研、教務(wù)等業(yè)務(wù)部門共同分析與研判。

（二）審計評價比較模糊，不能清晰體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況

內(nèi)部審計報告的核心部分在于審計評價，但有的高校在對內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，尤其是委托中介機(jī)構(gòu)參與開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，只是根據(jù)被審計單位和被審計對象提供的工作計劃、工作總結(jié)等資料，簡單羅列財務(wù)數(shù)據(jù)，僅僅反映被審計對象的概況，如所在部門的簡況、經(jīng)費審批范圍、經(jīng)費名稱、被審計對象任職期間的收支匯總、執(zhí)行支出審批制度和預(yù)算收支完成比例等情況。審計結(jié)論往往也比較模糊和平淡，如經(jīng)常使用“審計中未發(fā)現(xiàn)違反財經(jīng)紀(jì)律行為”等措辭。在審計建議部分沒能提供有針對性或有價值的審計意見，無法清晰反映領(lǐng)導(dǎo)干部的實際履職情況。

（三）審計人員對被審計對象的業(yè)務(wù)工作或權(quán)力流程不熟，審計報告的可讀性不強

因為綜合性或多科性大學(xué)的規(guī)模一般比較大、資金較多，很多高校實行校院二級管理，高校的財權(quán)、事權(quán)等相應(yīng)下放，因此，二級學(xué)院的黨政負(fù)責(zé)人所管理的公共資源比較多，權(quán)力也比較集中。另外，高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部管理的領(lǐng)域也各不相同，有的領(lǐng)域業(yè)務(wù)比較復(fù)雜，專業(yè)性較強。如有的二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)理科或工科領(lǐng)域，有的負(fù)責(zé)文科類（社會科學(xué)），有的領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)校部機(jī)關(guān)或研究所行政領(lǐng)域等。這些領(lǐng)導(dǎo)干部所管理與審批的業(yè)務(wù)流程、權(quán)力設(shè)置有所不同，所在部門的權(quán)責(zé)安排框架、“三重一大”的議事規(guī)則存在差異，二級學(xué)院的黨政聯(lián)席會議、教授委員會、專業(yè)委員會和教職工代表大會等治理機(jī)制不盡相同，有的差異還比較大，審計人員限于傳統(tǒng)的財務(wù)、審計專業(yè)知識，有時對被審計對象的管理領(lǐng)域比較陌生，僅通過財務(wù)部門提供的財務(wù)賬簿進(jìn)行分析，所出具的審計報告不夠精準(zhǔn)、可讀性相對較差，難以滿足高校管理層的要求。

（四）審計報告的運用效果較差、透明度不高

長期以來，高校審計報告運用效果欠佳、透明度不高。首先，內(nèi)審部門所提的審計建議，不能明確地反映審計發(fā)現(xiàn)的問題，導(dǎo)致被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部或被審計單位的教職工對內(nèi)部審計存有誤解，尤其在審計整改時，有時會出現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部或單位消極應(yīng)付、置之不理甚至抵觸現(xiàn)象。其次，審計報告使用對象偏窄，一般只提交給學(xué)校有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、被審計對象和被審計單位，大部分教職工并不知情。再次，高校的組織、人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門并沒有充分運用內(nèi)部審計報告，內(nèi)審結(jié)果對干部考核、人事任免和財務(wù)預(yù)算安排等影響不大，在一定程度上影響了內(nèi)部審計報告的權(quán)威性。

（五）內(nèi)部審計往往只關(guān)注糾錯查弊，審計報告不能充分發(fā)揮事前預(yù)警功能

我國高校的內(nèi)部審計往往定位在事后的糾錯查弊方面，對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計更多關(guān)注其在任期內(nèi)的財政財務(wù)收支合法性、合規(guī)性，而對其執(zhí)行“三重一大”事項集體決策情況、內(nèi)部控制風(fēng)險管理情況、黨風(fēng)廉政以及經(jīng)濟(jì)運行中可能存在的重大問題則較少關(guān)注，審計報告缺少對被審計單位前瞻性、宏觀性的分析，無法給高校領(lǐng)導(dǎo)層提供事前預(yù)警的資料，不能充分發(fā)揮內(nèi)部審計在經(jīng)濟(jì)運行中的“免疫系統(tǒng)”功能。

三、改進(jìn)高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告質(zhì)量的路徑

（一）轉(zhuǎn)變觀念、與時俱進(jìn)，貫徹落實好“三個區(qū)分開來”的要求

高校內(nèi)部審計部門必須堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高審計政治站位。一是審計人員要準(zhǔn)確把握“三個區(qū)分開來”的要求，本著實事求是的原則，區(qū)分被審計對象是“為公”還是“為私”，對于領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中無意造成的過失或失誤，要用好容錯糾錯機(jī)制功能。二是審計人員要精準(zhǔn)把握中央精神，對上級和學(xué)校有關(guān)文件實施細(xì)則進(jìn)行梳理與分析，會同高校紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門商討有關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等問題，明確指出審計中發(fā)現(xiàn)的問題，堅持有錯必糾、有過必改。三是對審計發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，要早發(fā)現(xiàn)、及時糾正，從體制機(jī)制上提出整改意見建議，讓被審計領(lǐng)導(dǎo)干部能夠主動擔(dān)當(dāng)、放下包袱，讓有意“踩線”違法亂紀(jì)者受到懲戒，營造高校風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

（二）發(fā)揮審計聯(lián)席會議制度優(yōu)勢，全面客觀評價被審計對象

一是高校要出臺經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議制度，明確有關(guān)職責(zé)和議事規(guī)則，構(gòu)建由紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事、財務(wù)和資產(chǎn)部門組成的審計聯(lián)席會議，審計聯(lián)席會議辦公室設(shè)在審計部門，審計部門要保持與審計聯(lián)席會議有關(guān)成員單位的密切溝通，充分發(fā)揮跨部門協(xié)同監(jiān)督的合力作用，紀(jì)檢監(jiān)察部門提供關(guān)于被審計對象的信訪、舉報情況，組織部門提供內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部的個人申報事項，以評價被審計對象的廉潔情況。二是結(jié)合高校接受巡視、二級學(xué)院接受巡察、政府審計和校內(nèi)專項檢查督查等發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，通過審計調(diào)查、抽查等方式開展專項檢查，以評價被審計對象對有關(guān)問題的整改落實情況。三是審計部門要評價被審計對象圍繞高校黨委和行政有關(guān)年度重點工作部署的完成情況，針對被審計對象的任期述職報告和所在單位的任期履職情況進(jìn)行分析，以評價被審計領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行黨的教育方針、政策和學(xué)校的任務(wù)安排情況。

（三）熟悉被審計對象的業(yè)務(wù)和權(quán)力流程，規(guī)范審計報告內(nèi)容

一要轉(zhuǎn)變工作思路，審計部門要對被審計對象所在單位的內(nèi)部控制情況進(jìn)行梳理與分析，尤其是被審計單位貫徹落實“三重一大”的情況，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在選人、重大計劃、大額資金的安排與使用等方面的決策情況。二要關(guān)注被審計對象負(fù)責(zé)建章立制及有關(guān)制度的執(zhí)行情況，特別關(guān)注被審計單位的支出審批制度、班子的分工與授權(quán)審批的劃分依據(jù)，評估被審計單位的內(nèi)部控制方面可能存在的風(fēng)險。三要了解并熟悉被審計單位黨政聯(lián)席會議、教授委員會、教職工代表大會的制度安排與議事規(guī)則情況，梳理被審計單位的權(quán)力流程，通過對被審計單位有關(guān)干部職工的訪談，有針對性地抽取部分被審計對象所在單位的財務(wù)賬簿進(jìn)行分析比對、印證，以驗證被審計對象對所在單位有關(guān)制度的執(zhí)行情況、信息公開和內(nèi)部控制執(zhí)行情況。四要建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量控制小組，對審計報告的寫作框架、關(guān)注的重點內(nèi)容、審計結(jié)論的用語等定期進(jìn)行討論研究，按新《規(guī)定》的要求，做到“文字精煉、通俗易懂”。

（四）發(fā)揮審計與其他部門的監(jiān)督合力，關(guān)注內(nèi)部審計報告的運用

高校內(nèi)部審計作為一個持續(xù)的動態(tài)系統(tǒng)，需要充分發(fā)揮審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、職能部門和二級學(xué)院共同參與監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)。一是隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，高校要構(gòu)建由紀(jì)律監(jiān)督、巡察監(jiān)督、審計監(jiān)督、檢查監(jiān)督和日常監(jiān)督組成的校內(nèi)監(jiān)督體系，高校黨委要出臺制度，明確規(guī)定各類監(jiān)督的職責(zé)，確保校內(nèi)監(jiān)督全覆蓋。二是校內(nèi)各類監(jiān)督要各司其職，紀(jì)律監(jiān)督與巡察監(jiān)督的牽頭機(jī)構(gòu)一般為高校紀(jì)檢監(jiān)察部門，而日常監(jiān)督一般由校部機(jī)關(guān)的職能部門和二級學(xué)院牽頭負(fù)責(zé)，檢查監(jiān)督一般根據(jù)上級和高校的工作安排有計劃地開展，各類監(jiān)督要相互配合，避免重復(fù)。三是發(fā)揮專項檢查監(jiān)督的作用，審計部門要將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題線索及時報告給紀(jì)檢監(jiān)察部門，紀(jì)檢監(jiān)察部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定，依規(guī)依紀(jì)依法進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。四是審計聯(lián)席會議其他成員單位應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)運用審計結(jié)果，如組織人事部門在干部考核任命中要充分評估和運用審計結(jié)果，尤其是審計發(fā)現(xiàn)的問題。五是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位要根據(jù)審計報告的要求，限期完成整改，對整改不力的，由審計部門會同紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行問責(zé)追責(zé)，對整改不配合的或存在消極應(yīng)付造成不良影響的，審計部門通過發(fā)布審計發(fā)現(xiàn)問題通報等形式予以一定范圍的公開，達(dá)到“通報一起、教育一片”的目的，有效提升審計報告的權(quán)威性。

（五）審計監(jiān)督關(guān)口前移，發(fā)揮“防未病”作用

高校領(lǐng)導(dǎo)干部雖然負(fù)責(zé)管理學(xué)校二級學(xué)院或機(jī)關(guān)部處的相關(guān)事務(wù)，但并不是高校的所有者，必然存在代理問題及受托責(zé)任履行情況監(jiān)督問題。因此，為了更好地提高審計報告質(zhì)量，發(fā)揮內(nèi)部審計在高校經(jīng)濟(jì)運行中的“免疫系統(tǒng)”功能，在“治已病”的同時，做好審計的“防未病”工作，避免“屢審屢犯”現(xiàn)象。一是審計部門要及時梳理分析高校管理工作中存在的苗頭性、傾向性問題，通過開展各類領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、工程審計等，及時發(fā)現(xiàn)、分析和解決一些共性問題，及時揭示違紀(jì)違規(guī)、損失浪費以及體制機(jī)制不完善等問題。二是審計部門主動會同紀(jì)檢部門，抓早抓小，將審計監(jiān)督關(guān)口前移，準(zhǔn)確把握監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，用好第一種形態(tài)，如由高校紀(jì)檢部門通過經(jīng)常開展批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)的問責(zé)方式，讓問題在萌芽狀態(tài)時就介入監(jiān)督，從機(jī)制體制上筑牢廉潔防線。三是會同紀(jì)檢監(jiān)察部門，推動構(gòu)建學(xué)校重大事項事前報備制度，根據(jù)高校實際，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)做好制度設(shè)計，圍繞校院兩級“三重一大”事項，重點關(guān)注干部人事、財務(wù)、基建（修繕）項目管理、物資（設(shè)備）采購等重大事項，要求相關(guān)部門在工作開展前向?qū)W校紀(jì)檢監(jiān)察部門報備，紀(jì)檢監(jiān)察部門根據(jù)工作需要，決定進(jìn)行監(jiān)督的方式，以防控廉政風(fēng)險，規(guī)范權(quán)力運行。