劉慶偉 王偉

目前，各地各級(jí)法院基本完成了改革后首次法官按期晉升和擇優(yōu)選升。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，晉升、選升后，法官等級(jí)在整體上有了較大幅度提升，對(duì)于提高法官地位、保障法官權(quán)益、促進(jìn)司法體制改革深入推進(jìn)都發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)也凸顯另一個(gè)問(wèn)題，即法官等級(jí)趨于集中，而且晉升到一定等級(jí)之后長(zhǎng)期停滯不前。該問(wèn)題如果處理不好，可能挫傷部分法官的工作積極性，一定程度上消解改革所激發(fā)出來(lái)的生機(jī)活力。2020年7月31日，最高法院印發(fā)了《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），其中第21條第1款對(duì)法官等級(jí)晉升作了規(guī)定，但內(nèi)容仍然較為概括，并無(wú)較大實(shí)質(zhì)性突破。法官等級(jí)晉升已呈現(xiàn)“水庫(kù)效應(yīng)”，并產(chǎn)生了相應(yīng)的負(fù)面影響。為此，需要從實(shí)踐操作和制度設(shè)計(jì)層面探索消除法官等級(jí)晉升“水庫(kù)效應(yīng)”的舉措，使法官等級(jí)構(gòu)成更加合理、法官隊(duì)伍更具活力。

一、改革后法官等級(jí)趨于集中及其負(fù)面影響

本輪司法改革特別是員額制改革和法官職務(wù)單獨(dú)序列改革，對(duì)于推進(jìn)人民法院健康發(fā)展無(wú)疑具有歷史性重大意義，實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理，法官職業(yè)化建設(shè)提速，法官隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化更強(qiáng)；打破等級(jí)晉升“天花板”，充分調(diào)動(dòng)了廣大法官的工作積極性；健全了一系列制度機(jī)制，法官等級(jí)晉升和管理更加規(guī)范。①參見(jiàn)芮銘珍、王亞明：《等級(jí)晉升怎么升》，載《人民法院報(bào)》2019年1月16日，第2版。但同時(shí)也伴隨著一些問(wèn)題，法官等級(jí)晉升“水庫(kù)效應(yīng)”即是其中之一。

（一）法官等級(jí)晉升形成“水庫(kù)效應(yīng)”：以S省T市中院法官晉升后法官等級(jí)構(gòu)成情況為例

S省T市中院2017年5月完成法官員額制改革，從189名正式在編干警中遴選出65名員額法官，由于個(gè)別法官到基層法院任職或退出員額等原因，目前共有63名員額法官。2018年7月完成遴選后首次法官等級(jí)按期晉升工作，共晉升19名四級(jí)高級(jí)法官、21名一級(jí)法官、2名二級(jí)法官和4名三級(jí)法官。2019年9月完成遴選后首次法官等級(jí)選升工作，共選升一級(jí)高級(jí)法官1名、二級(jí)高級(jí)法官3名、三級(jí)高級(jí)法官6名。目前該院63名員額法官構(gòu)成如下：一級(jí)高級(jí)法官1名，二級(jí)高級(jí)法官4名，三級(jí)高級(jí)法官8名，除一人生于1959年，其余都屬1960年代。5名資深庭長(zhǎng)，分別出生于1967年、1971年、1970年、1963年。四級(jí)高級(jí)法官24名，大多出生于1965年至1975年。一級(jí)法官21名，大多出生于1971年至1982年。二級(jí)法官1名，出生于1982年。三級(jí)法官4名，出生于1980年1個(gè)、1981年2個(gè)、1982年1個(gè)。

按照法官晉升相關(guān)規(guī)定，中級(jí)法院四級(jí)高級(jí)法官及以下實(shí)行按期晉升，其中一級(jí)法官按期晉升四級(jí)高級(jí)法官時(shí)限為三年，以S省T市中院為例，2021年8月將舉行按期晉升，21名一級(jí)法官將晉升為四級(jí)高級(jí)法官。而中級(jí)法院三級(jí)以上高級(jí)法官實(shí)行選升制度，而且選升人數(shù)受到一定比例限制，目前三高以上法官數(shù)額基本上是按比例確定的，如果四高選升三高的話(huà)，只能等待三高以上法官因退休、調(diào)動(dòng)等出現(xiàn)空缺。按照60歲退休年齡，到2021年7月，三級(jí)高級(jí)法官中無(wú)人退休，也就是說(shuō)，現(xiàn)有的四級(jí)高級(jí)法官無(wú)法通過(guò)選升進(jìn)入三級(jí)高級(jí)法官，屆時(shí)四級(jí)高級(jí)法官將會(huì)達(dá)到45名，在法官等級(jí)中占比將達(dá)到71.43%。因?yàn)橹屑?jí)法院院領(lǐng)導(dǎo)大部分是基層法院院長(zhǎng)提拔之后擔(dān)任的，大部分本身就是三級(jí)高級(jí)法官，即便是現(xiàn)有三級(jí)高級(jí)法官出現(xiàn)空缺，也會(huì)很快被補(bǔ)充填滿(mǎn)，留給四級(jí)高級(jí)法官繼續(xù)選升為三級(jí)高級(jí)法官的空間實(shí)際上非常狹小。按照現(xiàn)有三級(jí)高級(jí)法官年齡情況和基層法院院長(zhǎng)可能提拔情況，大體可以推算出，三級(jí)高級(jí)法官每年出現(xiàn)空缺最多2人左右，有的年份可能沒(méi)有空缺。換言之，45名四級(jí)高級(jí)法官中大部分到退休也沒(méi)有機(jī)會(huì)再被選升為三級(jí)高級(jí)法官，特別是四級(jí)高級(jí)法官中有一大批出生于1980年左右，其中有一部分資歷較淺，他們也很可能沒(méi)有機(jī)會(huì)再被選升為三級(jí)高級(jí)法官。在四級(jí)高級(jí)法官原地踏步的同時(shí)，一級(jí)及以下法官又會(huì)陸續(xù)地按期晉升為四級(jí)高級(jí)法官。由此形成了一個(gè)類(lèi)似水庫(kù)結(jié)構(gòu)的法官等級(jí)構(gòu)成，筆者稱(chēng)之為“中級(jí)法院四高水庫(kù)效應(yīng)”。簡(jiǎn)言之，“中級(jí)法院四高水庫(kù)效應(yīng)”就是指，在中級(jí)法院，隨著法官按期晉升和擇優(yōu)選升以及特別選升，將會(huì)使得法官等級(jí)構(gòu)成呈現(xiàn)出水庫(kù)結(jié)構(gòu)，四級(jí)高級(jí)法官人數(shù)越來(lái)越多，形成一個(gè)“水庫(kù)”，一端由一級(jí)及以下法官不斷的匯集進(jìn)入，另一端因?yàn)槿?jí)高級(jí)法官名額有限而使得“水庫(kù)”出口不暢，導(dǎo)致四級(jí)高級(jí)法官越積越多，缺乏流動(dòng)性和生機(jī)。

“水庫(kù)效應(yīng)”并非中級(jí)法院所獨(dú)有，在各級(jí)法院都不同程度存在。以S省高級(jí)法院為例，該院現(xiàn)有員額法官179名，其中二級(jí)大法官1名，一級(jí)高級(jí)法官6名、二級(jí)高級(jí)法官10名（年齡最大者生于1961年12月），三級(jí)高級(jí)法官88名，四級(jí)高級(jí)法官72名，一級(jí)法官2名。其中按期晉升的最高層級(jí)三級(jí)高級(jí)法官已經(jīng)有88名，占49.2%。到2021年8月，72名四級(jí)高級(jí)法官將按期晉升為三級(jí)高級(jí)法官，而10名二級(jí)高級(jí)法官均未到退休年齡。也就是說(shuō)，排除人員調(diào)整等特殊情況，屆時(shí)該院三級(jí)高級(jí)法官將達(dá)到160名，占比將高達(dá)89.4%，三級(jí)高級(jí)法官“水庫(kù)效應(yīng)”更加明顯。同理，在基層法院表現(xiàn)為一級(jí)法官“水庫(kù)效應(yīng)”；在最高法院表現(xiàn)為二級(jí)高級(jí)法官“水庫(kù)效應(yīng)”。

需要強(qiáng)調(diào)的是，法官等級(jí)晉升“水庫(kù)效應(yīng)”并不僅僅是員額制改革之后暫時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題。從目前的員額法官情況看，不僅等級(jí)集中，年齡分布也較為集中，一批法官退休后，會(huì)集中遞補(bǔ)一批法官，還是存在法官等級(jí)集中的問(wèn)題。這一問(wèn)題如果得不到及時(shí)有效解決，將會(huì)消解整個(gè)法官隊(duì)伍的工作積極性主動(dòng)性，進(jìn)而影響審判質(zhì)效和人民法院工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，需要未雨綢繆，認(rèn)真思考應(yīng)對(duì)。

（二）法官等級(jí)晉升“水庫(kù)效應(yīng)”可能帶來(lái)的負(fù)面影響

法官等級(jí)晉升“水庫(kù)效應(yīng)”將帶來(lái)一系列負(fù)面影響，至少包括以下三個(gè)方面：

首先，影響法官工作積極性。我國(guó)設(shè)立法官等級(jí)制度的目的之一就是增強(qiáng)法官的責(zé)任心和榮譽(yù)感，激勵(lì)法官的進(jìn)取心，更好地履行審判職責(zé)。①?gòu)埌胤澹骸吨袊?guó)的司法制度（第五編）》，法律出版社2014年版，第35頁(yè)。雖然員額制改革之后，法官去行政化，不再跟行政級(jí)別掛鉤，工作期間，不同等級(jí)員額法官在績(jī)效考核獎(jiǎng)金上一視同仁，在法官津貼、交通補(bǔ)助、住房補(bǔ)貼等方面差別也不大，但法官等級(jí)越高象征著更高的身份等級(jí)和尊榮感，并且不同等級(jí)法官在退休待遇方面差距較大，由此導(dǎo)致員額法官在個(gè)人發(fā)展上追求的重點(diǎn)就聚焦在了晉升法官等級(jí)上，而法官等級(jí)晉升“水庫(kù)效應(yīng)”勢(shì)必影響法官的這種主要職業(yè)追求。還是以中級(jí)法院為例，資歷淺的四級(jí)高級(jí)法官一二十年之內(nèi)看不到繼續(xù)晉升的希望，會(huì)影響其工作積極性。甚至有法官戲言，晉升四高后，到了提前退休年限就申請(qǐng)?zhí)崆巴诵?，反正在法官等?jí)上已經(jīng)到頭了，還不如出去干點(diǎn)別的。而資歷較深的四級(jí)高級(jí)法官，根據(jù)目前法官等級(jí)構(gòu)成情況，能夠預(yù)測(cè)到自己何時(shí)將晉升三級(jí)高級(jí)法官，工作上也不用再拼盡全力，工作積極性也有所降低。另外，還有一部分資深法官，看到資歷淺、辦案少的年輕法官跟自己一樣的法官等級(jí)，有時(shí)心里會(huì)產(chǎn)生不平衡感，同樣會(huì)影響其工作積極性。

其次，影響法官單獨(dú)職務(wù)序列改革實(shí)效。建立法官單獨(dú)職務(wù)序列，實(shí)行有別于其他公務(wù)員的職務(wù)序列及工資制度，是推進(jìn)司法體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，其目的是解決三個(gè)方面的問(wèn)題：著力提升法官專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化水平；激勵(lì)廣大基層和一線(xiàn)辦案法官辦好案、多辦案；增強(qiáng)法官職業(yè)尊榮感和使命感。但法官等級(jí)晉升“水庫(kù)效應(yīng)”無(wú)疑會(huì)不同程度影響上述目的實(shí)現(xiàn)，特別是鼓勵(lì)法官辦好案、多辦案的目的和增強(qiáng)職業(yè)尊榮感的目的。如果問(wèn)題得不到解決，將會(huì)影響法官單獨(dú)職務(wù)序列改革的整體效果。

再次，影響人民法院工作健康發(fā)展。員額制改革數(shù)年之后，基層法院的一級(jí)法官、中級(jí)法院的四級(jí)高級(jí)法官、高級(jí)法院的三級(jí)高級(jí)法官、最高法院的二級(jí)高級(jí)法官，將成為各級(jí)法院?jiǎn)T額法官隊(duì)伍的主體，這不僅體現(xiàn)在人員數(shù)量上，更體現(xiàn)在司法素質(zhì)能力和辦案質(zhì)效上，甚至不夸張地說(shuō)這部分法官是影響法院隊(duì)伍素質(zhì)能力和辦案質(zhì)效提升的關(guān)鍵。以S省T市中院為例，目前24名四級(jí)高級(jí)法官和2021年即將按期晉升為四級(jí)高級(jí)法官的21名一級(jí)法官，涵蓋了該院審判業(yè)務(wù)部門(mén)所有中層的正副職的88.4%，辦案數(shù)量約占全體員額法官辦案數(shù)量的79.6%。這部分人如果工作積極性受到挫傷，對(duì)整個(gè)法官隊(duì)伍和辦案質(zhì)效將帶來(lái)不同程度的負(fù)面影響。

二、法官等級(jí)晉升過(guò)于集中的原因

法官等級(jí)晉升呈現(xiàn)出“水庫(kù)”一樣的結(jié)構(gòu)，是多種因素綜合作用的結(jié)果，至少包括以下幾個(gè)方面：

一是法官職務(wù)套改“一刀切”導(dǎo)致法官等級(jí)扎堆。建立法官單獨(dú)職務(wù)序列是推進(jìn)司法體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，中央確定了“兩步走”的改革方案，第一步是法官職務(wù)套改，第二步是建立有別于其他公務(wù)員的法官單獨(dú)職務(wù)序列及工資制度。法官職級(jí)套改時(shí)，可能出于最大限度為法官爭(zhēng)取利益的考慮，當(dāng)時(shí)的法官達(dá)到一定行政職級(jí)，就套改為相應(yīng)法官等級(jí)，比如副科級(jí)套改為二級(jí)法官、正科級(jí)套改為一級(jí)法官，出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是好的，但不能反映出同一行政職級(jí)法官之間在任職年限、司法能力、辦案資歷等方面的差別，造成實(shí)際上的不公平。以S省T市中院為例，2016年進(jìn)行法官等級(jí)套改，2008年提拔的副庭長(zhǎng)與2016年剛剛提拔的副庭長(zhǎng)都被套改為二級(jí)法官，對(duì)這些提拔較早、資歷較深、辦案較多的副庭長(zhǎng)而言，有何公平可言？相當(dāng)于之前工作一筆勾銷(xiāo)，重新站到同一起跑線(xiàn)上，將來(lái)會(huì)同時(shí)按期晉升一級(jí)法官、四級(jí)高級(jí)法官。也許有人會(huì)說(shuō)，等到選升三高的時(shí)候，這些資歷較深法官的資歷優(yōu)勢(shì)會(huì)體現(xiàn)出來(lái)，他們將更有機(jī)會(huì)、更快被選升為三級(jí)高級(jí)法官，但在這之前的漫漫數(shù)年甚至十余年，實(shí)際上是沒(méi)有任何差別的，而這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，法官等級(jí)設(shè)置“水庫(kù)效應(yīng)”的副作用卻一直在發(fā)生著。

二是員額遴選使得法官等級(jí)集中在較高層級(jí)。員額法官遴選雖然對(duì)所有法官一視同仁，不考慮法官的年齡、等級(jí)等因素，但各地法院遴選一般采取筆試、業(yè)績(jī)考核、民主測(cè)評(píng)相結(jié)合的方式。以100分為滿(mǎn)分，筆試、業(yè)績(jī)考核、民主測(cè)評(píng)分別占30分、30分、40分。民主測(cè)評(píng)、業(yè)績(jī)考核明顯對(duì)資歷深的法官有利，最終遴選入額的絕大部分是資歷相對(duì)較深的法官。以S省T市中院為例，該院報(bào)名參加員額法官遴選的89人，最終遴選出員額法官65人，沒(méi)入額的24人基本上都是法官等級(jí)較低的。當(dāng)時(shí)的65名入額法官中，三級(jí)及以下法官只有5人，二級(jí)高級(jí)法官只有2人，三級(jí)高級(jí)法官只有5人，53人集中在二級(jí)法官、一級(jí)法官和四級(jí)高級(jí)法官，為接下來(lái)法官等級(jí)晉升形成“水庫(kù)效應(yīng)”埋下了伏筆。

三是法官等級(jí)和升降設(shè)置不合理。首先，法官等級(jí)設(shè)置層級(jí)過(guò)少。我國(guó)目前的法官等級(jí)分四等十二級(jí)，整體上來(lái)看，等級(jí)層次是較多的，但具體到四級(jí)法院，法官等級(jí)層次就相對(duì)較窄了，如基層法院實(shí)際上只有二等七級(jí)，員額遴選之后，等級(jí)范圍更窄。反觀一些國(guó)外法院甚至我國(guó)的公務(wù)員職級(jí)，等級(jí)層次更多更細(xì)密。如日本設(shè)置有最高法院、高等法院、地方法院、家庭法院和簡(jiǎn)易法院，其中地方法院法官分特級(jí)和一至八級(jí)共九級(jí)，簡(jiǎn)易法院法官分特級(jí)和一至十七級(jí)共十八級(jí)，這還不算最高法院和高等法院。①參見(jiàn)胡健華：《法官的級(jí)別和工資待遇——外國(guó)法官制度簡(jiǎn)介之五》，載《人民司法》1994年第5期。再如我國(guó)綜合管理類(lèi)公務(wù)員職級(jí)序列，根據(jù)2018年12月29日修訂的《公務(wù)員法》第三章第19條，綜合管理類(lèi)公務(wù)員職級(jí)序列分為四等十二級(jí)，雖然也是四等十二級(jí)，但在設(shè)置上更加科學(xué)，兩頭的巡視員、科員分別僅設(shè)了兩個(gè)等級(jí)，而中間人員可能相對(duì)集中的調(diào)研員和主任科員，則分別設(shè)了四個(gè)等級(jí)，中間的層級(jí)設(shè)置更多。其次，法官級(jí)別升降時(shí)間過(guò)短。根據(jù)1997年中組部和最高人民法院聯(lián)合出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)法官等級(jí)暫行規(guī)定》，五級(jí)法官至三級(jí)法官每晉升一級(jí)為三年，三級(jí)至一級(jí)法官每晉升一級(jí)為四年，而根據(jù)2011年中組部和最高人民法院聯(lián)合出臺(tái)的《法官等級(jí)和級(jí)別升降暫行辦法》，晉升四級(jí)法官應(yīng)當(dāng)任五級(jí)法官一年以上，四級(jí)到一級(jí)每晉升一級(jí)為兩年。按照前者，五級(jí)法官晉升到一級(jí)法官需要十四年，而按照后者，五級(jí)法官晉升到一級(jí)法官只需要七年，速度足足加快了一倍，該規(guī)定一直沿用至今，雖然對(duì)促進(jìn)法官快速成長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用，但也造成了法官等級(jí)快速集中。

四是法官晉升標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體制度規(guī)范?！斗ü俜ā穼?duì)法官等級(jí)確定和晉升作了規(guī)定，其中第26條第2款規(guī)定了法官等級(jí)；第28條第1款規(guī)定了法官等級(jí)確定的依據(jù)，即德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實(shí)績(jī)和工作年限，第2款規(guī)定了晉升方式，即按期晉升、擇優(yōu)選升和特別選升；第29條直接規(guī)定“法官的等級(jí)設(shè)置、確定和晉升的具體辦法，由國(guó)家另行規(guī)定”。可以看出，《法官法》關(guān)于法官晉升的規(guī)定非常概括和模糊，實(shí)際可操作性并不強(qiáng)。關(guān)于法官等級(jí)晉升的文件依據(jù)，主要是中組部和最高法院制定的《暫行規(guī)定》和《暫行辦法》，但選升條件規(guī)定的依然不夠具體，主要包括思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、任職年限等，對(duì)于怎么評(píng)價(jià)思想政治素質(zhì)、如何衡量業(yè)務(wù)能力水平并沒(méi)有列出具體內(nèi)容或標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，法官選升所依據(jù)的主要是一些指導(dǎo)思想和原則。

五是按期晉升條件審查不夠嚴(yán)格。根據(jù)法官員額制改革和法官職務(wù)序列設(shè)置的有關(guān)規(guī)定，基層法院一級(jí)法官以下、中級(jí)法院四高以下、高級(jí)法院三高以下、最高法院二高以下實(shí)行按期晉升，但按期晉升不是不看任何條件的一律晉升，而是設(shè)置了相應(yīng)的條件，如具備擬任法官等級(jí)要求的思想政治素質(zhì)、道德品行、職業(yè)操守、業(yè)務(wù)能力，近幾年考核被評(píng)為稱(chēng)職以上等次，具備履職必須的身體素質(zhì)等。但在實(shí)際操作中，往往疏于審查、甄別，除了受過(guò)紀(jì)律處分外，其他幾乎不講條件，到期走走投票測(cè)評(píng)、民主推薦等程序，一律予以晉升，法官等級(jí)按期晉升成了員額法官的一項(xiàng)“政策福利”。該狀況一方面不利于約束和督促法官積極鉆研業(yè)務(wù)、提升業(yè)務(wù)素質(zhì)能力；另一方面也導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上不具備更高等級(jí)法官資質(zhì)的法官一路晉升到按期晉升的最高等級(jí)，一定程度上加劇了法官等級(jí)晉升的“水庫(kù)效應(yīng)”。

六是實(shí)踐中擇優(yōu)選升異化為“按資歷排隊(duì)晉升”。各級(jí)法院法官到了一定等級(jí)實(shí)行擇優(yōu)選升，但由于擇優(yōu)選升的條件并不明確，不少法院論資排輩思想根深蒂固，導(dǎo)致?lián)駜?yōu)選升徒具形式，很難落到實(shí)處，基本上都是論資排輩，擇優(yōu)選升成了“按資歷排隊(duì)晉升”。這種“論資排輩”的晉升方式，既不能體現(xiàn)上一級(jí)法官的優(yōu)秀，也難以對(duì)法官產(chǎn)生激勵(lì)作用。①參見(jiàn)陳陟云等：《法院人員分類(lèi)管理改革研究》，法律出版社2014年版，第254頁(yè)。法官選升條件中的思想政治素質(zhì)主要是定性指標(biāo)而非定量指標(biāo)，思想政治素質(zhì)低的法官極少；業(yè)務(wù)能力主要通過(guò)年度考核是否稱(chēng)職來(lái)體現(xiàn)，但各級(jí)法院年度考核中法官被評(píng)定為不稱(chēng)職的也非常少。這兩個(gè)條件實(shí)際上都不具有區(qū)分度，而任職年限則白紙黑字，具有明確的區(qū)分度，實(shí)際上很大程度上成為了法官等級(jí)所謂“擇優(yōu)選升”的決定因素。以S省T市中院為例，雖然法官等級(jí)選升也有業(yè)績(jī)考核、民主測(cè)評(píng)等程序環(huán)節(jié)，但最終入選的三級(jí)高級(jí)法官與任職年限排序完全一致。此外，法官晉升方式還有特別選升，但通過(guò)特別選升晉升法官等級(jí)的鳳毛麟角。筆者所在S省法院截至目前無(wú)一例特別選升。據(jù)搜索，2019年5月，內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院經(jīng)報(bào)自治區(qū)黨委組織部批準(zhǔn)，對(duì)基層2名重大典型特別選升為四級(jí)高級(jí)法官。②參見(jiàn)《內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院健全以法官員額制為核心的法官管理制度》，載《人民法院報(bào)》2020年1月24日，第4版。但這僅是極個(gè)別的例子，對(duì)法官等級(jí)晉升總體而言影響不大。

三、法官等級(jí)晉升過(guò)于集中的現(xiàn)實(shí)對(duì)策

法官等級(jí)過(guò)于集中問(wèn)題較為復(fù)雜，單憑法院一家很難徹底、全面解決，短期內(nèi)只能從技術(shù)操作的層面進(jìn)行改進(jìn)完善。為此，提出以下幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)對(duì)策：

（一）加強(qiáng)按期晉升的條件審查

無(wú)論是從提升法官素質(zhì)的角度考慮，還是從放緩法官等級(jí)過(guò)于集中速度的角度考慮，都有必要在法官等級(jí)按期晉升時(shí)加強(qiáng)資格條件審查，除了對(duì)思想政治素質(zhì)不高、存在違法違紀(jì)情況的實(shí)行“一票否決”之外，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審判業(yè)績(jī)的審核。具體來(lái)說(shuō)，法官等級(jí)按期晉升時(shí)，不能僅看近幾年年度考核是否稱(chēng)職，因?yàn)槭欠穹Q(chēng)職的標(biāo)準(zhǔn)很低，司法實(shí)踐中年度考核為不稱(chēng)職的很少，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步審查其審判質(zhì)效情況，重點(diǎn)是審判效率和案件質(zhì)量，如果辦理案件經(jīng)常超期，案件被發(fā)改率總是居高不下，可以認(rèn)為不具備法官等級(jí)晉升的條件，考慮暫緩晉升，待下一批次晉升時(shí)視其辦案質(zhì)效有無(wú)較大改進(jìn)再?zèng)Q定是否予以晉升。存在這種情況的哪怕僅是極少數(shù)的個(gè)別法官，也能發(fā)揮很好的導(dǎo)向作用。

（二）強(qiáng)化擇優(yōu)選升的競(jìng)爭(zhēng)性

從很多省份的法官等級(jí)晉升辦法來(lái)看，選升的條件除了工作年限明確外，其他的都不具體。要讓擇優(yōu)選升真正落到實(shí)處，除了考慮工作年限，還要將其他條件尤其是司法能力和工作業(yè)績(jī)條件具體化，讓法官選升更具競(jìng)爭(zhēng)性。要營(yíng)造出的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是：讓資歷較老的法官心中有壓力，一如既往地兢兢業(yè)業(yè)工作；讓資歷較淺的法官心中有希望，加倍努力工作。這樣才能保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性，讓優(yōu)秀人才留的下來(lái)、安得下心、看得到未來(lái)。

值得認(rèn)真考慮的是法官的資歷問(wèn)題，完全按照資歷高低搞論資排輩并不可取，但完全不考慮資歷也不合理。一些法官雖然工作業(yè)績(jī)不突出，但“沒(méi)有功勞也有苦勞”，在平凡的工作中也為法院發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。因此，擇優(yōu)選升時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮資歷即工作年限這一重要方面。①參見(jiàn)林偉杰：《法官法檢察官法釋義》，中國(guó)民藝出版社2007年版，第41頁(yè)。這樣考慮實(shí)際上也有利于改革的平穩(wěn)推進(jìn)?；谶@一考慮，對(duì)選升的基本思路做如下設(shè)置：還是以中級(jí)法院為例，四級(jí)高級(jí)法官先選升候任三級(jí)高級(jí)法官才能再選升三級(jí)高級(jí)法官。四級(jí)高級(jí)法官選升候任三級(jí)高級(jí)法官分為兩種情況，候任三級(jí)高級(jí)法官中50%的名額拿出來(lái)給四級(jí)高級(jí)法官資歷最老者，只要符合選升的基本條件，即可自動(dòng)晉升候任三級(jí)高級(jí)法官；另外50%的名額留給其他任四級(jí)高級(jí)法官滿(mǎn)三年的法官，在他們之間按照類(lèi)似員額法官遴選的模式進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選拔?；鶎臃ㄔ骸⒏呒?jí)法院、最高法院與此思路基本一致。

關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性選拔，可以包含以下內(nèi)容：思想政治素質(zhì)必須過(guò)關(guān)，否則，實(shí)行“一票否決”；文化程度原則上本科及以上學(xué)歷。除此之外，按照100分為滿(mǎn)分設(shè)置以下內(nèi)容：首先是辦案質(zhì)效。該項(xiàng)內(nèi)容主要反映法官的司法能力和工作實(shí)績(jī)，占80分，主要考核任上一法官等級(jí)以來(lái)的辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率和辦案效果，各占20分，具體考核計(jì)分可以參照現(xiàn)行的法官年度業(yè)績(jī)考核辦法。其次是民主測(cè)評(píng)。由所有在編干警按照同票同權(quán)重的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投票打分。工作資歷也要作為考慮因素，可以將工作資歷作為加分因素，任上一法官等級(jí)的年限數(shù)每增加一年為2分，不足整年的按1分計(jì)算。此外，獲得全國(guó)、全省審判業(yè)務(wù)專(zhuān)家稱(chēng)號(hào)，以及在全國(guó)、全省典型案例、優(yōu)秀文書(shū)等評(píng)選活動(dòng)中獲獎(jiǎng)的，可以適當(dāng)加分。

（三）在政策允許范圍內(nèi)適當(dāng)拓寬選升法官等級(jí)的空間

《實(shí)施意見(jiàn)》明確規(guī)定：“擇優(yōu)選升應(yīng)當(dāng)控制在規(guī)定的等級(jí)比例或數(shù)量范圍內(nèi)。”一個(gè)法院選升法官的絕對(duì)數(shù)是很難突破的，可以轉(zhuǎn)變思路，按照相關(guān)政策規(guī)定，減少現(xiàn)有的較高等級(jí)法官，為年輕法官騰出選升空間。首先，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)較高等級(jí)法官提前退休。我國(guó)目前對(duì)法官退休仍采取公務(wù)員管理的方式，即工作年限滿(mǎn)30年可申請(qǐng)?zhí)崆巴诵?，法院?yīng)當(dāng)倡導(dǎo)鼓勵(lì)這一政策落實(shí)，比如基層法院，可以鼓勵(lì)工作年限滿(mǎn)30年的四級(jí)高級(jí)法官提前退休；中級(jí)法院可以鼓勵(lì)工作年限滿(mǎn)30年的三級(jí)高級(jí)法官提前退休；高級(jí)法院可以鼓勵(lì)工作年限滿(mǎn)30年的二級(jí)高級(jí)法官提前退休；最高法院可以鼓勵(lì)工作年限滿(mǎn)30年的一級(jí)高級(jí)法官提前退休。這樣可以分別空出部分基層法院的四高、中級(jí)法院的三高、高級(jí)法院的二高和最高法院的一高名額，增加下一等級(jí)法官的選升機(jī)會(huì)。其次，嚴(yán)格落實(shí)法官降低等級(jí)的規(guī)定，如果法官在定期考核中被確定為不稱(chēng)職，應(yīng)予降低法官等級(jí)，實(shí)行“能者上、庸者下”，營(yíng)造出“比學(xué)趕超”濃厚工作氛圍。

（四）通過(guò)法官晉升之外的其他途徑調(diào)動(dòng)較低等級(jí)法官積極性

法官渴望晉升較高等級(jí)既是因?yàn)樯婕熬唧w利益，更是因?yàn)闃s譽(yù)感。在擇優(yōu)選升這條渠道不暢的情況下，可以通過(guò)其他途徑來(lái)增強(qiáng)較低等級(jí)法官的榮譽(yù)感和工作積極性。一是法官擇優(yōu)選升到較高等級(jí)后，可以退出領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，讓法官等級(jí)較低、年輕的法官擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這既是一種利益平衡，有利于調(diào)動(dòng)年輕法官的工作積極性，也有利于較高等級(jí)法官擺脫行政事務(wù)干擾，發(fā)揮審判經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，更好地審理案件、化解糾紛。二是完善法官榮譽(yù)激勵(lì)制度。目前法院系統(tǒng)有一些針對(duì)法官的榮譽(yù)激勵(lì)，如全國(guó)模范法官、全國(guó)法院辦案標(biāo)兵、全國(guó)審判業(yè)務(wù)專(zhuān)家等，但也存在一些不足，全國(guó)性的法官榮譽(yù)數(shù)量很少，地方各級(jí)法院法官榮譽(yù)制度不規(guī)范，獲得法官榮譽(yù)后，在績(jī)效考核、提拔晉升等方面也未能有效體現(xiàn)。應(yīng)進(jìn)一步增加法官榮譽(yù)設(shè)置，在績(jī)效考評(píng)、提拔晉升等方面充分考慮，增強(qiáng)法官榮譽(yù)的吸引力和含金量。

四、法官等級(jí)晉升過(guò)于集中的長(zhǎng)遠(yuǎn)建議

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，人民法院應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取各方面支持、配合，完善法官等級(jí)設(shè)置相關(guān)制度，從根本上解決改革后法官等級(jí)晉升過(guò)于集中的問(wèn)題。

（一）應(yīng)考慮增設(shè)候任高級(jí)法官

設(shè)立候任法官職位是不少?lài)?guó)家和地區(qū)的普遍做法，如德國(guó)設(shè)有法務(wù)官，日本設(shè)有候補(bǔ)推事等，發(fā)揮著特別作用。①參見(jiàn)最高人民法院政治部編：《域外法院組織和法官管理法律譯編》，人民法院出版社2017年版，第462、708頁(yè)。我們可以學(xué)習(xí)借鑒，在較為集中的法官等級(jí)之上，增設(shè)候任法官等級(jí)，即在基層法院的一級(jí)法官、中級(jí)法院的四級(jí)高級(jí)法官、高級(jí)法院的三級(jí)高級(jí)法官、最高法院的二級(jí)高級(jí)法官之上，增設(shè)新的候任法官等級(jí)，如在四級(jí)高級(jí)法官之前增設(shè)候任四級(jí)高級(jí)法官，在三級(jí)高級(jí)法官之前增設(shè)候任三級(jí)高級(jí)法官，在二級(jí)高級(jí)法官之前增加候任二級(jí)高級(jí)法官，在一級(jí)高級(jí)法官之前增加候任一級(jí)高級(jí)法官。其意義在于，讓各個(gè)層級(jí)法院法官等級(jí)扎堆的法官流動(dòng)起來(lái)，讓他們有一個(gè)短期的、很可能實(shí)現(xiàn)的奮斗目標(biāo)，充分調(diào)動(dòng)工作積極性主動(dòng)性。以中級(jí)法院的四級(jí)高級(jí)法官為例，在三級(jí)高級(jí)法官之前設(shè)置一個(gè)法官等級(jí)，一部分四級(jí)高級(jí)法官雖然選升三級(jí)高級(jí)法官希望不大，但可以晉升到一個(gè)四高之上、三高之下的法官等級(jí)，會(huì)有效調(diào)動(dòng)工作積極性。

（二）應(yīng)考慮適當(dāng)拉長(zhǎng)法官等級(jí)晉升年限

等級(jí)晉升所需年限要結(jié)合整個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行考慮，避免出現(xiàn)退休前“無(wú)級(jí)可升”的情況。②參見(jiàn)侯學(xué)賓：《我國(guó)法官等級(jí)制的反思與重構(gòu)——以〈法官法〉修訂為契機(jī)的分析》，載《法律適用》2019年第9期。建議對(duì)法官等級(jí)晉升年限進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，基本思路是將四級(jí)高級(jí)法官之前的法官等級(jí)晉升年限適當(dāng)延長(zhǎng)，放緩和減少進(jìn)入“水庫(kù)”的“水流量”。同時(shí)，由于各級(jí)法院法官起點(diǎn)不同，在延長(zhǎng)晉升年限上要區(qū)分法院等級(jí)。具體設(shè)計(jì)如下：首先，適當(dāng)延長(zhǎng)一級(jí)法官之前法官等級(jí)的晉升年限。五級(jí)法官至三級(jí)法官每晉升一級(jí)為兩年，三級(jí)至一級(jí)法官每晉升一級(jí)為三年，這樣從五級(jí)法官晉升到一級(jí)法官需要十年，這對(duì)于三十余年的職業(yè)生涯而言并不算長(zhǎng)，還能使各個(gè)等級(jí)的法官之間在時(shí)間上拉開(kāi)檔次，避免快速集中。其次，適當(dāng)延長(zhǎng)基層法院選升四高和中級(jí)法院選升三高的年限?？梢詫⒒鶎臃ㄔ哼x升四級(jí)高級(jí)法官年限由目前的三年延長(zhǎng)為五年，將中級(jí)法院選升三級(jí)高級(jí)法官的年限也由三年改為五年，高級(jí)法院、最高法院按期晉升四高、三高年限仍為三年，因?yàn)楦呒?jí)法院、最高法院法官起點(diǎn)本身就高，按期晉升年限不宜拉得太長(zhǎng)。這樣改革實(shí)際上是提高了選升的條件，減少了符合選升條件法官的數(shù)量，進(jìn)而緩和部分符合選升條件又遲遲選升不上的法官的消極情緒。

（三）應(yīng)考慮進(jìn)一步增加擇優(yōu)選升的比例和數(shù)量

目前的選升比例和數(shù)量主要是由上級(jí)確定的，普遍規(guī)定：基層法院的四級(jí)高級(jí)以上法官、中級(jí)法院的三級(jí)高級(jí)以上法官、高級(jí)法院的二級(jí)高級(jí)以上法官、最高法院的一級(jí)高級(jí)以上法官分別不超過(guò)本院?jiǎn)T額法官總數(shù)的20%。雖然確定這些比例是基于與其他單位差距不宜太大等考慮，但法官職務(wù)有其特殊性，適當(dāng)提高選升比例也是考慮到目前法官等級(jí)過(guò)于集中的現(xiàn)實(shí)。各級(jí)法院選升比例可以調(diào)整為：基層法院的四級(jí)高級(jí)以上法官、中級(jí)法院的三級(jí)高級(jí)以上法官、高級(jí)法院的二級(jí)高級(jí)以上法官、最高法院的一級(jí)高級(jí)以上法官分別不超過(guò)本院?jiǎn)T額法官總數(shù)的30%。