趙貴龍

引 言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十九屆四中全會進一步通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。兩個“決定”分別把“深化司法體制改革”和“深化司法體制綜合配套改革”作為重要內(nèi)容加以規(guī)定，說明司法治理是國家治理體系的重要一環(huán)。

司法治理是規(guī)則之治，重在司法規(guī)則的創(chuàng)制。規(guī)則通常是指被普遍認可的對人的行為的明確規(guī)定，或具有普遍性的行為模式。①參見嚴存生：《規(guī)律、規(guī)范、規(guī)則、原則——西方法學中幾個與“法”相關(guān)的概念辨析》，載《法制與社會發(fā)展》2005年第5期。而司法規(guī)則是指司法機關(guān)面對具體個案，在窮盡現(xiàn)行法源之后，如果仍然不能找到解決糾紛的法律規(guī)范時，依據(jù)一定的原理和程序所創(chuàng)制的、用以裁判當前案件和此后同類案件的實體性規(guī)則與程序性規(guī)則。②參見王杏飛：《司法規(guī)則制定權(quán)研究》，社會科學文獻出版社2013年版，第18頁。當然，這并非司法規(guī)則的全部，司法規(guī)則還應將司法解釋所體現(xiàn)出的立法性司法規(guī)則包括在內(nèi)，而指導性案例制度的建立創(chuàng)設(shè)了一種介于兩者之間的新類型司法規(guī)則。規(guī)則之治是法治首當其沖的特點，表明法治重在講規(guī)則，按規(guī)則辦事，而規(guī)則之治是相對于無規(guī)則、自由裁量而言的。③參見朱景文：《論法治評估的類型化》，載《中國社會科學》2015年第7期?，F(xiàn)代司法的一個重要變遷，就是從糾紛解決向規(guī)則之治的轉(zhuǎn)變。④參見朱蘇力：《司法的變遷：走向規(guī)則之治——朱蘇力教授在華東政法學院的演講》，載《解放日報》2005年10月23日，第6版。這主要通過司法裁判領(lǐng)域的規(guī)則創(chuàng)制來完成。

1989年《行政訴訟法》的出臺標志著新中國司法審查制度正式確立。司法審查規(guī)則創(chuàng)制始終是司法治理體系構(gòu)建和完善的重要組成部分。本文試以行政訴訟受案規(guī)則創(chuàng)制為視角，對司法治理的邊界問題作一探討。

一、司法政策對行政訴權(quán)的保護

（一）訴權(quán)和行政訴權(quán)

訴權(quán)概念源于羅馬法?！霸V權(quán)（英文為action，拉丁文為actio）就是請求法律救濟的權(quán)利，是一項啟動與延續(xù)訴訟的權(quán)利。在現(xiàn)代社會里，它是憲法權(quán)利也是一項基本人權(quán)?！雹葜苡览ぃ骸对V權(quán)法理研究論綱》，載《中國法學》2004年第5期。

私法訴權(quán)說完成了訴權(quán)的權(quán)利化改造；公法訴權(quán)說將訴權(quán)從私人之間的關(guān)系上升為公民與國家之間的關(guān)系，實現(xiàn)了訴權(quán)觀念的革命。“訴權(quán)走向人權(quán)是司法的時代吁求，也符合人權(quán)的司法保障需要。訴權(quán)人權(quán)說不僅是歷史的必然，而且為憲法及訴訟法基本原理的發(fā)展提供新的理論基石?！雹迏怯⒆耍骸墩撛V權(quán)的人權(quán)屬性——以歷史演進為視角》，載《中國社會科學》2015年第6期。

“行政訴權(quán)不僅是一個理論概念，更存在于憲法、法律以及實踐之中，但在不同的層面其內(nèi)涵不盡相同，因此可以將行政訴權(quán)分為基本形態(tài)的行政訴權(quán)、制度形態(tài)的行政訴權(quán)以及實踐形態(tài)的行政訴權(quán)。”①孔繁華：《行政訴權(quán)的法律形態(tài)及其實現(xiàn)路徑——兼評最高人民法院法發(fā)200954號文件》，載《法學評論》2011年第1期。

有的學者提出了行政訴權(quán)之二維建構(gòu)模式，主張從過度關(guān)注立法論轉(zhuǎn)向同時關(guān)注立法論與解釋論，并以解釋論推動立法論的發(fā)展，最終實現(xiàn)行政訴訟法學理論的精致化與體系化，并以此實現(xiàn)制度變革。②參見方頡林：《論行政訴權(quán)之二維建構(gòu)模式——立法論與解釋論的并重》，西南政法大學2014年博士學位論文。有的學者對行政訴權(quán)的構(gòu)成要件進行了分析，認為行政訴訟中的訴權(quán)由“當事人適格”和“訴的利益”兩個要件構(gòu)成。③參見章劍生：《行政訴訟中濫用訴權(quán)的判定——陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案評釋》，載《交大法學》2017年第2期。

（二）全國法院行政審判工作會議的行政訴權(quán)保護政策

1.鄭州會議。1990年9月，最高法院在河南鄭州召開第一次全國法院行政審判工作會議。會議通過討論《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》，對受案范圍等問題達成共識，明確肯定勞動教養(yǎng)、收容審查和計劃生育處罰這三類普遍存在爭議的案件屬于行政案件的受案范圍，人民法院應當受理。④參見木卯：《振奮精神，開創(chuàng)行政審判新局面》，載《人民司法》1990年第11期。

2.南寧會議。1993年10月，第二次全國法院行政審判工作會議在廣西南寧召開，會議提出要積極大膽依法受理行政案件，盡快解決行政訴訟告狀難的問題。⑤參見李大勇：《最高法院行政訴訟司法政策之演變》，載《國家檢察官學院學報》2015年第5期。

3.北京會議。1999年12月，第三次全國行政審判工作會議在北京召開。會議聽取了最高法院行政庭就即將出臺的司法解釋所作的說明。說明指出，新的司法解釋加大了對行政相對人訴權(quán)的保護力度，恢復（而不是擴大）了行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，解除了對原告資格的不當限制，對訴權(quán)保障問題作出更嚴格的要求。⑥參見高紹安：《加強行政審判，促進依法治國——全國行政審判工作會議綜述》，載《法律適用》2000年第1期。

4.重慶會議。2003年2月，第四次全國法院行政審判工作會議在重慶召開。會議明確提出要依法保護當事人的訴權(quán)問題，防止將符合受理條件的行政案件拒之門外。對于審查立案期間不能決定是否受理的，應當先予受理，經(jīng)審查如不符合受理條件，再裁定駁回起訴。⑦參見李國光：《努力開創(chuàng)行政審判工作新局面，為全面建設(shè)小康社會提供司法保障——在全國法院行政審判工作會議上的講話》，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2003年第2期（總第82期）。

5.第五次全國行政審判工作會議。2007年3月在北京召開的這次會議指出要加大對相對人訴權(quán)的保護力度，依法受理涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政案件以及與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的其他經(jīng)濟社會權(quán)利的行政案件。

（三）最高法院司法文件的行政訴權(quán)保護政策

最高法院對行政訴權(quán)的重視由來已久。早在《行政訴訟法》頒布之前，1989年1月23日《最高人民法院關(guān)于行政案件受理問題的復函》［法（行）函〔1989〕11號］即對新、舊法規(guī)內(nèi)容不一致時的訴權(quán)保障問題做出規(guī)定。①《復函》指出：“人民法院審理行政案件，由于新的行政法規(guī)取代舊的行政法規(guī)，舊法規(guī)未規(guī)定當事人不服行政機關(guān)的處罰和其他處理決定可以向人民法院起訴，新法規(guī)規(guī)定可以向人民法院起訴。如果當事人的行為發(fā)生在新法規(guī)實施之前，行政機關(guān)的處罰或處理決定又在新法規(guī)實施之后，當事人不服行政機關(guān)的處罰或處理決定，在法定訴訟時效內(nèi)向人民法院起訴的，按照新的程序法規(guī)范生效之后必須遵循的原則，為保護公民、組織的訴權(quán)，人民法院應予受理?！?/p>

《行政訴訟法》施行以來，最高法院針對行政訴訟制定的司法文件，對行政訴權(quán)問題給予遞進式的重視：

1.2004年3月《最高人民法院關(guān)于進一步加強行政審判工作的通知》（法〔2004〕33號）提出：“積極改革和創(chuàng)新行政審判制度和工作機制，加強訴權(quán)保護，完善訴訟程序?！雹凇吨腥A人民共和國最高人民法院公報》2004年第5期（總第91期），第6-7頁。

2.2007年4月《最高人民法院關(guān)于加強和改進行政審判工作的意見》（法發(fā)〔2007〕19號）提出：“加大相對人訴權(quán)的保護力度，依法受理涉及公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政案件，依法受理與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的其他經(jīng)濟社會權(quán)利的行政案件?！雹邸吨腥A人民共和國最高人民法院公報》2007年第6期（總第128期），第14-20頁。強調(diào)要切實解決行政相對人“告狀難”的問題。

3.2009年6月最高法院《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（法發(fā)〔2009〕38號）提出：“各級人民法院要高度重視行政訴訟立案工作，不得隨意限縮行政訴訟受案范圍，不得額外增加受理條件?！雹堋蹲罡呷嗣穹ㄔ河“l(fā)〈關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見〉的通知》，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2009年第8期（總第154期），第20-23頁。

4.2009年11月最高法院印發(fā)《關(guān)于依法保護行政訴訟當事人訴權(quán)的意見》（法發(fā)〔2009〕54號）。要求不得隨意限縮受案范圍、違法增設(shè)受理條件，要依法積極受理新類型行政案件，努力營造行政案件立案受理的良好外部環(huán)境。⑤參見《最高人民法院印發(fā)〈關(guān)于依法保護行政訴訟當事人訴權(quán)的意見〉的通知》，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2010年第1期（總第159期），第15-17頁。最高法院行政審判庭法官透露了“意見”出臺的背景。2009年上半年，全國一審行政案件數(shù)量同比下滑超過10%，損害訴權(quán)的現(xiàn)象有蔓延趨勢。最高法院下發(fā)該“意見”后，最終全年案件數(shù)量反增10%。⑥參見王振宇：《行政訴訟制度研究》，中國人民大學出版社2012年版，第16-17頁。

5.2017年8月最高法院印發(fā)《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號）。該意見針對新行政訴訟法和立案登記制同步實施以來的司法現(xiàn)狀，一方面強調(diào)要進一步強化訴權(quán)保護意識，有力保障當事人依法合理行使訴權(quán)；另一方面提出要正確引導當事人依法行使訴權(quán)，嚴格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為。①參見《中華人民共和國最高人民法院公報》2018年第1期（總第255期），第13-15頁。

二、受案范圍規(guī)則創(chuàng)制

《中華人民共和國刑事訴訟法》從1979年制定到2012年兩次修改，均未規(guī)定“受案范圍”。1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》未規(guī)定“受案范圍”；1991年《中華人民共和國民事訴訟法》第3條規(guī)定了民事訴訟的“適用范圍”。②《中華人民共和國民事訴訟法》（1991年）第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”經(jīng)過2007年、2012年兩次修改，此條未作變動。只是，最高法院曾以司法解釋的形式對經(jīng)濟審判收案范圍和海事法院受案范圍作了規(guī)定。③《最高人民法院關(guān)于加強經(jīng)濟審判工作的通知》（法（研）發(fā)198528號）、《最高人民法院關(guān)于海事法院收案范圍的規(guī)定》（法（交）發(fā)19896號），載《中華人民共和國最高人民法院公報全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第486頁、第511-512頁。

1989年《中華人民共和國行政訴訟法》在總則之后的第二章專章規(guī)定了“受案范圍”。該法經(jīng)過2014年修改，“受案范圍”條款得到進一步充實和完善。也就是說，“行政訴訟與其他訴訟一個重要的不同之處，在于它存在著一個受案范圍，即并不是所有行政爭議，行政相對人都可以向法院提起行政訴訟；只有當行政爭議在法律規(guī)定的受案范圍之內(nèi)，行政相對人才可以提起行政訴訟。”④章劍生：《有關(guān)行政訴訟受案范圍的幾個理論問題探析》，載《中國法學》1998年第2期。

按照立法機關(guān)的說法，“法院受理行政案件的范圍，是行政訴訟法首先要解決的重要問題?！雹萃鯘h斌：《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》（1989年），載《中華人民共和國最高人民法院公報全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第41頁。按照學者的觀點，“法院能夠受理哪些案件，是行政訴訟的一個基本問題?！雹藓魏２ǎ骸缎姓V訟受案范圍：一頁司法權(quán)的實踐史（1990-2000）》，載《北大法律評論》（2001）第4卷·第2輯。而“法院受案范圍的擴大，不但意味著對相對人的司法救濟之門開得更寬，還意味著司法權(quán)相對地擴張。行政訴訟受案范圍的實踐史，也是一頁司法權(quán)的擴張史?！雹吆魏２ǎ骸缎姓V訟受案范圍：一頁司法權(quán)的實踐史（1990-2000）》，載《北大法律評論》（2001）第4卷·第2輯。

因此，受案規(guī)則創(chuàng)制貫穿于中國司法審查制度發(fā)展的每一階段。

（一）前《行政訴訟法》時期受案規(guī)則創(chuàng)制

1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！贝饲?，已有多部實體法規(guī)定了行政訴權(quán)。最早授予行政相對人提起行政訴訟權(quán)利的法律是1980年《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國個人所得稅法》。⑧《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》（1980年）第15條、《中華人民共和國個人所得稅法》（1980）第13條。1981年《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》作了同樣規(guī)定。①《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》（1981年）第16條。此后類似規(guī)定不斷出現(xiàn)。

1982年《民事訴訟法（試行）》則首次為行政訴訟提供了訴訟法上的依據(jù)。事實上，此后行政訴案才真正作為一類案件進入法院大門。據(jù)統(tǒng)計，“全國各級人民法院從1983年1月到1990年6月，共受理一審行政案件31626件。”“人民法院審理的行政案件涉及到公安、土地、工商、稅務、海關(guān)、林業(yè)、漁業(yè)、礦產(chǎn)資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、食品衛(wèi)生、藥品管理等二十多個行政管理部門?！雹谌谓ㄐ拢骸墩J真貫徹實施行政訴訟法，努力開創(chuàng)行政審判工作的新局面——在全國法院行政審判工作會議上的講話》（1990年9月13日），載《中華人民共和國最高人民法院公報全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第887-888頁。

起步階段的司法審查受案規(guī)則創(chuàng)制，突出體現(xiàn)為司法權(quán)的自我限制和保護功能。司法權(quán)較為弱勢，行政權(quán)相當強勢，這是中國司法審查制度創(chuàng)建之初的政治現(xiàn)實。司法權(quán)在彰顯自我的同時，也十分清楚與強大行政權(quán)的博弈規(guī)則：循序漸進、審慎前行、自我保護。

1.工商類案件③《中華人民共和國最高人民法院司法解釋全集（1949.10-1993.6）》，人民法院出版社1994年版，第2065-2067頁。

1983年3月19日，最高法院針對安徽高院的請示下發(fā)了《關(guān)于人民法院能否受理當事人因不服工商行政管理部門的行政處罰而提起的訴訟的批復》（法研字第8號），其中指出：“凡是法律明文規(guī)定當事人不服行政機關(guān)的行政處罰決定，可以向人民法院起訴的，人民法院應予受理；凡是法律沒有明文規(guī)定可以向人民法院起訴的，人民法院就不應受理，而應按照民事訴訟法（試行）第八十四條第（二）項的規(guī)定，告知原告向有關(guān)行政機關(guān)申請解決?！?/p>

最高法院下發(fā)該批復的背景具有典型性。筆者關(guān)注的是兩份請示報告所反映出來的信息。④該批復所附的兩份請示報告為：附一：安徽省高級人民法院關(guān)于當事人對工商部門罰沒處分不服向法院起訴法院能否受理的請示報告（法經(jīng)他字（82）第25號）；附二：安徽省高級人民法院關(guān)于廣東省信宜縣商業(yè)信托貿(mào)易公司對工商部門罰沒不服引起的一件經(jīng)濟合同糾紛案法院能否受理的請示報告（法經(jīng)他字（83）第7號）。從兩份請示報告可以略窺中國司法審查制度萌芽時期的受案背景：

第一，行政的阻力。“工商部門堅決不愿當被告，甚至到處反映法院干涉他們的工作”，認為“工商部門成為被告是不應該的”，法院受案“引起工商行政管理部門不滿，向黨委和上級法院多次控告當?shù)胤ㄔ骸?。來自行政機關(guān)的阻力，是二十世紀八十年代行政訴訟受案所面對的現(xiàn)實問題。

第二，地方法院的治理責任。地方法院所請示的案件，有一件是行政相對人多次要求工商行政部門處理，均未獲答復，才向人民法院提起訴訟；有兩件是行政相對人多次向市財辦及有關(guān)單位反映未獲解決，遂提起訴訟。法院曾將起訴書轉(zhuǎn)請市財辦處理被退回，又將起訴書退回原起訴單位。相對人再次向法院起訴，法院不好再推，才立案受理。也就是說，地方法院并非積極受案，而是行政相對人尋求行政救濟未果，轉(zhuǎn)而尋求司法救濟，司法機關(guān)退無可退，基于治理責任而被動受理。

第三，最高法院的自我保護。從最高法院批復看，其早期采取了十分審慎的態(tài)度，凡是法無明文規(guī)定的，人民法院就不應受理，而應告知其申請有關(guān)行政機關(guān)解決。與其說這是一種保守司法理念，不如說這是在當時司法環(huán)境下的一種自我保護意識。

2.土地、森林類案件

1987年7月31日，最高法院針對山東高院的請示下發(fā)了《關(guān)于人民法院審理案件如何適用土地管理法第十三條、森林法第十四條規(guī)定的批復》（法（經(jīng)）復字1987第28號），明確指出“此類案件依法起訴到人民法院的，由民事審判庭受理”①《中華人民共和國最高人民法院公報》1987年第3期（總第11期），第27頁。。

以現(xiàn)在眼光審視，上述批復涉及到的土地、林木、林地權(quán)屬爭議，經(jīng)人民政府處理后，當事人對處理決定不服而起訴的，屬于典型的行政訴訟案件。事實上，《行政訴訟法》頒布后，最高法院1991年《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》之“受案范圍”第7項明確規(guī)定此類案件“人民法院應作為行政案件受理”。相關(guān)政府部門在隨后的批復中也對此予以順理成章地認可。②參見《國家土地管理局關(guān)于對土地權(quán)屬糾紛案件經(jīng)人民政府處理后是否可以申請行政復議問題的批復》（1994年3月17日）第三項。

但是，1987年最高法院為何下發(fā)上述內(nèi)容的批復呢？原因如下：

第一，人民法院處理民事案件輕車熟路，而對處理行政案件則較為陌生；第二，代表政府具體處理土地、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議的土地行政管理部門、林業(yè)行政管理部門，與前述工商行政管理部門一樣，在當時對參與行政訴訟必然存在抵觸情緒；第三，1988年的全國“民告官”第一案——包鄭照訴蒼南縣政府強制拆除案，才第一次將政府推上被告席，1987年的批復尚難將人民政府作為行政訴訟的被告加以界定。

在當時背景下，最高法院甚至以“因政府行政管理方面的決定引起產(chǎn)權(quán)糾紛”為由，將一些棘手糾紛拒于民事訴訟之外。③參見1988年6月9日最高人民法院《關(guān)于因政府行政管理方面的決定引起的房產(chǎn)糾紛不應由人民法院受理的函》［（88）民監(jiān)字第531號］。

3.地方政府規(guī)定可起訴類案件

不僅如此，當時對地方政府規(guī)定可向人民法院起訴的行政案件，最高法院對應否受理問題仍然采取保守態(tài)度。如：1987年10月9日，最高法院《關(guān)于地方人民政府規(guī)定可向人民法院起訴的行政案件法院應否受理問題的批復》［法（研）復〔1987〕40號］指出：“經(jīng)征求全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會等部門的意見……按照民事訴訟法（試行）第三條第二款的規(guī)定，人民法院受理的行政案件，必須是法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件……你院請示的問題不屬于上述情況，不應受理。”①《中華人民共和國最高人民法院公報》1987年第4期（總第12期），第22頁。

當然，此批復除了表現(xiàn)出法院不越雷池半步的謹慎態(tài)度之外，也涉及到最高司法機關(guān)不容許地方政府為人民法院設(shè)定權(quán)限的原則性問題。

（二）受案擴張：從《行政訴訟法》至《若干解釋》（2000）② 指2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。

1.1989年《行政訴訟法》：受案擴張的開端

1988年9月召開的中共十三屆三中全會，作出了治理經(jīng)濟環(huán)境、整頓經(jīng)濟秩序、全面深化改革的決定，中國進入了三年治理整頓階段。這是《行政訴訟法》誕生的政治背景。

1989年《行政訴訟法》第11條對行政訴訟受案范圍采取了列舉式規(guī)定。王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》中指出：“考慮我國目前的實際情況……受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行?！雹邸吨腥A人民共和國最高人民法院公報全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第41頁。

即便如此，與前《行政訴訟法》時期相比較，《行政訴訟法》的出臺還是完成了受案范圍的第一次擴張。“1989年行政訴訟法在受案范圍問題上，大大擴張了行政訴訟的受案范圍，將除依法不屬于人民法院受案范圍外，具體行政行為侵犯公民法人或者其他組織人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政案件，以及法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的其他行政案件，均納入了行政訴訟受案范圍?！雹芙匦轮骶帲骸吨腥A人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南》，中國法制出版社2015年版，第52頁。

2.《貫徹意見》（1991）：擴張抑或限縮

1991年《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（法〔1991〕19號）（簡稱《貫徹意見》）開宗明義對“受案范圍”作了規(guī)定，在對“具體行政行為”明確定義的基礎(chǔ)上，將勞動教養(yǎng)決定、強制收容審查決定、征收超生費、罰款的行政處罰、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的“最終裁決”、賠償裁決、強制性補償決定、土地、礦產(chǎn)、森林等資源所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬處理決定等明確列舉為可訴具體行政行為，而將行政調(diào)解行為、行政仲裁行為、行政機關(guān)工作人員的非職務行為排除在受案范圍之外。

表面看來，《貫徹意見》（1991）明確將勞動教養(yǎng)決定、強制收容審查決定、征收超生費和罰款處罰、自然資源權(quán)屬處理決定等社會治理敏感領(lǐng)域的行政行為明確列舉為可訴具體行政行為，并且將《行政訴訟法》第12條第（四）項排除規(guī)定中的“法律”作狹義解釋，而將法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的“最終裁決”列舉為可訴具體行政行為，在當時地方法院普遍面對行政訴訟“受案難”的形勢下，某種意義上是一種受案的擴張行動。

不過，針對《貫徹意見》（1991）第1條開宗明義對“具體行政行為”所下的定義，最高法院法官指出：“這個定義將‘具體行政行為’限定在‘單方’‘行使職權(quán)’的行為上，排除‘行政合同’等雙方行為的可訴性，排除‘事實行為’等非職權(quán)行為的可訴性，排除‘不作為’行為的可訴性，嚴重縮限了1989年《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。由于體制問題所限，一些地方法院原本就不想得罪行政機關(guān)，不愿意受理行政案件，有了這條縮限解釋，正好給一些地方法院拒絕受理行政案件提供了依據(jù)。”①江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南》，中國法制出版社2015年版，第53頁。

但是，制度已經(jīng)建立，形勢終將變化。此后的發(fā)展趨勢表明，行政訴訟的受案擴張已成不可阻擋之勢。

3.擴張：企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)領(lǐng)域

1992春，鄧小平發(fā)表南巡講話。1992年7月23日，國務院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》。1992年10月，中共十四大提出經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，并提出轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的中心環(huán)節(jié)。

1993年8月6日，最高法院下發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用保障和促進全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的通知》（法發(fā)〔1993〕13號），提出對于此類案件，法院要“依法受理”“積極受理”。②參見《中華人民共和國最高人民法院公報全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第1004頁。同時，最高法院以復函或批復的形式肯定此類案件進入行政訴訟范圍，如《關(guān)于當事人對行政機關(guān)作出的全民所有制工業(yè)企業(yè)分立的決定不服提起訴訟人民法院應作為何種行政案件受理問題的復函》（法函〔1994〕34號）指出，此類案件人民法院應作為“侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的”行政案件受理。③參見《中華人民共和國最高人民法院司法解釋全集第二卷（1993.7-1996.6）》，人民法院出版社1997年版，第585頁。《關(guān)于因政府調(diào)整劃轉(zhuǎn)企業(yè)國有資產(chǎn)引起的糾紛是否受理問題的批復》（法復〔1996〕4號）指出：“當事人不服政府及其所屬主管部門依據(jù)有關(guān)行政法規(guī)作出的調(diào)整、劃轉(zhuǎn)企業(yè)國有資產(chǎn)決定，向人民法院提起行政訴訟，凡符合法定起訴條件的，人民法院應予受理?！雹堋吨腥A人民共和國最高人民法院司法解釋全集第二卷（1993.7-1996.6）》，人民法院出版社1997年版，第590頁。《中國行政審判（指導）案例》（第2卷）第59號案例“裁判要旨”指出“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織的行政行為實際產(chǎn)生了限制競爭的結(jié)果，若該限制沒有法律法規(guī)依據(jù)，且不合理不必要的，可認定為變相限制競爭?！雹葜腥A人民共和國最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判案例》（第2卷）第59號案例“行政機關(guān)不得變相限制競爭——浙江省南市防治站訴平湖市建設(shè)局侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)案”，中國法制出版社2011年版，第119頁。

4.擴張：其他諸領(lǐng)域

除上述領(lǐng)域外，最高法院還分別在《關(guān)于對“當事人以衛(wèi)生行政部門不履行法定職責為由提起行政訴訟人民法院應否受理”問題的答復》（〔1995〕行他字第6號）、《關(guān)于不服專利管理機關(guān)對專利申請權(quán)糾紛、專利侵權(quán)糾紛的處理決定提起訴訟，人民法院應作何種案件受理問題的答復》（法函〔1995〕93號）、《關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》（法復〔1996〕12號）、《關(guān)于不服計劃生育管理部門采取的扣押財物、限制人身自由等強制措施而提起的訴訟人民法院應否受理問題的批復（法復〔1997〕3號）、關(guān)于對當事人不服公安機關(guān)采取的留置措施提起的訴訟法院能否作為行政案件受理的答復》（〔1997〕法行字第21號）、《對廣東省高院〔1997〕粵高法行請字第3號請示問題的答復》（〔1998〕行他字第4號）、《關(guān)于拖欠社會保險基金糾紛是否由法院主管的答復》、《關(guān)于“少年收容教養(yǎng)”是否屬于行政訴訟受案范圍的答復》（〔1998〕行他字第3號）、《對內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院〈關(guān)于李樹華、王英不服呼盟畢拉河林業(yè)公安局收容審查申訴一案的請示報告〉的答復》（〔1998〕行他字第10號）、《關(guān)于當事人不服教育行政部門對適齡兒童入學爭議作出的處理決定可否提起行政訴訟的答復》（〔1998〕法行字第7號）等批復和答復中，對相關(guān)受案范圍問題作了擴張性回應。

5.《若干解釋》（2000）：受案范圍的“革命式擴張”

《若干解釋》（2000）有關(guān)受案范圍的條文有五條，其中第2、3、4、5條只是對法律概念理解之解釋。核心內(nèi)容在于第1條，其第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”在這里，《若干解釋》（2000）首次從規(guī)范意義上用“行政行為”代替了“具體行政行為”。這一做法被2014年行政訴訟法所吸收。

變化的不僅僅是概念。以《若干解釋》（2000）為標志，司法實踐中行政訴訟受案范圍和受案數(shù)量也得以擴張。最高法院院長肖揚在2002年3月11日向第九屆全國人民代表大會第五次會議作《最高人民法院工作報告》時指出：“認真審理行政案件，全年①指2001年，即《若干解釋》（2000）正式施行后的第一個完整年度。結(jié)案首次超過10萬件，維護當事人的合法權(quán)益，保障合法的具體行政行為得到實施。”

當然，從司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，《若干解釋》（2000）出臺后的幾年里，行政訴訟案件受案平穩(wěn)，并未出現(xiàn)爆炸式增長。但《若干解釋》（2000）所蘊含的受案擴張之規(guī)則創(chuàng)制理念，卻具有里程碑意義，并引起了學術(shù)界的高度關(guān)注。諸如：

《若干解釋》（2000）“同樣是通過概括和列舉、肯定和排除的方式確定受案范圍的，與《行政訴訟法》不同的是，對肯定性受案范圍僅采用概括式而沒有再采用列舉式，對排除性受案范圍則采用明確列舉式?！雹俳靼玻骸缎姓V訟法》（第二版），法律出版社2007年版，第168頁。

“對于行訴法解釋的規(guī)定，理論界普遍持歡迎態(tài)度，認為這種做法是在短時間內(nèi)無法修改行政訴訟法，而又能夠彌補行政訴訟法不足的最佳途徑。然而，由于行訴法解釋是在行政訴訟法本身沒有修改的背景下，對行政訴訟范圍做的新的闡釋，理論界與實務界對此就有不同的認識?！雹隈R懷德主編：《共和國六十年法學論爭實錄·行政法卷》，廈門大學出版社2009年版，第251頁。

有的認為，《若干解釋》（2000）是“將受案范圍恢復到《行政訴訟法》的本來面目上來，而不是在《行政訴訟法》規(guī)定的基礎(chǔ)上擴大受案范圍”③江必新：《是恢復，不是擴大——談〈若干解釋〉對行政訴訟受案范圍的規(guī)定》，載《法律適用》2000年第7期。。

有的則認為，《若干解釋》（2000）“是以司法解釋的名義，對《行政訴訟法》所規(guī)定受案范圍的革命式擴張”，“‘2000年解釋’是在法律解釋的外衣下，通過重新闡述立法原意，對《行政訴訟法》所作的一個重大修改。它是一次司法的‘篡權(quán)’，也是一次法律的革命”④何海波：《行政訴訟受案范圍：一頁司法權(quán)的實踐史（1990-2000）》，載《北大法律評論》2001年第2輯。。

有的認為，《若干解釋》（2000）“（一）通過排除事項明確受案范圍......該司法解釋沒有再對行政訴訟的受案范圍進行正面規(guī)定，相反是從反面列舉不屬于行政訴訟受案范圍的行為。通過這樣的規(guī)定，實際上擴大了行政訴訟的受案范圍。如‘對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為’不屬于受案范圍，就可以理解為對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的行為就屬于受案范圍，從而將行政訴訟中原告與案件的利害關(guān)系要求從‘侵犯’權(quán)利擴展到了‘影響’權(quán)利。（二）通過訴訟參加人規(guī)定擴大受案范圍……該司法解釋第13條……將相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)案件納入受案范圍。特別是明確規(guī)定‘要求主管行政機關(guān)依法追究加害人法律責任的’，可以提起行政訴訟，實際上明確了這類案件屬于行政訴訟的受案范圍，在擴大受案范圍上也是具有意義的”⑤林莉紅：《行政訴訟法學》（第三版），武漢大學出版社2009年版，第89-91頁。。

1999年《行政復議法》關(guān)于“行政復議受案范圍”兜底條款是這樣表述的：“認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的?！边@被認為是一種“全項列舉”，實質(zhì)上是從立法上設(shè)定了概括主義的“受案范圍”內(nèi)容，進而引發(fā)了《行政訴訟法》適用的一些變化，導致司法實踐中對行政訴訟“受案范圍”的實際拓展。⑥參見朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，載《華東政法大學學報》2015年第6期。

那么，針對司法實踐中現(xiàn)實存在的以概括主義方式判斷“受案范圍”的做法，如何尋找其法律根據(jù)呢？這就出現(xiàn)了以《行政訴訟法》“第二條”為“受案范圍”根據(jù)條款的“第二條說”?！暗诙l說”實為順應行政訴訟司法審查的必要性因勢而生，是一種被解釋出的結(jié)果，它為《行政訴訟法》的解釋提供了新的基點，也回應了《行政復議法》頒布之后《行政訴訟法》在“受案范圍”上的難題。①參見朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，載《華東政法大學學報》2015年第6期。

（三）受案限縮：從信訪潮到《行訴解釋》（2018）② 指2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》。

1.受案限縮動因：涉訴信訪潮的沖擊

人民信訪的雛形出現(xiàn)于陜甘寧邊區(qū)政權(quán)時期，其思想萌芽甚至可以追溯到1921年毛澤東對安源工人來信的重視。③參見刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學院出版社1996年版，第20頁。但其作為一項正式制度的建立是在建國之后。建國初期的信訪制度主要發(fā)揮著政治參與的功能，是一種政治動員型信訪；④參見李宏勃：《法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪》，清華大學出版社2007年版，第34-47頁。20世紀80年代初的信訪工作則主要圍繞“政治”問題，表現(xiàn)為撥亂反正型信訪；80年代中后期以來，圍繞“利益”問題的涉法涉訴信訪日益凸顯，表現(xiàn)為權(quán)利救濟型信訪。嚴格說來，涉訴信訪機制形成于信訪制度向權(quán)利救濟型信訪的轉(zhuǎn)軌階段。⑤參見趙貴龍：《司法與信訪：從沖突走向融合——涉訴信訪機制的價值結(jié)構(gòu)、制度缺陷及改革路徑》，載《人民司法》2009年第7期。

全國信訪總量自1995年以來一直在持續(xù)上升，1995年全國縣以上黨政機關(guān)受理信訪總量為479萬件，2000年則上升到了1024萬件，其中，集體上訪量在2000年達到了24.58萬批次、565萬人次，分別是1995年的2.8倍和2.6倍；中央信訪機構(gòu)受理的信訪總量在2000年達到了58.64萬件，是1995年的1.46倍。⑥參見周占順：《認真貫徹“三個代表”重要思想，努力開創(chuàng)新世紀信訪工作新局面》，載《人民信訪》2001年第10期。

2003年被認為是中國遭遇信訪洪峰的年份，引起媒體與公眾普遍關(guān)注。據(jù)官方統(tǒng)計，從2003年7月1日到8月20日短短不到兩個月的時間，到北京市委門前上訪的就達1.9萬人次，群體上訪達347批；到中紀委門前上訪的人員達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，最多一天達152人，創(chuàng)改革開放以來歷史新高。在這些上訪案件中，40%是反映公檢法機關(guān)問題的。⑦參見胡奎、姜抒：《2003年中國遭遇信訪洪峰 新領(lǐng)導人面臨非?？简灐罚d《瞭望東方周刊》2003年第23期。

面對信訪潮的巨大壓力，國家于2004年下半年啟動對1995年《信訪條例》的修訂工作。2005年1月，新的《信訪條例》頒布。新《信訪條例》將“屬地管理，分級分責，誰主管、誰負責”和“依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結(jié)合”確立為現(xiàn)行信訪工作的兩大基本原則，與1995年《信訪條例》相比，特別強調(diào)了“屬地管理”問題。

信訪工作“屬地管理”，“誰主管、誰負責”，意味著涉訴信訪問題由屬地、主管法院首當其沖負責處理。很多信訪案件，本來是涉行政、涉法問題，一旦進入行政訴訟，就變成了涉訴信訪問題，因此人民法院處理信訪案件的壓力日增，迫使人民法院不得不將帶有信訪苗頭的行政訴訟案件拒之門外?？梢哉f，信訪潮尤其是涉訴信訪潮的沖擊，是導致行政訴訟受案限縮的重要動因。

2.從《行政訴訟法》（2014）到《行訴解釋》（2018）

2014年修改后的《行政訴訟法》，除了將“具體行政行為”修改為“行政行為”、將行政訴訟權(quán)利保護范圍由“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴大到“合法權(quán)益”，從而在概念內(nèi)涵上拓展了司法審查領(lǐng)域之外，又以肯定列舉的方式擴大了受案范圍。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2015）（以下簡稱《適用解釋》）、《行訴解釋》（2018）有關(guān)受案規(guī)則的創(chuàng)制，即圍繞著解釋或限縮《行政訴訟法》（2014）的受案擴張而展開。

（1）《適用解釋》（2015）

《適用解釋》（2015）是針對新行訴法的部分新制度、新條款的擇要式、配套式規(guī)定，條文內(nèi)容較少，沒有規(guī)定的部分仍然適用《若干解釋》（2000）。在受案范圍方面，《適用解釋》（2015）僅涉及了行政協(xié)議訴訟的內(nèi)容，即第11條。該條第1款從目的要素、主體要素、職責要素、意思要素、內(nèi)容要素五個方面對“行政協(xié)議”作了概念式的界定。①參見江必新、梁鳳云：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第104-113頁。該法第2款則以《行政訴訟法》第12條第1款第（十一）項為依據(jù)，對行政協(xié)議受案范圍作了進一步列舉。此項列舉中，將法條中的“土地房屋征收補償協(xié)議”拆分為“土地、房屋等征收征用補償協(xié)議”，這里的“等”屬于“等外等”，即由于征收征用補償簽訂的協(xié)議，都屬于行政協(xié)議，并不局限于土地、房屋兩類。②參見江必新、梁鳳云：《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第116頁。另外增加了“其他行政協(xié)議”的兜底式列舉。說明司法機關(guān)對將行政協(xié)議納入司法審查持有積極態(tài)度。

（2）《行訴解釋》（2018）

《行訴解釋》（2018）第1條第2款列舉了“不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的十種行為。其中第（五）至第（九）項所排除的“內(nèi)部行為”“過程行為”“協(xié)助執(zhí)行行為”“內(nèi)部層級監(jiān)督行為”“信訪辦理行為”，系司法解釋新增內(nèi)容。這說明，在立法進一步擴張司法審查領(lǐng)域的前提下，司法仍然采取審慎態(tài)度，在受案范圍上表現(xiàn)出盡可能的限縮姿態(tài)。

三、立案審查規(guī)則創(chuàng)制

（一）選擇性立案審查規(guī)則的生成

2014年修訂《行政訴訟法》之前，行政訴訟受案實行立案審查制。其規(guī)范依據(jù)十分明確：

1.1989年《行政訴訟法》第42條規(guī)定：“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應當在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予立案。原告對裁定不服的，可以提起上訴。”

2.《貫徹意見》（1991）第40條規(guī)定：“人民法院接到原告的起訴狀，應由行政審判庭進行審查，符合起訴條件的，應當在七日內(nèi)立案受理；不符合起訴條件的，應當在七日內(nèi)作出不予受理的裁定?！?/p>

3.《若干解釋》（2000）第32條分4款對立案審查問題作了詳細規(guī)定：

“第三十二條 人民法院應當組成合議庭對原告的起訴進行審查。符合起訴條件的，應當在七日內(nèi)立案；不符合起訴條件的，應當在七日內(nèi)裁定不予受理。

七日內(nèi)不能決定是否受理的，應當先予受理；受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。

受訴人民法院在七日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理；受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自行審理。

前三款規(guī)定的期限，從受訴人民法院收到起訴狀之日起計算；因起訴狀內(nèi)容欠缺而責令原告補正的，從人民法院收到補正材料之日起計算?！?/p>

但是，“中國的行政訴訟是在法律與政策、實質(zhì)正義與程序正義、維護政府權(quán)威與實現(xiàn)個人權(quán)利之間游移的選擇性司法?！雹偻魬c華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社2011年版，第68頁。該書對“選擇性司法”定義如下：“所謂的選擇性司法，是指法院在案件的受理、審理和執(zhí)行的過程中，依據(jù)法律規(guī)則之外的因素，來做出是否受理，如何判決和怎樣執(zhí)行的決定?！痹谶x擇性司法理念下，相應生成了選擇性立案審查規(guī)則：對于部分敏感、疑難、棘手的行政訴訟案件，法院收到訴狀后要進行過濾性審查，有時候既不受理、也不裁定駁回；有時候經(jīng)當事人一再要求，法院也會先收案、再以起訴時已過起訴期限等理由駁回起訴。有學者敏銳地將其歸納為“立案政治學”：“法院考慮是否立案的時候，不僅僅要考察原告的起訴是否符合法律規(guī)定的形式要件，更要考慮立案帶來的社會后果?！薄耙驗榉ㄔ阂紤]的不僅是個案的公平正義，更要考慮當?shù)氐陌捕▓F結(jié)；法官判案不但要注重法律效果，還要注重社會效果?！雹趹?、汪慶華：《涉法信訪、行政訴訟與公民救濟行動中的二重理性》，載《洪范評論》（第3卷第1輯），中國政法大學出版社2006年版，第214-215頁。根據(jù)學者田野調(diào)查，受“立案政治學”影響而不立案一般有三種類型：

1.法院為自我保護而不立案。如山東省高級人民法院2006年2月8日印發(fā)的《新類型、敏感、疑難案件受理意見（試行）》（魯高法發(fā)〔2006〕3號），明確規(guī)定對于大量敏感、疑難、難執(zhí)行的案件不予受理。①參見110網(wǎng)，http：//www.110.com/ziliao/article-171797.html，2021年8月31日訪問。

2.因來自其他權(quán)力機關(guān)的壓力不立案。很多時候，法院不立案是因為法院是嵌入國家權(quán)力網(wǎng)絡之中的，法院是政法機關(guān)，必須服從和服務于黨政工作大局。特殊時期政府往往采取多種手段施壓，影響行政訴訟案件的正常受理。

3.法院中的個人化因素所導致的不立案。即法院領(lǐng)導對行政訴訟受案予以人為控制。有的基層法院，要求涉及主要行政部門的行政訴訟受案須經(jīng)院領(lǐng)導同意；有的基層法院甚至要求所有行政訴訟受案都要經(jīng)院長同意。②參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社2011年版，第44-50頁。

選擇性立案審查規(guī)則的生成，誕生于嵌入式司法土壤之中?！皬耐獠縼砜创袊姓V訟，那它就是一種嵌入性司法。”③汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社2011年版，第23-24頁?！斑x擇性司法和嵌入式司法對中國法治的建立構(gòu)成了嚴重的挑戰(zhàn)……而只有在產(chǎn)生嵌入式司法的各種因素消除以后，實現(xiàn)司法的歸司法，治理的歸治理，選擇性司法才會終結(jié)。”④汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社2011年版，第69-70頁。

（二）立審分離的形式主義

1997年4月21日，最高人民法院制定《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》（法發(fā)〔1997〕7號），其第5條規(guī)定：“人民法院實行立案與審判分開的原則?！睆拇耍傲彿蛛x”被確定為立案工作的一個基本原則。

但是，法院設(shè)立立案庭以后，與刑事、民事案件不同，行政訴訟立案工作仍由行政審判庭予以審查和決定。最高人民法院副院長李國光在第四次全國法院行政審判工作會議上提出：“為有利于保護當事人的訴權(quán)，應進一步研究并理順人民法院立案庭與行政審判庭在行政案件受理上的分工。行政審判庭與立案庭應積極配合，通力合作，共同搞好當事人訴權(quán)的保護工作?！雹堇顕猓骸杜﹂_創(chuàng)行政審判工作新局面，為全面建設(shè)小康社會提供司法保障——在全國法院行政審判工作會議上的講話》，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2003年第2期（總第82期），第6頁。學者田野于2007年通過對H省T市的行政審判進行調(diào)查也證明，至少在2004年，“在H省高院101號文件精神的指示下，全省行政一審案件全部由行政庭進行審查，對不予受理、駁回起訴、管轄異議的裁判文書也由行政庭出具?！绷竿t根據(jù)行政庭出具的實質(zhì)意見，扮演形式上的立案角色?！斑@種在形式上既不違反最高法院有關(guān)規(guī)定、又具有‘適合行政審判特點的立案管理制度’，可謂是行政案件‘立審分離的形式主義’?！雹賾?、徐胤：《“立案政治學”與行政訴訟率的徘徊——華北兩市基層法院的對比研究》，載《政法論壇》2009年第6期。出現(xiàn)這種“立審分離的形式主義”的原因，是由于當時基層法院立案庭的法官對行政法一般都較生疏，對行政訴訟業(yè)務上不精通而可能導致立案上的障礙或混亂。這種由行政庭負責立案審查的方式就成為一種克服立審分離弊端的變通機制。②參見應星、徐胤：《“立案政治學”與行政訴訟率的徘徊——華北兩市基層法院的對比研究》，載《政法論壇》2009年第6期。

四、立案登記規(guī)則創(chuàng)制

（一）立案登記制改革

立案登記制改革發(fā)端于2014年10月23日中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。其中提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)?！本o隨其后，2014年11月1日第十二屆全國人大常委會第十一次會議修改通過的《中華人民共和國行政訴訟法》第51條第1款規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟?。?015年1月30日最高法院公布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（自2015年2月4日起施行）第208條第1款規(guī)定了“應當?shù)怯浟浮钡膬?nèi)容。2015年2月4日最高法院制定的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》提出：“變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)。”2015年3月12日周強院長在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上所作的《最高人民法院工作報告》提出：“推進立案登記制改革，從制度上解決立案難問題?！?015年4月1日，中共中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十一次會議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，2015年4月15日最高法院以“法發(fā)〔2015〕6號”通知印發(fā)了該“意見”，同日公布了《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕8號）。2015年4月22日公布的《適用解釋》（2015）（法釋〔2015〕9號）第1條即涉及登記立案內(nèi)容。以上一個“意見”和8號、9號兩個司法解釋均于2015年5月1日同步施行。至此，呼吁多年的立案登記制全面確立。“這一制度的確立是對立案審查制的修正，也可以說是從制度層面昭示了此前人民法院對起訴進行嚴格的審查，對社會矛盾和糾紛的介入保持相對謙抑的姿態(tài)，進而在司法政策上實行選擇性司法的終結(jié)。”③陸永棣：《從立案審查到立案登記：法院在社會轉(zhuǎn)型中的司法角色》，載《中國法學》2016年第2期。

立案登記制改革的直接動因是解決“立案難”問題，行政訴訟“立案難”又是需要解決的重頭戲。實行立案登記制以來，對行政訴訟的沖擊也最大。據(jù)統(tǒng)計，立案登記制實施首月，全國法院共登記立案1132714件，同比增長29%，環(huán)比增長4.93%；其中行政案件同比增幅最大，登記立案29924件，同比增長221%，環(huán)比增長84.5%。①參見羅書臻：《實現(xiàn)“有案必立、有訴必理”的莊嚴承諾——全國法院立案登記制實施首月系列報道之一》，載《人民法院報》2015年6月5日，第1版。全國法院一審行政訴訟案件收案數(shù)，2009年至2014年平均每年穩(wěn)定在13萬件左右；2015年至2018年，則每年突破22萬件。②2009-2014年全國法院一審行政訴訟案件收案數(shù)分別為：120312件、129133件、136353件、129583件、123194件、141880件；2015-2018年則分別上升為：220398件、225485件、230432件、251000件。但是，行政法官的數(shù)量并沒有出現(xiàn)相應的增加，尤其是法官員額制改革后，行政審判“案多人少”的矛盾更加突出。因此，立案登記制改革在行政訴訟受案領(lǐng)域引起連鎖反應已在所難免，相應的規(guī)則創(chuàng)制必然接續(xù)而來。

（二）“必要審查”規(guī)則創(chuàng)制

立案登記制實行以來，行政案件“立案難”問題初步緩解。同時，各地法院對于是否需要審查起訴條件等問題把握尺度不一，致使大量不符合起訴條件的案件涌入訴訟，導致行政訴訟案件激增。因此，2017年8月31日印發(fā)的最高法院《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號）明確指出：“要正確理解立案登記制的精神實質(zhì)，在防止過度審查的同時，也要注意堅持必要審查?！薄斑@里采取的是‘必要審查+有限立案’的標準。所謂‘必要審查’指的是要對利害關(guān)系、受案范圍、管轄法院、起訴期限等進行審查。”③王華偉：《行政訴訟立案登記制源流及實施效果再思考》，載《湖北社會科學》2018年第11期?！缎性V解釋》（2018）進一步明確規(guī)定：“人民法院應當就起訴狀內(nèi)容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進行審查。”這就以司法文件和司法解釋的形式創(chuàng)制了立案登記制框架下的行政訴訟受案“必要審查”規(guī)則。

最高法院江必新大法官對“必要審查”規(guī)則進行了權(quán)威解讀。他認為，立案登記制改革的實質(zhì)不是要取消受理條件，而是要取消不合法、不合理的限制性條件，合法合理的立案條件必須堅持。行政訴訟是否立案應主要考慮以下幾個受理條件：1.受案范圍問題；2.原告資格的限制；3.前置程序的限制；4.起訴期限或者說訴訟時效的限制；5.適格被告的限制；6.管轄的限制；7.代理人資格的限制；8.要有具體的訴訟請求和事實根據(jù)的限制。因此，行政訴訟受案的“必要審查”規(guī)則實質(zhì)上也是一種“適度的、合理的審查”規(guī)則。④參見江必新：《行政審判中的立案問題研究》，載《法律適用》2018年第3期。

（三）濫用訴權(quán)制止規(guī)則創(chuàng)制

立案登記制改革對保障當事人訴權(quán)起到了積極作用。同時，行政訴訟領(lǐng)域也出現(xiàn)了十分嚴重的訴權(quán)濫用現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，大量起訴過程性行為；第二，重復起訴；第三，大量提起信息公開訴訟；第四，不作為案件。

行政訴訟領(lǐng)域的濫訴現(xiàn)象及時引起了司法高層重視，認為行政訴訟中的惡意訴訟、濫用訴權(quán)現(xiàn)象嚴重影響了行政審判工作的正常開展。①參見周強：《最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報告》（2015年11月2日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上）。

最高法院適時推出典型案例彰顯其對濫用訴權(quán)的制止姿態(tài)。2015年11月《最高人民法院公報》發(fā)布了“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”。該案中，法院以濫用訴權(quán)為由裁定駁回陸紅霞的起訴。最高法院歸納的該案“裁判摘要”認為，當事人反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當理由而反復提起訴訟，人民法院應對其起訴嚴格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權(quán)行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當性，應認定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為。

2017年最高法院《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》明確提出：“要依法制止濫用訴權(quán)、惡意訴訟等行為?！睂τ跒E用訴權(quán)的判斷標準，該“意見”指出：“在認定濫用訴權(quán)、惡意訴訟的情形時，應當從嚴掌握準，要從當事人提起訴訟的數(shù)量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度，審查其是否具有濫用訴權(quán)、惡意訴訟的主觀故意。對于屬于濫用訴權(quán)、惡意訴訟的當事人，要探索建立有效機制，依法及時有效制止?！?/p>

最高法院司法文件與典型案件相配合，共同創(chuàng)制了行政訴訟領(lǐng)域的“濫用訴權(quán)制止規(guī)則”。

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進程中，司法治理成為國家治理體系的重要一環(huán)。司法治理，重在司法規(guī)則的創(chuàng)制，而司法規(guī)則的創(chuàng)制主要通過司法裁判領(lǐng)域的規(guī)則創(chuàng)制來完成?，F(xiàn)階段值得關(guān)注的是指導性案例的規(guī)則創(chuàng)制功能，因為從司法解釋規(guī)則創(chuàng)制為主體走向指導性案例規(guī)則創(chuàng)制為主體，進而逐步建立起具有中國特色的判例制度，必將是我國司法審查制度邁向司法結(jié)構(gòu)主義②有關(guān)司法結(jié)構(gòu)主義的論述，參見趙貴龍：《邁向司法結(jié)構(gòu)主義：以審判為中心訴訟結(jié)構(gòu)的形成》，載《中國應用法學》2019年第3期。的最佳路徑選擇。