李?yuàn)J彥

（南京審計(jì)大學(xué) 江蘇南京 211815）

一、國(guó)企混改的發(fā)展現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

混合所有制改革于20世紀(jì)90年代提出，目的是向國(guó)有企業(yè)引入社會(huì)資本，以促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展（喬惠波，2016）。在國(guó)企改革三年行動(dòng)方案發(fā)出后，交通、能源、通信、軍工等多個(gè)領(lǐng)域積極落實(shí)政策，分四批推出混合所有制試點(diǎn)企業(yè)總計(jì)210家（段遠(yuǎn)剛，2017）。但國(guó)企混改在取得積極進(jìn)展的同時(shí)，還存在以下問(wèn)題：混改前方案制定不合理、缺乏混改退出機(jī)制；混改時(shí)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)多種非法手段侵吞國(guó)有資產(chǎn)、逃廢債務(wù)；混改完成后股東利用國(guó)有資源謀取私利、員工激勵(lì)政策不合規(guī)。這些問(wèn)題均會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

二、國(guó)企混改中的國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)

（一）國(guó)企混改開(kāi)始前的風(fēng)險(xiǎn)

第一，混改決策風(fēng)險(xiǎn)?；旄臎Q策過(guò)程中的可行性判斷、決策審批、混改方式選擇等的不合理、不合法、不合規(guī)均會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失。盲目混改、未對(duì)混改政策充分研究解讀、未對(duì)混改必要性和可行性進(jìn)行評(píng)估也會(huì)讓國(guó)有資產(chǎn)的穩(wěn)定、增值得不到保障。對(duì)此應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)企業(yè)改革是否符合國(guó)資國(guó)企分層分類推進(jìn)改革要求，是否存在違背混改“三因三宜三不”原則。混改方案制定不夠合理全面，需重點(diǎn)審計(jì)混改風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范措施是否足夠健全合理（張強(qiáng)等，2014）。決策審批的過(guò)程未按照《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》內(nèi)容執(zhí)行，需要關(guān)注混改決策審批的合規(guī)性。應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)不同性質(zhì)的企業(yè)是否采用不同的決策審批程序，如進(jìn)行混改的國(guó)有企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)是否屬于直接和國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈等重要行業(yè)相關(guān)，混改方案是否先由中央企業(yè)同意再經(jīng)過(guò)國(guó)資委審批。

第二，缺乏退出機(jī)制產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏退出機(jī)制或者退出機(jī)制不合理，存在國(guó)企混改后發(fā)現(xiàn)效率不高但又無(wú)法退出的現(xiàn)象。在無(wú)法完成混改目標(biāo)卻又要按期推進(jìn)混改進(jìn)程的情況下，國(guó)企混改容易流于形式，這在客觀上促使了“國(guó)皮民骨”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）國(guó)企混改過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)

第一，合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)處置過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，如選擇評(píng)估基準(zhǔn)日不規(guī)范，通過(guò)舞弊的方式干預(yù)資產(chǎn)估值過(guò)程，或者低估、不評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)中的商譽(yù)、專利等無(wú)形資產(chǎn)；評(píng)估方法選擇不規(guī)范、不科學(xué)將影響國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值，通過(guò)違規(guī)操作將導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)得不到應(yīng)得的估價(jià)從而低價(jià)買(mǎi)入。在引進(jìn)非公有資本投資者的過(guò)程中也可能存在違規(guī)行為，如不規(guī)范的關(guān)聯(lián)交易、利益輸送；產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，應(yīng)公開(kāi)的信息不公開(kāi)，應(yīng)進(jìn)場(chǎng)交易的不進(jìn)場(chǎng)，暗箱操作，會(huì)使國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值得不到保障；利用“衍生企業(yè)”、分子公司，非法取得國(guó)有資產(chǎn)控制、侵吞國(guó)有資產(chǎn)及其產(chǎn)生的孳息和收益。

第二，資產(chǎn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。壓低國(guó)有資產(chǎn)估價(jià)是常見(jiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失渠道，具體包括用低價(jià)獲取國(guó)有土地使用權(quán)、低估或者不評(píng)估無(wú)形資產(chǎn)、低估公司未來(lái)的收益從而壓價(jià)并購(gòu)等。資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中定價(jià)不合理，通常會(huì)通過(guò)不估計(jì)債券收入、虛增債務(wù)、低估無(wú)形資產(chǎn)來(lái)低估、漏估國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值；忽視既定程序，在國(guó)資并購(gòu)民營(yíng)企業(yè)時(shí)做不到清產(chǎn)核資，高價(jià)收購(gòu)低質(zhì)量的民營(yíng)資產(chǎn)；盲目兼并重組民營(yíng)企業(yè)，刻意抬高民營(yíng)資產(chǎn)價(jià)值等（黎樺，2016）。在資產(chǎn)出租時(shí)以遠(yuǎn)比市場(chǎng)價(jià)格低的價(jià)格出租國(guó)有資產(chǎn)，混改利益相關(guān)方資產(chǎn)出租定價(jià)過(guò)低，拖欠付款，存在利益輸送等問(wèn)題；企業(yè)管理人員泄露所掌握的技術(shù)秘密或內(nèi)部事項(xiàng)等，將造成企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)流失；對(duì)外并購(gòu)時(shí)高估民營(yíng)資本，外部投資者故意高估從外部購(gòu)買(mǎi)的設(shè)備、原材料或者直接以高價(jià)技術(shù)出資，造成國(guó)有股權(quán)下降，使國(guó)有權(quán)益受到侵害。

第三，民企掛靠國(guó)資的風(fēng)險(xiǎn)。打著“混改”幌子進(jìn)行民企掛靠國(guó)資的“國(guó)皮民骨”現(xiàn)象時(shí)常存在。在這種掛靠模式下，無(wú)論采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓或成立合資公司的方式，國(guó)企都只是名義上的控股股東，不參與民企利潤(rùn)分配，不參與管理。對(duì)此應(yīng)防止民營(yíng)企業(yè)利用混改進(jìn)行國(guó)資掛靠，違規(guī)經(jīng)營(yíng)造成的國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，重點(diǎn)審計(jì)被掛靠單位企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員利益輸送問(wèn)題。

第四，民企逃廢債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)企并購(gòu)的過(guò)程中，民營(yíng)企業(yè)通過(guò)向子公司轉(zhuǎn)移有效資產(chǎn)，使公司內(nèi)部只留下管理崗和辦公相關(guān)資產(chǎn)，此時(shí)民營(yíng)企業(yè)不再進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，所有業(yè)務(wù)都通過(guò)子公司達(dá)成，最后留下飽含債務(wù)的空殼被國(guó)企收購(gòu)，國(guó)企在并購(gòu)以后只能進(jìn)行債務(wù)重組，從而導(dǎo)致大量國(guó)有資產(chǎn)外流（楊天偉，2016）。

（三）國(guó)企混改完成后的風(fēng)險(xiǎn)

第一，“內(nèi)部人控制”風(fēng)險(xiǎn)。由于國(guó)有資本委托代理關(guān)系較為復(fù)雜，信息不對(duì)稱現(xiàn)象普遍存在，在這樣的情況下委托人對(duì)企業(yè)的情況了解較少，企業(yè)的實(shí)際掌控權(quán)便落在了經(jīng)營(yíng)者手中，在國(guó)企混改的大背景下就會(huì)造成“內(nèi)部人控制”，其可能出現(xiàn)攤銷成本、不合理分紅等問(wèn)題，從而造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

第二，國(guó)有股東道德風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有股東作為國(guó)有出資代表，具備利用身份為自己謀私利的空間，比如和私人股東串通舞弊，將價(jià)值較高的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入私人企業(yè)，或者讓私人企業(yè)壟斷國(guó)企的原材料采購(gòu)和產(chǎn)成品銷出，先用高價(jià)賣給國(guó)企原材料，等國(guó)企完成生產(chǎn)以后再以低價(jià)買(mǎi)入，牟取暴利（楊波，2014）；再比如讓混改中的國(guó)企為低質(zhì)量公司違規(guī)提供擔(dān)保，從而造成國(guó)有資產(chǎn)流失；再比如國(guó)有參股企業(yè)負(fù)責(zé)人為了規(guī)避監(jiān)管，把參股企業(yè)變成謀取私利的“自留地”，通過(guò)關(guān)聯(lián)交易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。這種關(guān)聯(lián)交易不符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，直接將國(guó)企利益輸送給關(guān)聯(lián)方嚴(yán)重時(shí)會(huì)危害國(guó)企的可持續(xù)發(fā)展能力；再或者以企業(yè)改革、市場(chǎng)開(kāi)拓等名義，通過(guò)向混改政策執(zhí)行者、決策者、審批人等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)輸送利益，換取監(jiān)管力度的放松或者政策的傾斜。

第三，公司治理結(jié)構(gòu)不合理產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。如果外部董事沒(méi)有超過(guò)半數(shù)，公司治理主體之間缺乏有效制衡，公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失靈，就會(huì)造成投資決策失誤從而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失（張繼德，2015）；或者企業(yè)內(nèi)部沒(méi)有形成制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，公司章程未明確約定各方股東權(quán)責(zé)和議事規(guī)則，股東會(huì)不能有效制衡各股東權(quán)力。如果一家企業(yè)失去了各方共同建立、相互制約的董事會(huì)，少數(shù)股東的代表就無(wú)法參與到公司治理的過(guò)程當(dāng)中；再或者法人治理結(jié)構(gòu)不完善，國(guó)有資本占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，代表非公有資本的股東得不到提名并且不能委派相關(guān)董事、監(jiān)事。在重大投資決策時(shí)違反決策程序，未經(jīng)過(guò)黨委會(huì)決策前置程序，少數(shù)經(jīng)營(yíng)層越權(quán)決策也會(huì)致使重大投資項(xiàng)目效益損失；再或者國(guó)有股東投資以后對(duì)企業(yè)的管理不上心，“只投不管”，不積極行使股東權(quán)利，這也容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

第四，不正當(dāng)激勵(lì)政策的風(fēng)險(xiǎn)。員工持股政策執(zhí)行不合規(guī)，在員工持股政策執(zhí)行過(guò)程中，違規(guī)編造在冊(cè)人員、將股權(quán)折價(jià)發(fā)行、違規(guī)分發(fā)紅利甚至將股權(quán)變相轉(zhuǎn)給個(gè)人等均會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失。不正當(dāng)激勵(lì)政策還體現(xiàn)在薪酬和福利的發(fā)放明顯超標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)分配住房、額外發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、重復(fù)發(fā)放補(bǔ)貼，企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人在企業(yè)外利用職務(wù)之便進(jìn)行兼職、持有股權(quán)、取得其他報(bào)酬，沒(méi)有建立中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，未發(fā)揮好非物質(zhì)激勵(lì)的積極作用等方面。

三、防范國(guó)企混改中的國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)路徑

（一）以國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)作為線索

加強(qiáng)混改全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督應(yīng)以防范國(guó)有資產(chǎn)流失為目的，達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)全覆蓋，對(duì)此要以國(guó)有資產(chǎn)流向?yàn)橹骶€，跟蹤審計(jì)混改過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)的最終去向。防范國(guó)有資產(chǎn)流失需要科學(xué)區(qū)分國(guó)有資產(chǎn)流失和國(guó)有資產(chǎn)正常損失。國(guó)有資產(chǎn)流失強(qiáng)調(diào)的是人為和主觀故意，如果混改中存在國(guó)有資產(chǎn)損失的情況，但符合公開(kāi)、公平、公正市場(chǎng)交換原則，就不應(yīng)認(rèn)定為國(guó)有資產(chǎn)流失（徐傳諶，2007）?；旄倪^(guò)程中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)需關(guān)注：國(guó)企混改中國(guó)有資產(chǎn)的管理、使用、評(píng)估、處置過(guò)程是否符合政策規(guī)定，是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失情況；國(guó)有資產(chǎn)在融資并購(gòu)的過(guò)程中是否完整，是否存在評(píng)估不規(guī)范現(xiàn)象；國(guó)有資本的投資決策是否具備合規(guī)性和效益性，購(gòu)得的資產(chǎn)質(zhì)量是否得到保證，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否得到合理評(píng)估等。只有關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)在混改各個(gè)環(huán)節(jié)的流向，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)“一跟到底”，才能真正做到混改的全過(guò)程審計(jì)，切實(shí)防范國(guó)有資產(chǎn)流失。

（二）嚴(yán)審企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任

要重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員“不作為”和“亂作為”（高巖等，2015）。領(lǐng)導(dǎo)人員的“不作為”致使國(guó)有資產(chǎn)流失主要指國(guó)有企業(yè)上層人員消極承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，或因受賄舞弊等違法行為對(duì)職權(quán)內(nèi)的違規(guī)操作大開(kāi)方便之門(mén)?！皝y作為”現(xiàn)象主要是盲目求快求發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，未根據(jù)“三因三宜三不”原則區(qū)分層次和類別進(jìn)行決策，未能穩(wěn)步推動(dòng)國(guó)企混改進(jìn)程。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中需要關(guān)注跟風(fēng)混改、盲目混改等問(wèn)題，防止由于大面積、大規(guī)模、跨行業(yè)進(jìn)行低效益混改。

（三）協(xié)調(diào)多方監(jiān)督力量

為加強(qiáng)混改全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督，應(yīng)堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)不流失為底線，建立全面覆蓋的審計(jì)協(xié)同監(jiān)督體系，確保審計(jì)協(xié)同監(jiān)督。首先，要加強(qiáng)審計(jì)資源整合。充分利用地方審計(jì)局特派辦、社會(huì)審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)成果，節(jié)約審計(jì)資源，充分發(fā)揮企業(yè)混改過(guò)程中內(nèi)外部監(jiān)督力量協(xié)同效應(yīng)，對(duì)決策審批、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易、職工安置等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督。在混改全過(guò)程審計(jì)中加強(qiáng)人力資源、知識(shí)技術(shù)、信息資源和管理能力整合，形成從上到下、從內(nèi)到外全方位的混改審計(jì)監(jiān)督體系。其次，在混改審計(jì)過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)與出資人等其他監(jiān)管主體協(xié)同，充分利用出資人等其他監(jiān)管主體深入核查移交的線索，運(yùn)用各部門(mén)監(jiān)管成果，完善混改監(jiān)管成果共享機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究。要強(qiáng)化與國(guó)資監(jiān)管常態(tài)化溝通對(duì)接，形成混改企業(yè)審計(jì)問(wèn)題整改工作閉環(huán)，進(jìn)一步夯實(shí)審計(jì)問(wèn)題整改成效，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與國(guó)資監(jiān)管良性互動(dòng)，構(gòu)建全面覆蓋的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督網(wǎng)。最后，在混改審計(jì)過(guò)程中要與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視協(xié)同監(jiān)督，通過(guò)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視協(xié)同監(jiān)督，確保國(guó)企混改能全面落實(shí)相關(guān)政策和重大決策部署。

四、結(jié)論

要充分利用新技術(shù)、新方法，更有效率地加強(qiáng)混改全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督：一是在保障網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、信息安全的前提下，積極參與全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合，不斷加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)共建、共享的聯(lián)動(dòng)協(xié)同監(jiān)督，排查混改潛在風(fēng)險(xiǎn)；二是充分利用信息化手段，甄別引入的戰(zhàn)略投資者以及每一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否存在不合規(guī)、不合法問(wèn)題；三是以大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)推進(jìn)審計(jì)數(shù)據(jù)全量分析和探索式分析，這有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的全過(guò)程追蹤；四是以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升混改企業(yè)審計(jì)過(guò)程中庫(kù)存盤(pán)點(diǎn)、產(chǎn)品去向追蹤的精準(zhǔn)度；五是以區(qū)塊鏈技術(shù)確?；旄膶徲?jì)過(guò)程中數(shù)據(jù)和審計(jì)業(yè)務(wù)的可追溯、真實(shí)性和可靠性。