鄭若楠

（中國社會科學(xué)院研究生院，北京 102488）

銀行業(yè)作為國民經(jīng)濟的核心脈絡(luò)和社會經(jīng)濟活動順利進行的關(guān)鍵樞紐，對我國經(jīng)濟的健康平穩(wěn)運行起著至關(guān)重要的作用。在當前宏觀經(jīng)濟與金融環(huán)境轉(zhuǎn)變的背景下，商業(yè)銀行傳統(tǒng)以信貸擴張為主要盈利手段的粗放型經(jīng)營模式已無法滿足其持續(xù)盈利的需求，提升業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力、加快盈利模式轉(zhuǎn)型成為商業(yè)銀行長期健康發(fā)展的必然選擇。政銀關(guān)系對于轉(zhuǎn)型和發(fā)展中的我國商業(yè)銀行而言具有非同尋常的意義，它既決定著商業(yè)銀行的發(fā)展質(zhì)量，又影響著商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)型進程，既是商業(yè)銀行經(jīng)營中各類問題與矛盾產(chǎn)生的誘因之一，也是尋求商業(yè)銀行盈利模式改良和優(yōu)化的關(guān)鍵路徑。因此，本文將研究視角聚焦到“政府管理”的角度，通過政府管理對商業(yè)銀行經(jīng)營行為的影響分析，進一步探究政銀關(guān)系模式的優(yōu)化路徑。

一、政銀關(guān)系語境中政府管理承擔的主要職能

政府職能，是指國家行政系統(tǒng)根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，依法承擔的職責和功能[1]。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點。政府權(quán)力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵[2]。因此，在研究政府與商業(yè)銀行關(guān)系模式轉(zhuǎn)型優(yōu)化的相關(guān)問題時，有必要先對政府管理所承擔的主要職能做一了解。

關(guān)于政府經(jīng)濟職能的界定，專家學(xué)者們根據(jù)不同的分析角度形成了不同的意見。如王紹光、胡鞍鋼（2000）等基于“市場失靈”的觀點，認為政府經(jīng)濟職能包括提供公共產(chǎn)品、保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展、使經(jīng)濟外部性內(nèi)在化、限制壟斷、調(diào)節(jié)收入和財富的分配、彌補市場的不完全性和信息的不對稱性。何文君（2002）認為根據(jù)“政府失靈”產(chǎn)生的原因和可能引發(fā)結(jié)果的不同，政府經(jīng)濟職能邊界的界定思路有兩點：一是對于政府干預(yù)無效的活動應(yīng)該以市場機制運行為先，尊重經(jīng)濟活動中市場機制的有效作用；二是對于可能引發(fā)重大損失和不良影響的政府失靈，要在減少政府干預(yù)相關(guān)職能的同時，盡量根除誘發(fā)政府失敗的各種因素，建立和完善法律法規(guī)體系，明確政府行為的范圍和界限。考慮到我國與發(fā)達國家所處經(jīng)濟發(fā)展階段的不同，阮紅新和石祖葆（2000）認為轉(zhuǎn)軌時期的政府經(jīng)濟職能具體體現(xiàn)為消除行政壟斷、管理國有資產(chǎn)、建立和維護市場秩序、轉(zhuǎn)型性失業(yè)者的社會保障以及保護民族經(jīng)濟。

二、政府管理對商業(yè)銀行盈利模式影響的機理分析

政府管理對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的影響路徑：近年來，隨著宏觀經(jīng)濟形勢改變、金融行業(yè)競爭加劇、市場需求多元化、以及綜合經(jīng)營步伐的加快，商業(yè)銀行當前利差主導(dǎo)型的盈利模式面臨較大的沖擊和挑戰(zhàn)，亟需調(diào)整自身盈利結(jié)構(gòu)，在這一背景下，盈利模式轉(zhuǎn)型的重點在于增強業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力，拓展非利業(yè)務(wù)收入，從而實現(xiàn)多元化發(fā)展。因此，為了促進商業(yè)銀行盈利模式多元化轉(zhuǎn)型，在研究政銀關(guān)系優(yōu)化戰(zhàn)略時，有必要先就政府管理對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的影響路徑進行探究。

（一）政府治理環(huán)境

政府在職能履行過程中所形成的治理環(huán)境是構(gòu)成并影響“金融生態(tài)”的重要一環(huán)，而“金融生態(tài)”則是推動商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新與盈利模式轉(zhuǎn)型的重要因素?？傮w來看，政府在職能履行過程中所形成的治理環(huán)境可以劃分為三個層次：一是制度與法律環(huán)境，包括行政審批效率、法律與信用環(huán)境、產(chǎn)權(quán)保護程度以及金融監(jiān)管環(huán)境等；二是市場發(fā)育程度，包括金融市場秩序及競爭程度、中介組織及要素市場發(fā)育程度等；三是宏觀經(jīng)濟環(huán)境，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、非國有經(jīng)濟發(fā)展情況等。因此，在政府治理環(huán)境越好的地區(qū)，制度與法律體系越加健全、市場發(fā)育程度愈加成熟、宏觀經(jīng)濟環(huán)境更加健康。

制度與法律環(huán)境，是影響商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力的重要約束。恰如自由是戴著鐐銬跳舞，創(chuàng)新也不是毫無約束的創(chuàng)新，只有明確“約束”才能促進創(chuàng)新的長久發(fā)展。在政府治理環(huán)境較好的地區(qū)，法律制度體系會更加健全，政府將傾向加大對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的政策支持、出臺配套的鼓勵性措施。加之，隨著法治環(huán)境的不斷改善，社會信用制度與征信體系也更加完善，能夠為商業(yè)銀行業(yè)務(wù)多元化發(fā)展與創(chuàng)新能力提升創(chuàng)造更加良好的外部信用環(huán)境。

宏觀經(jīng)濟環(huán)境，是決定商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力的重要基礎(chǔ)。我國作為轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家，經(jīng)濟增長與金融發(fā)展之間具有密切的內(nèi)在聯(lián)系，宏觀經(jīng)濟環(huán)境在很大程度上影響著商業(yè)銀行的經(jīng)營趨勢，決定著其業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新動力。通常來說，經(jīng)濟發(fā)展程度越高，越有助于促進商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力提升。一方面，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場金融需求將逐漸豐富，引導(dǎo)商業(yè)銀行進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，以提供更加多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，宏觀經(jīng)濟環(huán)境較好的地區(qū)能夠吸引更多的人才資源，帶來技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢，形成更具競爭氛圍的市場環(huán)境，促進各類創(chuàng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（二）政府持股

由于商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的特殊性，政府持股是一種較為普遍的現(xiàn)象，特別是在我國這種金融市場發(fā)展尚不完善的國家，因此，政府除了可以通過金融生態(tài)環(huán)境對商業(yè)銀行經(jīng)營產(chǎn)生外部影響外，還可以通過發(fā)揮國有資產(chǎn)管理職能作用于商業(yè)銀行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)在商業(yè)銀行公司治理中占有重要地位，不同的治理結(jié)構(gòu)可以形成不同的創(chuàng)新能力水平。根據(jù)現(xiàn)有文獻，公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究主要集中在股權(quán)結(jié)構(gòu)、董事會和監(jiān)事會規(guī)模以及管理層激勵等方面。其中，股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)決定了不同的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，對商業(yè)銀行管理層、董事會和監(jiān)事會的構(gòu)成與效率形成影響，從而對商業(yè)銀行內(nèi)部治理機制起著決定性的影響。基于政府股東資源支持形成的規(guī)模效應(yīng)以及隨之帶來的人才與技術(shù)優(yōu)勢，還可以助力商業(yè)銀行建立更加完善的風(fēng)險管理體系與業(yè)務(wù)創(chuàng)新機制，進而為業(yè)務(wù)創(chuàng)新和多元化發(fā)展創(chuàng)造更有利的內(nèi)部環(huán)境。

三、我國政銀關(guān)系優(yōu)化對政府管理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

從政銀關(guān)系的歷史變革來看，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中往往作為制度規(guī)則的供給者與改革轉(zhuǎn)型的推動者，在政銀關(guān)系變遷中占據(jù)著主導(dǎo)地位?？梢哉f，政府管理模式的轉(zhuǎn)變必將深刻影響商業(yè)銀行的經(jīng)營行為，其職能發(fā)揮對商業(yè)銀行經(jīng)營的外部生態(tài)環(huán)境和內(nèi)部治理機制都具有重要作用。所以，政銀關(guān)系優(yōu)化需要從政府管理轉(zhuǎn)型出發(fā)，重塑政府管理理念、調(diào)整政府管理職能、規(guī)范政府管理手段，以更好地促進商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和盈利模式多元化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（一）深化政府管理理念轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府

政府理念在很大程度上決定著政府的行為取向，影響著政府管理作用的發(fā)揮。服務(wù)型政府在運行方式上強調(diào)公開透明，這既包括政府組織架構(gòu)與政府決策行為的公開透明，也包括政府與社會、市場和公眾在信息與資源上的共享。政府運行的公開透明滿足了公眾的知情權(quán)，保障社會公眾有效參與政府治理的過程，樹立起公眾對政府的信任。所以，在服務(wù)型政府模式下，政府不再是掌管一切的唯一治理主體，而是與社會組織、企業(yè)、公民等其他社會主體建立良好的協(xié)作關(guān)系，開展多元主體的合作治理模式。具體到政銀關(guān)系語境中，在服務(wù)型政府理念下，政府與商業(yè)銀行之間更多體現(xiàn)為一種“平等”與“合作”的關(guān)系，減少了對商業(yè)銀行經(jīng)營的直接干預(yù)，而是更側(cè)重于根據(jù)銀行經(jīng)營發(fā)展的需求，進行經(jīng)濟秩序的維護以及制度環(huán)境的塑造，從而更有利于促進商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和盈利模式多元化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）深化政府管理職能轉(zhuǎn)型，構(gòu)建良性金融生態(tài)

政府的有效程度是政府管理質(zhì)量與結(jié)果的最終體現(xiàn)。有效政府的前提是有限，即政府職能與權(quán)力是有邊界的，要充分尊重市場、社會以及公眾的管理能力與創(chuàng)造性，要做到“不越位”“不錯位”。同時，在有限的基礎(chǔ)上，政府也應(yīng)該積極作為，充分發(fā)揮社會治理中的主導(dǎo)作用，要做到“不缺位”“不失位”，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展提供必需的政策與制度保障。可以說，有效政府的核心問題是政府管理職能的轉(zhuǎn)變，承認政府能力作用和思維意識的有限性，做到有所為、有所不為，著力于承擔市場以及其他社會治理主體不能做、不愿意做以及做不好的事情。因此，隨著服務(wù)型政府理念的轉(zhuǎn)型，也要不斷推進政府管理職能的深化轉(zhuǎn)型，將政府主要職能集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務(wù)，更多地關(guān)注多元社會治理主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，聚焦于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供、良好制度環(huán)境的創(chuàng)造以及社會秩序與公平正義的維護。具體到政銀關(guān)系語境中，政府職能轉(zhuǎn)型應(yīng)有利于構(gòu)建良好的金融生態(tài)。

四、深化政府管理手段轉(zhuǎn)型，完善法治化工具

在人類社會發(fā)展的不同時期，基于不同的生產(chǎn)力發(fā)展水平以及政府與社會之間的互動關(guān)系，政府會選擇不同治理工具來實現(xiàn)自己所擔負的使命。在服務(wù)型政府模式下，法治是政府治理的根本工具，也是政府管理體制建設(shè)的內(nèi)在要求和基本保障。服務(wù)型政府是一個有限政府，“有限”的本質(zhì)是對政府“全能行為”的否定，即政府職能權(quán)責承擔與行使的范圍和程度應(yīng)是具有邊界的，而法制化手段是能夠使政府權(quán)力得到規(guī)范實施和制約行使的最具力度和最有效的方式，所以，政府權(quán)力運行需要法律給予規(guī)范和約束，需要以法制化形式明確政府、社會、企業(yè)等治理主體在社會發(fā)展中的權(quán)力范圍和界限。商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展與其外部環(huán)境密切相關(guān)，在法律法規(guī)體系健全、法治環(huán)境較好的地區(qū)，更有利于商業(yè)銀行進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，形成更加多元化的盈利模式。因此，政府應(yīng)盡量避免采用行政手段直接干預(yù)商業(yè)銀行的經(jīng)營運作，而是要主動、積極地優(yōu)化其職能實現(xiàn)方式，更多地運用法治化、市場化和社會化等間接手段來達成其對商業(yè)銀行的調(diào)控目標。